Documento No. 5
La seguridad alimentaria y las negociaciones comerciales:
cuestiones principales planteadas por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación1
El objetivo del presente documento es identificar las cuestiones principales relativas a la seguridad alimentaria que surgieron a raíz de los resultados de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, celebrada en noviembre de 1996, en relación con las próximas negociaciones comerciales de la OMC. El Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación contiene siete compromisos, tres de los cuales se refieren directamente a los puntos de contacto entre el comercio internacional y la seguridad alimentaria. Estos compromisos tienen relación con las políticas alimentarias y agrícolas, y con las políticas comerciales en general; con la producción de alimentos y productos agropecuarios y las prácticas agrícolas sostenibles; y con el mejoramiento del acceso material y económico a los alimentos, por parte de todos y en todo momento. También se estudia el carácter multifuncional de la agricultura, señalado en el Plan de Acción, que tiene relación con las preocupaciones no comerciales.
En el presente documento se examinan, en el marco de las próximas negociaciones comerciales, las cuestiones principales que surgen a raíz de los resultados de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, sin tomar posición sobre ninguna. En su artículo 20 el Acuerdo sobre la Agricultura establece que el proceso de reforma tomará en cuenta también las preocupaciones no comerciales, mencionadas en el preámbulo del Acuerdo, entre las cuales figuran la seguridad alimentaria, la necesidad de proteger el medio ambiente, y el tener en cuenta los posibles efectos negativos de la ejecución del proceso de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de alimentos. La seguridad alimentaria, particularmente de los países en desarrollo y los países menos adelantados.2 La Cumbre también prestó la debida atención a la protección ambiental en el marco del apuntalamiento de la sostenibilidad a más largo plazo de los sistemas de producción de alimentos.
En la sección siguiente del presente documento se recuerdan los resultados de la CMA y se examina brevemente la cuestión compleja y multifacética de la seguridad alimentaria, incluyendo inevitablemente un examen de cuestiones tales como el acceso a los mercados y la calidad e inocuidad de los alimentos, así como los requisitos sanitarios que, estrictamente hablando, son preocupaciones más bien comerciales que no comerciales. Lo que se pretende es separar la seguridad alimentaria - preocupación comercial en sentido amplio - de los resultados de la Cumbre. La CMA dio también una definición amplia de la agricultura, de suerte que incluyera la pesca y las actividades forestales. Sin embargo, dejando de lado las cuestiones de clasificación, el presente documento se centra principalmente en los sistemas de producción de alimentos basados en la tierra.
El logro principal de los 186 jefes de estado y gobiernos o sus representantes que participaron en la Cumbre fue la aprobación unánime, el 13 de noviembre de 1996, de la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial de la Alimentación. Quince delegaciones presentaron reservas a estos textos, o declaraciones interpretativas, registradas en el informe de la Cumbre, pero que no cambian considerablemente el alcance de los resultados de la Cumbre. La Declaración, que señala el acuerdo de los gobiernos participantes en que el comercio es un elemento clave para alcanzar la seguridad alimentaria, contiene siete compromisos que abarcan los componentes principales de una estrategia para la seguridad alimentaria: un entorno político, social y económico favorable; un acceso mejorado a los alimentos; una producción de alimentos sostenible; políticas sobre comercio de alimentos y productos agropecuarios, y comercio en general; preparación para casos de desastres naturales y emergencias de origen humano; inversiones; y ejecución, vigilancia y actividades complementarias.3 Cada uno de estos compromisos va acompañado por una 'base para la acción' y una serie de `objetivos y acciones'.
De los siete compromisos, los de mayor importancia para la cuestión de la seguridad alimentaria son los que se refieren a la obtención de alimentos, y a su producción y comercio sostenibles. Serán objeto de un examen más pormenorizado en la siguiente sección, pero antes de ello cabe señalar algunos otros puntos.
Partimos de este objetivo porque es el que más tiene que ver con el presente documento. La `base para la acción' presentada en el marco de este compromiso comienza declarando que el comercio es un elemento clave para alcanzar la seguridad alimentaria mundial. Aquí el término `comercio' se utiliza sin ninguna especificación y, por consiguiente, se refiere al comercio en general y no sólo al comercio de alimentos y productos agropecuarios. El texto continúa diciendo que el comercio contribuye a la seguridad alimentaria al estimular el crecimiento económico, factor decisivo para mejorar la seguridad alimentaria, y tiene mucha relación con el acceso a los alimentos a través de su efecto positivo en el crecimiento económico, los ingresos y el empleo. Reconoce, sin embargo, que tales beneficios podrían no llegar a los más pobres. Por lo cual exige políticas económicas y sociales nacionales que sean apropiadas para asegurar que todos, incluidos los pobres, se beneficien del crecimiento económico estimulado por un régimen comercial más liberal.
