La Figura 8 muestra un proceso cíclico y reiterativo con nueve etapas principales para la planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra. Este método es independiente de la escala y del nivel de detalle, con la excepción de que a nivel del huerto familiar o de finca, por lo general solo está involucrado un participante, mientras que a otros niveles hay mas participantes y mayor diversidad.
La naturaleza y el detalle del análisis y los métodos usados dependen de los objetivos y de los planes de uso de la tierra y de los recursos disponibles. En muchos casos un plan amplio no se prepara en una sola operación, pero sus componentes, definidos ya sea por lugar o por sector, son enfrentados individualmente de acuerdo a la urgencia relativa y a la disponibilidad de recursos. Por ejemplo, si las tierras de pastoreo de una zona estuvieran severamente degradadas, se deberían tomar medidas correctivas sin necesidad de un plan de uso de la tierra para toda la zona; mas adelante, cuando los recursos estén disponibles, puede ser desarrollada otra área de la zona, por ejemplo, con un esquema de irrigación en pequeña escala. Si bien tal planificación sectorial no es la solución ideal, puede presentar un avance en circunstancias en que los recursos son limitados o la coordinación es difícil. El desarrollo de un sector debe tomar cuenta de los logros del pasado; de las actividades en marcha y de las actividades planificadas en otros sectores y de sus posibles interacciones -por ejemplo, cultivos-ganadería, ganadería-vida silvestre y otras.
La secuencia es reiterativa y necesita un ajuste constante ya que los distintos elementos, especialmente las condiciones económicas o financieras, tienden a ser variables o aún inestables. Si el plan o la política final no son aceptados por todos los participantes o si los primeros resultados del plan no son satisfactorios, el procedimiento de planificación debe ser revisado para corregir los errores e inserir los elementos que puedan haberse omitido. Un sistema paralelo de supervisión y evaluación facilitará sin duda el éxito de este proceso.
Existe un amplio rango de métodos de planificación del uso de la tierra que pueden ser apropiados a diferentes escalas y niveles de detalle, cuyo valor comparativo puede variar en distintos ambientes físicos, socioeconómicos y políticos. Si bien la planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra remarca la participación activa de los interesados y el papel de los grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra en las actividades de coordinación de la planificación, en general es necesaria asistencia técnica para completar el plan; esto no implica necesariamente la contribución de consultores externos. La planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra enfatiza la autoestima y el desarrollo de capacidades técnicas apropiadas por parte de los profesionales nacionales de la planificación del uso de la tierra y de los extensionistas. A nivel nacional y sub-nacional, tal tipo de asistencia podrá ser proporcionada por los planificadores profesionales del uso de la tierra, pero a nivel de aldea la asistencia técnica necesaria podría ser ofrecida por extensionistas adecuadamente capacitados, trabajando tanto para el gobierno como para el sector privado o para organizaciones no gubernamentales.
Este capítulo presenta un cierto número de herramientas para aplicar en cada etapa del método de planificación señalado en la Figura 8. La presentación está dirigida sobre todo a profesionales que trabajan en la planificación del uso de la tierra así como a quienes establecen las líneas políticas y toman las decisiones. Para su mejor comprensión, en varios Recuadros se encuentran ejemplos de algunas de sus aplicaciones.
LA METODOLOGIA DE LA PLANIFICACION
Para una implementación exitosa del plan se requiere que los objetivos a ser satisfechos sean claramente formulados. Un objetivo puede ser propuesto como una respuesta a un problema identificado que debe ser solucionado o a una necesidad de cambio o a un desarrollo posterior de la sociedad. Cuanto mas claro sea formulado un objetivo, mas detallados serán los elementos del plan en lo que hace a los objetivos secundarios, resultados y actividades.
RECUADRO 8: Objetivos del Proyecto de Manejo de la Cuenca de Doon-Valley |
Objetivos a Largo Plazo:
Objetivos Inmediatos:
Fuente: Plan de Trabajo General 1993-2001 para el Proyecto Integrado de Manejo de Cuencas de Doon Valley. Dirección de Manejo de Cuencas. Dehradun, 1993. |
La naturaleza del objetivo depende de su nivel. En un plan maestro de política nacional de uso de la tierra, el objetivo de desarrollo a largo plazo es formulado por medio de la distribución de los recursos naturales de todo el país. Este objetivo tiene un componente de producción y un componente ambiental. Típicamente, no debería reflejar solo las necesidades a nivel del país sino estar basado en los objetivos de los verdaderos usuarios de la tierra.
A nivel sub-nacional, un plan distrital de uso de la tierra tendrá un objetivo dirigido al desarrollo del distrito o de otra área importante, por ejemplo una cuenca. Su objetivo debería adaptarse y servir los objetivos de la política a largo plazo de uso de la tierra del país. El marco dado de tiempo debería hacer referencia a objetivos de corto y largo plazo. El plan jugará un papel crítico a medida que crea el nexo entre los objetivos nacionales y los objetivos a nivel de comunidad. Para que este nexo sea efectivo, se deberán emplear las herramientas de la planificación participatoria.
En un plan comunitario de uso de la tierra, las personas formularán objetivos importantes para su comunidad. El objetivo debería considerar aspectos a corto y largo plazo y estar dirigido al desarrollo sostenible de la comunidad y de sus recursos de la tierra. Tales planes se ajustarán y alimentarán los planes del distrito o de la cuenca, creando así un apoyo mutuo. El proceso de formulación del plan, incluyendo la formulación del objetivo tiene que emerger de las personas con la asistencia necesaria de las agencias del gobierno, de las organizaciones no gubernamentales o de firmas privadas. Un método de consulta útil y aplicado exitosamente es la evaluación rural participatoria.
En los planes simples de uso de la tierra los participantes pueden estar limitados al agricultor y su familia o a un pequeño grupo de la comunidad con intereses similares. Sin embargo, por lo general, el número de participantes es mayor y algunos de ellos pueden no ser conspicuos; es importante que estos sean identificados de modo que sus intereses y objetivos puedan ser considerados en ese plan. El Recuadro 9 describe tres tipos de participantes.
Participantes directos, Participantes indirectos, Grupos interesados, |
Los participantes directos pueden incluir agricultores, ganaderos, grupos forestales, agencias privadas o agencias gubernamentales. Ninguno de ellos es necesariamente un grupo homogéneo en lo que se refiere a los recursos y los objetivos. A menudo es conveniente distinguir los diferentes grupos de agricultores de acuerdo a su riqueza, tamaño de la finca o cantidad de cabezas de ganado (De Wit, 1993). Tales grupos tienen distintos recursos, diferente orientación comercial y deberían favorecer normalmente distintas opciones de uso de la tierra incluidas en el plan. Las mujeres también constituyen comúnmente otro grupo de participantes que puede no ser homogéneo.
La responsabilidad para identificar los participantes radica en la institución que coordina el proceso de planificación; esta, por lo general, es una agencia gubernamental a nivel nacional o sub-nacional o el Grupo de Manejo de Recursos de la Tierra a nivel de la comunidad. Ambos deben también ser considerados participantes. Después de haber identificado todos los grupos de interesados, la institución coordinadora tiene la responsabilidad de asegurar que cada uno de ellos sea debidamente representado y que se proporcione un foro adecuado para la discusión y la negociación.
El principal objetivo de la planificación del manejo de la tierra es el de llegar a un mejoramiento del uso actual de la tierra y a una secuencia racional de optimización e intercambio entre los distintos participantes. Los objetivos de los distintos grupos o individuos muy probablemente sean variables y podrian estar en conflicto. Es, por lo tanto, esencial que los distintos interesados sean claramente identificados y que sus objetivos sean claramente definidos.
La Tabla 1 presenta un ejemplo hipotético de los objetivos de varios interesados para un área de tierras semiáridas de África. Aunque esa lista no es completa, ilustra la complejidad de los intereses en la tierra que deben ser descifrados y analizados durante la planificación del uso de la tierra.
TABLA 1: Un Ejemplo de los Interesados y sus Objetivos
Nivel |
Interesado |
Objetivo |
Nacional |
Ministerio de Agricultura |
Generar ingresos del desarrollo comercial de la ganadería |
Sub-nacional |
Consejo Distrital |
Aumentar las oportunidades de la ganaderís |
Local |
Agricultores de mayores recursos |
Maximizar las ganancias |
Una clara especificación de los diferentes objetivos proporciona las bases para definir y evaluar los tipos mejorados de uso de la tierra dirigidos a satisfacer en la medida de lo posible todos los intereses. Aunque el formato de los objetivos y el nivel de detalle a los cuales se refieren puede variar, los siguientes principios deberían ser seguidos al establecer su definición:
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La institución coordinadora es responsable por la compilación del inventario de las metas y objetivos de los grupos de los interesados. En algunos casos, los planificadores u otras agencias deberían actuar como facilitadores para dilucidar los objetivos de algunos grupos de interesados, tal vez usando técnicas de Valoración Participativa Rural ( Recuadro 10), tales como discusiones del grupo sobre temas específicos, reuniones abiertas o visitas al campo.
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Después que se han identificado los objetivos de los distintos interesados, cualquier área de conflicto obvio y de sinergía deberían ser puestas en evidencia, ya que tarde o temprano deberán ser consideradas en el proceso de planificación. Por ejemplo, en la Tabla 1, los objetivos de los agricultores sin tierras pueden estar en conflicto con el Consejo Distrital, el cual puede restringir su acceso a la vida silvestre y a los productos de la sabana a fin de desarrollar la ganadería comercial. Del mismo modo, los comerciantes locales pueden estar interesados en un aumento de la producción o de las ganancias de los agricultores de mayores recursos ya que se pueden beneficiar de mayores oportunidades comerciales.
