Las presentes directrices han sido elaboradas como una herramienta de referencia para asistir a los políticos, planificadores, técnicos y agentes implicados (incluidos los representantes de los agricultores), que participan en los programas de transferencia de la gestión del riego (TGR), a formular y llevar a cabo una reforma efectiva, amplia, integrada y sostenible. Una reforma de estas características es aquella que resulta beneficiosa para el gobierno, los agricultores y los consumidores finales de los productos agrícolas, fomentando un desarrollo equitativo en las áreas rurales.
Los funcionarios y los representantes de los agentes implicados en el sector del agua de los países en desarrollo suelen estar bajo presión para realizar las reformas de una manera rápida. A este hecho hay que añadir la falta de tiempo, la escasa experiencia en la elaboración de planes estratégicos y los escasos conocimientos en experiencias de transferencia de gestión. Estas directrices, por tanto, facilitarán el trabajo de los profesionales al contemplar una serie de aspectos que pueden surgir en los programas de formulación y ejecución de la TGR. Obviamente, no todos los pasos o métodos descritos en estas directrices serán necesarios ni aplicables en cada situación.
Muchas de las decisiones y acciones de los programas de TGR se pueden llevar a cabo únicamente en los procesos de ejecución. Conviene decir que es probable que surjan muchos obstáculos durante el proceso de planificación y ejecución. Sus soluciones no sólo requerirán análisis objetivos o técnicos, sino que también necesitarán la negociación y, en ocasiones, también la experimentación.
Por lo tanto, estas directrices deberían ser entendidas no como un guión de carácter universal sino como un punto de vista o una referencia que presenta a los planificadores una serie de aspectos potenciales de la reforma que es necesario que sean considerados y tratados. Ésto permitirá a los planificadores trabajar con una perspectiva amplia y hará posible elaborar un programa apropiado para las condiciones locales y realizado con la participación de todas las partes interesadas.
El término transferencia de la gestión del riego significa transladar la responsabilidad y autoridad de la gestión del riego desde las agencias gubernamentales a las organizaciones no gubernamentales, como las asociaciones de usuarios de agua (AUA). Dicha transferencia de funciones puede ser total o parcial y podría incluir el traslado de la autoridad de una forma total o parcial. La TGR se puede llevar a cabo sólo en los sectores, es decir, sólo en la parte final de distribución del agua, o para la totalidad del sistema de riego. Otros términos, como reorganización, traspaso de funciones, devolución o privatización1 son, en ocasiones, utilizados como sinónimos de transferencia.
El término gestión participativa del riego se refiere normalmente al hecho de involucrar a los usuarios del agua en la gestión del riego, junto al gobierno. Este concepto difiere de la TGR, donde existe un reemplazo de las funciones realizadas por el gobierno. Una vez se realice la transferencia de la gestión, el nuevo servicio podría ser proporcionado directamente por las organizaciones de agricultores. Este proveedor del servicio podría ser una empresa autónoma desde el punto de vista financiero, una empresa de aguas semi-municipal, una mutua o cualquier otra entidad local. Pero normalmente será dirigida, al menos en parte, por los agricultores, que son los principales usuarios del servicio.
La TGR es además distinta a la descentralización, ya que ésta se refiere al traslado de la autoridad que toma las decisiones desde el gobierno central al ámbito regional o local, pero siempre dentro de la misma organización gubernamental. La TGR es la transferencia de responsabilidad en la gestión del riego desde una organización a otra.
La TGR es una reforma con múltiples facetas, que debe realizar cambios en:
Después de un período de rápida expansión de la superficie mundial de riego desde 1950 hasta el inicio de los años 1980, muchos gobiernos encontraron dificultades para financiar los costes recurrentes del regadío y para recaudar las tarifas del agua de riego de los agricultores. Las administraciones financiadas por una institución central, tendieron a la pérdida de la capacidad efectiva para prestar el servicio de suministro de agua a un gran número de pequeños agricultores. Estos factores han llevado al rápido deterioro de la infraestructura, a la reducción de la superficie regada, a la mala distribución y al desperdicio del agua y al incremento de los problemas por anegamiento y salinidad. Empujados, en gran parte, por presiones financieras, muchos gobiernos están intentando transferir la responsabilidad de la gestión de los sistemas de riego desde las agencias gubernamentales a los servicios locales de suministro de agua, como las asociaciones de usuarios del agua.
