Documento No. 6
Medidas para mejorar la producción agrícola, el comercio y la seguridad alimentaria en el marco de las negociaciones de la OMC

I. Introducción

Las reglas y disciplinas del Acuerdo sobre la Agricultura tienen por objeto restringir el uso, por parte de los países, de medidas políticas que distorsionan los mercados mundiales de productos agropecuarios. No obstante, todavía hay flexibilidad para utilizar una amplia gama de opciones en materia de políticas con el fin de conseguir los objetivos de la política agraria nacional. Para cada país, el alcance exacto de dicha flexibilidad está determinado por sus compromisos específicos en materia de acceso a los mercados, ayuda interna y subvenciones a la exportación. A propósito de la próxima ronda de negociaciones que está por comenzar, muchos países en desarrollo han expresado la preocupación de que sus opciones políticas para el futuro puedan verse limitadas por las disposiciones generales del Acuerdo, así como por sus propios compromisos específicos. Estas preocupaciones, que se relacionan con las cuestiones que están en juego en las próximas negociaciones, fueron examinadas en el documento N° 4. En el presente documento se continúa aquel debate y se identifican las medidas que los países en desarrollo pueden tratar de obtener en las próximas negociaciones, para seguir contando con suficiente flexibilidad para alcanzar sus objetivos de producción y comercio de productos agropecuarios y de seguridad alimentaria.¹

I. Producción agrícola interna

En el marco del Acuerdo sobre la Agricultura, un país tiene básicamente dos opciones políticas generales para ayudar a la producción interna y al desarrollo agropecuario: las medidas en la frontera, es decir a través de los aranceles, siempre que se mantenga dentro de las consolidaciones arancelarias; y las medidas de ayuda interna, es decir un sostenimiento de los precios y una ayuda no basada en los precios, siempre dentro de los límites de las reglas y los compromisos de la OMC.

Por lo que se refiere a las medidas en la frontera, en general, los aranceles consolidados de los países en desarrollo aplicados a los productos agropecuarios están a niveles suficientemente altos como para permitirles una considerable flexibilidad para estabilizar los mercados internos o proteger a los productores.² Pero, hay algunos aspectos problemáticos. Por ejemplo, muy pocos países en desarrollo racionalizaron sus aranceles consolidados y, como consecuencia, se han observado algunas anomalías en sus compromisos.³ Para muchos países en desarrollo importadores netos de alimentos que cuentan con un número grande de familias de bajos ingresos, el aumento de los aranceles tiene también sus limitaciones por razones sociopolíticas.⁴

Por lo que se refiere a la ayuda interna, el Acuerdo distingue diversas categorías de medidas: las medidas de la caja "ámbar" (tanto las referidas a productos específicos como las no referidas a productos específicos), las medidas de la caja "verde" y "azul", y, para los países en desarrollo, una categoría especial de medidas de desarrollo agrícola. Se han establecido límites cuantitativos sólo para las medidas de la caja ámbar (a través de la MGA), cuyo monto exacto depende de la MGA del período de base (1986-88) notificada. Muchos países en desarrollo notificaron una de nivel cero. Con respecto a otras medidas, no se han impuesto límites a los desembolsos; pero hay una falta de claridad en su definición. Como en el caso de los aranceles consolidados, el alcance de la flexibilidad para ayudar a la agricultura depende, por lo tanto, de lo que se ha comprometido en la RU.

Además de los miembros actuales de la OMC, también necesitan flexibilidad para la ayuda interna los países en desarrollo que están negociando su entrada a la OMC, habida cuenta particularmente de sus intereses en materia de desarrollo y seguridad alimentaria.

Sobre una y otra de estas opciones políticas amplias, es posible que los países en desarrollo tengan que seguir una estrategia a dos puntas: la primera consistiría en eliminar algunos de los desequilibrios que existen en las disposiciones actuales del Acuerdo sobre la Agricultura y que han permitido una cantidad considerable de ayuda que ha tenido efectos de distorsión en la producción y el comercio por parte de países que se lo pueden permitir. Con respecto a esto, se pueden examinar las siguientes reformas:

• reducir significativamente la MGA total, ya que no han sido para nada vinculantes;
• limitar ulteriormente el desplazamiento de la ayuda entre productos, haciendo en lo posible compromisos de reducción de la MGA referidos a productos específicos;
• eliminar o reducir el margen de minimis para los países que tienen niveles altos de MGA;
• hacer más estrictos los criterios para la inclusión en la caja verde, por ejemplo definir en forma más concisa y mensurable lo que se entiende por "efecto mínimo en la producción y el comercio";
• reconocer las medidas de la caja azul como distorsionadoras del comercio y contabilizarlas en la MGA total corriente para fines de reducción;
• limitar la aplicabilidad del artículo 13 ("cláusula de paz");
• bregar por una reducción sustancial o la eliminación de las subvenciones a la exportación que desplazan la producción interna, prestando la debida consideración a sus posibles efectos negativos (por ejemplo, fortalecer la Decisión Marrakech) con objeto de ayudar a los importadores de alimentos en el ajuste a los cambios.