Para hacer un plan realista para una política de uso de la tierra debe haber una organización que esté involucrada no solo con el establecimiento del plan sino también con su implementación. Una organización con este mandato es un Grupo de Trabajo Multidisciplinario. Este es un grupo en el cual sus miembros son representativos de los interesados identificados y de los grupos de interesados. El grupo de trabajo debe tener interés en la solución de los problemas identificados y en alcanzar ciertos objetivos de desarrollo. La filosofía de los representantes de los interesados que trabajan en ese grupo se explica en el capítulo 3. Las principales funciones de este cuerpo son:
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La instalación de un grupo de trabajo reúne la experiencia técnica para tratar con problemas relativos al uso de la tierra y la fuerza para tomar decisiones y acciones legales. La experiencia técnica puede ser proporcionada por un comité asesor asociado -a nivel nacional- o por los servicios de extensión -a nivel local.
Una vez que se ha establecido el grupo de trabajo, se deberían considerar las siguientes preguntas importantes:
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Las personas que residen en el lugar son por lo general las que están mejor informadas de las condiciones locales, de los recursos y de los problemas. Sin embargo, los individuos difícilmente pueden negociar en términos de equidad con las estructuras organizadas del gobierno y del sector privado con las cuales interactúan. La formación de Grupos de Manejo de los Recursos Locales le da fuerza a los interesados y los reúne para coordinar y considerar mutuamente los temas mas importantes del manejo de los recursos de la tierra.
Cuando el grupo "pertenece" realmente a la población local, su creatividad, su iniciativa y su entusiasmo contribuirán en forma importante al resultado final. Esa pertenencia traslada la responsabilidad a la parte de los interesados y en algunos casos incluye una contribución voluntaria de recursos.
Un grupo de manejo local:
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Es importante que los Grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra sirvan como un foro donde las opiniones de todos los grupos interesados de la comunidad pueden estar representadas. También es una responsabilidad del gobierno asegurar que las comunidades o sub-grupos que han perdido privilegios, tales como comunidades indígenas o grupos familiares encabezados por mujeres, estén adecuadamente representadas y que los derechos de las comunidades como tales no sean violados. Los Grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra efectivos son un medio para dar poder a los interesados a los niveles de base y de dar a algunos grupos tradicionalmente desaventajados de la comunidad una voz en el manejo de los recursos de la tierra del área. La participación de las mujeres es considerada particularmente importante ya que su experiencia práctica en el manejo de los recursos es a menudo mayor que la de los hombres. Además, en las áreas que se caracterizan por un alta tasa de emigración masculina, las mujeres deben hacer frente a todos los trabajos.
En un ambiente justo, tal grupo puede ya existir o puede formarse espontáneamente en respuesta a las necesidades locales; en otros casos la iniciativa puede surgir del gobierno. Tales grupos deben ser establecidos paciente y cuidadosamente a lo largo de un cierto tiempo, desarrollando un modelo y unos métodos que se adecúen a las condiciones locales. En muchos casos podría ser posible mejorar o adaptar las instituciones locales existentes. El nivel de fuerza, recursos y experiencia necesarios deberían estar de acuerdo con el tamaño del área y de la población. Los recursos necesarios y los conocimientos especializados pueden ser proporcionados parcialmente por la comunidad y en parte por el gobierno en condiciones ad hoc . En algunos temas, las organizaciones no gubernamentales locales, nacionales o aun internacionales pueden jugar un papel importante para movilizar los grupos y apoyar sus actividades. Se debe poner especial atención a los temas de género, clase y étnicos.
Para que los Grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra sean plenamente eficientes, deben ser entidades legales con un mandato reconocido. Las responsabilidades típicas incluirán la formulación de un plan de uso de la tierra que cubra la tierra bajo la jurisdicción de la comunidad y la supervisión de cualquier cambio en el uso de la tierra o en su manejo resultantes de la aplicación del plan. Los Grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra deberían tener la fuerza para proponer propuestas de ley y exigir el cumplimiento de los estatutos locales en apoyo del uso sostenible y la conservación de los recursos naturales como se aprecia en el Recuadro 27 en este capítulo.
La experiencia ha demostrado que la introducción de un fondo rotatorio puede servir como un incentivo directo para que la población se una al grupo. El dinero reunido podrá ser usado para préstamos individuales o para la compra, mantenimiento o reparación de los bienes usados en común por los integrantes del grupo.
En muchas circunstancias existe la necesidad de un cuerpo que se ocupe del manejo y de la planificación de los recursos de la tierra a un nivel intermedio entre el nivel de la comunidad y el nivel nacional. Este grupo de planificación del uso de la tierra debería operar a nivel de distrito y provincia y ser multidisciplinario. El grupo podría comprender profesionales cedidos en préstamo por el gobierno, representantes elegidos a nivel nacional y local y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Este grupo proporciona un enlace fundamental entre la planificación estratégica a nivel nacional y la parte práctica de la planificación del uso de la tierra llevada a cabo en una comunidad (Figura 5, capítulo 3).
Mas específicamente, el grupo de trabajo debería también poseer la capacidad técnica para cumplir las siguientes funciones:
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Tales grupos pueden funcionar mas eficientemente si son responsables frente al electorado local. Idealmente, los representantes electos no serán reelectos si no responden a las necesidades y prioridades de los participantes locales. El Recuadro 11 presenta un ejemplo de un grupo de nivel medio establecido para ocuparse de los problemas de uso y contaminación de la tierra en una cuenca en Holanda. En este caso, como en muchos países desarrollados, un cierto número de organizaciones no gubernamentales que representan un amplio rango de intereses, juegan un papel importante en el grupo.
RECUADRO 11: Un Grupo de Nivel Medio: la Comisión Guelderlan (Holanda) |
El Valle de Guelderlan es un área agrícola donde los métodos intensivos de producción animal han llevado a crear problemas de contaminación de los suelos y el agua; además, el área tiene un panorama atractivo y está limitada por dos reservas naturales. En 1990 fue establecida la Comisión del Valle con el objetivo de optimizar los logros de los objetivos de los participantes dentro de un marco de planificación integrada de uso de los recursos de la tierra. La Comisión consiste de 25 personas: seis funcionarios públicos de tres ministerios del gobierno, seis políticos de los niveles provinciales y municipales y varias organizaciones no gubernamentales representando los intereses de los agricultores y de otros grupos interesados. Fuente: adaptado de Van den Berg, Van de Kundert y Smaling (1995) Integrated Approach to Planning and Management of Land; Operationalization of chapter 10 of UNCED's Agenda 21. Issues paper for an International Workshop, Wageningen, 20-22 February 1995. Winand Staring Centre for Integrated Land, Soil and Water Research. |
El gobierno nacional puede ser considerado a un nivel análogo a varios grupos de interesados, cada uno de los cuales está tratando de resolver uno o mas problemas relacionados con la tierra. Estos grupos de interesados son los ministerios, los departamentos, los institutos, las universidades y otros cuerpos institucionales y cada uno de ellos tiene distintos mandatos, objetivos, términos de referencia, recursos humanos y financieros y programas.
Es necesario organizar un foro intersectorial de negociaciones para los temas relacionados con la tierra. Este puede ser un comité oficial con el mandato para tomar decisiones importantes sobre los recursos de la tierra. Algunas veces, dos grupos pueden ser suficientes, uno de los cuales comprenda la toma de decisiones a alto nivel y el otro la parte técnica especializada. En cualquier caso, el cuerpo -o los cuerpos- deben ser multidisciplinarios y deben representar todos los ministerios y los departamentos del gobierno que están involucrados con los problemas de la tierra y los recursos naturales. El grupo debería también incluir representantes a nivel de distrito y organizaciones no gubernamentales nacionales.
Las funciones del grupo deberían ser:
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El grupo debería, por lo tanto, ser un cuerpo legal independiente encargado de hacer cumplir las leyes y las políticas diseñadas para conservar o manejar adecuadamente los recursos naturales. Tales cuerpos, a menudo llamados juntas, consejos o comisiones, deben ser establecidos legalmente con términos de referencia y poderes definidos, incluyendo la posibilidad de recurrir al poder judicial. Un ejemplo de un cuerpo de este tipo, en Botswana, se presenta en el Recuadro 12.
La Ley de Conservación de los Recursos Agrícolas de 1972 de Botswana estableció este Consejo como un cuerpo capaz de demandar y ser demandado. Tiene diez miembros nombrados por el presidente, se reúne por lo menos cuatro veces al año y está encargado de ejercer la supervisión sobre una amplia gama de recursos naturales. El Consejo asesora al presidente sobre legislación, lleva a cabo investigaciones a propuesta propia o bajo dirección del ministro, ordena, regula y asegura el cumplimiento legal de los problemas de conservación. Sus poderes investigativos incluyen la capacidad de emplazamiento hasta el nivel judicial. Cualquier persona afectada directamente o indirectamente por una orden puede apelar al ministro dentro de 30 días si considera que la orden es injusta, irracional o indebidamente discordante; la decisión del ministro será inapelable. Los propietarios o los ocupantes de la tierra que no cumplan con las decisiones dentro de un plazo razonable serán culpables de delito y la corte podrá imponerles multas o aún la prisión. Fuente: Botswana Government Gazette. 5 January 1973. The Agricultural Resources Conservation Act. N° 39. 1972. |
La evaluación sistemática y la planificación de los recursos de la tierra requieren información básica y datos acerca de la tierra, las personas y los servicios de organización y planificación. Esto se aplica a todos los niveles de detalle; sin embargo, la amplitud y la cantidad de información así como su seguridad y precisión varían en forma sensible de acuerdo a la escala y a los objetivos de uso de la tierra. Se aplican cinco principios básicos a la recolección de información para la planificación del uso de la tierra:
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Como que el enfoque de la planificación y del manejo de los recursos de la tierra enfatiza la integración de varias disciplinas, la naturaleza de los datos y la información reflejarán estas necesidades. En general, los tipos de datos e informaciones necesarias se listan a continuación en el Recuadro 13.