Desde la mitad de la década de los 80, los gobiernos de todo el mundo han realizado esfuerzos para transferir la gestión de los sistemas de riego desde las agencias gubernamentales a las organizaciones de agricultores u otras entidades no gubernamentales. Este hecho se ha producido tanto en países desarrollados como en desarrollo (como Estados Unidos e Indonesia), en países capitalistas y socialistas (como Chile y China) o en países con un grado mayor o menor de liberalización (como México y Sudán). Generalmente, los gobiernos esperan que la TGR reduzca su carga de costes y que incremente la productividad y las ganancias de la agricultura de regadío lo suficiente, como para compensar los incrementos en los costes de riego de los agricultores.
Algunos países, como Chile, México y China, han realizado bien este proceso. Otros países, como Indonesia y Filipinas, y algunos estados en la India, se han embarcado en estos programas de transferencia pero parece que se han estancado debido a problemas en la ejecución del proceso. Algunos países han realizado la transferencia en sistemas de riego a pequeña escala y ahora están considerando realizar dicha transferencia en los grandes sistemas de riego, pero teniendo en cuenta que en estos últimos se requerirá un enfoque diferente en las clases de servicios de suministro de agua. Sin embargo, otros países como Pakistán, algunos estados de la India y varios países de Africa, parecen estar abocados a la reforma pero aún no han desarrollado políticas claras y planes sobre cómo proceder.
La Tabla 1 muestra una lista de países o estados que llevan adoptando políticas de transferencia de la gestión del riego, en los últimos 30 años. Otros países, como los Estados Unidos, Japón, España, Israel y Argentina, comenzaron a adoptar dichas políticas de cambio hace más de 30 años. En muchos países, como Indonesia, Tailandia, China, España y Perú los sistemas de riego han estado gestionados por los agricultores desde hace siglos.
América Latina |
S, SE y E Asia |
África y Oriente Próximo |
Europa y Asia Central |
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Brasil, Chile, |
Bangladés, China, |
Etiopía, Gana, |
Albania, Armenia, |
Las presentes directrices están organizadas en cuatro fases que componen el proceso de transferencia de la gestión. La Fase 1 (Capítulo 2), que trata sobre la movilización del apoyo para la adopción de una política de transferencia. En esta fase, se incluye la sensibilización de la sociedad y los políticos, y la discusión, preparación y adopción de la declaración de la política de transferencia. Este proceso podría pararse aquí si no existiera apoyo suficiente para su realización, o si se determina que no es el momento o el lugar apropiado. Si se decide continuar, entonces los responsables del proceso se deben dirigir a las siguientes fases de planificación y ejecución.
La Fase 2 (Capítulo 3) consiste en un plan estratégico para organizar los acuerdos básicos del proceso de reforma. Esta fase debe incluir la formación de un comité de coordinación, grupos de trabajo, grupos de discusión y la preparación de un plan estratégico conciso.
La Fase 3 (Capítulos 4 a 7) trata la resolución de cuestiones políticas previas a la planificación de la fase de ejecución. Estas cuestiones son: (i) ¿cómo se va a financiar el sistema de riego después de la transferencia de la gestión?; (ii) ¿qué reestructuración es necesaria en el marco legislativo y en el sector del riego para mantener el cambio?; (iii) ¿qué funciones de la gestión deberían ser transferidas?; y (iv) ¿qué tipo de organización debería asumir la gestión cedida por el gobierno?
La Fase 4 (Capítulos 8 a 12) trata sobre la planificación y la ejecución. Ambas se presentan combinadas para conseguir ser eficaces y porque, en la práctica, la planificación se realiza en el proceso de ejecución. Las tareas claves en esta fase se dirigen hacia la creación y fortalecimiento de las asociaciones de usuarios de agua y los servicios de suministro de agua, realizando mejoras en la infraestructura de riego, llevando a cabo el seguimiento y la evaluación y ajustando los planes en base a las lecciones aprendidas durante la ejecución.
Después de estos capítulos se presentan dos anexos. Dichos anexos incluyen una breve lista de referencias claves en la transferencia de la gestión del riego, así como algunos ejemplos de documentos que ilustran dicha transferencia.
1 El concepto de privatización se refiere a la transferencia de la propiedad de los activos del sistema de riego desde el gobierno al sector privado. Para una información más detallada, se pueden consultar los documentos presentados en la Reunión Técnica sobre Descentralización, Roma, Diciembre 1998, organizada por la Dirección de Desarrollo Rural de la FAO.
