1 UN NUEVO EXAMEN DE LA ORDENACIÓN FORESTAL SOSTENIBLE
Durante decenios, la comunidad forestal y relacionada con los recursos naturales ha discutido acerca del concepto de "sostenibilidad". En el transcurso de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro en 1992, se asumió un alto nivel de firme compromiso político en pro del fomento de la "ordenación forestal sostenible". A partir de entonces, se han hecho considerables esfuerzos a nivel de los procesos intergubernamentales a fin de determinar los criterios e indicadores de esa ordenación1. Además de ello, los gobiernos han dedicado recursos humanos, tiempo y fondos al desarrollo de programas de promoción de la ordenación forestal sostenible (por ejemplo, el Panel Intergubernamental sobre los Bosques, el Foro Intergubernamental sobre los Bosques y la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible). A pesar de todos estos esfuerzos, la ordenación forestal sostenible sigue siendo una meta difícil de alcanzar. En la presente sección se explica en forma sintética por qué es tan arduo identificar y ejecutar este concepto.2
1.1 Los objetivos de la ordenación forestal sostenible
Las referencias a la ordenación forestal sostenible son vagas y ambiguas en todo el mundo. Esta falta de precisión se deriva de la inhabilidad actual de lograr un consenso acerca de un conjunto complejo de cuestiones que en gran parte vienen determinadas por la cultura, los valores personales y las esperanzas individuales, y los temores e inquietudes relacionadas con la falta de certezas. Entre los interrogantes de mayor relevancia que aún quedan sin respuesta en el debate que hoy día se lleva a cabo en materia de ordenación forestal sostenible figuran los siguientes:
· ¿cuáles deberían ser los objetivos de la ordenación forestal sostenible?
· ¿cuál es la importancia relativa de cada uno de esos objetivos?
· ¿cuáles son las dudas asociadas con el manejo de ecosistemas complejos como son los bosques?
· ¿qué lapso de tiempo y qué contexto físico deberían adoptarse al examinar la sostenibilidad de diferentes opciones de ordenación forestal? y
· ¿quién debería beneficiarse de los bosques y de su ordenación?
Un intento de definir los objetivos de la
ordenación forestal sostenible
Los participantes de una conferencia sobre ordenación forestal sostenible celebrada en la Universidad de California en marzo de 1997 sostuvieron un debate acerca de los objetivos específicos de la sostenibilidad forestal, tomando como punto de partida los del Programa 21. Entre esos objetivos figuraban los siguientes:
· preservar la diversidad biológica;
· mantener la productividad económica;
· aprovechar las actuales oportunidades económicas;
· mantener las opciones futuras;
· respetar la equidad intergeneracional; y
· responder a las exigencias sociales y culturales.
Sucesivamente, los participantes añadieron otros objetivos a los que señalan arriba, a saber:
· respetar los valores de las poblaciones indígenas y las comunidades locales;
· tomar en consideración el aspecto estético;
· proporcionar oportunidades de recreo;
· evitar consecuencias externas y la exportación de problemas ecológicos;
· respetar las formas de vida; y
· brindar flexibilidad.
Asimismo, propusieron que la lista se ampliase aún más hasta abarcar cuestiones relacionadas y no relacionadas con el ser humano, los derechos ambientales, las limitaciones de caracter ético en relación con la conducta a seguir, la equidad en las prácticas de tenencia de la tierra y la creación de estructuras políticas para un desarrollo inocuo para el medio ambiente.
Históricamente, la tendencia de los sistemas de ordenación forestal ha sido la de concentrar la atención en un objetivo de gran importancia, como el mantenimiento de un cierto tipo de flujo maderero, la protección de una cuenca hidrográfica frágil o el establecimiento de un ambiente forestal acogedor a los fines de la vida recreativa al aire libre. En la práctica, se trataba en su mayor parte de una simplificación desde un punto de vista tanto analítico como operacional. Desde siempre, los usuarios y encargados de la ordenación de los recursos naturales han observado con asombro casi reverencial el milagro de los bosques: éstos brindan, a menudo contemporáneamente y en una misma área, una multitud de bienes y servicios, y con frecuencia se regeneran con tan sólo una mínima intervención por parte del hombre. Asimismo, la atención en materia de ordenación forestal por lo general se ha desplazado desde un único objetivo (frecuentemente la producción maderera) hacia un enfoque de ecosistema con que se intenta incorporar la producción de resultados múltiples en las decisiones inherentes la ordenación forestal.
1.1.1 ¿Cómo se pueden reconciliar unos objetivos opuestos?