El compromiso 4, a la vez que afirma que el comercio permite que el consumo de alimentos supere su producción, implícitamente reconoce que también permite que la producción de alimentos (y de productos agropecuarios no alimenticios) supere el consumo, lo que lleva al argumento tan conocido de la `descarga de excedentes' que explica la función del comercio agrícola en el desarrollo económico. Por tanto, el comercio de alimentos no sólo mejora el acceso material y económico a los alimentos, por parte de la oferta, aumentando los alimentos disponibles (lo que también contribuye a bajar los precios para los consumidores internos), sino que también promueve, por el lado de la demanda, el intercambio internacional entre excedentes alimentarios y productos agropecuarios. En otras palabras, mejora las asignaciones mediante el intercambio, y de esa manera amplía la gama de alimentos disponibles para el consumo, mejorando la alimentación y satisfaciendo las preferencias alimentarias. Pero el comercio de alimentos y de productos agropecuarios puede causar también, a través de la competencia, efectos perjudiciales en los sistemas tradicionales de producción de alimentos y en los que aplican dichos sistemas. En este marco, el Compromiso (Objetivo 4.1) se refiere específicamente a tratar de evitar las repercusiones negativas del comercio en las actividades económicas nuevas y tradicionales orientadas a la seguridad alimentaria que realizan las mujeres.
El Objetivo 4.1 manifiesta también una preocupación por el posible antagonismo entre las políticas comerciales y las políticas ambientales, y declara que la comunidad internacional tratará de velar porque se respalden mutuamente en apoyo de una seguridad alimentaria sostenible. La Decisión Ministerial sobre comercio y medio ambiente de 14 de abril de 1994 representa un cambio de perspectiva destinado a asegurar que las medidas ambientales no afecten deslealmente el acceso a los mercados de las exportaciones de alimentos y productos agropecuarios, con inclusión del pescado y los productos pesqueros, de los países en desarrollo. Estas dos preocupaciones son distintas: la primera se relaciona con la sostenibilidad de la seguridad alimentaria a más largo plazo, que supone la necesaria conservación de la integridad de los recursos naturales fundamentales, y de los recursos humanos - conocimientos y experiencia - necesarios para su gestión. Esta cuestión importante se tratará más adelante cuando se examine el Compromiso 3. La segunda preocupación se relaciona con el acceso a los mercados, necesario para explotar el potencial para obtener ingresos derivado del argumento sobre la `descarga de excedentes'. En efecto, del acceso libre a los mercados puede derivar una seguridad alimentaria mejorada.
Otras dos preocupaciones abordadas por el Compromiso 4, y vinculadas también con el Compromiso 3, se relacionan con la inocuidad de los alimentos y los requisitos sanitarios. Con respecto a esto, la comunidad internacional se comprometió a continuar prestando asistencia a los países para que ajusten sus instituciones y normas a tales requisitos5. La cuestión de la inocuidad de los alimentos ha cobrado particular importancia en los últimos años con el brote de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) en el ganado (enfermedad de las vacas locas), que se considera transmisible al hombre, y, muy recientemente, la dioxina, supuestamente descubierta en algunos productos pecuarios comercializados en Europa, y localizada en piensos contaminados. La cuestión de la inocuidad de los alimentos se trató incluso en el G7 (Grupo de los siete países más industrializados) que se reunió en Colonia en junio de 1999. La inocuidad de los alimentos, que incluye, desde el punto de vista del consumidor, la cuestión de los organismos genéticamente modificados (OGM) constituye un desafío importante para los que proponen un régimen de comercialización de alimentos y productos agropecuarios más liberalizado. Al parecer, el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF), que tenía por objeto fomentar la aplicación de medidas armonizadas en base a normas, directrices y recomendaciones internacionales, no logra impedir que un control interno defectuoso de las normas afecte a la calidad de los productos alimenticios exportados, particularmente los que tienen una cadena de producción y elaboración más larga, típica de los productos alimenticios de origen animal.6 Con respecto a esto, la FAO ha preparado, por intermedio de la Comisión del Codex Alimentarius, un proyecto de códigos de prácticas para una buena alimentación de los animales pero, para ser efectivos, dichos códigos necesitan medidas nacionales apropiadas en materia de vigilancia y control. Si el pánico internacional ante el peligro de los alimentos contaminados constituye una indicación correcta de la situación real, se debe subrayar fuertemente la necesidad de prestar asistencia a los países para que ajusten sus instituciones y normas a los requisitos sanitarios y en materia de inocuidad de los alimentos.
El comercio internacional de alimentos no sólo permite que en el plano nacional el consumo de alimentos supere la producción (no es necesario que un país tenga autosuficiencia en alimentos) sino que también ofrece un medio (que probablemente es menos costoso que la posesión de reservas estratégicas de alimentos) para nivelar las fluctuaciones de los suministros internos incluso cuando se ha alcanzado una autosuficiencia holgada. Tales generalizaciones se han visto respaldadas en el último medio siglo o más por la baja a largo plazo de los precios de los productos alimenticios comercializados en relación con los precios de los productos manufacturados y por la disminución de los gastos de transporte y de manipulación en puerto. Todo esto es muy evidente, pero el problema principal sigue siendo la seguridad de la oferta de los principales productos alimenticios y el nivel y variabilidad de los precios del mercado mundial. El recuerdo de la crisis alimentaria mundial de 1973-74 persiste, así como el espectro de los embargos de alimentos.