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La planificación del uso de la tierra es una forma de planificación espacial y, por lo tanto, un requerimiento primario para un plan de uso de la tierra es la disponibilidad de un mapa base a una escala apropiada. Muchos tipos de información están relacionados con la escala y son dependientes de la escala. Esto ocurre en especial para la distribución espacial de las características biofísicas en un mapa y para otros factores como la población, la producción o la infraestructura específica para ciertas unidades de mapeo. Debería haber un equilibrio entre la escala y la densidad de información para obtener una utilidad y aplicación óptimas.
La relación entre el nivel de planificación del uso de la tierra y la escala de información espacial se presenta en la Tabla 2. El nivel de planificación normalmente está relacionado con los límites administrativos, y como que estos difieren de país a país, existe una sobreposición natural de las escalas de los mapas nacionales sobre las regionales. Los países grandes pueden tener mas de dos niveles intermedios, por ejemplo, región - provincia - distrito, o estado - distrito - subdistrito.
TABLA 2: Niveles de Planificación y Escalas Recomendadas de los Mapas
Nivel |
Unidad administrativa |
Escala del mapa |
nacional |
país |
pequeña: 1: 250 000 |
sub-nacional |
región, provincia, distrito |
pequeña: 1: 100 000 |
local |
sub-distrito, aldea, comunidad |
pequeña: 1: 10 000 |
finca |
agricultura, ganadería |
pequeña: 1: 1 000 |
En los últimos años, los sistemas de información geográfica (SIG) han emergido como herramientas muy poderosas para el manejo y el análisis de una gran cantidad de datos básicos en un formato espacial; los SIG pueden ser usados para generar en forma flexible, versátil e integrada, mapas, tablas e informes necesarios para apoyar la planificación del uso de la tierra. Mientras que es facilitado el análisis de esos datos, el acceso al SIG no reduce la importancia de la información espacial segura. El control de calidad de los datos introducidos debería ser aún mas controlado que cuando se usan los métodos manuales.
Una unidad de tierra debe ser descripta en términos de datos básicos de las características de la tierra:
DEFINICIÓN |
Una Característica de la Tierra es un atributo de la tierra que puede ser medido o estimado (FAO, 1996). |
El método de evaluación de la tierra de la FAO para el uso de las tierras rurales comprende la descripción y la evaluación de factores físicos dentro de una unidad de planificación o unidad de tierra (FAO, 1976).
Por medio de la experiencia, han sido determinados los conjuntos mínimos de datos que deben ser recolectados para las unidades de planificación y para las sub-unidades sobre clima y suelos ( Recuadro 14). Siempre que sea posible, los datos recolectados sobre clima y suelos deberían tener referencias cruzadas con las unidades nacionales e internacionales de clasificación tales como la clasificación climática de Koppen, la metodología de zonas agroecológicas y la clasificación de suelos FAO/UNESCO/ISRIC (FAO, 1990a) o preferiblemente la Base Mundial de Referencia (FAO, 1998). Tales sistemas no deberían reemplazar los métodos locales de clasificación, ya que estos enfatizan factores importantes dentro una ecozona particular. La seguridad de la evaluación puede a menudo ser mejorada, si estuvieran disponibles mas detalles. Los parámetros adicionales pueden ser determinantes importantes del uso de la tierra en distintos ambientes. Por ejemplo, algunos factores como la incidencia de heladas, elementos tóxicos o permeabilidad del subsuelo pueden tener una fuerte influencia sobre el uso de la tierra o la selección de cultivos en lugares específicos.
El agua superficial y las aguas subterráneas poco profundas son datos importantes para la planificación de uso de la tierra. La calidad y la cantidad de los recursos hídricos contribuyen a determinar los usos potenciales de la tierra que pueden ser considerados como opciones. Algunos aspectos importantes son la disponibilidad temporal y espacial de las aguas superficiales y subterráneas -para uso potencial como irrigación y para uso doméstico- y los peligros de inundaciones.
RECUADRO 14: Requerimientos de Datos sobre Recursos de la Tierra para su Evaluación |
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Nota: el período durante el cual se recolectan los datos depende del propósito y el nivel de detalle del plan de uso de la tierra. Cuando sea posible, los datos de lluvia deberían ser recolectados para una secuencia histórica de años, sobre todo en las áreas semiáridas con un alto coeficiente de variación de los totales anuales. |
Para los propósitos de evaluación de los recursos y de la planificación del uso de la tierra deben ser descriptos los principales usos de la tierra en un área determinada. El marco de la FAO para la evaluación de la tierra ha introducido los términos tipo de utilización de la tierra y sistemas de producción, los que son definidos como sigue:
DEFINICIÓN |
Un Tipo de utilización de la Tierra es el uso de la tierra definido en términos de un producto o productos, los insumos y las operaciones requeridas para producir esos productos y el ambiente socioeconómico en el cual se lleva a cabo esa producción (FAO, 1976). Un Sistema de Producción describe una serie de actividades -el sistema de manejo- aplicado para producir los beneficios o productos (FAO, 1996). |
Un ejemplo de tipos de utilización de la tierra se presenta en el Recuadro 15.
RECUADRO 15: Ejemplo de Definición de Tipo de Uso de la Tierra |
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Fuente: Evaluación agroecológica para la planificación nacional: el ejemplo de Kenya. FAO, 1993b. |
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Un ejemplo de una descripción de un sistema de producción se presenta en el Recuadro 16.
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Un Tipo de Utilización de la Tierra puede cubrir un cierto número de especies producidas en un ambiente socioeconómico particular usando insumos y operaciones que están a menudo relacionadas, mientras que un sistema de producción se refiere a los productos obtenidos de un solo cultivo o de la producción animal así como a las operaciones necesarias para producirlos. Conceptualmente, un Tipo de Utilización de la Tierra se puede referir también a los usos de la tierra tales como parques nacionales o reservas forestales, que no son necesariamente considerados sistemas de producción.
Un gran número de sistemas de producción potenciales pueden emerger de las numerosas combinaciones teóricas de los productos, el manejo y los insumos. Es importante limitar esas a un número que se pueda manejar y elegir las modificaciones de los sistemas de producción existentes que sean realistas y de acuerdo con los objetivos de los interesados.
Una lista de los requerimientos de cada sistema de producción o Tipo de Utilización de la Tierra debería considerar que los requerimientos dependen en gran medida del método analítico usado para la evaluación de la tierra. El Recuadro 17 proporciona una lista de los requerimientos que se deben inventariar. En el caso del uso extensivo de la tierra tal como la vida silvestre, se requiere un tratamiento menos detallado y los requerimientos pueden estar relacionados a amplias categorías de tipos de vegetación y disponibilidad de agua.
RECUADRO 17: Lista de Control de los Requerimientos para los Sistemas de Producción basados en Cultivos |
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Nota: en el original, FAO Framework for Land Evaluation (FAO, 1976), muchos de estos requerimientos fueron evaluados en referencia a calidades o caracteríticas particulares de la tierra. En las evaluaciones técnicas de la tierra, los modelos de los ordenadores han reemplazado las técnicas mecánicas de comparación. De cualquier manera, esta lista proporciona un control de los factores que pueden ser considerados en el modelo. |
La recolección de la información sobre los aspectos socioeconómicos en la unidad de planificación deberá ser dirigida a ganar conocimientos sobre las comunidades locales y sus recursos naturales, humanos y de capital. Esto incluye datos sobre la estructura de la comunidad, el modo de estimar sus condiciones de vida, los temas de género, la clase y los temas étnicos, la disponibilidad de mano de obra, los datos sobre la agricultura y otras prácticas de uso de la tierra y los datos sobre el acceso a la tierra, la tenencia de la tierra y el tamaño de las fincas, el ganado, la infraestructura, etc. (Recuadro 18). Uno de los objetivos de la recolección de datos socioeconómicos es la identificación y la caracterización de los grupos específicos que pueden ser objetivo del plan de uso de la tierra. Las guías para la recolección de datos socioeconómicos usando el enfoque SEAGA (Socio-economic and Gender Analysis) (FAO/ILO, 1998) o el análisis de los sistemas de producción (FAO, 1990b) son útiles, y algunas técnicas participatorias apropiadas que pudieran ser usadas se listan en el capítulo 4, Recuadro 10.
RECUADRO 18: Requerimientos de Datos e Información Socioeconómicos |
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Basándose en la información obtenida a nivel local y también a partir de datos "oficiales", los datos deberían ser reunidos respecto a los costos de producción de los distintos componentes de los sistemas de producción o de uso de la tierra. La información sobre los precios al productor y los precios de mercado de los productos, la cantidad de dinero de la cual disponen los agricultores para inversiones, el acceso al crédito y las oportunidad de generación de ingresos, son importantes para la planificación. Es probable que este tipo de información varíe entre los distintos grupos de interesados de la comunidad.
Además de la información a nivel de comunidad, la unidad administrativa debería recolectar información sobre la población -incluyendo tasa de crecimiento, edad y distribución del género- disponibilidad de mano de obra, infraestructura, mercados y servicios de apoyo tales como servicios de extensión y veterinarios. La unidad administrativa seleccionada dependerá de la unidad de planificación.
También se debería recolectar información sobre los derechos legales y las restricciones en el uso de la tierra y en temas afines y sobre las políticas particulares del gobierno o planes de desarrollo relacionados con el área de planificación del uso de la tierra.
La recolección de datos e información deberían ser coordinadas por el grupo de trabajo responsable por la preparación del plan. Un comité técnico asesor deberá apoyar ese grupo. Los funcionarios técnicos o profesionales estarán normalmente involucrados en la recolección y las compilación de los datos y la información; sin embargo, los miembros de la comunidad también deberían participar activamente en esta tarea.
En ambos casos, para la evaluación de la tierra y para la consecuente planificación, los datos existentes cuando fuera necesario deberían ser usados y mejorados con el aporte de los datos adicionales recolectados en el campo.
Los mapas topográficos de base, los datos climáticos y la información sobre suelos pueden normalmente ser obtenidos de las oficinales gubernamentales pertinentes. La información sobre los sistemas de producción puede estar disponible a partir de las encuestas en las fincas o familiares mientras que la información sobre los requerimientos de los cultivos o del ganado pueden a menudo obtenerse de las unidades de extensión o investigación agrícola.
