Fase 2
Planificación estratégica
Capítulo 3
Organización de un proceso estratégico de cambio
Para resultar efectiva, la reforma debería ser participativa y estratégica. Una reforma es participativa cuando incluye a todos los agentes implicados en el proceso de evaluación, formulación de la política, del programa y de la ejecución. Un agente implicado es una persona o grupo de personas que tiene un interés significativo en las reformas futuras. La reforma es estratégica cuando trata los aspectos fundamentales y tiene una visión de futuro, es políticamente factible y está integrada con el entorno externo. El cambio estratégico es complejo y requiere una metodología y coordinación con los agentes implicados, para movilizar las diferentes aportaciones y crear un consenso.
Una reforma participativa y estratégica debería incluir los siguientes elementos:
Existe un número de razones por las que apoyar la reforma podría ir en el propio interés de la organización: "Es mejor actuar que reaccionar", "Si no actuamos, alguien lo hará por nosotros", "Nuestra organización se está convirtiendo en una entidad irrelevante e ineficaz", "Nuestro apoyo político está disminuyendo y la asignación presupuestaria es cada vez más pequeña". Las reformas son generalmente parciales por naturaleza, lo cual quiere decir que no incluyen el conjunto completo de cambios que serían necesarios para apoyar un cambio sostenible. Las reformas están, en ocasiones, dirigidas por declaraciones realizadas a alto nivel sin una consulta abierta con los agentes implicados. Este hecho puede traer consigo la oposición y resistencia en los niveles más bajos durante el proceso de ejecución.
A continuación se citan las razones por las que la reforma debería ser tanto participativa como estratégica:
Existen dos aspectos que se consideran esenciales en la reforma: (i) un fuerte compromiso político y (ii) que los agentes implicados estén dispuestos a cooperar de una manera constructiva. La función principal de los planificadores estratégicos es facilitar, en el sentido de activar, coordinar y mediar. El director de orquesta (como un planificador estratégico) dirige y facilita, pero son los músicos (o agentes implicados) quienes deben hacer sonar los instrumentos. Sin un fuerte compromiso político, un análisis y una negociación intensos, expertos multidisciplinares, la inclusión de todos los agentes implicados en el proceso, un saber hacer político considerable y quizá algo de experimentación, el proceso efectivo de reforma probablemente fallará. Por lo tanto, se debe enfatizar de nuevo que éstas no son directrices para una acción directa. Constituyen unas directrices para los principios básicos, problemas, posibles opciones y métodos que merecen una consideración por parte de los planificadores en la reforma, ya que forjan una estrategia de gestión de la posible transferencia, apropiada en el ámbito local.
No es que la TGR deba ser un proceso lento y progresivo. Dependiendo de la cultura política de cada país, la búsqueda de un consenso puede ser lenta o rápida y puede requerir un acuerdo en los detalles o sólo en los principios básicos. Una vez alcanzado el nivel de acuerdo requerido y preparado un plan completo, la experiencia muestra (en México, Turquía y Andra Pradesh) que un proceso rápido de ejecución puede ser una estrategia efectiva para superar la resistencia.
Los agentes implicados deberían incluir a los propietarios y agricultores de la superficie bajo riego, al personal de la agencia de riego, los contribuyentes, los políticos y los planificadores en los sectores del agua y la agricultura, los expertos en asistencia técnica, los representantes de las industrias agrarias de procesado, los intermediarios y los consumidores finales. También se podrían incluir otros grupos de personas que deseen tener acceso al agua del sistema de riego para otros propósitos (como el consumo doméstico, el abastecimeinto al ganado, energía hidroeléctrica, etc.), u otros usuarios del agua en la misma cuenca, cooperativas agrícolas, uniones de trabajadores, ONG y grupos ecologistas. Podrían existir muchos conflictos de intereses entre los diferentes agentes implicados en relación a la TGR, como entre los agricultores situados en cabecera o en la cola de un canal. Los situados en la cabecera podrían estar satisfechos con el servicio de entrega actual y no querrían asumir los costes del riego. En cambio, los situados en la cola del sistema serían partidarios de la reforma. La mayor parte de los agricultores podrían estar a favor de asumir la gestión pero el personal de la agencia de riego se podría resistir por el miedo a perder sus empleos y un sueldo fijo. Los departamentos de finanzas o planificación podrían promover la TGR para reducir la carga de financiación del riego. Los agricultores mejor situados económicamente, que antes podían sobornar para conseguir cantidades adicionales de agua, se podrían resistir a la formación de poderosas asociaciones de usuarios del agua.