Con respecto a esto, el Compromiso 4 establece el objetivo 4.2 que se refiere a satisfacer "las necesidades de importación de alimentos esenciales en todos los países, considerando las fluctuaciones de los precios y de la oferta mundiales y teniendo en cuenta especialmente el consumo de alimentos de los grupos vulnerables de los países en desarrollo." La advertencia de que los países exportadores de alimentos sean fuentes seguras de suministros para sus interlocutores comerciales y administren responsablemente las políticas y los programas comerciales relacionados con las exportaciones son coherentes con la decisión de que los gobiernos y la comunidad internacional examinen "opciones compatibles con la OMC y adopten las medidas apropiadas para salvaguardar la capacidad de los países importadores... para comprar suministros de productos alimenticios suficientes de fuentes externas en términos y condiciones razonables." Ya existen medidas en materia de ayuda a los países menos adelantados y a los países en desarrollo importadores netos de alimentos para financiar las importaciones de alimentos esenciales a través de instituciones financieras internacionales (principalmente el Fondo Monetario Internacional), aunque no son accesibles automáticamente. Es posible, y sería quizás conveniente, que tales cuestiones se abordaran en el marco del artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura, en un proceso continuo de negociaciones que tengan en cuenta la experiencia adquirida hasta la fecha en la aplicación de los compromisos de reducción y los efectos de tales compromisos en el comercio mundial en el sector de la agricultura. Cabe esperar que lo que se incluya en tal `experiencia' no se defina de manera tan restringida que abarque sólo la aplicación de los compromisos de reducción. Debería incluir también otros factores que puedan haber afectado negativamente la confiabilidad del comercio como respaldo de una seguridad alimentaria mejorada, y que puedan ser susceptibles de cambios en la política comercial de los países exportadores.
El Compromiso 4 evoca el artículo 12 del Acuerdo sobre la Agricultura, que se refiere a las restricciones y prohibiciones a la exportación en el marco de los déficit de la oferta interna del país exportador más bien que de la aplicación de embargos comerciales por motivos políticos o militares. Existe, además, la afirmación de la Declaración de Roma de que los alimentos no se utilicen como instrumento para ejercer presiones políticas o económicas y la afirmación de la necesidad de abstenerse de medidas unilaterales que no sean conformes al derecho internacional y a la Carta de las Naciones Unidas, y que ponen en peligro la seguridad alimentaria.
El Compromiso 3 es de una importancia fundamental porque se refiere a la expansión de la producción de alimentos (y, por lo tanto, a la cuestión relativa a un cierto grado de autosuficiencia en alimentos), y a la sostenibilidad de las políticas (y, por lo tanto, a los aspectos de la producción de alimentos relacionados con la utilización de recursos naturales); también se refiere expresamente al carácter multifuncional de la agricultura pero sin establecer explícitamente en qué consiste. Estas cuestiones, junto con las que surgen del Compromiso 2 relativo al acceso a los alimentos, están en el centro del debate sobre las preocupaciones no comerciales (PNC) que la Cumbre misma, probablemente en forma deliberada, no ha tratado. En el presente documento no podemos obviar la cuestión de las PNC. Es útil, además, examinar lo que se entiende por carácter funcional de la agricultura (véase el recuadro 3).
El Compromiso 3 se relaciona más con la situación típica de los países en desarrollo deficitarios de alimentos en los que la expansión de la producción de alimentos es uno de los medios principales de los que viven en la pobreza para aumentar la disponibilidad de alimentos e ingresos. No se aborda directamente, y con razón, la cuestión de la autosuficiencia en alimentos. El enfoque se relaciona con la mejora del acceso a los alimentos mediante el aumento de la demanda efectiva, y con el desarrollo rural mediante el estímulo de la producción y la promoción de la diversificación económica. Se refiere también en particular a la protección de los ambientes frágiles y a la gestión sostenible de los recursos naturales. Con respecto a esto, hay una relación evidente entre el concepto de desarrollo agrícola y rural sostenible (DARS) y el desarrollo centrado en la seguridad alimentaria del Plan de Acción de Roma7. Las frases clave utilizadas en los `Objetivos y acciones' del Compromiso 3 son:
Este es un programa complejo porque se trata de un desarrollo agrícola y rural centrado en las personas, sensible a las cuestiones de género, participativo, ahorrador de recursos, en pequeña escala, que se vale de los recursos locales, y parte de la base, y del cual la seguridad alimentaria forma parte integrante, en contraposición a un desarrollo eficientista, en gran escala, impulsado por la tecnología y el lucro, verticalista, en el que es posible que la seguridad alimentaria mejore, pero no necesariamente en forma equitativa, sea espacialmente (es decir, entre las zonas rurales y urbanas o entre regiones ricas y regiones marginales) o dentro de la sociedad (fundamentalmente los pobres y menos pudientes en comparación con los acaudalados). Se ha llegado a relacionar, quizás injustamente, el comercio liberalizado de los alimentos y productos agropecuarios con el segundo paradigma de desarrollo más que con el primero. Por supuesto que se puede objetar que incluso en este caso, las situaciones menos ideales o convenientes pueden y deberían corregirse con políticas alimentarias, agrícolas y de desarrollo rural internas más que con políticas comerciales internacionales.
