Depuis 1990, la définition et la défense de l'aménagement durable des forêts sont au centre d'un débat scientifique, politique, social et économique approfondi. Dans des communautés du monde entier, on discute aujourd'hui de concepts comme la durabilité, les écosystèmes et les avantages économiques et sociaux. La prise de conscience accrue de la fragilité de nos écosystèmes forestiers est donc aussi appropriée qu'opportune.
Tenant compte de l'intérêt que suscitent actuellement les problèmes forestiers aux niveaux local, national et international, la Commission du développement durable des Nations Unies a défini le concept de l'aménagement durable des forêts comme un aménagement visant à répondre aux besoins sociaux, économiques, écologiques, culturels et spirituels des générations présentes et futures. Tout au long de la décennie 90, les gouvernements ont élaboré des programmes et des plans pour réaliser l'aménagement durable des forêts. L'intérêt pour les forêts, leur conservation et leur utilisation a fait couler beaucoup d'encre, aussi bien sous la forme d'études très techniques de modélisation des écosystèmes forestiers que d'articles de fond sur les options futures.
C'est dans ce contexte qu'en 1998, la FAO et la Banque mondiale sont convenues que la FAO devrait préparer un bilan résumé de l'état des connaissances et de l'expérience en matière d'aménagement durable des forêts, afin de contribuer à l'étude de la Banque mondiale Forest Policy Implementation Review and Strategy (Mise en _uvre des politiques forestières: examen et stratégies). Cette synthèse a trois grands objectifs:
· identifier les principales raisons qui font que la réalisation de l'aménagement durable des forêts demeure un objectif vague;
· décrire ce qui peut être fait pour avancer dans la bonne direction;
· examiner le rôle joué par les institutions d'assistance internationale et de financement du développement pour soutenir les pays dans leurs efforts de promotion de l'aménagement durable des forêts.
Pour entreprendre ce travail, la FAO a fait réaliser une série d'études auxquelles ont collaboré de nombreux spécialistes. Les études spécifiques, qui ont inspiré la majorité des conclusions reportées dans ce document, contiennent:
· des descriptions des diverses initiatives d'amélioration de l'aménagement des forêts, dans les endroits et les types de forêts les plus divers, et avec tous les systèmes d'aménagement possibles, depuis ceux à but unique, comme la production de bois d'_uvre, jusqu'aux systèmes plus généraux à buts multiples. (Dupuy et al., 1999; Hagner, 1999);
· des études montrant comment l'évolution des marchés et du commerce des produits forestiers et les technologies naissantes déterminent les options relatives aux différents types d'aménagement des forêts; (Whiteman et al, 1999; Brown, 1999; and Whiteman, en préparation);
· une évaluation de la faisabilité technique, économique et institutionnelle de l'aménagement durable des forêts et des conditions dans lesquelles les gouvernements, la FAO, la Banque mondiale et d'autres institutions internationales peuvent soutenir efficacement sa mise en _uvre (Contreras, 1999).
La FAO a également accueilli une consultation d'experts pour examiner un grand nombre de ces questions (Consultation technique sur la gestion du domaine forestier: problèmes et possibilités entravant ou facilitant une action internationale de la Banque mondiale et de la FAO, 28-29 avril 1999, Rome, Italie).
Ce document récapitule les principales conclusions tirées de ces études, de la consultation d'experts et de la somme de connaissances et d'expériences du Département des forêts de la FAO. Il rassemble en les résumant les points de vue sur plusieurs aspects de l'aménagement durable des forêts et, ce qui est peut-être plus important encore, il pose plusieurs questions fondamentales sur l'avenir de l'aménagement durable des forêts.
Le document suit un plan précis: la première section fournit un aperçu rapide des principales conclusions des différentes études et présente les options possibles, sous forme condensée. Les six sections suivantes approfondissent chaque grande question traitée dans l'étude.