Los datos oficiales deben ser explorados debidamente buscando maximizar el uso de la información procedente de las comunidades locales. La gente del lugar comprende la operación de los sistemas de uso de la tierra de los cuales ellos dependen, mejor que los expertos de fuera del mismo. Se deben emplear mecanismos adecuados para compartir los conocimientos entre los Grupos de Manejo de los Recursos de la Tierra, otras personas de la localidad, los especialistas técnicos y quienes toman las decisiones a los mas altos niveles. El conocimiento local puede no ser evidente o puede no estar estructurado en una forma fácilmente accesible o inteligible para los planificadores del uso de la tierra. La Valoración Participativa Rural y la Valoración Rápida Rural proporcionan medios para dilucidar y analizar tal información con las comunidades locales.
Mientras que las encuestas formales deberían ser mantenidas al mínimo, algunas encuestas convencionales pueden ser necesarias para complementar algunos datos existentes o para obtener un cierto tipo de datos que faltan completamente. Las técnicas para llevar a cabo encuestas sobre suelos o sobre las condiciones socioeconómicas de las familias rurales se describen en manuales estándar -por ejemplo, FAO, 1979, 1990b. Para las encuestas sobre los recursos de la tierra se recomienda un enfoque fisiográfico ( Recuadro 19), que integra el relieve, los suelos y la vegetación. El uso de fotografías aéreas y de imágenes de satélites, ya sea impresas o en formato numérico, pueden mejorar la eficiencia de la encuesta sobre recursos de la tierra, si bien no eliminan la necesidad de los controles de campo.
RECUADRO 19: Enfoque Fisiográfico de las Encuestas de Recursos de la Tierra: el Ejemplo SOTER |
Los sistemas fisiográficos jerárquicos han sido definidos (FAO Global and National Soil and Terrain Digital Database -SOTER-, FAO, 1995); el nivel de clasificación mas alta se basa en criterios morfométricos del relieve de la tierra y en los niveles de altitud. Las unidades están subdivididas en base a la forma, la topografía y las dimensiones. El nivel mas bajo es abierto y proporciona la estructura para hacer subdivisiones posteriores sobre la base de la geología y los suelos; es, por lo tanto, útil para la planificación del uso de la tierra a nivel de país hasta el nivel de finca ya que proporciona información al nivel requerido de generalización. Especialmente en las áreas poco o no disturbadas habrá una alta correlación entre la fisiografía y los tipos de vegetación y las unidades fisiográficas servirán como base confiable para un inventario de la vegetación. En las áreas en que la vegetación ha sido degradada, las unidades del nivel fisiográfico mas bajo servirán como unidades básicas de tierras que pueden ser posteriormente definidas y subdivididas como sea necesario. Las unidades fisiográficas también proporcionan un marco adecuado para la descripción y el mapeo de la erosión real y la degradación de la tierra (Jansen, Remmelzwaal y Dlamini, 1994). Los datos sobre los sistemas fisiográficos de unidades de la tierra deberían ser combinados con información climática para la posterior evaluación de los recursos de la tierra. |
Tanto para la evaluación de la tierra como para la posterior planificación del uso de la tierra, el análisis de los datos puede ser facilitado si los datos recolectados de fuentes secundarias, encuestas de campo y valoraciones participativas rurales y valoraciones rápidas rurales son almacenadas sistemáticamente en un formato ordenado de fácil clasificación y recuperación. Aunque el acceso a los ordenadores no es esencial para las actividades de planificación del uso de la tierra, la disponibilidad de ordenadores simples y de programas de bases de datos pueden ayudar en esas operaciones.
A nivel de comunidad, donde los ordenadores pueden no estar disponibles, la organización y disponibilidad de la información continuará a ser, sin embargo, un punto crítico.
Las bases de datos pueden ser construidas a partir de programas comerciales o de bases de datos específicas. Algunas bases de datos importantes y programas de desarrollados por la FAO se describen en el Recuadro 20.
RECUADRO 20: Base de Datos y Programas Seleccionados de la FAO |
Una Base de Datos de Suelos Multilingüe (BDSM) es una base de datos para almacenamiento y recuperación de descripciones de suelos y de datos analíticos, incluyendo análisis físicos de suelos. Las herramientas para búsqueda y averiguación permiten la selección de suelos que reúnen ciertos criterios específicos y el programa permite que las descripciones de los suelos y sus datos analíticos ser impresos en formatos estándar. La base de datos puede ser operada usando menús en inglés, francés o español. Después de varios años de desarrollo esta base de datos está en su forma "final", junto con su manual. Una Base de Datos de Uso de la Tierra (BDUT) ha sido desarrollada por el Centro Internacional de Capacitación (ITC) y la Universidad Agrícola de Wageningen en cooperación con la FAO. La BDUT describe el uso de la tierra basado jerárquicamente en la ubicación, los productos, las operaciones y los insumos, la fuente de energía y la propiedad. Algunos de los descriptores son obligatorios pero otros pueden ser definidos por el usuario. La base de datos tiene importantes funciones de averiguación y búsqueda que permiten la selección y clasificación de los sistemas de producción. ECOCROP1 es esencialmente una combinación de una base de datos de requerimientos de los cultivos y un programa simple de evaluación de tierra el cual relaciona los cultivos adaptados con ciertos ambientes definidos por el usuario. Los cultivos también son clasificados de acuerdo a su uso y es posible restringir la evaluación a aquellos cultivos que tengan un uso o una amplitud particular de uso. AQUASTAT es una base de datos con estadísticas sobre aguas dulces y su disponibilidad para el desarrollo agrícola y rural. Contiene análisis regionales y perfiles de países sobre desarrollo de recursos hídricos, con énfasis en riego y drenaje. CROPWAT es un programa para ordenadores cuyas principales funciones son la de calcular referencias de evapotraspiración, requerimientos de agua de los cultivos, requerimientos de irrigación y esquemas de abastecimiento de agua, desarrollar programas de irrigación bajo distintas condiciones de manejo y evaluar la producción de secano y los efectos de la sequía. CLIMWAT es una base de datos climáticos para ser usada en combinación con el programa de ordenadores de CROPWAT. Incluye datos de un total de 3 262 estaciones meteorológicas de 144 países. Fuente: http://www.fao.org/WAICENT/FaoInfo/Agricult/AGL/Aglhomep.htm |
Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) son esencialmente bases de datos que almacenan información en un formato espacial. El uso de los SIG lleva a una rápida generación de mapas temáticos y de estimaciones de área y permite que muchas de las operaciones analíticas sean llevadas a cabo en un formato espacial, combinando diferentes juegos de información en varias formas para crear superposiciones y mapas interpretados. Las imágines numéricas de los satélites pueden ser incorporadas directamente en muchos paquetes del SIG; este presenta resultados de alta calidad de presentación pero requiere considerables inversiones en ordenadores y capacitación de personal, si se quiere que sea realmente eficiente. Su uso es particularmente útil a los niveles nacionales y sub-nacionales de planificación. Los paquetes del SIG usados para la estimación de los recursos de la tierra debería incluir módulos para el análisis de los datos. La FAO ha desarrollado un paquete integrado de SIG/análisis de datos para las zonas agroecológicas (ZAE), evaluación de la adecuación de la tierra y análisis de multicriterios de escenarios de uso de la tierra para la planificación de su uso, integrando datos biofísicos y socioeconómicos en Kenia (FAO, 1993a). Este paquete ha sido usado para analizar varias opciones de uso de la tierra en la planificación de su uso a nivel de distrito.
La facilidad con la cual los datos pueden ahora ser almacenados en las bases de datos debería promover su disponibilidad hacia el público en general y especialmente para los participantes que tengan un interés particular en un área o región. En áreas con recursos y tecnología de las comunicaciones adecuadas, los usuarios podrían acceder a las bases de datos desde áreas remotas a través de las redes o de Internet. La apertura del estricto control ejercido anteriormente por muchos gobiernos es visto como un paso positivo hacia el desarrollo de la planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra.
Las ideas para las opciones para un mejor uso de la tierra surgirán a través del proceso de planificación a medida que los interesados sugieran cambios y que la información esté progresivamente disponible. La revisión de estas opciones por el Grupo de Trabajo y el aconsejar a la institución coordinadora deberían ser un proceso continuo coherente con la naturaleza reiterativa de la planificación del uso de la tierra. Sin embargo, en ciertos puntos del programa será necesaria una revisión mas formal, involucrando al Grupo de Trabajo, las instituciones que colaboran, el equipo técnico y también los potenciales donantes. Este proceso se describe en la Figura 9.
IDENTIFICACION PRELIMINAR Y SELECCION DE OPCIONES
La revisión se puede llevar a cabo en un taller de trabajo en el cual los objetivos iniciales sean revisados según las opciones propuestas y la nueva información recolectada. Su primera responsabilidad será la de formular posibles opciones mejoradas de uso de la tierra, por ejemplo, evaluación de los recursos de las opciones identificadas seleccionadas por su adecuación a los objetivos de los interesados, para su aceptabilidad dentro del marco de la política gubernamental y la legislación y para sus posibilidades de acuerdo a los recursos necesarios para su implementación. Si se identificaran limitaciones -políticas, reglamentos, etc.- se deberían buscar soluciones o alternativas; podrían, si fuera posible, ser considerados cambios a algunas de las condiciones generales. Aquellas opciones de uso de la tierra que pasan el proceso de selección están sujetas a la evaluación de la tierra. Además, hay herramientas útiles tales como el modelo FAO-ZAE para seleccionar opciones de uso de la tierra y también para proveer información para formular alternativas sostenibles de uso de la tierra.