En el marco del Compromiso 3, a diferencia del enfoque de las PNC, la seguridad alimentaria y las preocupaciones y los objetivos ambientales están entrelazados y se examinan de manera holística. La promoción de la conservación y de la utilización sostenible de la diversidad biológica, en general, y de los recursos fitogenéticos, en particular, recibe una atención particular a causa principalmente de que en la visión del desarrollo agrícola la tierra cultivada por el agricultor y las variedades tradicionales de los cultivos principales continúan siendo los sistemas centrales de la producción de alimentos, y se amplía la utilización de variedades modernas pero sin que reemplacen el germoplasma vegetal cultivado por la población autóctona. No obstante, se propicia un enfoque utilitario que integra la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura mediante enfoques in situ y ex situ apropiados. La conservación a través de métodos in situ es particularmente importante porque el objetivo es conservar la diversidad de las plantas cultivadas mientras se las utiliza, junto con sus especies silvestres conexas, en paisajes productivos para mantener los procesos evolutivos. La conservación ex situ no puede reproducir esos procesos. Una gran parte de esta forma de pensar deriva de la cuarta conferencia técnica internacional sobre recursos fitogenéticos, celebrada en Leipzig en junio de 1996.8 Hay preocupaciones semejantes respecto a los recursos zoogenéticos, aunque los problemas difieren y recién ahora se ha iniciado un debate intergubernamental oficial.9
Estas cuestiones tienen una relación directa con el Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC), al cual el Plan de Acción de Roma, también aquí probablemente en forma deliberada, no se refiere directamente. El Acuerdo ADPIC es distinto del Acuerdo sobre la Agricultura y establece su proprio proceso de examen.10 Aquí la cuestión principal es cómo otorgar una protección a las obtenciones vegetales (POV) adecuada de manera que al proteger los sistemas agrícolas locales, posiblemente vulnerables, no se impida la transferencia del necesario germoplasma vegetal. Mientras se está realizando el proceso de examen, los estados pueden continuar valiéndose del artículo 27, párr. 3 b) del Acuerdo sobre los ADPIC que permite la exclusión de la patentabilidad de las plantas y animales, excepto los microorganismos. Sin embargo, la POV tiene que otorgarse mediante patentes o mediante un sistema eficaz sui generis o mediante una combinación de ambos. Se ha observado que los términos utilizados en el artículo no están definidos y se prestan a diversas interpretaciones.11
Se menciona este compromiso porque hace hincapié en el enfoque centrado en las personas y sensible a las cuestiones de género del Plan de Acción. La cuestión del acceso material a los alimentos y la función del comercio a este respecto se examinaron anteriormente a propósito del Compromiso 4. El Compromiso 2 amplía el alcance para centrarse en el acceso económico a los alimentos y, por lo tanto, a la necesidad de "un empleo seguro y remunerado", así como de un "acceso equitativo e igual a los recursos productivos, tales como tierra, agua y crédito". El fundamento de esta preocupación es la necesidad de centrar la atención en "los individuos, las familias y los grupos vulnerables y desfavorecidos", entre los cuales predominan las mujeres. Esta atención particular plantea al menos dos cuestiones relacionadas con el comercio. Primero, los productos alimenticios importados son accesibles a diferentes grupos de personas, en comparación con los alimentos producidos internamente, especialmente a través del autoaprovisionamiento. Segundo, la problemática relativa al género mencionada en este contexto subraya la posibilidad de que los ingresos obtenidos de los productos alimenticios comercializados, particularmente de los de mayor valor orientados a los mercados de exportación, no vayan a las mujeres de las familias pobres y así no contribuyan a mejorar la seguridad alimentaria. En efecto, el poco tiempo de que disponen las mujeres puede distraerse de las actividades de autoaprovisionamiento para producir tales productos comercializados. Estas cuestiones fueron tratadas a propósito del Compromiso 3, de manera que aquí sólo se vuelven a mencionar.
En el Compromiso 2 se habla también de la inocuidad e `idoneidad' de los alimentos: "... asegurar que los suministros alimentarios sean inocuos, ... idóneos y suficientes para satisfacer las necesidades... de la población", y "fomentar ... la producción y utilización de productos alimentarios tradicionales, que correspondan a los hábitos culturales, y subutilizados...", así como la utilización sostenible de productos pesqueros no aprovechados o subutilizados.) Se hace una referencia explícita al Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias y a "otros acuerdos internacionales pertinentes que garantizan la calidad e inocuidad de los alimentos..."
