Cuestiones relativas al riesgo, viabilidad y liquidez
El riesgo puede definirse como la probabilidad o posibilidad de sufrir una pérdida aunque, más exactamente, es una medida de volatilidad acerca de un valor esperado. Debido al largo período de tiempo que generalmente implica la inversión en proyectos de plantaciones forestales, el riesgo puede ser relativamente de mayor preocupación para el inversionista que en el caso de una inversión alternativa de duración más breve. Por ejemplo, con una inversión de largo plazo en una plantación forestal, el efecto en la rentabilidad de un cambio desfavorable sostenido en los costos o precios se verá agravado durante toda la rotación. Además, el inversionista puede hacer poco, en cuanto a cambios en las técnicas de gestión o en las estrategias de mercadeo, a fin de reducir el impacto de ese evento desfavorable.
Por otro lado, las plantaciones forestales ofrecen algunos beneficios desde el punto de vista del riesgo. Por ejemplo, los cambios favorables en los costos y en los precios también pueden ser capturados e intensificados durante toda la rotación, dando como resultado mayores niveles de rentabilidad. Algunos estudios han sugerido que los precios de la madera rolliza son básicamente anticíclicos, ya que ofrecen oportunidades de reducir el riesgo en una cartera de inversiones global. Asimismo, las plantaciones forestales tienen el beneficio que, en comparación con otras operaciones manufactureras, la producción puede ser alterada con relativa facilidad a fin de tomar en cuenta las condiciones de mercado del momento (esto es, si los precios son bajos, se pueden dejar los árboles en el terreno, así continuarán aumentando en volumen).
La rentabilidad prevista de los proyectos durante un largo período de tiempo depende de forma crucial del costo del capital o de la tasa de descuento y del doble componente del riesgo y el rendimiento. En los proyectos de plantaciones forestales que duran, por ejemplo, 30-80 años, un cambio aparentemente pequeño en la evaluación del riesgo anual resultaría, por los efectos cumulativos o de capitalización, en diferencias significativas en la tasa de rendimiento esperada del proyecto. De modo que, incluso en la fase de planificación, es sumamente importante identificar e intentar evaluar correctamente el riesgo asociado con cualquier proyecto de plantación forestal.
Otro punto que merece atención es el hecho que el costo del capital no es constante a lo largo de los proyectos de inversión y los diferentes países o con el pasar del tiempo, pero debería cambiar según el grado de riesgo encontrado. Por ejemplo, es probable que el riesgo de invertir (es decir, comprar) en una plantación forestal relativamente madura sea mucho menor que el riesgo asociado con el establecimiento de nuevas plantaciones. Asimismo, los distintos acuerdos financieros para mantener la inversión en el proyecto de plantación forestal (p. ej., financiamento de deudas o inversiones en capital) tienen asociados diferentes niveles de riesgo. Por consiguiente, cualquier intento de elaborar una sólida evaluación de la rentabilidad comparativa de los proyectos de plantación forestal entre países (esto es, mediante la consideración del riesgo) está lleno de dificultades.
Incluso la sola identificación de las variables de riesgo que deberían tomarse en consideración no es una tarea fácil. Además, dada la calidad de la mayoría de los datos y la información existentes acerca de las plantaciones forestales, es casi imposible asignar valores cuantitativos significativos y fidedignos a muchas de las incertidumbres asociadas con un proyecto de plantación forestal.
En realidad, la mayoría de las comparaciones internacionales de los rendimientos financieros de las inversiones en plantaciones forestales ignoran el elemento del riesgo o dependen de índices muy sencillos o bien de "juicios profesionales" para hacer una distinción entre los distintos países. Sin duda alguna, en comparación con las metodologías elaboradas para la evaluación del riesgo en los mercados financieros, las técnicas utilizadas para evaluar las plantaciones forestales son relativamente rudimentarias. En gran parte, ello se debe a que no existen suficientes datos del sector público para llevar a cabo un análisis estadístico significativo de muchos de los riesgos asociados con los proyectos de plantaciones forestales. Sin embargo, los riesgos relacionados con los proyectos de plantaciones pueden explicarse y describirse en términos cualitativos. En su mayoría, pueden clasificarse en cuatro categorías (relacionadas y superpuestas), que se analizan más detalladamente a continuación.