Los recursos de la tierra deben satisfacer ciertos requerimientos si es que se desea que esa tierra sea usada en forma fructífera. Muchos de esos requerimientos son específicos para el tipo de uso de la tierra e incluyen los requerimientos ecológicos del cultivo u otros productos biológicos y los requerimientos del sistema de manejo usado para su producción. La evaluación de la tierra involucra, por lo tanto, la comparación de las propiedades de la tierra con los requerimientos de los posibles tipos de uso de la tierra. La planificación definida o las unidades de la tierra son clasificadas de acuerdo a como son satisfechos esos requerimientos de uso de la tierra. Los principios de este enfoque esencialmente ecológico se presentan en el Framework for Land Evaluation (FAO, 1976), y se ilustran en la Figura 10. La evaluación se basa en la comprensión de las interacciones entre la tierra y el uso de la tierra. La terminología usada en la evaluación de la tierra se describe mas adelante. Los requerimientos de información para las unidades de manejo de la tierra (UMT), el tipo de utilización de la tierra (TUT) y los sistemas de producción ya han sido descriptos en la sección anterior.
FUNDAMENTOS DE LA EVALUACION DE LA TIERRA
DEFINICIONES: Algunos Términos de Evaluación de la Tierra |
Evaluación de la Tierra. La evaluación del comportamiento de la tierra o su potencial con respecto a un propósito particular diseñado para asistir en la planificación del uso de la tierra y su manejo. Unidad de Mapeo de la Tierra. Un área de tierra delineada en un mapa. Puede consistir tanto de un solo tipo de tierra o de múltiples tipos de tierra ocurriendo como una asociación compleja. Tipo de Tierra. Una unidad específica de tierra con un rango definible de características. Puede no ser posible incluirlos en un mapa a la escala usada comúnmente. Calidad de la Tierra. Un atributo complejo de la tierra que actúa de distintas formas en su influencia sobre la adecuación de la tierra para un uso específico. |
La evaluación de la tierra comprende evaluaciones físicas y evaluaciones socioeconómicas. La evaluación física involucra la interpretación de los datos relacionados con el ambiente físico y el uso pasado y actual de la tierra en lo que hace a su potencial de recursos. Está por ello relacionado con la búsqueda de soluciones a los problemas tales como la posible degradación a largo plazo de la calidad de la tierra como resultado del uso actual, la viabilidad de los usos alternativos de la tierra, la medida en que el manejo de los usos actuales de la tierra puede ser mejorado y el impacto de los insumos sobre la productividad y la calidad de la tierra.
Las principales actividades en la evaluación de la tierra son las siguientes (FAO, 1976):
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Además del marco de la FAO para la evaluación de la tierra, basada en este concepto, la FAO ha publicado cuatro guías para la evaluación de la tierra para distintos usos ( Recuadro 21). Las publicaciones proporcionan guías prácticas sobre la planificación y la ejecución de varias etapas en la evaluación de tierras, desde la interpretación básica hasta las recomendaciones finales. Estas recomendaciones forman la base para las decisiones a ser discutidas con los interesados y con las instituciones vinculadas y, en caso de ser aceptadas, para su implementación.
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Los procedimientos para comparar las características y las calidades de la tierra con los requerimientos de uso de la tierra pueden ser llevados a cabo ya sea por una simple comparación basada en la experiencia anterior o en el conocimiento científico o modelando el crecimiento y el desarrollo de una planta o un animal en un ambiente particular. Los resultados son normalmente expresados como clases de adecuación de la tierra o como estimaciones cuantitativas que pueden estar ligadas a estimaciones de retornos económicos o financieros.
La técnica y el nivel de complejidad del proceso comparativo son determinados por el propósito y el nivel de detalle del plan de uso de la tierra y por la cantidad y calidad de la información que ha sido recolectada para caracterizar la unidad de manejo de la tierra, el tipo de utilización de la tierra y el sistema de producción.
A su nivel mas simple la comparación se efectúa en base a la transferencia de experiencia de las observaciones de tipos similares de utilización de tierras o de tipos de producción de suelos. Por ejemplo, los agricultores que vuelven a cultivar un área en barbecho extraerán analogías de su experiencia en suelos similares en otros lugares y de las experiencias previas en la misma parcela, para decidir que cultivos sembrar y que prácticas de manejo e insumos aplicar. Este enfoque no requiere especificaciones para requerimientos individuales de uso de la tierra y de características de la tierra sino que está simplemente basado en la experiencia y en el razonamiento intuitivo.
El Sistema Automatizado de Evaluación de la Tierra (SAET) (Rossiter y van Wambeke, 1993) para la modelación proporciona un paquete dirigido a construir un sistema experto dentro del marco de la FAO para la evaluación de la tierra. El SAET ha sido usado para construir un modelo en los proyectos de la FAO en Mozambique y Malawi (por ejemplo, Eschweiler et al., 1991).
Otros modelos para evaluación de la tierra basados en los sistemas de producción de cultivos desarrollados por la FAO y usados en proyectos en el campo, incluyen los siguientes:
La zonificación agroecológica (ZAE) ha sido usada en diversas condiciones ambientales a escala global, regional, nacional y sub-nacional. Comprende un juego básico de aplicaciones en las cuales se basan a su vez aplicaciones mas complejas. Las aplicaciones de la ZAE se presentan en la Figura 11. El CYSLAMB ha sido aplicado en Botswana a nivel nacional, distrital, comunitario y de finca y puede ser adecuado para ambientes semiáridos similares. De cualquier manera, aparte del enfoque considerado, los modelos deben ser validados con el comportamiento real en condiciones de campo.
APLICACIONES DE LA ZONIFICACION AGROECOLOGICA (ZAE)
Mas allá de los procedimientos usados para evaluar los recursos de la tierra, los resultados deberían ser presentados en una forma sistemática para permitir la identificación de usos alternativos de la tierra y el rechazo de los usos físicamente inadecuados de la misma. El formato estándar para presentar los resultados de la evaluación física de la tierra es una matriz en forma tabular, listando la adecuación de los distintos sistemas de producción o tipos de utilización en diferentes Unidades de Manejo de la Tierra. La Tabla 3 da un ejemplo -tomado de una leyenda de un mapa de adecuación de la tierra- de tales resultados basados en comparaciones cualitativas. Por lo general, es mas conveniente presentar los resultados de la evaluación de la tierra en un mapa o una serie de mapas, de modo que la ubicación de la tierra adecuada para varios usos pueda fácilmente ser apreciada. Los mapas pueden ser producidos por métodos convencionales o usando el SIG.
TABLA 3: Resumen de la Evaluación de la Tierra Basada en Comparaciones Cualitativas |
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1. La Unidad de Adecuación de la Tierra (Unidad - AT) se deriva de una combinación de unidades de mapeo de suelos, lluvia y altitud. Fuente: adaptado de Radcliffe, Bechtold y Teshome Estifanos (1988). |
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Como resultado de la evaluación física, una serie de opciones de uso de la tierra físicamente adecuadas se deriva de cada Unidad de Manejo de la Tierra. Estas opciones deben entonces ser evaluadas de acuerdo a su viabilidad financiera y económica, aceptabilidad social e impactos potenciales en el ambiente. La sostenibilidad de cada opción y las limitaciones para su implementación deberían ser conocidas antes que el grupo proceda a una recomendación. Las distintas etapas en el proceso de selección se muestran en la Figura 12.
ESTIMACION DE LOS FACTORES DE SOSTENIBILIDAD
DE LAS OPCIONES DE USO DE LA TIERRA
La efectiva estimación de las opciones de uso de la tierra requiere una comprensión de la naturaleza, de las características y del comportamiento de las unidades locales de producción agrícola. En los países en desarrollo, las unidades de producción agrícola son típicamente pequeñas fincas que comprenden sistemas de producción complejos de varios cultivos y producción ganadera manejados por la familia campesina. En general estos pequeños agricultores hacen un uso efectivo de todos los factores de producción dentro de los límites de sus conocimientos, de sus recursos y de sus objetivos y de las limitaciones y de los riesgos del lugar. Las tareas domésticas, los compromisos sociales y las actividades rentadas fuera de la finca contribuyen o compiten con las actividades agrícolas.
Las posibles opciones de uso de la tierra están sujetas al análisis financiero o económico, dependiendo de los objetivos del plan de uso de la tierra3. La viabilidad financiera puede ser evaluada por medio de los siguientes parámetros:
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Para apreciar la heterogeneidad, la complejidad y la interdependencia de las explotaciones familiares y de las comunidades rurales dentro de los ambientes biofísicos, socioculturales y económicos, es necesario complementar métodos ortodoxos de análisis de agregados con perspectivas a nivel de finca familiar y a nivel de comunidad. Los diferentes tipos de análisis, incluyendo las medidas cuantitativas tales como los análisis de margen bruto y la información cualitativa de la estimación de la participación rural, deberán ser combinadas para producir datos adecuados y confiables e indicadores y parámetros para la evaluación de los beneficios e impactos. Por encima de todo, las opciones de uso de la tierra deben ser evaluadas de modo que se puedan efectuar intercambios satisfactorios entre los diferentes objetivos de los agricultores y la comunidad local y aquellos de la nación.
Al evaluar el impacto total de las opciones de uso de la tierra, deben ser estimados los beneficios y los costos de llegar a diferentes objetivos e intercambios satisfactorios entre los mismos. Los objetivos múltiples importantes para seleccionar dichas opciones tales como la equidad, la eficiencia y la sostenibilidad del uso de los recursos deben ser puestos de acuerdo según parámetros que reflejen su pesos relativos, los cuales son los valores asignados a la obtención de un objetivo. Cuando se estiman los futuros beneficios, estos parámetros deben ser tomados en consideración por encima de la tasa social de interés. Esto podría asegurar que una opción viable de uso de la tierra debería tener consideración de las preferencias sociales en el tiempo, de las incertezas, de los temas de equidad intergeneracional y de los factores externos.