La section deux se penche sur le problème de la définition de l'aménagement durable des forêts et montre comment celle-ci varie en fonction des sociétés, et au fil du temps. La section trois décrit une série d'expériences régionales de la mise en _uvre de pratiques d'aménagement forestier amélioré, dans des conditions écologiques, institutionnelles et économiques diverses. La quatrième section résume les perspectives des ressources forestières et des marchés, du commerce et des technologies des produits forestiers, puis montre comment ces variables déterminent les options dont disposent les administrateurs des forêts. La cinquième section s'interroge sur les défaillances des marchés, des politiques et des institutions qui entravent la mise en _uvre de l'aménagement durable des forêts. On notera que le document se concentre essentiellement sur l'aménagement des forêts utilisées pour la production de bois, et ne s'intéresse que de loin à ce qui devrait être fait, le cas échéant, dans l'immense domaine de forêts utilisées à d'autres fins.
Les deux dernières sections identifient quelques réponses aux problèmes posés et proposent quelques options dont pourraient tenir compte la FAO, la Banque mondiale et d'autres organismes lorsqu'ils élaboreront des stratégies pour promouvoir un aménagement plus rationnel du domaine forestier mondial.
Le document nous appelle à une remise en question approfondie des techniques et des politiques et nous encourage à réfléchir sur les raisons pour lesquelles nous parlons d'aménagement durable des forêts et sur ce que devrait nous apporter ce débat. Plusieurs questions se posent: L'aménagement amélioré des forêts est-il entravé par l'insuffisance de nos connaissance sur la sylviculture et sur la gestion des écosystèmes, ou par d'autres incertitudes? La recherche d'une définition universelle de l'aménagement durable des forêts vaut-elle vraiment toute l'énergie qu'on lui consacre? et En savons-nous réellement assez, pour pouvoir songer sérieusement à commencer à améliorer l'aménagement forestier sur le terrain?
Le dialogue entre les gouvernements s'est en grande partie concentré sur les mesures financières, institutionnelles et économiques à prendre pour réaliser l'aménagement durable des forêts. Ce document met l'accent sur quelques premières mesures concrètes. Existe-t-il des obstacles qui empêchent manifestement d'améliorer la gestion des forêts? Dans la mesure où ces obstacles peuvent être identifiés, est-il possible de les aplanir? Quelles sont les options dont disposent les pays? Dans la mesure où le consensus sur l'aménagement durable des forêts reste incertain, devrions-nous adopter une approche systématique pour améliorer les pratiques sylvicoles, une sorte de processus d'amélioration continue de l'aménagement des forêts? Est-ce une attitude plus concrète que d'attendre de parvenir à un consensus universel sur la signification et sur l'évaluation de l'aménagement durable des forêts?
La FAO tient à exprimer sa gratitude à tous ceux qui ont contribué à la présente étude et remercie toutes les personnes qui ont fait des observations sur les versions préliminaires de ce document. La FAO continuera de rechercher, avec l'aide des pays membres, des moyens permettant de mettre en _uvre avec plus de succès l'aménagement durable des forêts et, de faciliter sa mise en _uvre, dans le cadre de ses programmes de travail techniques et normatifs. A cet égard, les observations de nos lecteurs sur tous les aspects de la présente étude, nous seront très utiles.
En résumé, je vous invite instamment à lire cette synthèse, qui remet en question une partie de la pensée actuelle. Ensemble, tendons notre imagination pour tenter de re-penser la manière d'améliorer l'aménagement des forêts dans le monde entier, au profit des générations présentes et futures.
Lennart Ljungman
Directeur
Division des Politiques et de la Planification Forestières
L'environnement politique
Ressources forestières
Les ressources forestières s'amenuisent constamment, alors qu'elles sont appelées à produire une plus vaste gamme de biens et de services. Les causes de la déforestation et de la dégradation des forêts sont nombreuses et varient en fonction du type de forêt, du lieu et des circonstances économiques et sociales. Le déclin attendu des ressources forestières ne devrait pas avoir d'impact significatif sur le volume total des approvisionnements mondiaux en bois, mais il pourrait se traduire par des pénuries localisées et par une insuffisance de certaines qualités de bois ronds industriels (en particulier les bois de qualité supérieure des forêts naturelles).