La cuestión de la calidad de los alimentos, particularmente en el marco del comercio internacional, es un problema que hay que resolver. No parece que la interacción entre tal comercio y la utilización de "productos alimentarios tradicionales, que correspondan a los hábitos culturales, y subutilizados" y de productos pesqueros haya recibido la debida atención en el Acuerdo sobre la Agricultura.
Del análisis anterior surgen, al parecer, las siguientes cuestiones fundamentales relativas a la seguridad alimentaria en el marco de las próximas negociaciones comerciales, que pueden dividirse en cuestiones `generales' y cuestiones `específicas'. Las generales son las siguientes:
Se trata de cuestiones de gran amplitud; las más específicas son:
Por último, cabe señalar que la conexión entre el comercio y la seguridad alimentaria, que se manifiesta en el análisis anterior y en el marco del derecho internacional, no se limita sólo al Acuerdo sobre la Agricultura sino que involucra también otros acuerdos de la RU, tales como el acuerdo sobre los ADPIC.
Recuadro 1 (Roma, 13 -17 de noviembre de 1996) Primero... asegurar un entorno político, social y económico favorable destinado a crear las mejores condiciones para la erradicación de la pobreza y para una paz duradera, en base a una participación plena e igualitaria de las mujeres y de los hombres, que es lo más conveniente para lograr una seguridad alimentaria sostenible para todos; Segundo ... aplicar políticas encaminadas a erradicar la pobreza y la desigualdad, y a mejorar el acceso material y económico, a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos, y su utilización efectiva por parte de todos y en todo momento; Tercero ... poner en práctica políticas y prácticas alimentarias, agrícolas, pesqueras, forestales y de desarrollo rural participativas y sostenibles en zonas de mucha o poca capacidad de desarrollo, que son esenciales para obtener suministros alimentarios suficientes y seguros en los planos familiar, nacional, regional y mundial, y luchar contra las plagas, la sequía y la desertificación, considerando el carácter multifuncional de la agricultura; Cuarto ... tratar de asegurar que las políticas relativas al comercio de alimentos, y productos agropecuarios, y al comercio en general, sean adecuadas para fomentar la seguridad alimentaria para todos a través de un sistema comercial mundial leal y orientado al mercado; Quinto ... tratar de prevenir los desastres naturales y las desgracias de origen humano y estar preparados para afrontarlos y de satisfacer las necesidades alimentarias transitorias y de urgencia de suerte que se fomente la recuperación, la rehabilitación, el desarrollo y la capacidad de satisfacer necesidades futuras; Sexto ... promover una asignación y utilización óptimas de las inversiones públicas y privadas para fomentar los recursos humanos y los sistemas alimentarios, agrícolas, pesqueros, forestales y de desarrollo rural sostenibles en zonas de mucha o poca capacidad de desarrollo; Séptimo ... ejecutar, vigilar y complementar este plan de acción en todos los niveles en cooperación con la comunidad internacional. |
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Recuadro 2 La Cumbre de Roma se basó en la definición de seguridad alimentaria aprobada por la Conferencia Internacional FAO/OMS sobre Nutrición, celebrada en Roma en diciembre de 1992, a saber: "el acceso de todas las personas y en todo momento a los alimentos necesarios para una vida activa y sana." La Cumbre elaboró esta definición añadiendo al término `acceso' la especificación de `material y económico'; y sosteniendo que los alimentos deben ser inocuos, nutritivos y suficientes; y que la suficiencia de los alimentos debe satisfacer tanto las necesidades como las preferencias alimentarias para una vida activa y sana. La Cumbre utilizó la definición anterior, vinculando la seguridad alimentaria con el comercio a través de las nociones de `acceso' y `suficiencia'. Otra manera de definir la seguridad alimentaria es la que presentó A.K. Sen1 : "derecho" a recibir alimentos. Cada persona tiene un derecho a los alimentos derivado de su propia producción, del intercambio mediante el trueque, los mercados o las actividades de producción de otros productos no alimentarios, o de la transferencia (de alimentos) provenientes de la familia, la comunidad, la sociedad civil o el estado. El enlace directo entre el comercio y este enfoque se realiza a través del derecho al intercambio. 1 Hunger and entitlements (El hambre y el derecho a recibir alimentos), World Institute for Development Economics Research, Helsinki, 1987 |