El segundo componente de la estrategia consistiría en asegurarse de que los países en desarrollo tengan el grado necesario de flexibilidad para realizar políticas en materia de desarrollo agrícola y seguridad alimentaria. Esto podría requerir aclaraciones/interpretaciones/ajustes en las disposiciones actuales del Acuerdo sobre la Agricultura, como las siguientes:

• darles la opción de volver a calcular sus MGA y revisar sus Listas cuando lo consideren necesario;
• aumentar los límites de mínimis para la MGA no referida a productos específicos, especialmente en casos de MGA grandes y negativas referidas a productos específicos;
• otorgar "crédito" para MGA negativas referidas a productos específicos, excluyendo del cálculo de la MGA los gastos específicos relativos a la seguridad alimentaria;
• ampliación de la caja verde, en base al TED, de suerte que incluya las medidas de seguridad alimentaria específicamente para los países en desarrollo;
• aclaración de definiciones y de problemas metodológicos, por ejemplo: qué se entiende por producción aceptable, inflación excesiva, "agricultores de bajos ingresos" y "agricultores pobres de recursos", etc.;
• darles la opción de racionalizar los compromisos arancelarios aplicados a los productos agropecuarios y de reequilibrar los aranceles (aumentando algunos, por ejemplo los aplicados a productos sensibles, y reduciendo otros);
• extender la actual flexibilidad relativa a la ayuda interna a todos los países en desarrollo que se están adhiriendo;
• prestar una mayor asistencia financiera y técnica (por intermedio de instituciones financieras internacionales y organismos especializados) para ayudarles a promover los recursos humanos, cumplir con las normas MSF y fortalecer su capacidad jurídica y administrativa en lo relativo al comercio.

II. Acceso a los mercados mundiales

Para un país que depende de las exportaciones agropecuarias, el aumento de sus ingresos de exportación es esencial para el desarrollo económico y la seguridad alimentaria. Con mayor razón para los países en desarrollo, ya que su parte de exportaciones agropecuarias no sólo es baja (alrededor del 30 por ciento del total mundial), sino que también se ha estancado, y muchos de ellos dependen del mercado mundial para una gran parte de sus necesidades alimentarias. Aunque los resultados de la RU han contribuido a mejorar el acceso a los mercados para los productos de exportación que son de interés para los países en desarrollo, todavía queda mucho por hacer, a saber: reducir aun más los niveles arancelarios y la progresividad arancelaria, mejorar el acceso a los contingentes arancelarios (CA), y limitar el uso de las salvaguardias y de nuevas medidas no arancelarias. Algunas de las reformas que se pueden examinar serían las siguientes:

• reducir las crestas arancelarias y la progresividad arancelaria aplicadas a productos de exportación que son de interés para los países en desarrollo: esto podría requerir la utilización de una fórmula de armonización para las reducciones arancelarias;
• eliminar el uso de aranceles complejos (incluida la prohibición de aranceles específicos, ya que éstos otorgan una protección mayor a las importaciones baratas);
• aumentar los CA y convenir en alguna regla para fijar los aranceles dentro de los límites del contingente;
• asegurar el acceso a nuevos CA para los países en desarrollo, teniendo en cuenta también los intereses específicos de los países en desarrollo que actualmente se benefician de acuerdos en materia de acceso preferencial en los mercados de los países desarrollados;
• considerar formas para compensar, durante la fase de ajuste, a los países receptores de preferencias;
• hacer que la administración de los CA sea más transparente de manera que los países exportadores en desarrollo puedan aprovechar las nuevas oportunidades de comercialización;
• agregar la especificidad del producto en los compromisos de acceso mínimo, desglosando más los CA.

III. Estabilidad del mercado interno

Las reformas arriba mencionadas deberían dejar un margen considerable para aumentar la producción interna de alimentos. El acceso mejorado a los mercados y las otras reformas conexas deberían contribuir a aumentar los ingresos de exportación, que son fundamentales para mejorar la capacidad de importar alimentos, particularmente por parte de los países menos adelantados (MA) y los países en desarrollo importadores netos de alimentos (PEDINA).