L'aménagement des forêts axé sur la production de bois évolue. Les systèmes à faible intensité d'exploitation gagnent du terrain dans la forêt naturelle, pour des raisons de durabilité. En revanche, les plantations forestières (système particulièrement intensif) contribuent de façon croissante à la production de bois .
Marché des produits forestiers
Les marchés déterminent la gamme d'options économiquement viables pour l'aménagement des forêts. Aujourd'hui ou dans l'avenir proche, d'importantes hausses des prix réels des produits forestiers transformés sont pratiquement exclues, en raison de la forte concurrence de matériaux de substitution et de la mise au point de nouvelles technologies de transformation du bois, permettant d'utiliser des papiers récupérés et des bois de petits diamètres.
La majorité des forêts naturelles du monde sont une source antiéconomique d'approvisionnement en bois commercial. Ceci restera probablement vrai dans l'avenir prévisible. De plus en plus, l'industrie forestière tire sa matière première des plantations et de matériaux non ligneux. La part de la production qui passera des forêts naturelles à d'autres sources d'approvisionnement dépendra de la superficie de forêts soumise à un régime d'aménagement durable et de l'effet dudit régime sur les coûts du bois livré. Il est probable que les coûts additionnels associés à l'aménagement durable des forêts naturelles incitera certains producteurs à passer à d'autres sources d'approvisionnement.
Les politiques de fixation des prix de vente des matières premières ligneuses sont d'importants déterminants de l'aménagement durable des forêts. Dans de nombreux pays, les prix du bois rond sur pied sont "administrés", au lieu d'être déterminés par le marché. Ces prix sont souvent trop bas, pour plusieurs raisons. Les prix artificiellement bas favorisent la surexploitation, nuisent à l'efficacité et à la durabilité financière et empêchent généralement les pays de mettre en _uvre l'aménagement durable des forêts.
Il n'existe pas de marchés pour les nombreux services sociaux et environnementaux procurés par les forêts. A défaut d'une réglementation ou d'incitations monétaires, il est peu probable que les opérateurs du secteur privé et les propriétaires de forêts prennent en considération les avantages non commerciaux des forêts dans leur décisions d'aménagement. Bien souvent, les gouvernements eux-mêmes fixent leurs priorités sans en tenir compte.
Politiques et institutions
La cause des forêts doit être mieux défendue pour justifier une augmentation des allocations financières. Face à des problèmes aussi graves que la pauvreté, l'insécurité alimentaire et les faibles revenus, la foresterie est bien souvent reléguée en bas de la liste des priorités. C'est le cas, aussi bien dans beaucoup de pays où les forêts procurent d'importants avantages non marchands, que dans des pays où le secteur forestier pourrait tenir une place prépondérante dans l'économie. Ainsi les propositions visant la mise en _uvre de l'aménagement durable des forêts doivent être assorties d'avantages réels bien expliqués et clairement démontrés pour le pays.
Aujourd'hui, les institutions sont faibles. Pour garantir le respect des réglementations écologiques et le partage des avantages de l'aménagement des forêts, il est indispensable que les dirigeants du secteur forestier agissent de manière plus transparente et répondent davantage de leurs actions. Les appels à l'aménagement durable des forêts resteront lettre morte, à défaut d'un cadre juridique, politique et administratif efficace pour contrôler les pratiques indésirables.
Savoir et information
D'une manière générale les connaissances techniques ne constituent pas une contrainte à la mise en _uvre de l'aménagement durable des forêts. La science de l'aménagement basé sur le rendement constant (aménagement visant à obtenir d'une forêt un flux constant de bois) est au point, et elle a été expérimentée dans de nombreuses régions. En revanche, dans les forêts tropicales naturelles, la durabilité des pratiques actuelles d'aménagement est encore insuffisamment démontrée, faute de les avoir expérimentées sur plusieurs révolutions.
