A partir de 1990, la definición y la promoción activa de la ordenación forestal sostenible han representado el centro de un amplio debate de carácter científico, político, social y económico. En las comunidades internacionales, hoy día se discute de conceptos como sostenibilidad, ecosistemas y beneficios sociales y ambientales. Por ello, la mayor conciencia que actualmente se tiene respecto de la fragilidad de nuestros ecosistemas forestales es tanto apropiada como oportuna.
En correspondencia con el actual interés en las cuestiones forestales en los planos local, nacional e internacional, la Comisión de las Naciones Unidades sobre el Desarrollo Sostenible ha abrazado la ordenación forestal sostenible como: "una ordenación que atiende las necesidades sociales, económicas, ecológicas, culturales y espirituales de las generaciones presente y futuras". A lo largo de la década de los noventa, los gobiernos han discutido programas y planes para conseguir una ordenación forestal sostenible. El interés en los bosques, su conservación y su utilización han dado origen a una vasta gama de información, desde la preparación de modelos altamente tecnológicos de ecosistemas forestales hasta la publicación de opiniones sobre lo que debía hacerse en el futuro.
Sobre la base de estos antecedentes, en 1998 la FAO y el Banco Mundial convinieron en que la FAO preparase un resumen conciso del estado de los conocimientos y la experiencia relacionados con la ordenación forestal sostenible, como una fuente de datos para el Examen y la estrategia de la ejecución de la política forestal del Banco Mundial. El resumen preveía tres objetivos generales:
· determinar las razones clave del porqué la ordenación forestal sostenible sigue siendo una meta tan difícil de lograr;
· establecer los posibles pasos para marchar hacia la dirección más apropiada; y
· examinar la función de la asistencia internacional y la financiación para el desarrollo en el apoyo de los esfuerzos nacionales para promover la ordenación forestal sostenible.
A fin de emprender esta iniciativa, la FAO encargó una serie de estudios que involucraron a muchos profesionales. Los estudios específicos, que constituyeron un instrumento fundamental para las conclusiones que se presentan en este documento, incluyen:
· el análisis de diversos esfuerzos realizados para mejorar la ordenación forestal a través de una gran variedad de tipos de bosques y lugares, con variados objetivos de ordenación, desde la mera producción maderera hasta una ordenación forestal de fines múltiples más amplia (Dupuy et al, 1999; Hagner, 1999);
· el estudio de cómo los cambiantes mercados, comercio y nuevas tecnologías relacionados con los productos forestales determinan las opciones para diversos tipos de ordenación forestal (Whiteman et al, 1999; Brown, 1999; y Whiteman, en preparación); y
· una evaluación de la factibilidad técnica, económica e institucional de la ordenación forestal sostenible, y de las condiciones en que los gobiernos, la FAO, el Banco Mundial y otros organismos internacionales pueden apoyar eficazmente su ejecución (Contreras, 1999).
Además, la FAO actuó como huésped de una consulta de expertos que se reunieron con objeto de debatir sobre muchas de estas cuestiones (Consulta técnica sobre la ordenación del patrimonio forestal: temas y oportunidades de acción internacional por el Banco Mundial y la FAO (Technical consultation on management of the forest estate: issues and opportunities for international action by the World Bank and FAO), 28 y 29 de abril de 1999, Roma, Italia).
En el presente documento se proporciona una síntesis de las conclusiones más importantes extraídas de esos estudios, de la consulta de expertos y de la base de conocimientos y experiencias del Departamento de Montes de la FAO. Asimismo, se presenta un resumen de diversos puntos de vista sobre distintos aspectos de la ordenación forestal sostenible y, quizá aún más importante, da origen a algunos interrogantes fundamentales acerca del futuro de la ordenación forestal sostenible.
El documento está estructurado como sigue. La primera sección ofrece un esbozo en el que se describen las conclusiones más relevantes de los diversos estudios y se presentan de manera resumida posibles medidas. Luego, en las seis secciones sucesivas, se explican en detalle cada una de las cuestiones principales examinadas como parte del estudio.