Riesgos operacionales
Esta categoría incluye varios riesgos asociados con la gestión técnica y financiera del proyecto de plantación forestal e incluye elementos como los siguientes:
El riesgo de liquidez es uno de los elementos disuasivos más importantes para el establecimiento de plantaciones forestales, especialmente en el caso de particulares o grupos que no son muy acaudalados. Por ejemplo, incluso si un inversionista establece una plantación con una rotación breve (para la producción de pasta), generalmente se requiere que éste espere casi 10 años antes de obtener beneficios. En efecto, hay muy pocas posibilidades de originar ganancias de una plantación forestal en un período de tiempo más breve. Por consiguiente, generalmente, sólo las personas o empresas que tienen acceso seguro a otras fuentes de efectivo a las que pueden recurrir pueden tomar en consideración las inversiones en plantaciones forestales. En los países en desarrollo, por tanto, existen fuertes incentivos para que los agricultores minifundistas cultiven cosechas anuales (como cosechas de alimentos) en vez de árboles, aún cuando las ganancias potenciales de las plantaciones forestales son extremadamente elevadas. En estos casos, el riesgo de invertir en un bien con escasa liquidez arrasa los mayores rendimientos que se podrían obtener.
El riesgo de liquidez se puede superar si existe un mercado para las plantaciones jóvenes o si hay un marco normativo que apoye acuerdos comerciales innovadores para vencer dicho riesgo. Ejemplos de este último podrían ser la legislación que respalda el establecimiento de asociaciones de empresa conjunta, ventas a término de futuros derechos de corta, o incluso el desarrollo de futuros mercados para la madera rolliza y los productos forestales. Por lo general, actualmente esas condiciones son bastante raras y pueden encontrarse solamente en los países desarrollados.
Riesgos de mercado
El riesgo de mercado se refiere principalmente al peligro de que los futuros precios, costos y condiciones del mercado varíen de los supuestos cuando se preparó la estimación financiera inicial del proyecto de plantación forestal. Incluye el riesgo más evidente de que los precios de los productos (es decir, la madera rolliza) o de los insumos (p. ej., instalaciones, maquinaria y mano de obra) puedan cambiar. Sin embargo, también entraña el riesgo menos evidente, pero igualmente crucial, de que los factores de mercado cambien (como los tipos de interés, tipos de cambio y dimensiones del mercado). Por ejemplo, los mercados pueden caer debido a la quiebra de uno o una serie de compradores potenciales, como ocurrió recientemente durante la crisis financiera asiática (esto está muy relacionado con el riesgo sistémico; véase a continuación). El riesgo de mercado también implica el peligro de que los mercados para un tipo particular de madera en rollo se reduzcan a causa de cambios en las especificaciones de los productos, tecnología manufacturera o productos rivales. (Por ejemplo, véase el Recuadro 2 en la página para conocer la opinión de una compañía sobre cómo los mercados para las trozas de sierra podrían modificarse en el futuro y su respuesta a dicho riesgo).
Debido al largo período de tiempo que cualquier proyecto de plantación forestal implica, es bastante probable que los costos y los precios cambien durante la rotación, y que esto tenga un efecto considerable en la rentabilidad. Por lo tanto, lo ideal es que el riesgo asociado con cada dato de costo y precio sea identificado y evaluado. En general, esto se puede hacer calculando la variabilidad (es decir, la varianza) de cada costo o precio sobre la base de datos históricos.
En el sector financiero se ha trabajado mucho para elaborar medidas y medios de evaluación y gestión de los riesgos de mercado. Los enfoques más utilizados se basan en el modelo de valoración de activos financieros, que estudia la relación entre los riesgos esperados y las ganancias previstas. Podrían utilizarse más frecuentemente metodologías semejantes en la evaluación financiera de las inversiones en las plantaciones forestales (especialmente fuera del sector empresarial), y la publicación de dichos análisis podría representar un modo útil de promover las inversiones en el sector.
Riesgos políticos y sistémicos
Los riesgos políticos y sistémicos son en gran parte conceptos de macronivel relacionados con la probabilidad de que se verifiquen cambios políticos o económicos de gran escala que afecten a la rentabilidad. Los riesgos políticos más extremos incluyen el peligro de guerras, revoluciones, nacionalización y cambios fundamentales en los regímenes políticos y económicos. Sin embargo, más normalmente los riesgos políticos están asociados con cambios normativos y legislativos que afectarán el ambiente general para los negocios y las inversiones en un país.
