Capítulo 2
Preparación y adopción de una política de transferencia
Los sistemas de riego son la aplicación de la tecnología para extraer agua de una fuente natural, entregar y aplicar ese agua a los suelos y/o cultivos para la producción agrícola y extraer el exceso de agua y sales del suelo.
Existen cuatro tipos potenciales de deficiencias que se pueden encontrar en los sistemas de riego. La primera es la tecnológica. Ésta aparece cuando la infraestructura de un sistema de riego carece de la capacidad para entregar un estándar de funcionamiento hidráulico. La solución normal a este tipo de deficiencia es cambiar el tipo, diseño o condición de la infraestructura física.
El segundo tipo se produce cuando existe una diferencia entre cómo se supone que se tendrían que llevar a cabo los procedimientos de gestión y cómo se hacen en la realidad. Ésto incluye problemas tales como el ajuste de las compuertas por los operarios, el mantenimiento de los canales y la comunicación de la información. Dicha deficiencia se puede denominar deficiencia en la ejecución. Un problema de este tipo requiere generalmente cambios en los procedimientos, la supervisión o en la capacitación.
El tercer tipo se debe a la diferencia entre los objetivos en la gestión y lo que se consigue realmente. Aquí se incluyen aspectos relativos al cumplimiento de objetivos como la superficie servida de riego por estación, la intensidad de cultivo, la eficiencia de riego, la programación de la entrega del agua de riego y la recolección de las tarifas de riego. Ésta se puede denominar una deficiencia en los objetivos. Estos problemas se solucionan generalmente, bien mediante un cambio en los objetivos (generalmente simplificándolos) o incrementando la capacidad de gestión para conseguirlos, como, por ejemplo, mediante el incremento de los recursos disponibles o la reforma. Parafraseando al conocido científico, Peter Drucker, la cuestión planteada en el análisis de las deficiencias en los objetivos es: "¿Se están haciendo las cosas bien?".
El cuarto tipo está relacionado con los impactos de la gestión. Constituye la diferencia entre lo que se piensa que deberían ser los efectos finales del riego y lo que son en realidad. Se trata de deficiencias que incluyen medidas como la rentabilidad agrícola y económica de la agricultura bajo riego, la productividad de la unidad de agua, la reducción de la pobreza y los problemas ambientales, como el anegamiento o la salinidad. Si se han seguido los procedimientos de gestión y se han conseguido los objetivos planteados, pero los impactos finales no son como se esperaba, en ese caso el problema no radica en la labor de la organización de la gestión, ya que estos efectos van generalmente más allá de su control directo. El problema es que los objetivos de la organización no producen los impactos deseados. Se trata, pues, más de un problema de política que de gestión. La cuestión planteada por el análisis de deficiencias en los impactos es (citando a Peter Drucker de nuevo): "¿Se están haciendo las cosas adecuadas?".
Al inicio del proceso de reforma, los planificadores necesitarían responder las siguientes tres cuestiones:
En líneas generales, un análisis del desempeño de la gestión del riego sugerirá el grado de intensidad de las medidas necesarias para superar dichas deficiencias. Existen muchos países donde no se dispone de datos cuantitativos que permitan un análisis de las deficiencias. En estos casos, los analistas políticos deberían obtener la información de las evaluaciones en las áreas rurales y de las reuniones con los agricultores y el personal del departamento de riego, para evaluar el desempeño de una forma cualitativa. Estas evaluaciones darían una idea general de la necesidad de llevar a cabo grandes cambios o sólo pequeñas modificaciones.
La competncia por el agua y los problemas ambientales en las cuencas de los ríos o en los acuíferos están creciendo rápidamente y en el futuro limitarán seguramente el desempeño del riego de una forma significativa. Se debería realizar un análisis del riego dentro del contexto de la gestión integrada de los recursos hídricos en la cuenca.
Si los planificadores deciden que es importante superar las deficiencias detectadas en el riego, surge la siguiente pregunta: "¿Qué acciones son necesarias para realizarlo?". Existen dos opciones básicas: mejora o reforma.
Si las deficiencias en el impacto son irrelevantes y, en cambio, las deficiencias en la ejecución o en los resultados son significativas, en ese caso una estrategia de mejora podría ser suficiente. Dicha estrategia intenta mejorar los procedimientos pero sin realizar ningún cambio en el marco de trabajo de organización o técnico existente. Los ejemplos de estrategias de mejora son la capacitación y la mejora en los procedimientos de OyM y de reparación de la infraestructura.