En la segunda sección se examina qué se entiende por ordenación forestal sostenible y cómo este concepto varía acorde con las diversas sociedades y el paso del tiempo. En la tercera sección se describe una serie de experiencias regionales conexas con la ejecución de prácticas mejoradas de ordenación forestal bajo una variedad de condiciones ecológicas, institucionales y económicas. En la cuarta sección se sintetizan las perspectivas por lo que concierne a los recursos forestales y a los mercados, el comercio y la tecnología en materia de productos forestales, y se examina asimismo cómo estas fuerzas determinan actualmente las opciones de las que disponen los ordenadores forestales. En la quinta sección se analizan las razones por las que al presente los mercados, las políticas y las instituciones no logran apoyar la ejecución de una ordenación forestal sostenible. Es preciso señalar que este documento se centra fundamentalmente en la ordenación de aquellos bosques que se aprovechan para la producción maderera. Por ello, se aborda tan sólo de forma parcial el problema de qué debería hacerse, si es que cabe, en el amplio sector relativo a los bosques que no se destinan a la producción maderera.
En las dos últimas secciones se identifican algunas respuestas a estos problemas así como opciones que la FAO, el Banco Mundial y otros podrían tomar en consideración al elaborar estrategias dirigidas a estimular una mejor ordenación del patrimonio forestal mundial.
En el documento se propugna una nueva y cuidadosa consideración a los niveles técnico y político del porqué se habla de ordenación forestal sostenible y cuáles son los posibles logros que se pueden alcanzar con este debate. Así, se abordan diversos y oportunos interrogantes: ¿la ordenación forestal mejorada se ve obstaculizada por la falta de conocimientos sobre la ordenación silvícola y de los ecosistemas o por otros tipos de dudas?; ¿el logro de una definición unánime de ordenación forestal sostenible vale todos los esfuerzos y energía que se invierten en esta tarea?; y, ¿sabemos ya lo suficiente como para iniciar a mejorar con empeño la ordenación forestal en el terreno?
Gran parte del diálogo intergubernamental se ha centrado en los pasos de índole financiera, institucional y económica que son menester a fin de conseguir la ordenación forestal sostenible. En el presente documento se atribuye especial importancia a algunos pasos iniciales de orden práctico. ¿Podemos identificar impedimentos patentes para la mejora de la ordenación forestal? De ser así, ¿podemos hacer algo acerca de ellos? ¿Cuáles son algunas opciones de las que pueden disponer los países? Si el consenso sobre la ordenación forestal sostenible sigue siendo difícil de alcanzar, ¿deberíamos entonces adoptar en cambio un enfoque sistemático para mejorar las prácticas forestales, como un proceso que mejore constantemente la ordenación forestal? ¿Representa quizá esto una alternativa práctica en la espera que se consiga un consenso mundial sobre el significado de ordenación forestal sostenible y las medidas a tomar?
La FAO quisiera expresar su profundo agradecimiento a todos los que han contribuido a elaborar este documento y agradecer a los que brindaron sus comentarios sobre los borradores del presente trabajo. La FAO seguirá explorando, conjuntamente con sus Estados Miembros, formas de ejecutar una ordenación forestal sostenible más exitosa y prestar asistencia a la ejecución por medio de sus programas de trabajo técnicos y normativos. A este respecto, será bienvenido todo comentario de los lectores sobre cualquiera de los aspectos que aquí se examinan.
En conclusión, les insto a que lean esta síntesis, ya que constituye un desafío para algunas de nuestras actuales opiniones. Tratemos todos juntos de usar nuestra imaginación y reflexionar nuevamente sobre cómo podemos hacer progresar la ordenación forestal en el mundo con miras a mejorar las vidas de esta generación y las venideras.
Lennart Ljungman
Director
Dirección de Políticas y Planificación Forestales
Recursos forestales
Los recursos forestales continúan disminuyendo, a la vez que se exige una producción cada vez mayor de bienes y servicios. Son muchas las causas de la deforestación y la degradación de los bosques, y varían según el tipo de bosque, su ubicación y las circunstancias sociales y económicas. Es probable que la prevista disminución de los recursos forestales no tenga un impacto significativo en el volumen total del suministro mundial de madera, pero puede dar lugar a escasez en algunos lugares y en relación con ciertas clases de madera en rollo (en especial la de mayor calidad procedente de los bosques naturales).