Recuadro 3 Las actividades agrícolas, aparte de producir alimentos y fibras, etc., para los cuales hay un mercado y, por lo tanto, tienen un valor monetario, implican también efectos externos para los cuales no existen mercados identificados: es decir, están sujetos a disfunciones del mercado. Dichos efectos pueden ser positivos o negativos. Desde ya que todas las actividades económicas participan de esta característica en alguna medida, aunque pareciera que la agricultura es única en la gama de efectos externos que se le atribuyen. Los efectos externos pueden llamarse también bienes (o males, si son negativos) públicos, en contraposición a los bienes privados.1La distinción es importante en cuanto que los bienes (o males) públicos y sus disfunciones conexas pueden justificar la intervención del gobierno para asegurar o controlar su oferta a través de subvenciones, reglamentaciones o gravámenes. En la práctica, lo que sucede es que suele atribuirse a la agricultura la producción de bienes públicos para justificar la continua intervención del estado, aunque estrictamente hablando no hay fundamento para ello. Hasta hace relativamente poco, los responsables de la política económica han prestado más atención a los efectos negativos de la agricultura en el medio ambiente - la contaminación del agua superficial y subterránea y del aire, las pérdidas de hábitat y de biodiversidad, la erosión del suelo, etc. - lo cual ha comportado impuestos o reglamentaciones destinados a corregir las disfunciones del mercado. Ahora se sostiene cada vez más que la agricultura produce también efectos externos positivos, conocidos con el nombre de funciones múltiples, cuyas disfunciones de mercado conexas merecen intervenciones políticas, tales como subvenciones u otros medios de ayuda a la agricultura, para asegurar que se sigan `produciendo'. Hay un amplio consenso respecto a lo que son estas funciones múltiples, aunque existe una variedad de taxonomías para clasificarlas. El punto principal es que deben ser efectos externos genuinos y no simples extensiones de la función económica primaria de producir alimentos, fibras, etc., si bien pueden estar en una oferta conjunta con ellos. Si se aplica esta definición estricta, las funciones son las siguientes:
Algunas de estas funciones están relacionadas entre sí o tienen una relación sinérgica. Por ejemplo, la protección de los paisajes rurales puede promover el turismo y, por lo tanto, crear oportunidades de empleo y, así, mantener a las comunidades rurales. Algunos observadores sostienen que las funciones múltiples de la agricultura no pueden separarse y que, por lo tanto, deben producirse "en el mismo lugar", pero eso descartaría la utilización de licencias comercializables entre regiones agrícolas. Estos efectos externos positivos o funciones múltiples se los conoce también, en la jerga comercial internacional, como preocupaciones no comerciales (PNC), por ejemplo en el artículo 20 del Acuerdo sobre la Agricultura. Sin embargo, como se ha visto, cuando se plantea la cuestión multifacética de la seguridad alimentaria, como se hizo en la Cumbre de Roma, aparecen algunas vinculaciones evidentes entre el comercio y la seguridad alimentaria. Dejando de lado estas consideraciones semánticas, el paso siguiente es examinar cuáles son las preocupaciones (PNC) citadas comúnmente en el marco de los tres conceptos señalados anteriormente: la seguridad alimentaria, el medio ambiente, y la función social - y relacionarlas con el Plan de Acción de Roma y, particularmente, con su Compromiso 3 que, como ya se ha señalado, establece la realización de prácticas y políticas alimentarias y agrícolas sostenibles, considerando el carácter multifuncional de la agricultura. Una observación que viene al caso a esta altura es que algunos de los principales proponentes de PNC son principalmente países industrializados, que cuentan en particular con lo que pueden llamarse entornos de producción agrícola `difíciles' (climas inclementes, terrenos montañosos, etc.), y con una tradición e interés por la conservación de los paisajes rurales, y poseen además, los medios financieros para subvencionar sus sectores agrícolas, y sus poblaciones gastan en alimentos una pequeña parte de sus ingresos disponibles. Seguridad alimentaria. Algunos países industrializados asignan un alto grado de prioridad a este objetivo o función, principalmente por razones estratégicas, porque como tal es difícil que su seguridad alimentaria se vea comprometida en condiciones normales. Por ejemplo, Noruega reconoce que a causa de los altos costos de la producción de alimentos, sería más eficaz en función de los costos para algunos países, entre ellos Noruega, en circunstancias ordinarias, depender totalmente de los mercados mundiales para sus suministros alimentarios.2 Sin embargo, en base a experiencias anteriores y debido a la incertidumbre relacionada con los suministros internacionales en el futuro, las políticas nacionales en materia de producción han sido y siempre serán (resaltado del autor) un elemento central de la política de seguridad alimentaria de Noruega. La constitución de reservas nacionales de alimentos puede compensar sólo en parte el riesgo de una carestía internacional a largo plazo. Riesgo que puede originarse no sólo por guerras sino también por crisis producidas en tiempos de paz, tales como enfermedades de plantas y animales, extensas precipitaciones radioactivas, o importantes cambios en la demanda y oferta mundiales. Las políticas de seguridad alimentaria basadas en un nivel mínimo de autosuficiencia, alcanzada mediante la preservación de la capacidad de producción, pueden considerarse un seguro contra riesgos en el que están involucrados los costos públicos relacionados con la defensa contra los riesgos de la población y la disposición de ésta a pagar el seguro. Hay cuatro componentes en la política de seguridad alimentaria de Noruega: primero, la necesidad de proteger las tierras cultivables contra la contaminación y otros usos; segundo, mantener la autosuficiencia alimentaria obtenida de la producción interna, medida en calorías, en el nivel mínimo corriente del 