Les connaissances sur les méthodes permettant d'améliorer l'aménagement des forêts sont également largement disponibles. Si la mise en _uvre de systèmes d'aménagement améliorés a pris du retard, c'est à cause de l'incertitude et du manque de consensus sur les objectifs, l'échelle et la période de temps, qui devraient servir de référence pour l'évaluation des performances. Dans quelques pays, l'accès aux connaissances techniques disponibles est limité. Quelques nations n'ont pas même les bases de données les plus élémentaires, pour formuler leurs politiques et leurs réglementations d'aménagement forestier.
Rationnalité économique de l'aménagement durable des forêts
L'aménagement durable des forêts peut être rentable, mais les pratiques sylvicoles non durables sont souvent financièrement plus attrayantes à court terme. Dans le monde, une grande proportion de forêts - y compris des forêts privées dans les pays où le secteur est peu réglementé - sont d'ores et déjà exploitées suivant les principes du rendement constant. Toutefois, les forêts sont souvent surexploitées en vue d'obtenir des gains rapides, surtout là où les ressources forestières sont abondantes et où les pressions de développement sont fortes.
Cependant, l'aménagement durable des forêts au sens large ne se réduit pas à couper le nombre d'arbres voulus pour obtenir un rendement constant. Il suppose aussi d'atténuer l'impact négatif des opérations forestières sur l'environnement et d'adopter un processus d'aménagement pleinement participatif garantissant aux parties prenantes des avantages sociaux et économiques constants des forêts. Ces parties prenantes peuvent être des groupes autochtones vivant dans la forêt, des communautés locales installées en aval d'un bassin versant boisé, ou les générations futures. Ces exigences additionnelles auront inévitablement pour effets d'élever les coûts de l'aménagement et d'abaisser la rentabilité des opérations forestières. Le résultat final devrait être une concentration accrue et une intensification de l'aménagement des forêts. Il y aura donc de plus en plus de forêts qui ne seront pas rentables pour la production de bois et, par voie de conséquence, des forêts qui seront préservées, et d'autres qui seront converties à d'autres usages (déforestation).
Conséquences du point de vue de l'action
Les pratiques sylvicoles non durables ont pour corollaire évident une capacité de transformation excédentaire et inefficiente. Dans bon nombre de pays, l'amélioration de l'aménagement des forêts est compromise par les techniques destructrices et polluantes employées par les industries. Ces industries survivent essentiellement grâce aux disponibilités abondantes de grumes de gros diamètre à bas prix. Une restructuration radicale du secteur et l'introduction de technologies garantissant la protection et la conservation des ressources s'imposent pour résoudre ce problème. Par exemple, la modernisation des techniques de transformation industrielle permettrait de réduire le gaspillage et d'accroître le volume de produit obtenu par grume récolté. On pourrait aussi favoriser l'adoption de technologies qui améliorent les performances et la durée de vie des produits dérivés du bois. Ces mesures permettraient probablement de réduire la demande totale de bois rond industriel et seraient encouragées par un relèvement des taxes sur l'exploitation du bois rond sur pied.
La surexploitation augmente lorsque la propriété des ressources forestières est mal définie. Les propriétaires et les administrateurs des forêts sont plus enclins à investir dans l'aménagement lorsque les droits de jouissance sur les terres et les ressources forestières sont clairement définis et garantis. L'incertitude en matière de tenure et d'accès futur à la ressource encourage la surexploitation à court terme et décourage l'investissement. A défaut d'avoir des droits sur la terre ou d'être assuré d'avoir la jouissance future des arbres, on tend généralement à liquider rapidement les ressources forestières pour s'assurer un revenu qui pourra être investi dans un autre secteur. Ceci, en partie parce que le rendement des sommes réinvesties dans le secteur forestier dépend des aléas politiques et sociaux.