Se registra un cambio en la ordenación forestal a los fines de la producción maderera. Los sistemas de baja intensidad son ahora más comunes en los bosques naturales con miras a perseguir la sostenibilidad. En contraste con esto, está aumentando la importancia de las plantaciones forestales para la producción maderera (que representa un sistema particularmente intensivo).
Mercados de productos forestales
Los mercados determinan la gama de opciones de ordenación forestal económicamente viables. Hay pocas oportunidades de que tenga lugar, ahora o en futuro, un aumento real y sostenido de los precios de los productos forestales procesados. Ello se debe a la fuerte competencia que se deriva de materiales sucedáneos y al desarrollo de nuevas tecnologías de elaboración de la madera en las que se utilizan papel recuperado y madera de diámetro pequeño.
Gran parte de los bosques naturales del mundo no es rentable como fuente de suministro de madera comercial. Probablemente esto seguirá siendo cierto en un futuro previsible. La industria de la transformación de la madera depende cada vez más de las plantaciones forestales y de fuentes no madereras para la obtención de materias primas. ¿Hasta qué punto el balance del desplazamiento de la fuente de producción desde los bosques naturales a otras fuentes de suministro dependerá del área forestal que se someta a una ordenación sostenible y qué efecto tendrá todo ello en los costos de la madera producida? Cabe la posibilidad de que los costos adicionales relacionados con la ordenación forestal sostenible en los bosques naturales lleve a algunos productores madereros a dirigirse hacia fuentes de suministro alternativas.
Las políticas tarifarias conexas con la venta de materia prima maderera son determinantes importantes para una ordenación forestal sostenible. En muchos países, los precios que se aplican a la madera en pie se establecen con un criterio más bien administrativo que de mercado. Con frecuencia, por una serie de razones se fijan unos precios demasiado bajos. Los precios artificialmente reducidos sirven de aliciente para una explotación excesiva, desalientan la eficiencia e impiden la sostenibilidad financiera, además de que en general dificultan la ejecución por los países de una ordenación forestal sostenible.
No existen suficientes mercados para los múltiples servicios sociales y ambientales que brindan los bosques. Sin la debida reglamentación o incentivos monetarios, es improbable que los operadores del sector privado y los terratenientes tomen en cuenta los beneficios no comerciales de los bosques a la hora de adoptar decisiones en materia de ordenación. A menudo, tampoco los gobiernos toman en consideración estos beneficios cuando establecen sus prioridades.
Políticas e instituciones
El sector forestal debe presentar mejores argumentos que justifiquen un aumento de las asignaciones financieras. Al afrontar problemas de enorme magnitud como la pobreza, la inseguridad alimentaria y los bajos ingresos, con frecuencia se otorga al sector forestal una prioridad baja. Esto ocurre también en muchos países en que los bosques proporcionan importantes beneficios no comerciales e incluso es cierto en países donde el sector forestal podría ser potencialmente importante para la economía. Por esta razón, las propuestas de ejecución de una ordenación forestal sostenible deben ir acompañadas de unos beneficios reales para la nación que estén bien articulados y claramente demostrados.
En la actualidad, las instituciones son débiles. A fin de velar por el cumplimiento de los reglamentos sobre el medio ambiente y la distribución de los beneficios de la ordenación forestal se requiere una mayor transparencia y responsabilización en la gestión pública del sector forestal. Los llamados en favor de una ordenación forestal sostenible quedarán sencillamente desatendidos si el entorno jurídico, normativo y administrativo no se encarga de reglamentar eficazmente las prácticas indeseables.
Conocimientos e información
Los conocimientos técnicos por lo general no representan una restricción para la ejecución de una ordenación forestal sostenible. La ciencia relativa al manejo con rendimiento sostenible (esto es la ordenación para un flujo sostenido de madera a partir de los bosques) se ha desarrollado y experimentado con éxito en muchas regiones. Por otra parte, por lo que atañe a los bosques tropicales naturales aún hay cierta incertidumbre sobre la sostenibilidad de las actuales prácticas de ordenación forestal pues éstas no se han ensayado a lo largo de diferentes ciclos de crecimiento.