La esencia de los factores externos en los términos económicos es que involucran una cierta interdependencia entre dos o mas agentes económicos y sus transacciones, una interdependencia cuyos efectos no tienen precio. En otras palabras, los factores externos son efecto de actividades económicas o proyectos no influenciados por el mercado. Esto puede tener impacto en la salud y en la educación, ventajas en el reclutamiento de hombres o mujeres solamente, efectos positivos o negativos en la conservación de los recursos, p. ej. el grado de contaminación o degradación de la tierra, del agua y del aire, y otros efectos exteriores. Estos elementos no entran en los cálculos de la viabilidad económica comercial ya que se basan en precios de mercado; sin embargo, son importantes cuando se hacen elecciones de tipo social y deberán ser tomados en consideración cuando se determinan los méritos que puede tener una cierta opción.
La conservación, por ejemplo, está relacionada con la adjudicación de los recursos de la tierra en una forma eficiente y en el correr del tiempo. Por lo tanto, implica la minimización del valor neto presente del capital y de los costos operativos y puede generar un programa para acelerar y aumentar los insumos de capital a corto plazo de modo de reducir posteriormente los costos operativos. La conservación es parte de un uso continuo de los recursos, desde lo que excluye el bienestar de las futuras generaciones hasta lo que niega a las generaciones de los participantes actuales; depende por lo tanto, de juicios de equidad de la distribución y de la eficiencia económica.
La participación activa de todos los interesados y de sus representantes en la formulación de los objetivos de uso de la tierra, y un diálogo continuo por medio de los procedimientos de evaluación de los recursos de la tierra, deberían asegurar que los usos de la tierra propuestos son socialmente aceptables para esos grupos. En este momento crítico del proceso de planificación, se deben mantener consultas intensas con esos grupos para discutir en detalle las implicancias de los posibles cambios en el uso de la tierra en cuanto pueden cambiar factores importantes como el derecho de acceso o imponer responsabilidades para el manejo y la conservación. Se debe poner cuidado especialmente en incluir los grupos que no son usuarios de la tierra en la zona en cuestión pero que pueden ser afectados por los cambios propuestos. Por ejemplo, las comunidades residentes aguas abajo de una cuenca que pueden ser afectadas por un incremento del uso del agua o por cambios en la cobertura de la tierra aguas arriba. Si estos grupos no han sido involucrados previamente, deben ser necesariamente considerados en las discusiones en esta etapa.
Una selección mas formal de los impactos sociales puede ser necesaria, sobre todo en planes nacionales y sub-nacionales de uso de la tierra donde la participación de los agricultores interesados pudiera haber sido menos activa. El impacto de cualquier cambio en el uso de la tierra debe ser estimada en relación a los siguientes factores sociales:
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Puede ser necesario conducir una Evaluación Rápida Rural a nivel de comunidad con los grupos de interesados o con informantes clave para dilucidar que podría suceder exactamente cuando ocurran los cambios de uso. Se debería hacer referencia a otros casos estudiados en condiciones y ambientes similares y a los registros de las clínicas locales para observar las tendencias sanitarias.
El manejo sostenible de la tierra es, por definición, dependiente del mantenimiento del potencial productivo natural de los recursos. Además de proteger los recursos de los que depende un sistema de producción específico, la operación del sistema de producción puede tener efectos sobre otros atributos del ambiente, tanto en el sitio de producción como en otro lugar.
La técnica de buscar objetivos puede ser usada para seleccionar un cierto número de factores clave para evaluar de una lista mas seleccionada. La búsqueda de estos objetivos está dirigida a reducir la cantidad de análisis a un nivel manejable, y debería ser llevada a cabo en consulta con todos los grupos involucrados que pueden ser afectados por los cambios en el uso de la tierra (Bisset, 1987). Una vez que se han identificado los cambios en los factores clave resultantes de un sistema específico de producción, estos pueden ser predichos por medio de los métodos basados en FAO, 1993b:
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El método elegido depende de la disponibilidad de datos, del conocimiento de las relaciones causa/ efecto de los factores involucrados, de la disponibilidad de modelos y del requerimiento de resultados cuantitativos. A menudo resulta apropiada una combinación de los métodos antes citados. Además de los efectos directos sobre los recursos de la tierra que resultan de los cambios en insumos o prácticas de mejor manejo, son probables efectos sobre plantas o animales raros o valiosos, los cuales deberían ser debidamente considerados, los cambios en el uso de la tierra pueden tener impacto fuera del sitio tales como una reducción del flujo de las aguas, la concentración de ganado en áreas limitadas de pastoreo o la interrupción de los movimientos de aves migrantes corredoras.
El resultado de la etapa anterior es la disponibilidad de un rango de opciones de uso, comprendiendo tipos de utilización de tierras o de sistemas de producción para cada unidad de mapeo de tierras.
Todas esas opciones son físicamente posibles, económica y financieramente viables, socialmente aceptables, no tienen impacto ambiental negativo y las limitaciones que presentan para su implementación pueden ser solucionadas. La selección de la mejor opción o del mejor grupo de opciones, se determina sopesando las alternativas con las metas de los varios grupos de participantes. En muchos casos se espera que el uso de la tierra sea decidido en negociaciones de intercambio y consenso.
El grupo de trabajo es responsable por ordenar el foro en el cual pueden tener lugar las negociaciones y proporcionar la mediación para llegar al consenso y resolver conflictos. Esta es la oportunidad de manifestar todas las opiniones y se deben hacer todos los esfuerzos posibles para resolver cualquier disputa que surja de objetivos enfrentados en este foro. Debería haber un mecanismo para recurrir a un cuerpo arbitral o a las cortes en casos de disputas irreconciliables. Tales disputas resultan en una demora en la implementación del plan de uso de la tierra o de alguno de sus componentes.
La esencia de la negociación entre los participantes radica en que todas las personas afectadas estén debidamente representadas en las discusiones. Las negociaciones serán efectivas solamente si todos los interesados aceptan la legitimidad del foro o si el proceso y la estructura institucional -el foro- que lo apoya es legitimizado colectivamente, o por la ley, o por la costumbre. Esto implica que las estructuras de manejo pueden ser establecidas tanto por los interesados mismos o por el gobierno -que puede no ser un interesado- como se establece en la sección Establecimiento de grupos de trabajo multidisciplinarios.
En este momento del ciclo de planificación los interesados participarán activamente en el proceso de negociación el cual puede tener la forma de un taller de trabajo. Es obligación del grupo de trabajo guiar la discusión o proporcionar un facilitador neutral para ayudar a alcanzar el consenso entre los representantes de los interesados y a tomar una decisión. Si no se llegara a tomar una decisión, deberá organizarse otra reunión para permitir que los interesados tengan tiempo para discutir temas importantes con sus grupos y, si fuera necesario, mejorar la calidad y la cantidad de la información en base a la cual se tomará la decisión final.
EL PROCESO DE NEGOCIACION
Hay numerosos casos donde es físicamente imposible contar con la asistencia de todos los interesados en todos los aspectos del proceso de negociación que comprendan por ejemplo, la planificación del uso de la tierra de la comunidad, el manejo de un bosque o de un esquema de irrigación, la planificación a nivel de distrito o temas globales o nacionales. Hasta este momento, la única forma en que los interesados han sido manejados es por alguna forma de representación. En el futuro, sin embargo, podrá ser cada vez mas posible usar redes basadas en ordenadores o conferencias a larga distancia para permitir la participación de un gran número de interesados y negociar conjuntamente, como ya ocurre en algunos países con el correo electrónico. Mientras tanto, los principales interesados en el proceso de negociación deberían incluir el grupo de trabajo como la institución líder, con representantes de los interesados, personal de las instituciones que trabajan en planificación del uso de la tierra a los mas altos niveles, expertos y técnicos, potenciales organizaciones donantes y otros grupos o instituciones que tengan interés en la materia.
A nivel sub-nacional, los temas de importancia pueden ser considerados por medio de negociaciones en el Grupo de Planificación de la Tierra del Distrito - o Provincia. El Grupo o el Comité Nacional de Uso de la Tierra proporcionan un foro para discutir los problemas de importancia nacional relacionados con la tierra, como por ejemplo, la actualización de la política de uso de la tierra.
Además antes de iniciar los procesos de toma de decisiones, los interesados actuales, los representantes de las instituciones y los potenciales donantes tendrán que convenir las reglas concernientes con los procedimientos de las discusiones. Las actas de las reuniones deberían entonces ser distribuidas no solo a los interesados directos sino también que pueden tener necesidad de conocer las acciones propuestas ya que pueden invadir sus propios programas.
Un moderador neutral o una autoridad aceptada pueden jugar un papel importante en la resolución de los conflictos. Los mediadores pueden ser proporcionados por las organizaciones no gubernamentales o pueden ser funcionarios del distrito puestos a disposición de los grupos de manejo cuando sea necesario. Es importante recordar que los mediadores deben facilitar el proceso de resolución de los conflictos, pero no controlarlo.
Los métodos mecanicistas pueden contribuir a seleccionar las mejores opciones. Los ejemplos son las matrices de obtención de metas múltiples y la programación linear de objetivos múltiples. La objetividad de tales métodos puede apoyar la elección de ciertas opciones y puede ayudar a resolver disputas. Sin embargo, se debe ser cuidadoso en la selección de las metas y en su peso relativo.
En general, no se debería poner énfasis en seleccionar la mejor opción de uso de la tierra sino en proporcionar al usuario de la tierra un conjunto de opciones.
DEFINICIÓN |
Un conflicto de tierras es un fenómeno natural y se refiere a los interereses legítimos pero opuestos, a las actividades y al impacto sobre el ambiente que resultan de las diferentes metas y objetivos de los grupos e individuos que participan o que son afectados por el uso y la explotación de la tierra. Fuente: FAO, 1998a. |
En situaciones extremas esto puede llegar a conflictos físicos o guerras pero en la mayoría de los casos estos conflictos son solucionados por las normas de comportamiento aceptadas, por la costumbre o por la ley, y se resuelven por medio de compromisos e intercambio de valores dentro del marco de la economía y de las negociaciones. Los conflictos son naturales y siempre existirán. Los orígenes de algunos conflictos se muestran en el Recuadro 22. No es posible eliminar los conflictos para siempre, por lo que los mecanismos para su resolución son un ingrediente esencial para el manejo de los recursos de la tierra.