El reconocimiento de las esperanzas y aspiraciones de las muchas partes interesadas en el futuro de los bosques representa un paso positivo hacia adelante. Sin embargo, esto plantea el siguiente interrogante: ¿cómo puede abordarse esta multiplicidad de objetivos una vez que se reconoce que sencillamente no es físicamente posible manejar los bosques de una forma que satisfaga todas las aspiraciones simultáneamente? Se han desarrollado metodologías de elaboración de modelos y de evaluación cada vez más complejas a fin de cuantificar la variedad de productos y servicios ambientales que pueden proporcionar los bosques, pero aún debe realizarse una elección entre opciones y alcanzarse soluciones de compromiso conforme el asesoramiento en materia de políticas pasa de la teoría a la práctica. La comunidad de profesionales forestales y partes interesadas del sector sigue buscando un método aceptable con miras a reconciliar las distintas percepciones de la importancia o valor relativos de cada objetivo de ordenación forestal.
Diferentes valores para un mismo bosque
Diferentes personas o una sola de ellas pueden evaluar un mismo bosque de una o muchas de las formas siguientes:
· como fuente de materias primas para la industria
· como fuente de leña
· como un agente protector de las cuencas hidrográficas
· como un lugar de excepcional belleza natural
· como un sumidero para la retención de carbono
· como un lugar de recreo y apto para la educación
· como fuente de divisas
· como un sitio para la caza de animales salvajes a fin de obtener alimentos
· como un espacio donde establecer una amplia plantación forestal
· como un lugar para el asentamiento de poblaciones pobres
· como un lugar para el pastoreo
· como un lugar en que pueden encontrarse especies desconocidas
· como fuente de medicinas
· como un lugar de culto
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En la asignación de bienes comerciales, los precios son los principales indicadores sobre los que se basa la adopción de decisiones en materia de producción, consumo, ahorro e inversiones. Por ende, ya que muchos de los productos que se originan en los ecosistemas forestales no pasan a través de los mercados y son de naturaleza pública, muchos alegan que las soluciones comerciales resultan en inversiones en la conservación y ordenación de los bosques demasiado reducidas. No obstante, para poder escoger una línea de inversiones y de medidas de conservación diferente, las alternativas implicadas deben analizarse en el marco de un sistema de valores comúnmente aceptado. Los valores determinan el "peso" o importancia de cada objetivo de la ordenación forestal sostenible, mas los valores varían sobremanera según los pueblos y rara vez se expresan en términos que brindan una orientación operacional clara. En resumen, si no hay un acuerdo acerca de los objetivos y su importancia relativa, no es posible llegar a una conclusión en cuanto a si la ordenación de un bosque se lleva a cabo de manera sostenible.
La reconciliación de objetivos de ordenación forestal opuestos se ve agravada por la incertidumbre. Un bosque puede tomar cincuenta años o más en desarrollar el hábitat más adecuado para algunos tipos de especies silvestres o para producir madera del tamaño deseado. Se trata de un período largo si se le compara con la mayoría de los cultivos o bienes manufacturados y ello añade mayor complejidad al problema de la definición de ordenación forestal sostenible. Los técnicos especialistas raramente comparten la misma opinión acerca del impacto final de una práctica de ordenación en el ecosistema forestal. Esto se debe en parte a que el ecosistema forestal es sumamente complejo, pero la incertidumbre radica también en el hecho de que toma años, si no decenios, obtener resultados confiables a partir de ensayos de intervenciones sobre el terreno.
1.1.3 Cuestiones conexas con el contexto físico y temporal
Las dimensiones física y temporal de la ordenación forestal sostenible representan cuestiones adicionales que complican aún más la materia. La dimensión física de la ordenación forestal sostenible es objeto de debates muy diversos, con frecuencia entre partes interesadas que comparten puntos de vista similares. ¿Cuál es la escala apropiada para evaluar la ordenación forestal sostenible: un sólo rodal de árboles, una cuenca hidrográfica, un paisaje, una nación o el mundo en su totalidad?
Las poblaciones llevan modificando los bosques desde hace mucho tiempo. La evidencia antropológica y ecológica disponible indica que por siglos la gente ha vivido en los ecosistemas forestales y los ha modificado para su propio provecho.
De manera parecida, tampoco se define exactamente el período de planificación de la ordenación forestal sostenible. ¿El ordenador forestal debería perseguir la ordenación forestal por 50, 100, 150 años, o constantemente? Si bien la percepción implícita es que lo haga constantemente, es muy importante reconocer que los ecosistemas forestales no son estáticos. Con o sin la intervención directa del hombre, los bosques siguen evolucionando frente a las fuerzas del cambio natural: los incendios, la sequía, las plagas y las enfermedades. Aun sin la intervención del hombre, el actual patrimonio forestal no será el mismo dentro de cincuenta años, o incluso veinte años en algunas instancias.