L'augmentation des coûts n'est pas transmissible aux consommateurs. En raison des forces du marché, il y a peu de chances pour que les producteurs soient en mesure de répercuter sur les consommateurs une part quelconque des coûts de l'amélioration de l'aménagement des forêts. Il est peu probable que des primes commerciales ou des surprix significatifs soient institués ou maintenus pour les produits ligneux provenant de forêts "certifiées" sous aménagement durable. Toutefois, comme on l'a noté plus haut, de nombreux systèmes de taxation forestière sont suffisamment "larges" pour incorporer une partie de ces coûts.
Les perspectives de prix limitent les possibilités de la foresterie à longue révolution. Les projections stabilisées des prix réels, conjuguées aux nouvelles technologies de transformation du bois ont aussi une conséquence importante pour les stratégies d'aménagement durable des forêts basées sur l'allongement du cycle de végétation. En général, ces stratégies prévoient des primes commerciales à la production de gros grumes de qualité supérieure, pour couvrir les coûts associés à l'extension de la période d'amortissement de l'investissement. Il existera certes toujours un créneau pour les grumes de premier choix, mais les forces économiques contrecarrent ces stratégies et continueront à encourager la production de fibres de qualité inférieure sur des cycles de végétation de plus en plus courts.
Adapter l'action à la théorie
Où allons-nous?
Perdre du temps à rechercher une définition universelle de l'aménagement durable des forêts nous empêche probablement plus de le mettre en oeuvre que notre compréhension limitée des fonctions écologiques et sociales des forêts. Le débat actuel sur l'aménagement durable des forêts englobe toute une série de questions économiques, sociales et environnementales. Des preuves scientifiques peuvent confirmer un accord sur certaines de ces questions, mais de nouveaux problèmes apparaîtront et d'autres perdront de l'importance. Certaines questions ne seront peut-être jamais résolues.
La perfection est l'ennemie du progrès !
La recherche d'une définition universelle de l'aménagement durable des forêts ne doit pas servir de prétexte pour ne rien faire. De nombreuses situations témoignent manifestement d'un aménagement médiocre ou tout au moins d'un système d'aménagement non conforme aux normes professionnelles admises. Nous savons que nous pouvons "améliorer" considérablement l'aménagement du domaine forestier, même si nous ne sommes pas en mesure se réaliser pleinement le concept d'"aménagement durable des forêts". Il suffirait d'interpréter ce concept de manière moins rigoureuse, pour laisser libre cours à une multitude d'initiatives visant à "améliorer" l'aménagement des forêts et commencer à aller de l'avant, même si la destination finale change constamment.
Conséquences pour l'aide au développement
Un environnement politique global approprié est un facteur critique de succès
C'est en mettant à profit son influence et ses ressources pour créer des conditions propices à une amélioration de l'aménagement des forêts que la Banque mondiale pourrait avoir le plus d'impact. Il arrive souvent que la classe possédante s'oppose à la mise en _uvre des politiques en place et des nouvelles pratiques favorisant l'aménagement durable des forêts, pour conserver les privilèges dont elle jouit, en tant que gardienne d'une ressource précieuse. Les parties prenantes nationales et internationales concernées pourraient donc être obligées de jouer un rôle proactif. La Banque pourrait être un catalyseur important dans ce processus. Les réformes ne concernent pas uniquement le secteur forestier. Parmi les réformes nécessaires, un grand nombre visent à modifier des politiques perverses et des signaux mitigés émanant de secteurs connexes comme l'agriculture, l'industrie et les transports.
L'amélioration des régimes de taxation des forêts est un facteur de réussite clé. La fixation de prix plus réalistes basés sur les valeurs réelles du bois ou, mieux, l'introduction de systèmes basés sur la concurrence pour la vente des bois ronds, est une condition indispensable de la réussite de la mise en _uvre de l'aménagement durable des forêts. Les recettes provenant de l'augmentation des taxes pourraient aussi être utilisées pour soutenir les institutions forestières qui, dans bien des pays, disposent de budgets insuffisants et sont très inefficaces.