Los planificadores deberían resistir las presiones para restringir la planificación a un pequeño grupo de personas con mayor visión de futuro. Seguir el camino de menor resistencia podría hacer de él un proceso sin asperezas y rápido en su inicio, pero posteriormente el equipo podría tener que enfrentarse a un muro de oposición y escepticismo. Un resultado satisfactorio dependerá normalmente de la creación de un consenso entre el conjunto de los diferentes agentes implicados.
El extremo opuesto de intentar maximizar la participación de todos los agentes implicados podría no ser aconsejable en aquellas ocasiones donde los agricultores u otros agentes estén atareados y contentos de limitarse a una participación por medio de sus representantes. Promocionar la máxima participación factible de todos los agentes implicados desde el inicio hasta el final es una fórmula que lleva a la confusión y la frustración de las personas. Las personas tienden a impacientarse de asistir a numerosas reuniones que no producen resultados inmediatos y en las que la participación directa de todos los agentes implicados no es necesaria. Los miembros de una comisión especial o un grupo de trabajo podrían estar ocupados a tiempo pleno con el proceso de planificación estratégica. Los que no están en la comisión probablemente sentirán que sus intereses se pueden satisfacer a través de la participación de los representantes de sus grupos de interés en los eventos importantes. Se puede invitar a los representantes de los agentes implicados a determinar hasta qué punto desean participar. Es importante tenerlo en cuenta, y equilibar el grado de participación con el número deseado por los agentes implicados.
Con estas aportaciones, la comisión puede planear el tipo apropiado de participación de los agentes implicados. A continuación, se citan diferentes maneras en las cuales estos últimos podrían participar en el desarrollo de un programa de TGR:
La Tabla 2 es una "matriz de participación de los agentes implicados". Muestra una lista hipotética de agentes implicados en el proceso de reforma. En las filas se encuentran las principales actividades del proceso. Los símbolos se colocan en las celdas para indicar el tipo principal de participación que se espera que tenga un elemento en cada actividad. La participación puede ser para suministrar puntos de vista (V), análisis e informes (o presentaciones orales) (A), legitimación o autorización (L), ejecución (I) y participación en la toma de decisiones (D). Dicha participación valida y moviliza el apoyo para el proceso. Las celdas en blanco indican que no existe participación del agente en esa actividad. Se trata de una herramienta que se puede utilizar para planificar una adecuada participación de los agentes implicados. El proceso es probablemente más válido y resulta en una reforma verdadera si los agentes implicados están involucrados hasta un cierto punto en las cinco formas de participación arriba descritas.
Actividad |
Políticos |
Funcion. Adminis. |
Represent. |
Expertos técnicos |
Consultores |
Personal |
Investi-gadores/ |
Comité de Coordinac. Política |
L |
D |
D |
A |
|||
Grupo de trabajo |
L |
D |
V |
A y V |
A y V |
V |
A |
Declaración política |
L y D |
V y D |
V, D |
A y V |
A |
||
Análisis de problemas |
L y D |
V |
A y V |
A y V |
V |
A y V | |
Experiencias piloto |
L y D |
V, A, L, I, D |
V y D |
A y V |
V, D, I |
A e I | |
Planificación y ejecución |
L |
L, V y D |
V, L, I, D |
V, A, D, I |
A, V e I |
V, D, I |
A e I |
Organización AUAs |
L |
V, A, L, I, D |
V |
A y V |
V y D |
A e I | |
Mejora de la infraestructura |
L |
V, A, L, I, D |
A, V, D |
A e I |
A, V e I |
V | |
Segumiento y evaluación |
L |
V, A |
A y V |
A y V |
V |
I, A y V | |
Corrección y adaptación en curso |
L |
V y D |
V, A, D |
A y V |
A y V |
V |
A y V |
Formas principales de participación:
1. Suministrar puntos de vista = V
2. Análisis = A
3. Legitimización = L
4. Ejecución = I
5. Toma de decisiones = D
La estructura del proceso se define de dos maneras: (i) las funciones de los participantes en el proceso y (ii) las etapas básicas en el proceso. En la mayor parte de los casos, se necesitará un comité de dirección con experiencia para supervisar, guiar y encargarse del proceso. Dicho comité estará generalmente compuesto por representantes con experiencia de los departamentos del gobierno involucrados y probablemente del sector legal.