Por lo general, se dispone de conocimientos sobre cómo mejorar la ordenación forestales. La puesta en práctica de una mejor ordenación forestal no progresa debido a la perplejidad y el desacuerdo imperantes en relación con los objetivos, la escala y el lapso de tiempo que deberían utilizarse para medir los resultados. En ciertos países es difícil acceder a los conocimientos técnicos disponibles. Algunas naciones carecen incluso del más elemental banco de datos sobre el que podrían basar sus políticas y reglamentos en materia de ordenación.
La rentabilidad de la ordenación forestal sostenible
La ordenación forestal sostenible puede ser lucrativa, pero las prácticas forestables insostenibles con frecuencia son más interesantes en el corto plazo desde un punto de vista financiero. Muchos bosques en el mundo, incluidos los de propiedad privada de los países que cuentan con reglamentos escasos, ya se aprovechan de acuerdo con principios de rendimiento sostenido. Sin embargo, también es común la explotación excesiva a fin de obtener ganancias a corto plazo, particularmente en las áreas en que abundan los recursos forestales y donde hay elevadas presiones de desarrollo.
Ahora bien, la ordenación forestal sostenible en su sentido más amplio significa más que simplemente talar árboles a un nivel de rendimiento sostenido. Abarca la reducción del impacto ambiental negativo de las actividades forestales así como un proceso de ordenación plenamente participativa a fin de que las partes interesados reciban continuos beneficios, sociales y económicos, de los bosques. Ello puede incluir a los grupos indígenas que viven en los bosques, las comunidades locales que habitan en la parte baja de un área de captación arbolada o a las generaciones futuras. Para que la ordenación forestal pueda atender estas exigencias adicionales será inevitable un aumento de los costos y una reducción de la rentabilidad de las operaciones forestales. Es probable que el resultado final sea una mayor concentración e intensificación de la ordenación forestal. En consecuencia, una creciente porción de bosques ya no será rentable para la producción maderera, lo que conservará algunos bosques pero conducirá asimismo a que se dediquen más áreas a usos diferentes (deforestación).
Consecuencias para la acción
El corolario evidente de unas prácticas forestales insostenibles es una capacidad de elaboración ineficiente y superflua. En diversos países, grava sobre la mejora de la ordenación forestal una industria que hace uso de tecnologías anticuadas que desperdician los recursos y causan contaminación. Industrias de este tipo sobreviven principalmente gracias a la disponibilidad de abundantes trozas económicas de grandes dimensiones. A fin de abordar esta cuestión, es preciso llevar a cabo una reestructuración radical del sector e introducir tecnologías que protejan y conserven los recursos. Por ejemplo, reemplazar anticuadas tecnologías manufactureras con equipo más moderno redundaría en una reducción de los residuos y un aumento de la producción por cada troza que se recolecte en el bosque. Otro ejemplo lo constituiría la adopción de tecnologías que hagan más duraderas la eficacia y la vida de los productos forestales. Estas acciones probablemente servirían para contener la demanda total de madera en rollo y se estimularían debido a los costos más elevados de la explotación de la madera en pie.
La explotación excesiva se ve acelerada cuando la propiedad de los recursos forestales no está clara. Es más verosímil que los propietarios y los encargados de la ordenación inviertan en la gestión forestal si la propiedad de la tierra y de los recursos forestales es clara y confiable. La incertidumbre acerca de la tenencia de la tierra y el acceso futuro a los recursos estimula la explotación excesiva a corto plazo y desalienta las inversiones. Sin un control sobre la tierra o un uso futuro seguro de los árboles, los recursos del bosque se liquidan con rapidez a fin de obtener ingresos que puedan invertirse en otros lugares. Esto ocurre parcialmente debido a que los rendimientos de las reinversiones en la esfera forestal están sujetos a incertidumbres variables de orden político y social.