Le renforcement des institutions forestières est aussi une priorité fondamentale
Il est fondamental d'investir pour renforcer les institutions de réglementation et soutenir les structures administratives si l'on veut améliorer l'aménagement des forêts. L'amélioration de l'aménagement des forêts n'est possible que dans les pays où un cadre juridique, politique et administratif réglemente les pratiques indésirables et où les responsables du secteur agissent de façon transparente et répondent de leurs actions. Les investissements visant à renforcer la capacité de règlementation et d'administration du secteur forestier devraient être considérés comme prioritaires et les pays devraient être encouragés à accroître la transparence et à améliorer la gouvernance de la ressource.
L'amélioration des données et la diffusion de l'information constituent une secteur d'investissement prioritaire. Les pays ne peuvent améliorer l'aménagement de leurs forêts que s'ils disposent de connaissances et d'informations appropriées pour prendre des décisions en connaissance de cause. La Banque mondiale et d'autres institutions internationales devraient s'efforcer d'accroître les capacités des pays dans le domaine de la collecte et de l'analyse d'informations sur le secteur forestier, pour leur permettre de prendre des décisions avisées sur l'aménagement des terres.
L'assistance devrait déborder le cadre des forêts
Les investissements d'aménagement durable des forêts peuvent prendre plusieurs formes et la stratégie de la banque devrait déborder le cadre des forêts. Des lignes de crédit finançant la modernisation des techniques de transformation forestières et appuyant les réglementations exigeant des opérations de transformation du bois plus respectueuses de l'environnement, pourraient améliorer sensiblement la durabilité de l'ensemble du secteur forestier. Dans le contexte plus large du développement durable, un appui de ce type pourrait être plus valable que certaines approches plus traditionnelles qui tendent à concentrer l'assistance sur l'amélioration de l'aménagement des forêts et de la sylviculture.
Il serait également important de fournir une assistance pour établir des droits de jouissance ou de propriété sur les forêts et les arbres, ou les définir plus clairement. Les forêts sont souvent défrichées soit parce que la jouissance n'en est pas assurée, soit pour établir un droit d'occupation du sol. Il peut aussi être très intéressant pour le secteur forestier d'investir pour mettre au point un cadre juridique définissant les régimes fonciers et l'attribution de titres de propriété, et pour faciliter la résolution de problèmes de droit foncier plus généraux.
Il existe diverses possibilités
Aucune stratégie, politique ou intervention, ne représente à elle seule la panacée. Nous avons les compétences et l'expérience voulues pour mettre au point des stratégies et des politiques appropriées et adaptées. Les interventions de la Banque mondiale et de la FAO devraient avoir une base technique solide et être ancrées dans les réalités environnementales, sociales et économiques qui varient en fonction des pays et de l'état des forêts. Il ne faut pas oublier que l'équité sociale tient une place très importante dans le débat actuel sur l'aménagement durable des forêts. Or les prescriptions d'aménagement des forêts sont des instruments très peu efficaces pour mettre en _uvre une politique sociale. Toutefois, malgré ces limites, la FAO, la Banque mondiale et nos nombreux partenaires peuvent faire beaucoup, en l'état actuel des connaissances, pour fournir un appui pertinent aux pays qui souhaitent réellement améliorer l'aménagement de leurs forêts.
C'est principalement en mettant à profit son influence et ses ressources pour créer des conditions propices à un meilleur aménagement des forêts que la Banque mondiale pourrait contribuer à surmonter ces problèmes. Cela signifie que les financements doivent avoir une ampleur suffisante et être liés au secteur forestier, pour que les changements nécessaires soient apportés. Il faut pour cela des connexions efficaces entre les arrangements financiers et institutionnels, y compris les dépenses publiques. Ceci pourrait être fait dans le cadre d'activités autres que les prêts et à travers un ou plusieurs de ces mnécanismes: le programme intégral de prêt à un pays; un prêt général d'ajustement structurel; et un prêt sectoriel d'ajustement structurel. Ces instruments de prêt sont particulièrement efficaces lorsqu'ils sont fondés sur de bonnes connaissances techniques, environnementales et économiques, ce qui est parfois le cas, mais pas toujours, à la Banque mondiale.