En el caso de que existan deficiencias significativas en el impacto, en los resultados y en la ejecución, es necesaria probablemente una reforma básica. La estrategia de reforma cambia las funciones básicas de organización y las estructuras. El signo más palpable de que es necesaria una reforma básica es que a pesar de la realización de una serie de esfuerzos previos, las deficiencias en los resultados y en los impactos continúan creciendo significativamente. Éste ha sido generalmente el caso de los gobiernos que han adoptado una transferencia de la gestión del riego. Como norma general, es frecuente encontrar que se han realizado diferentes intentos de mejora, como la capacitación, la rehabilitación, el mantenimiento, o modernos sistemas de control del agua, pero las deficiencias en el desempeño se han hecho cada vez más grandes.
Si se ha decicido que las deficiencias se pueden superar mediante reformas dentro de las organizaciones existentes, en ese caso los cambios dentro de las organizaciones, como un proceso de descentralización o un presupuesto basado en las necesidades en OyM, podrían bastar. Si, en cambio, se determina que la reforma interna no basta, entonces la opción que resta es probablemente una reestructuración de las funciones y las relaciones entre las organizaciones del sector agua. Las agencias de riego públicas presentan con frecuencia problemas de financiación, debido a su pobre gestión y a su escasa credibilidad frente a los agricultores. Al mismo tiempo, la agricultura en los países en desarrollo se dirige de forma progresiva hacia una agricultura comercial y dirigida por el mercado. Estos factores han hecho que los planificadores vean la transferencia de la gestión como un medio para superar las deficiencias en el sector del riego.
En las áreas que experimentan una competencia creciente por el agua y demandan una gestión integrada de los recursos hídricos en la cuenca, podría ser aconsejable para los planificadores incorporar la TGR en un proceso de reforma más amplio para mejorar la capacidad de gestión en la cuenca. En esta situación, la TGR necesitará probablemente incluir reformas sobre la relación de los sistemas de riego con el entorno exterior, especialmente con la gestión del agua en la cuenca.
El tipo de cambio necesario constituye uno de los temas a tratar. El determinar si es factible, es el siguiente. La Figura 1 resume (de una forma algo simplificada) el núcleo del complejo proceso de toma de decisiones, el cual se mueve de una forma lógica desde: 1) la evaluación de las deficiencias al 2) análisis de si son necesarias pequeñas mejoras o una reforma básica a 3) si una reforma básica (como la TGR) sería factible. Las decisiones políticas sobre estos aspectos dependerán de la combinación de consideraciones financieras, políticas y técnicas.
El proceso de TGR es complejo por naturaleza y podría existir una cierta resistencia encabezada por los grupos de poder, como las agencias de riego y los políticos (que frecuentemente realizan campañas donde prometen disminuir las tarifas de riego a los agricultores). Por tanto, sería necesario que la decisión se tomara al más alto nivel del gobierno. Se debería mantener una presión continua desde la cúpula del gobierno a través de todo el proceso de formulación de la política y ejecución. Si este nivel de apoyo no fuera posible, el país podría no estar preparado para adoptar una política de TGR, aunque se haya estimado necesaria y técnicamente factible. En esta situación, quizá se puedan realizar experiencias piloto para probar la factibilidad y generar eventualmente, un apoyo más extendido.
A veces, lo que es políticamente factible (i.e. mejora) eclipsa lo que se necesita realmente (i.e. reforma), quizá por la resistencia política debida a intereses creados. De la misma forma, debido a las presiones de los donantes, las agencias que dan asistencia técnica y los grupos de interés locales, se pueden llegar a adoptar programas de transferencia donde no es factible, como en los lugares donde existen severos conflictos sociales o una extrema pobreza.
Después de que los planificadores hayan determinado que la transferencia de la gestión es necesaria y políticamente factible, se debería evaluar si la TGR constituye una opción viable. A continuación, se citan los factores que deberían normalmente estar presentes para hacer factible el proceso de TGR:
Los planificadores deben determinar si la situación social e institucional es propicia para la creación de organizaciones locales viables, que suministren el servicio de aguas. En ese caso, se debe determinar el grado potencial de la resistencia local al proceso de TGR. Todos estos aspectos se deben sopesar con el grado del compromiso político a altos niveles en el proceso. Los políticos podrían embarcarse, pues, en un proceso de movilización de apoyo o dirigir experiencias piloto para determinar la factibilidad en el campo. Las evaluaciones rápidas de campo, las sesiones de tormenta de ideas y las discusiones con los representantes de los agentes implicados, podrían ser todas ellas una forma de comprobar la viabilidad de una política de TGR.
En resumen, la decisión de un país de adoptar una política de transferencia de la gestión del riego, dependerá de la respuesta afirmativa a las siguientes cuestiones:
El principal resultado de la Fase 1 es la declaración de la política de TGR. En la preparación de la declaración de la política de TGR, se podrían seguir los pasos que se citan a continuación:
Una declaración de política de transferencia debería incluir en condiciones normales los siguientes elementos:
Cada uno de los puntos arriba señalados necesitan suministrar solamente un esbozo de lo que el gobierno pretende realizar en el futuro. Los detalles serán objeto de las fases posteriores de planificación del programa y ejecución.