RECUADRO 22: Posibles Orígenes de los Conflictos de la Tierra |
Fuente: Actas del Workshop on Integrated Planning and Management of Land Resources. Mbabane-Rome. Swazilandia, 1998. |
Los conflictos de intereses pueden surgir debido a la competencia por el acceso a los recursos o por su control. Habrá conflictos, por ejemplo, cuando la expansión de la tierra cultivada afecta tierras tradicionalmente usadas para pastoreo, cuando a la gente le es negado el acceso a los productos del bosque necesarios para su vida cotidiana o cuando hay competencia por el agua entre la ganadería y el riego.
Los conflictos también pueden surgir debido a los efectos o a los impactos del uso de los recursos o cuando las acciones de un grupo afectan los intereses de otro grupo. Estos puede ocurrir cuando los intereses a largo plazo compiten con los beneficios a corto plazo. Ejemplos de estos problemas ocurren donde la explotación crea impactos adversos al remover la vegetación, la destrucción de los hábitats o poblaciones u otras formas de degradación o contaminación. En tales casos hay un conflicto entre los objetivos de aquellos que explotan la tierra y aquellos cuyos medios de vida o sus vidas son afectados adversamente, o que desean conservar el ambiente. Los deseos de un grupo conservacionista de proteger a los elefantes puede estar en conflicto con la necesidad de la población local de proteger sus cultivos del daño de los mismos para defender su propia alimentación.
En las sociedades tradicionales, los derechos de uso de los recursos de la tierra están ligados a la pertenencia a un cierto grupo, tales como la comunidad o el parentesco, en cuyos casos las disputas son trasladadas a los Jefes o a los Consejos de Ancianos y son resueltas de acuerdo a las leyes comunes y a la práctica. En las sociedades modernas las disputas pueden ser referidas a un consejo de la comunidad o del pueblo o a las Cortes. El número de adversarios potenciales en la resolución de conflictos típicos de la sociedad actual y la variedad de intereses que representan, hacen que la dinámica de tales conflictos sea mas difícil de solucionar y que el diseño de soluciones efectivas sea extremadamente complicado. Los conflictos son multifacéticos donde cada posible solución puede tener muchas implicancias.
Las instituciones que trabajan con los problemas de la tierra a menudo tienen mandatos que se sobreponen pero con distintas prioridades. Si se ha tomado una decisión sobre un tema que concierne a mas de una institución, el conflicto será inevitable si la autoridad que debe tomar la decisión no está claramente definida por la ley.
Con la creciente presión sobre los recursos de la tierra, la incidencia de los conflictos tiende a aumentar. Un estudio reciente de los conflictos en la zona semiárida de África hecho por el Overseas Development Institute (Blench, 1996) concluyó que el conocimiento de la naturaleza, las causas y los resultados potenciales de los conflictos debe ser una parte efectiva de la planificación del desarrollo.
Un marco conceptual para la resolución de conflictos se encuentra en FAO - Guidelines for Integrated Coastal Area Management and Agriculture, Forestry and Fisheries (FAO, 1998b). En este trabajo la expresión resolución de conflictos es definida como:
DEFINICIÓN |
La resolución de conflictos es un proceso por el cual dos o mas partes mejoran su situación por medio de una acción concurrente -discusiones formales o informales, la corte- basadas en un mutuo compromiso. |
Las estructuras comunes para la resolución de conflictos son:
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Después de haber completado exitosamente el proceso de negociación, puede ser establecido el plan para llegar a los objetivos convenidos y para las actividades que pueden ser establecidas por el grupo de trabajo en colaboración con otras instituciones involucradas. El grupo de trabajo establecido a cada nivel debe tomar el liderazgo y la coordinación. En ese momento deben ser definidos dentro de un marco estratégico los detalles tales como:
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Los resultados esperados del plan de uso de la tierra deberían ser documentados en forma de mapas; además, un informe conteniendo información tabulada relacionada con varias unidades de mapeo de la tierra para opciones de uso recomendadas y presentando recomendaciones de apoyo sobre el manejo sostenible de la tierra y la protección ambiental, deberían estar asociados con cada opción. Sin embargo, como ocurre con la recolección de datos para el plan, el informe debería ser reducido en tiempo y costo y cualquier documentación debería ser incluida en forma concisa, dentro de la amplitud que permita el marco de referencia.
Puede ser útil separar el plan mas amplio de uso de la tierra, con numerosas recomendaciones, del "plan de acción" que contiene acciones a ser implementadas en un período corto, tal vez de tres a cinco años (gobierno de Lesotho, 1991). Los elementos de los planes de acción deberían ser priorizados usando criterios objetivos como los indicados en el Recuadro 23, y se debería mencionar específicamente cualquier necesidad de apoyo externo del gobierno o de organizaciones no gubernativas, de modo que las solicitudes puedan ser unidas a programas de desarrollo nacionales o sub-nacionales. La presentación en forma de matriz mostrando los objetivos, los resultados, las actividades, los costos y los beneficios puede hacer la presentación de los proyectos mas atractiva a los gobiernos o a los donantes externos. Un ejemplo de una matriz simple de presentación de actividades a nivel de aldea se presenta en el Recuadro 23.
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Fuente: Gobierno de Lesotho (1991) |
Para satisfacer los objetivos de la planificación, se deben seguir estrategias que permitan una implementación efectiva del plan. Tales estrategias pueden involucrar el uso de incentivos, regulaciones o, mas comúnmente, una combinación de ambos. Los incentivos pueden ser sociales o económicos o relacionados a las estructuras o al conocimiento. Como se indicó anteriormente, la introducción de un enfoque integrado e interactivo a la planificación de uso de la tierra puede proporcionar una oportunidad conveniente para que el gobierno revise sus políticas y estrategias de desarrollo sostenible y de conservación de los recursos naturales. El Recuadro 24 da un ejemplo de las metas conceptuales a las cuales se pueden dirigir las políticas y los incentivos específicos.
*ASDR - Agricultura Sostenible y Desarrollo Rural Fuente: adaptado de Sustainability issues in agricultural and rural development policies. (F.Pétry, editor). Training Materials for Agricultural Planning. N° 38, FAO 1995a. |
Es fundamental encontrar el punto de equilibrio entre los incentivos y las reglamentaciones si se desea llegar al manejo sostenible de la tierra. Es importante que los incentivos y las reglamentaciones tengan efectos complementarios y no antagónicos. Las contradicciones de las políticas, expresadas por incentivos y reglamentaciones antagónicas, pueden ocurrir cuando se buscan los objetivos de conservación y producción.
El incentivo dominante es la seguridad de que se cumplirán las expectativas y que no serán afectadas por guerras o disturbios civiles. Este tipo de conflictos se contrapone con posibles inversiones de trabajo y capital, tanto para la producción como para la conservación de los recursos naturales. Claramente, la paz es el ingrediente esencial para un ambiente que favorezca la planificación del uso de la tierra y para establecer el uso sostenible de la misma. Otros incentivos pueden estar distribuidos entre aquellos que promueven la producción y los que promueven la conservación. Una vez mas, es importante asegurar que los incentivos individuales sean mutuamente complementarios y nunca antagónicos.
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Una de las justificaciones para subsidiar la conservación del suelo es que un solo agricultor podría pagar ese costo, pero, sin embargo, quienes se benefician son un gran número de personas. En los casos donde los beneficios de la conservación de suelos pueden ser obtenidos directamente manteniendo el nivel de rendimiento de los cultivos que de otra manera podrían descender, no deberían ser necesarios los incentivos (Stocking y Tengberg, en prensa).
La política de la tierra también debe tomar en consideración la creciente importancia del sector privado al hacerse cargo de muchas actividades anteriormente bajo la responsabilidad del gobierno, como la provisión de servicios a los agricultores o la comercialización de la producción. Los incentivos y las reglamentaciones deberían dirigirse al crecimiento del sector privado de los servicios y a la vez proteger los derechos de los agricultores.
El Papel de la Ley en el Uso de la Tierra
La ley es un componente esencial para el uso y el desarrollo de la tierra. Es un conjunto de reglas, costumbres o prácticas que determinan como los miembros de un grupo se comportan entre ellos. La ley establece el orden social y define el marco de manejo dentro del cual el grupo usa los recursos naturales para crear empresas para su sustento.
La ley establece reglas y procedimientos por medio de los cuales los participantes pueden resolver los conflictos y llegar a acuerdos mientras se implementan un plan o una línea política. El foro y las instituciones, por ejemplo, reuniones públicas y grupos de trabajo tales como cuerpos del gobierno, departamentos técnicos y legales permiten a los participantes analizar constantemente la información, debatir los temas y tomar decisiones y crear un cuerpo para la legislación y reglamentación de las tierras.
Los incentivos para cumplir con la ley pueden estar incluidos en la misma, o las sanciones por su incumplimiento pueden ser impuestas por un cuerpo externo como el consejo del estado o de la comunidad y para dirimir las disputas puede ser usada la corte o los tribunales. En resumen, la ley comprende los acuerdos y las instituciones y es una herramienta para el manejo de los recursos de la tierra.