Los ecosistemas forestales no son estáticos
Los bosques y ecosistemas forestales continúan evolucionando como respuesta a los cambios naturales o inducidos por el hombre. A menudo experimentan cambios importantes aunque el hombre no intervenga. Una ordenación activa de los ecosistemas se hace necesaria a fin de satisfacer casi todos los objetivos de conservación y desarrollo.
Por último, las respuestas a las variables tendencias de la opinión pública sobre cómo deberían manejarse los bosques deben tomar en consideración el período de producción prolongado. En los últimos veinte años los pareceres acerca de la función de los bosques en la economía, el medio ambiente y en la sociedad han experimentado importantes oscilaciones. En principio, las opciones alternativas de ordenación forestal deberían sopesarse en contra de los objetivos de ordenación forestal sostenible a largo plazo. Esos objetivos deberían reflejar los valores de la sociedad, pero esto plantea la siguiente pregunta: ¿dichas metas deberían reflejar los valores de la sociedad actual, de las generaciones futuras o más bien de una combinación de ambas? A menudo, los que proponen la ordenación forestal sostenible se refieren a los valores, deseos y exigencias de las generaciones futuras, pero, ¿acaso existe un modo factible de evaluarlos?
Por último, el debate sobre la ordenación forestal sostenible refleja señales de inquietud acerca de la equidad o la imparcialidad con que se distribuyen los beneficios que se derivan de los bosques. Si bien existen muchos aspectos de la equidad en la ordenación forestal, la mayoría de ellos reflejan el hecho de que las poblaciones más pobres de los países en desarrollo tienden a vivir en los bosques o en sus cercanías. Las consecuencias para la equidad de la ordenación forestal sostenible, sin embargo, varían según el tipo de mejora de la ordenación que se considere.
Por ejemplo, la mejora del manejo y la explotación de los montes de producción redundaría en beneficio de un gran número de personas pobres (por ejemplo mediante la disminución de los costos ambientales fuera del emplazamiento) mientras que los costos los sostendría un exiguo número de partes interesados (por lo general muy influyentes). Sin embargo, la interrupción del desbroce de amplias zonas de bosques por parte de los pequeños agricultores a fin de reducir la deforestación podría tener consecuencias negativas para la equidad. Como lo indican estos ejemplos, la ordenación forestal sostenible puede tener repercusiones tanto negativas como positivas para la equidad.
La debilidad relativa de la política en materia forestal por lo que se refiere a abordar las cuestiones de equidad sigue siendo un desafío importante para una ejecución más amplia de la ordenación forestal sostenible. La discusión se ve ulteriormente agravada por la existencia de opiniones muy sólidas sobre los instrumentos que se necesitan para resolver estas cuestiones: reformas del mercado, las políticas y las instituciones. Si bien el análisis técnico y económico puede desempeñar cierta función, la equidad de los resultados del mercado se determina por medio de resoluciones políticas. Es útil recordar que las actitudes y las definiciones conexas con la equidad difieren, a veces enormemente, según las culturas y los intereses de las partes interesadas.
1.2 La exigencia de centrarse en un proceso de constante mejora en la ordenación forestal
En vista de las difíciles cuestiones conceptuales relacionadas con la ordenación forestal sostenible, es probable que ésta siga siendo un concepto impreciso. Dicho esto, muchos analistas han indicado que la política forestal debería fomentar la toma de decisiones en materia de ordenación que contribuyan de manera incremental a una ordenación forestal sostenible (y lo que ello signifique) o que al menos eviten prácticas de manejo forestal que sean claramente insostenibles. Este "proceso de mejora continuo" o "aprovechamiento con daños mínimos" puede considerarse como un conjunto de "reglas del juego" que se basan en la mejor (si bien aún imperfecta) información actualmente disponible y puede utilizarse para orientar la toma de decisiones sobre ordenación forestal. Este punto de vista resulta atractivo para aquellos, como los encargados de la elaboración de las políticas forestales, que están más interesados en la aplicación práctica de la ordenación forestal sostenible y menos en los detalles teóricos.
1 Si bien el presente documento se centra en gran parte en el manejo sostenible de los bosques que se utilizan para la producción maderera, es importante observar que las políticas forestales deberían atender un conjunto más amplio de objetivos, como los indicados en una frase empleada en la Declaración de los Principios Forestales de 1992: "la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo".
2 Contreras (1999), en un documento de apoyo para el presente estudio, hace un análisis detallado de esta materia y ofrece una serie de excelentes ejemplos.