50% (57 %, si se incluyen los productos pesqueros); tercero, mantener una población agrícola "bastante considerable", bien capacitada y experimentada; y cuarto, mantener una estructura descentralizada de producción de alimentos, menos vulnerable en tiempos de crisis. ¿De hecho, aumenta la seguridad alimentaria con el nivel de autosuficiencia? En efecto, se puede sostener que es probable que con una política de autosuficiencia aumente la inestabilidad de los precios en vez de disminuir. Además, es probable que promoviendo la autosuficiencia en alimentos el sector agrícola dependa más de insumos que podrían tener una elevada proporción de importaciones, particularmente en lo que se refiere a la energía. A su vez, es más probable que la energía, es decir el combustible, esté sujeta a embargos comerciales o a aumentos repentinos de los precios que los productos alimenticios. Sin embargo, el apoyo político a las políticas en materia de autosuficiencia alimentaria sigue siendo fuerte en algunos países. Ahora bien, la respuesta de los gobiernos podría ser una política de seguridad alimentaria más racional basada en diversas opciones. Tal política se basaría en una evaluación de las fuentes principales de la incertidumbre respecto a la oferta alimentaria: primero, las variaciones imprevistas de la oferta causadas por fenómenos naturales - mal tiempo o brotes de plagas y enfermedades de cultivos alimentarios importantes en los principales países productores; segundo, agresiones externas debidas a actividades humanas, tales como hostilidades o desastres (otro Chernobyl) de magnitud suficiente como para afectar las corrientes comerciales; y tercero, intervenciones políticas, tales como los embargos comerciales. De cara a tales incertidumbres, los gobiernos pueden, en vez de limitarse a promover la autosuficiencia, realizar diversas intervenciones políticas relacionadas con el consumo (por ejemplo, promover la sustitución de unos alimentos por otros), la producción (por ejemplo, que tenga en cuenta las necesidades repentinas de aumentar la oferta), el almacenamiento y la comercialización (reforzando los vínculos entre abastecedores e importadores). No hace falta ahondar más en dichas políticas en este lugar. La función ambiental. Actualmente, entre los países de la OCDE hay un amplio consenso respecto al potencial de la agricultura para producir servicios relacionados con el medio ambiente. En un documento reciente de la OCDE se declara que la prestación de beneficios y servicios ambientales se ve cada vez más como un elemento de la `multifuncionalidad' del sector (agropecuario).3 La palabra `servicios' es importante porque diferencia las preocupaciones de los países industrializados (protección de los paisajes agrícolas) de las de los países en desarrollo (servicios de protección de los recursos, por ejemplo la prevención de la erosión del suelo y la protección de las cuencas hidrográficas, sin las cuales la seguridad alimentaria podría verse en peligro). En efecto, el Compromiso 3 se refiere a la necesidad de luchar contra las amenazas ambientales a la seguridad alimentaria... la erosión de la diversidad biológica y la degradación de la tierra y los recursos naturales de origen acuático... para lograr una mayor producción.4 Pero el Compromiso no adjudica explícitamente estas necesidades a la multifuncionalidad de la agricultura. La función sociocultural. También aquí las respectivas interpretaciones de los países industrializados y los países en desarrollo tienen matices diferentes. Los primeros están interesados principalmente en evitar la despoblación del campo, que probablemente podrían provocar las fuerzas sociales y económicas descontroladas. También están interesados en mantener con fines turísticos los paisajes rurales poblados y las comunidades rurales viables, a la vez que advierten que una estructura agraria basada en muchas granjas familiares relativamente pequeñas, ocupadas por sus dueños, favorece más la estabilidad social y la preservación cultural que una dominada por relativamente pocas propiedades grandes. También se considera que la seguridad alimentaria se promueve mediante una estructura de producción descentralizada y distribuida uniformemente. Los países en desarrollo y muchos países desarrollados tienden a referirse a la agricultura como a un `medio de vida' tradicional, que tiene connotaciones culturales y sociales. También se cita la rápida migración del campo a la ciudad como una posible fuerza perturbadora para la sociedad de un país en desarrollo, ya que contribuye al desempleo urbano, la criminalidad, etc. Los debates sobre la multifuncionalidad de la agricultura han ido tomando, cada vez más, un sesgo `normativo'. Lo cual ocurre cuando se supone que hay alguna tipología de agricultura o paradigma de desarrollo agrícola y rural convenientes que potenciarían esas funciones o efectos externos positivos. Esta tipología se conoce como `agricultura multifuncional'. No podemos examinar aquí estas cuestiones demasiado a fondo. La Cumbre de Roma sólo `examinó' de pasada el carácter multifuncional, probablemente porque no quería intervenir en el debate sobre el tema. Cabe preguntar, sin embargo, sin negar la validez de ciertos argumentos en favor de la agricultura multifuncional, ¿cuál es la esfera apropiada de la política para alcanzar los beneficios o servicios alimentarios, agrícolas, rurales, sociales, regionales