Reforming Water Resources Policy (FAO, 1995b) incluía cuatro categorías en una matriz de análisis político: planificación y análisis, legal e institucional, regímenes económicos y proyectos y programas. Los objetivos legales eran de crear un ambiente favorable, establecer un marco legal en el cual los derechos y los deberes respecto al agua sean claros y que faciliten su uso racional, establecer instituciones y responsabilidades de manejo de acuerdo con las estrategias y asegurar la existencia de reglamentaciones adecuadas. Los componentes detallados de cada objetivo se citan a continuación: |
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El Marco Legal
La ley para la planificación del manejo de la tierra está diseñada para mejorar la capacidad de las instituciones participantes para manejar sus recursos en una forma sostenible. Los requerimientos legales incluyen un paquete completo de legislación nacional para, primero: apoyar el establecimiento de los grupos locales de manejo de los recursos; segundo, proporcionar apoyo técnico activo del gobierno a través de un grupo de trabajo nacional de manejo de los recursos de la tierra; y, tercero, asegurar que existen los foros adecuados para supervisar y hacer cumplir las decisiones sobre uso de la tierra. Las metas políticas legislativas, los principios y las estructuras para crear este nuevo convenio con los usuarios de los grupos de manejo se resumen mas adelante. Casi todos los gobiernos tienen un cuerpo de ley sobre planificación y uso de la tierra a nivel local, distrital o nacional. El marco presentado aquí no está dirigido a sustituir las leyes actuales, sino que es, mas bien, una guía para evaluar la efectividad de las leyes y de las instituciones existentes para generar procesos interactivos con los interesados a nivel local. Aun los esquemas legales mas elaborados pueden fracasar en la consideración del gran rango de interesados o en la apreciación de todos los sectores que afectan la tierra. Por otro lado, los gobiernos que no cuentan con recursos legales para integrar a los usuarios locales pueden encontrar que esta propuesta puede ayudar a solucionar esos problemas.
Política Legislativa
Las leyes para el uso integrado de la tierra tienen cuatro objetivos políticos principales:
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Principios Legislativos
Hay diez principios que guían el proceso de preparación de las leyes:
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Estructura Legislativa
El marco normativo legal y reglamentario consiste de tres leyes interrelacionadas. La primera establece y da autoridad a nivel local a los grupos de manejo de los recursos para negociar, hacer y reforzar las normas de uso de la tierra (ver Legislación Favorable, mas adelante). La segunda establece una red institucional para cooperación entre las agencias por medio de un grupo de trabajo a nivel nacional para los departamentos involucrados en temas de uso de la tierra; esto asegura que el flujo de información de y a las fuentes técnicas sobre las necesidades locales y sobre las decisiones políticas adecuadas y las reformas responden realmente a las necesidades (ver Apoyo Interagencial para Grupos Locales, mas adelante). La tercera establece un cuerpo o comité nacional de supervisión para fortalecer las decisiones sobre manejo sostenible de uso de la tierra y ofrecer sugerencias para mejorar los procedimientos para dirimir disputas y resolver los conflictos y las quejas relacionados con la tierra. Los elementos y requerimientos necesarios para cada ley y las opciones para su cumplimiento, se presentan líneas abajo. Los ejecutivos pueden encontrar que la legislación existente puede ser usada o revisada para satisfacer objetivos interactivos de la planificación del uso de la tierra. Otros pueden elegir la implementación de todo el paquete legal inmediatamente o en etapas. La ley de coordinación interagencial, por ejemplo, podría ser usada para establecer un grupo de trabajo sobre la implementación que pudiera después ser convertido en un cuerpo coordinador permanente y una vez que la legislación adecuada haya sido aprobada. Los requerimientos propuestos deben ser incorporados en un paquete legal completo e integrado de apoyo a nivel nacional de modo que el enfoque sea mas efectivo.
Un ejemplo de estatutos locales se presenta en el Recuadro 26.
RECUADRO 26: Normas para el Uso del Fuego en Tierras de Pastoreo |
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Las normas siguientes sobre el uso del fuego en las zonas montañosas de pastoreo fueron propuestas y aceptadas por el Comité Mbume Silalanda y por los residentes del área de Mbume, Zambia, y posteriormente verificadas y aprobadas por el Royal Establishment y las instituciones del gobierno. |
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Nota: K 50 000 = $EEUU 53 (noviembre 1995). |
La vigilancia sobre el uso y el manejo de la tierra debe ser considerado como el último recurso a aplicar y las leyes mas efectivas deberían tener, por lo menos, el apoyo de la mayor de la población. Sin embargo, es importante que existan mecanismos para el cumplimiento de la ley, el juicio de los acusados y el arbitraje si se quiere que las leyes de protección de la tierra sean un medio disuasivo para el mal uso de las tierras. También será necesario que haya un conocimiento general de la ley por parte de la población y un razonable acceso a la misma por parte de todos los interesados.
Los planes serán efectivos en la medida en que las políticas locales, sub-nacionales y nacionales sean complementarias y de apoyo mutuo. Un ejemplo de planificación provincial de este tipo para manejar los recursos naturales a nivel local y nacional se presenta en el Recuadro 27.
RECUADRO 27: Grupos Locales y Provinciales trabajando conjuntamente en las Filipinas |
Con el sostén del Programa de Apoyo a la Investigación Colaborativa del Manejo de los Recursos Naturales y de la Agricultura Sostenible, el municipio de Lantapan, Bukidnon, Filipinas, organizó un Consejo de Manejo de los Recursos Naturales y con la ayuda de un funcionario a tiempo completo inició el proceso participativo de Desarrollo del Manejo de los Recursos Naturales y el Plan de Desarrollo de la Municipalidad -DMRNP- el primero de su tipo en la provincia de Bukidnon. El DMRNP detalla las directivas de investigación y desarrollo de la municipalidad en lo que hace a la conservación de sus recursos naturales y su restauración. Esto incluye acciones para formular políticas y el fortalecimiento institucional. El DMRNP reconoce que la asociación de la población local, que formula las políticas y los distintos proyectos y programas operando en la comunidad es la clave para asegurar su completa implementación. La iniciativa del gobierno de Lantapan para establecer el DMRNP refuerza su respuesta al código del gobierno local de 1991 que transfiere a la administración las responsabilidades del gobierno nacional al gobierno local. Las lecciones generadas por la experiencia de Lantapan proporcionaron un insumo vital a la planificación y desarrollo del gobierno provincial donde se formulan las políticas relacionadas con el desarrollo sostenible. Como resultado, la oficina de planificación provincial y la oficina de desarrollo, por ejemplo, están introduciendo la política de solicitar a los gobiernos municipales la inversión en actividades de conservación de los recursos de las tierras altas si desean proseguir con programas y proyectos en las tierras bajas, tales como los sistemas de irrigación y el abastecimiento de agua potable. |
Armonización del Uso de la Tierra y de las Estructuras de Tenencia de la Tierra
Los cambios en el uso de la tierra son posibles, por lo general, dentro del mismo sistema de tenencia de la tierra. Sin embargo, si se desean introducir cambios de larga duración en el uso de la tierra, serán necesarios nuevos instrumentos para armonizar aquellas opciones de uso de la tierra con la estructura actual de tenencia de la tierra.
La consolidación y el reajuste de las tierras son los instrumentos mas importantes para la tenencia de la tierra. Son aplicados en el desarrollo de ciertas áreas rurales para la eliminación de las deficiencias de las estructuras agrarias dentro la presente propiedad y para armonizar el modelo de uso de la tierra con las estructuras de tenencia de la tierra (GTZ, 1998) ( Recuadro 28).
Fuente: GTZ, Land Tenure in Development Cooperation (1998). |
Es necesario que haya continuidad entre el momento en que se completa el plan de uso de la tierra y la implementación de sus varios componentes. Deberían ser establecidos un plan de supervisión y evaluación que indiquen claramente cuando se implementarán las medidas recomendadas y si es que tienen el impacto deseado.
La planificación integrada para el manejo sostenible de los recursos de la tierra no proporciona un modelo para el desarrollo rural sino un proceso reiterativo para llegar a los mejores resultados posibles basados en los objetivos de los interesados. El plan y las fases de implementación deben ser mas bien flexibles ya que encontrarán, sin duda, factores externos inesperados o nuevos hallazgos que tendrán influencia directa o indirecta en el desarrollo del plan.
Una vez que el grupo de trabajo haya coordinado la formulación del plan de uso de la tierra, por ejemplo a nivel local de Grupo de Manejo de la Tierra, este grupo será el que está mejor capacitado para coordinar su implementación y también para coordinar la supervisión de su efectividad. El grupo de trabajo da continuidad y el nexo entre los grupos interesados y las instituciones que apoyan la implementación de los distintos componentes del plan.
Del mismo modo que la planificación no puede ser puesta en manos de organismos externos, tampoco lo puede ser la supervisión. Para asegurar adecuadamente que la implementación se cumpla en la forma planificada y esté obteniendo los resultados deseados, es necesario establecer un plan de supervisión y evaluación aun durante el desarrollo del plan de uso de la tierra. Una supervisión y evaluación participativas permitirán a los interesados la identificación de indicadores o de mecanismos de retroalimentación que les permitan saber si la implementación es o no es exitosa. Cuando los interesados estén diseñando el plan de supervisión y evaluación, deberían preguntarse:
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Típicamente, la supervisión y la evaluación deberían ser hechas por medio del proceso de implementación y los interesados deberían revisar y volver a probar los indicadores que ya han identificado, y preguntarse:
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La supervisión de la implementación de los planes de uso normalmente deberían ser llevados a cabo por los grupos de trabajo, por ejemplo por el Grupo de Trabajo de Manejo de los Recursos, junto con el personal técnico extensionista, quienes registrarán el progreso hecho en la implementación de los distintos componentes -basados en el plan de supervisión y en entrevistas con los interesados- e informarán en plazos regulares a las reuniones del grupo de trabajo. También se debería informar acerca del progreso hecho y publicitarlo a nivel de comunidad en forma general, de modo que se puedan discutir los problemas particulares que surgieron durante la implementación y las posibles soluciones a los mismos y, en consecuencia, tomar las acciones correctivas necesarias. Puede incluso ser necesario modificar el plan o algunos de sus componentes si es que no han sido adoptados o han sido inefectivos. De igual manera que como ocurriera en el proceso de planificación, la comunicación y la cooperación entre los distintos actores es de primordial importancia.
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3 El análisis financiero se basa en los precios del mercado y en los costos. El análisis económico toma en consideración los precios sombra y los costos de oportunidad. Mientras que un plan de uso de la tierra de una finca grande o de un grupo de empresas comerciales puede confiar en un análisis financiero para determinar su factibilidad, un plan de uso de la tierra que cubra un mas amplio rango de actividades dentro de un país, un distrito o una comunidad, normalmente usará los procedimientos mas complejos del análisis económico para evaluar las alternativas.