No es posible transferir al consumidor el incremento de los costos. A causa de las fuerzas del mercado, es poco probable que los productores puedan hacer que el consumidor cargue con cualquiera de los costos que se deriven de una mejor ordenación forestal. Hay pocas posibilidades de que existan o persistan importantes premios para la comercialización en relación con los precios para los productos forestales procedentes de bosques que hayan recibido la "certificación" de ordenación sostenible. No obstante, como se indica más arriba, ya existen considerables "puntos débiles" en muchos sistemas de tasación forestal, que podrían cubrir algunos de estos costos.
Las perspectivas en materia de precios limitan el alcance de la silvicultura de ciclo largo. La combinación de proyecciones fijas de los costos reales y de nuevas tecnologías de transformación de la madera también comporta una repercusión importante para las estrategias de ordenación forestal sostenible que se basan en la extensión del ciclo de crecimiento. Por lo general, estas estrategias prevén un premio comercial para la producción de trozas de grandes dimensiones y elevada calidad para cubrir los costos de un período de inversiones a largo plazo. Si bien siempre existirá un mercado especializado para trozas de calidad selecta, las fuerzas económicas trabajan en contra de dichas estrategias y seguirán estimulando la producción de fibras de calidad inferior a lo largo de períodos de crecimiento cada vez más reducidos.
Correlación entre la acción y la retórica
La lenta consecución de una definición unánime de ordenación forestal sostenible probablemente representa un obstáculo hacia su ejecución más que ninguna otra limitación de nuestra comprensión de las funciones ecológicas y sociales de los bosques.¿Hacia dónde nos dirigimos?
El debate en curso sobre el tema de la ordenación forestal sostenible abarca una amplia gama de temas de carácter económico, social y ambiental. Con el tiempo las pruebas científicas podrían servir de apoyo para el consenso sobre algunas de ellos, surgirán otros y otros más pueden perder importancia. Y puede que algunas cuestiones no se resuelvan nunca.
¡La perfección es enemiga de la evolución!
La búsqueda de un consenso por lo que se refiere a la definición de ordenación forestal sostenible no debería utilizarse como una excusa para no actuar. Sabemos que existen muchas situaciones que a todas luces no se manejan con eficiencia o por lo menos con criterios que están por debajo de un nivel profesional aceptable. Sabemos que podemos hacer mucho para "mejorar" la ordenación del patrimonio forestal aunque no podamos alcanzar una suprema "ordenación forestal sostenible". Una actitud menos rígida acerca de la interpretación de este término podrá ayudarnos a desatar un torbellino de iniciativas con miras a "mejorar" la ordenación forestal e iniciar el viaje hacia adelante, aunque el destino final se modifique constantemente.
Repercusiones para la asistencia al desarrollo
El establecimiento de una adecuada política sobre el medio ambiente es fundamental para tener éxito
El efecto más importante que podría tener el Banco Mundial es utilizar su influencia y recursos para promover las condiciones que favorezcan una ordenación forestal sostenible. Con frecuencia, la clase dirigente acostumbrada a gozar de los privilegios asociados con la custodia de un recurso valioso se opone a la adopción de políticas existentes o la realización de cambios en las prácticas en apoyo de una ordenación forestal sostenible. Esto puede requerir un enfoque proactivo por parte de las partes interesadas en los planos nacional e internacional, y el Banco podría desempeñar un importante papel catalizador en este proceso. Las reformas no están restringidas únicamente a la propia esfera forestal, pues muchas de las que se necesitan están relacionadas con políticas contrarias y señales mixtas procedentes de sectores conexos, como la agricultura, la industria y el transporte.
La mejora de los sistemas de tasación forestal es crítica para tener éxito. La fijación de precios más realistas basados en el valor real de la madera o, mejor aún, la introducción de medios competitivos de venta de madera en rollo, es una condición necesaria para que la ordenación forestal sostenible se lleve a cabo de manera satisfactoria. Los ingresos procedentes de unos precios más elevados podrían utilizarse asimismo para financiar más eficazmente las instituciones forestales que en muchos países actualmente no cuentan con fondos suficientes y son por lo general poco competentes.