Este comité deseará crear una "comisión especial", "grupo de acción" o "grupo de trabajo" interdepartamentales, que coordinen todas las actividades de planificación. Será esencial que los representantes de las asociaciones de agricultores, las ONG, las empresas consultoras y los institutos de investigación participen en las reuniones de planificación. Podría ser necesario crear grupos temáticos específicos, centrados en aspectos clave que demanden un análisis más detallado, negociación y movilización de apoyo.
En el periodo de tiempo existente entre las reuniones de la comisión, los miembros pueden emplearse en actividades como la búsqueda de información, la comunicación con los agentes implicados, análisis, consultas, seguimiento, preparación de informes y planificación de eventos. Cualquiera que sea la estructura utilizada, ésta dependerá de la complejidad de la situación local y de lo controvertidas que sean las reformas previstas.
Una vez se ha formulado la estructura básica de planificación, los planificadores deberían preparar un plan estratégico conciso, es decir, un "plan para planificar". Dicho plan esboza la estructura básica del proceso. Los apartados sucesivos de este capítulo describen lo que se debería incluir en este plan.
Los objetivos nos dicen cuáles son los resultados directos que se espera conseguir de las reformas. Dichos objetivos especifican las principales razones por las que se ha adoptado la TGR y proporcionan la base para identificar los principios básicos que deberían guiar el desarrollo de la política y el programa. Constituyen el primer elemento en la visión estratégica del futuro. Los objetivos ayudan a identificar quiénes son los agentes implicados clave y ayudan a estos mismos a evaluar las implicaciones de la TGR.
La declaración de objetivos puede ser considerada como una "hipótesis de trabajo" que define los efectos de los cambios sobre los resultados deseados. Los objetivos pueden ser modificados durante el proceso de cambio pero servirán como una referencia a lo largo de éste. Cuando se haya alcanzado el consenso y el apoyo a dichos objetivos, el comité de dirección debería formalizar su declaración, incorporándola mediante un decreto oficial o una declaración política.
A continuación, se citan algunos ejemplos de los objetivos típicos de los programas de TGR:
Cada uno de estos objetivos hace referencia a un importante resultado de la TGR esperado por el gobierno, agricultores y otros agentes implicados. Cada uno de ellos es medible. Los tres primeros implican un umbral por encima del cual se puede decir que el objetivo ha sido alcanzado. El cuarto requerirá indicadores cualitativos para medir el grado de cumplimiento del objetivo. Los resultados esperados deberían estar estrechamente relacionados con la TGR, de forma que su cumplimiento pueda estar ligado al proceso de reforma. Un lenguaje vago al inicio ayuda a reducir las controversias, pero no suministrará una ayuda suficiente al proceso.
Los planificadores deberían dar una justificación de los objetivos, refiriéndose a políticas más amplias sectoriales sobre el agua, la agricultura, el ambiente o el sector financiero y a los intereses más significativos de los agentes implicados. El plan estratégico debería persuadir al lector de que la TGR conseguirá sus objetivos y explicar por qué los objetivos van en el interés público, es decir, cuáles serán los impactos, en el sentido más amplio, que tendrá en la sociedad y el ambiente.
Es importante para los políticos establecer declaraciones precisas al inicio, sobre qué objetivos y qué cambios son negociables y cuáles no. Los planificadores deberían comunicar ésto de una forma clara a los agentes implicados. Si no, estos últimos podrían sentirse traicionados al averiguar más tarde que no todos los asuntos son susceptibles de una posible negociación.
Durante la elaboración de una política y un programa de TGR, surgirán diferentes cuestiones que pueden requerir el análisis, la experimentación y la negociación. Las cuestiones políticas tratan normalmente sobre QUÉ se pretende conseguir en el futuro. Las cuestiones del programa tratan generalmente sobre CÓMO llegar de la situación actual a la futura.