buscados? En todas estas esferas de políticas, el comercio internacional tiene, por supuesto, su importancia.5 Otra cuestión es: ¿todas las funciones enumeradas anteriormente están en oferta conjunta con la función primaria de la agricultura, que es la producción de alimentos, fibras, etc.? En otras palabras, es necesario producir esos productos para obtener los efectos externos buscados? No siempre. Además, está la `prueba de necesidad', es decir, si una medida destinada a promover el efecto externo positivo debe denunciarse como incompatible con el GATT. El artículo XX del GATT exige que la medida en cuestión no sólo debe estar contemplada en el marco de las excepciones relativas a la protección del medio ambiente y la salud humana, sino que también debe ser necesaria para realizar el objetivo de la política. Hasta ahora, ningún grupo de solución de diferencias ha admitido que una medida incompatible con otras disposiciones del GATT fuera necesaria, ni siquiera cuando el objetivo de la política entraba dentro de las excepciones admitidas. De ahí la importancia potencial de los argumentos relativos a las PNC para los países industrializados que tratan de proteger sus sectores agrícolas. Por supuesto, a los países en desarrollo y, particularmente a los países menos adelantados, se permite una flexibilidad variable en las medidas de apoyo a la agricultura, como está dispuesto en el artículo 15 del Acuerdo sobre la Agricultura. 1 No es el caso intentar aquí una definición de bienes públicos, salvo declarar que son bienes indivisibles y no exclusivos: si se producen, a nadie se le puede impedir que los consuma o aproveche de otra manera; es decir, son de consumo colectivo y no existe para ellos un mercado. Véanse las publicaciones de Paul Samuelson, a partir de mediados de los años cincuenta. 2Véase Non-trade Concerns in a Multifunctional Agriculture - Implications for Agricultural Policy and the Multilateral Trade System (Preocupaciones no comerciales en una agricultura multifuncional - Consecuencias para la política agrícola y el sistema comercial multilateral), documento mimeografiado presentado por Noruega el 2 de junio de 1998. 3"Agricultural Policy: the Need for further Reform" (Política agrícola: la necesidad de nuevas reformas), Documento de debate preparado para la Reunión del Comité de Agricultura a nivel ministerial, París 5-6 de marzo de 1998, (AGR/CA7(MIN(98)2), página. 8. 4 Objetivo 3.2. 5 La FAO y el Gobierno de los Países Bajos están patrocinando una Conferencia internacional sobre el carácter multifuncional de la agricultura y la tierra para el 12 -17 de septiembre de 1999 en Maastricht. Para detalles y documentos, véase el sitio web: www.fao.org/mfcal. |
1 Preparado por el Sr.T.J. Aldington, ex asesor técnico superior y Secretario de Agricultura de la FAO. Representa los puntos de vista de su autor, y no necesariamente los de la FAO ni de sus gobiernos miembros.
2 En la Conferencia Internacional FAO/OMS sobre la Nutrición (CIN), celebrada en Roma en diciembre de 1992, se trataron sobre todo las cuestiones alimentarias que más se relacionaban con las situaciones de los países desarrollados.
3 El texto de cada compromiso (reproducido en el recuadro 1), y las "bases para la acción" y los "objetivos y acciones" que lo acompañan, fueron cuidadosamente elaborados por la Cumbre. Los resúmenes que se ofrecen en el texto principal del presente documento no tienen carácter oficial y tienen por objeto ayudar al lector común.
4 Para la definición anterior, ratificada por la Conferencia internacional FAO/OMS sobre la Nutrición de diciembre de 1992, véase el recuadro 2.
5 Cf. Objetivo 4.1 d). Este párrafo no se refiere específicamente a los países en desarrollo, pero el término "países" puede leerse implícitamente en ese sentido, teniendo en cuenta otros párrafos del Objetivo.
6 El Acuerdo subraya los derechos de los miembros de la OMC a proteger la vida y la salud de las personas, los animales y las plantas. En el caso de la dioxina, a diferencia del caso de la EEB anterior, muchos países ejercieron rápida y responsablemente sus derechos una vez conocidas las primeras manifestaciones. Por consiguiente, pese a la falla del sistema de producción y elaboración en un país, el Acuerdo sobre las MSF (especialmente las disposiciones de emergencia del artículo 5, párrafo 7) protegió la calidad e inocuidad de los alimentos en aquellos países que decidieron prohibir la importación de los productos potencialmente afectados.
7 El concepto de DARS deriva del capítulo 14 (DARS), del Programa 21 de la CNUMAD.
8 El resultado de esta Conferencia fue el Plan de acción mundial para la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos.
9 Las cuestiones relativas a los recursos zoogenéticos se examinaron en el octavo período de sesiones ordinario de la Comisión de recursos genéticos para la alimentación y la agricultura (CRGAA), en abril de 1999.
10 Se prevé que el proceso de examen del artículo 27, párr. 3 b) empezará en 1999; el del Acuerdo en conjunto está fijado para el 2000.
11 Para un estudio excelente de las principales cuestiones y opciones relativas a un examen del párrafo en cuestión, véase el documento de Geoff Tansey "Trade, Intellectual Property, Food and Biodiversity" (Comercio, propiedad intelectual, Alimentos y Biodiversidad), Quaker Peace and Service, Londres, febrero de 1999.