También el fortalecimiento de las instituciones forestales es una prioridad
Las inversiones encaminadas a reforzar las instituciones reguladoras y sostener la capacidad administrativa son fundamentales para mejorar la ordenación forestal. Una mejor ordenación forestal puede registrarse tan sólo en los países cuyo entorno jurídico, normativo y administrativo regula las prácticas indeseables y donde reinan la transparencia y la responsabilización en el manejo y gestión pública del sector. Las inversiones destinadas a fortalecer la capacidad reguladora y administrativa en la esfera forestal deberían considerarse una prioridad y debería estimularse a las naciones a aumentar la transparencia y mejorar la gestión pública de los fondos.
Un sector de inversión prioritario es la facilitación de datos mejorados y una mayor divulgación de la información. Los países pueden mejorar su ordenación forestal únicamente cuando pueden adoptar sus decisiones sobre la base de unos conocimientos e información adecuados. El Banco Mundial y otros organismos internacionales deberían trabajar a fin de aumentar la capacidad a nivel nacional para reunir y analizar la información sobre el sector forestal y para tomar decisiones ponderadas de ordenación de la tierra sobre la base de dicha información.
Pero la asistencia debería también proyectarse más allá del "bosque"
Las inversiones en la ordenación forestal sostenible pueden adquirir diversas formas y la estrategia del Banco no debería limitarse al bosque. Las líneas de crédito para la financiación de cambios en las técnicas de elaboración de la madera y el apoyo de reglamentos que prevean mayores resultados desde el punto ambiental durante las operaciones de transformación de la madera podrían tener un impacto considerable en la sostenibilidad del sector forestal en su conjunto. Si se le considera en el contexto más amplio del desarrollo sostenible, dicho apoyo podría convenir mucho más que algunos de los enfoques de asistencia tradicionales que tienden a centrarse en la mejora de la ordenación forestal y la silvicultura.
El establecimiento o aclaración de los derechos de propiedad o tenencia de bosques y árboles representa otra área potencialmente importante para la asistencia. A menudo los bosques se desbrozan bien sea porque existe incertidumbre acerca de su tenencia o con miras a fijar un régimen de tenencia. Las inversiones encaminadas a desarrollar un marco jurídico para el régimen de tenencia y titulación de tierras y apoyar esfuerzos para resolver cuestiones más generales relacionadas con los derechos sobre la tierra podrían redundar en importantes beneficios también para el sector forestal.
Existe toda una gama de oportunidades
No existe una única estrategia, política o respuesta operativa que se ajuste a todas las situaciones. Tenemos que saber cómo desarrollar estrategias y políticas apropiadas y sensibles. Las medidas que tomen el Banco Mundial y la FAO deberían contar con una sólida base técnica y fundamentarse en las realidades ecológicas, sociales y económicas que varían según los países y las condiciones de los bosques. Es necesario recordar que muchas de las cuestiones planteadas en los actuales debates acerca de la ordenación forestal sostenible tienen que ver con la igualdad social. Cabe asimismo subrayar que las normas sobre ordenación forestal son instrumentos sumamente débiles para la ejecución de una política social. Aún así, y a pesar de estas limitaciones, la FAO, el Banco Mundial y nuestros múltiples asociados pueden hacer mucho con los conocimientos de los que ya disponen para brindar un apoyo importante a los países que procuran realmente mejorar su ordenación forestal.
El principal impacto que podría tener el Banco Mundial en la superación de estos problemas estriba en utilizar su influencia y recursos para brindar unas condiciones que favorezcan una mejor ordenación forestal. Esto implicaría una financiación y una conexión con la esfera forestal de una magnitud que asegure la realización de los cambios necesarios, lo que sugiere relaciones efectivas entre las disposiciones sobre préstamos y las institucionales con inclusión de los gastos públicos. Ello se podría llevar a cabo mediante actividades no crediticias y por medio de uno de los medios siguientes o de una combinación de ellos: el programa global de préstamos para un país; un préstamo de ajuste estructural general; y un préstamo de ajuste estructural sectorial. Estos instrumentos de préstamo pueden resultar sumamente eficaces si están basados en conocimientos técnicos, ambientales y económicos bien fundamentados, y el Banco dispone parcialmente de ellos.