A continuación, se citan las cuatro cuestiones más comunes e importantes relativas a la política de TGR:
Estas cuestiones no se deben resolver en detalle en la declaración política. La declaración se debe centrar exclusivamente en la dirección básica a tomar. Los detalles se pueden resolver con posterioridad, con la publicación de las instrucciones de ejecución de la política.
Las cuestiones del programa más comunes e importantes en la TGR son las que se citan a continuación:
Todas estas cuestiones se discuten más en detalle en los capítulos siguientes.
Al igual que en el documento de la política, los planes de ejecución deberían ser relativamente concisos y claros en los puntos fundamentales. Los detalles se deberían tratar sólo en el proceso de ejecución mismo. Algunas cuestiones podrían requerir investigación o experimentación (donde exista una incertidumbre sobre los resultados). Otras podrían requerir una tormenta de ideas (donde hay escasez de ideas), aportes de consultores (donde hay una carencia de experiencia) y negociación (donde existen diferencias en los costes o los beneficios estimados por los diferentes agentes implicados). El seguimiento y la evaluación podrían suministrar una información que condujera a modificaciones en el diseño del programa.
Los políticos deberían ser conscientes de que tanto la fuente como la cantidad de fondos suministrados para financiar el proceso de TGR pueden tener grandes efectos en la naturaleza del programa y sus impactos. Los países de ingresos medios podrían ser capaces de asignar fondos nacionales o regionales para financiar el programa de TGR. Los de bajos ingresos podrían no disponer de esta opción. En ese caso, tendrían que elegir entre financiar el proceso a través de préstamos externos o realizar cambios "a bajo costo", sin ninguna mejora en la infraestructura y escasa organización y capacitación.
La asistencia financiera procedente de los donantes podría estar sujeta a ciertas condiciones. Los donantes internacionales incorporan, en ocasiones, en los programas de préstamos, objetivos y requisitos adicionales, una rígida programación de la ejecución y tediosos requisitos administrativos. Ésto lo hacen no sin una justificación, pero los donantes y los gobiernos involucrados deberían recordar que la reestructuración es un proceso de aprendizaje que requiere flexibilidad para tratar los problemas imprevistos que puedan surgir.
Una excesiva financiación externa puede transformar el proceso en un proyecto de construcción y distraer la atención del objetivo principal de la reforma institucional. Una excesiva escasez de fondos podría reducir el proceso a un simple abandono de los sistemas de riego públicos. Irónicamente, incluso la última situación puede resultar más costosa posteriormente ya que podría suponer que se reduzcan de una forma rápida los beneficios de las grandes inversiones realizadas con anterioridad.
Como los agricultores que desarrollan un "sentimiento de propiedad" al invertir sus propios recursos en la reparación de los sistemas de riego, los gobiernos y sus clientes podrían estar más inclinados a "hacer suyo el proceso" y estar preocupados por los resultados si se requieren inversiones procedentes de sus propios fondos.
Incluso siendo cuidadosos, los planificadores pueden verse superados por la complejidad y las controversias en el proceso de cambio. A continuación, se citan cinco sugerencias sobre cómo se pueden evitar este tipo de problemas:
Como ya se ha mencionado previamente, el principal objetivo de esta fase preliminar es un plan estratégico conciso. Dicho plan identifica la estructura básica para el proceso de elaboración de la política y el programa. Ya que el proceso será bastante fluido y no puede ser detallado con anterioridad, el plan estratégico deberá ser un documento relativamente conciso que destaque los objetivos principales, los principios, parámetros y modalidades. Con un documento demasiado detallado se podría dar la impresión de que los autores han ido demasiado lejos sin la participación de los agentes implicados. La brevedad, además, fomenta que las personas lean el documento. El plan estratégico debería elaborarse, no como un guión sino como una propuesta para invitar a los agentes clave a participar y aceptar el proceso. Incluirá probablemente los siguientes componentes:
El plan estratégico debería prever el orden en el cual se llevarán a cabo estas funciones básicas. En el proceso de reforma de TGR, se pueden considerar las siguientes cuatro fases:
Los capítulos de las presentes directrices se han organizado de acuerdo a estas cuatro fases.