Aunque cabe esperar que estas reformas contribuyan algo a la estabilidad de los mercados mundiales de productos agropecuarios, éstos son por su naturaleza inestables. La OMC tiene disposiciones generales para estabilizar los mercados internos (por ejemplo, las medidas antidumping y las medidas de salvaguardia), pero que no sirven para muchos países en desarrollo, que necesitan instrumentos más accesibles y más simples. Por consiguiente, se podría tratar de conseguir las siguientes reformas:

• si se prorrogara el tiempo permitido para recurrir a las medidas de salvaguardia especial, sería justo que todos los miembros de la OMC pudieran disponer de ese mecanismo, pero quizás con alguna restricción de los "activadores" para evitar que se cometan abusos;
• aprobar el uso de bandas de precios como un medio para amortiguar las repercusiones de la variabilidad del mercado mundial en el mercado interno, es decir para estabilizar y no para proteger;
• pedir que se eximan de las disciplinas de la MGA los gastos relacionados con la adquisición y el mantenimiento de las reservas de seguridad alimentaria;
• pedir que se refuerce el artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura, mediante la prohibición de las tasas de exportación además de las prohibiciones a la exportación.

IV. Medidas complementarias

La Decisión de Marrakech

La Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios exige que se preste asistencia a estos países en el caso de que se vean perjudicados por el proceso de reforma. Hasta ahora, no se han obtenido ventajas concretas de esta Decisión. En consecuencia, los países MA y PEDINA podrían tratar de incluir, en una Decisión revisada, disposiciones que la hicieran más eficaz y conveniente para sus necesidades:

• establecer la Decisión como un instrumento jurídicamente vinculante en pie de igualdad con los otros compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura;
• establecer mecanismos que permitan a los países MA y PEDINA gozar automáticamente del derecho de asistencia cuando los precios del mercado mundial superan un cierto nivel;
• pedir que se fije un programa o fondo permanente para prestar asistencia financiera y técnica a los países MA y PEDINA para mejorar la productividad agrícola y la infraestructura y reducir su dependencia respecto a las importaciones de alimentos;
• tratar de aclarar la función de la OMC en la aplicación y vigilancia de las medidas compensatorias mediante, por ejemplo, la creación de mecanismos institucionales y prescripciones en materia de notificación.

Creación de capacidad

Por último, pese a las mejoras obtenidas en los últimos años, la participación de muchos países en desarrollo en las negociaciones comerciales multilaterales sigue siendo débil y su capacidad para ejecutar los diversos acuerdos y sacar ventaja de las oportunidades del comercio es limitada. Evidentemente, queda mucho por hacer en este terreno para nivelar el campo de juego. Es esencial la asistencia técnica y financiera para la creación de capacidad, siendo las siguientes algunas de las esferas prioritarias:

• fortalecer la capacidad de los países en desarrollo en las negociaciones multilaterales, prestándoles asistencia para abordar los problemas con los que tropiezan en su esfuerzo por cumplir los compromisos de la OMC y por aprovechar las oportunidades de comercio;
• prestar asistencia a los que no son miembros de la OMC para que logren participar en condiciones concordes con sus necesidades de desarrollo y seguridad alimentaria;
• ejecutar el Marco integrado para la asistencia técnica relacionada con el comercio a los países MA, como se reconoce en el Plan de Acción para los países menos adelantados aprobado en diciembre de 1996 por la primera Conferencia Ministerial de la OMC.⁵

1 Muchas de las sugerencias incluidas en el presente documento fueron expresadas por participantes de países en desarrollo en una serie de seminarios regionales y de otro tipo organizados por la FAO en 1998 y 1999.

2 Los aranceles altos no son exclusivos de los países en desarrollo; los aranceles de los países desarrollados aplicados a muchos productos de zonas templadas son incluso más altos.

3 Una de las anomalías consistió en que algunos de ellos comprometieron un arancel general, a menudo a tasas relativamente altas, p.e. 100 por ciento. Mientras un compromiso de este tipo podría ser útil para algunos productos sensibles, no tiene valor para muchos otros productos. Análogamente, algunos países consolidaron sus aranceles a niveles tan bajos que las medidas en frontera dejan poco margen para una estabilización y protección en años de mercados mundiales deprimidos.

4 El aumento de los aranceles supone un aumento de los precios no sólo para los productores internos sino también para los consumidores. Podría objetarse que un remedio para este dilema podría ser utilizar los ingresos aduaneros generados por los aranceles para beneficiar a las familias aquejadas de inseguridad alimentaria, permitiendo al mismo tiempo a los productores beneficiarse del aumento de los precios internos. Pero esta opción exige una buena capacidad administrativa para identificar a las familias necesitadas (reduciendo al mínimo las filtraciones), y una infraestructura institucional para realizar las transferencias de recursos a dichas familias de una manera eficaz en función de los costos.

5 Véase el documento WT/MIN(96)/14, Ginebra, 1997.