Por lo que se refiere a la inversión en plantaciones forestales, en general los riesgos políticos afectarán a uno o a varios de los siguientes factores: las condiciones generales para la inversión; las condiciones de mercado; o las normas que rigen la ordenación y la recolección forestal. Ejemplos específicos podrían incluir cambios en: normas de exportación de la madera rolliza; normas de recolección; impuestos de las actividades forestales; estructuras tarifarias; normas que rigen la repatriación de los beneficios; requisitos de capital; y normas ambientales. Una preocupación muy importante para cualquier inversionista en plantaciones forestales es que, a un cierto punto en el futuro, una o varias de sus actividades se vuelvan ilegales (p. ej., prohibiciones de la exportación de madera rolliza o de explotación en determinadas zonas). En algunos países, los gobiernos han intentado reducir dichos riesgos ofreciendo asociaciones de empresas conjuntas en los proyectos de plantación forestal. No obstante, no se sabe si este hecho en realidad es considerado por los inversionistas como una reducción o un aumento del riesgo.
En muchos países en desarrollo, otro aspecto importante del riesgo político se refiere a la seguridad en la tenencia de la tierra. Muchos de estos países poseen una legislación contradictoria o, por lo general, poco clara en materia de tenencia y seguridad de la tierra. En dichos casos, las compañías y los particulares se muestran reacios a invertir en los proyectos de plantaciones forestales por miedo que su propiedad o sus derechos de uso la tierra puedan ponerse en duda en un futuro.
El riesgo sistémico es el peligro que un entero sistema pueda quebrar debido al fracaso de un componente específico. Por ejemplo, si una empresa posee todas las instalaciones y servicios utilizados para el procesamiento de la madera rolliza procedente de las plantaciones, la entera cadena de producción puede interrumpirse si esa empresa va a la bancarrota. De modo similar, el cierre de una sola planta de procesamiento puede causar una interrupción más generalizada a nivel local o regional. Como arriba mencionado, muchas de las recientes dificultades en las economías asiáticas se han atribuido a problemas sistémicos y a una caída sistémica parcial (sobre todo en los sectores bancario y de seguridad en esos países).
Riesgos ecológicos
Los riesgos ecológicos son los asociados con los factores biológicos, climáticos y del lugar. Éstos incluyen peligros de pérdidas catastróficas debido a factores como: incendios, vientos, nieve, heladas impropias de la estación, sequías, insectos, patógenos y daños causados por animales. También comprende dudas acerca de la eficacia de los tratamientos silviculturales, los índices de supervivencia de las plantitas de vivero y estimaciones de la producción.
Por lo general, en los países desarrollados, la mayor parte de los riesgos catastróficos pueden reducirse mediante la adquisición de un seguro o, para los inversionistas de gran escala en plantaciones forestales, la diversificación de sus inversiones (p. ej., plantando muchas especies diferentes en varios lugares). En los países en desarrollo, sin embargo, con frecuencia el seguro contra el riesgo ecológico no existe o se descuida (a menudo debido al costo, pero, más generalmente, también porque los principios de una gestión adecuada de los riesgos pueden ser mal comprendidos o ignorados). En todos los casos, los riesgos ecológicos pueden reducirse al mínimo a través de una ordenación forestal eficaz (p. ej., prestando mucha atención al almacenamiento, manejo y plantación de las plantas, a la selección de especies y a la vigilancia y el control de incendios).
Conclusiones sobre los riesgos
Debería ser evidente por el análisis anterior que los riesgos varían a lo largo de la entera duración de una rotación de plantación forestal. Por ejemplo, en general el riesgo de que haya una escasa supervivencia vegetal es bajo una vez que la plantación forestal ha sobrevivido a los principales peligros ecológicos presentes en los primeros años después de su establecimiento (p. ej., daños de parte de animales, sequías, heladas, manejo equivocado de las plantas y competición de malezas). Otros riesgos pueden surgir y desaparecer durante toda la rotación (p. ej., riesgos de mercado), aunque a veces se trata de peligros previsibles.
Para ciertos tipos de riesgo, es posible reducir el peligro en una serie de maneras (p. ej., a través de la adquisición de un seguro, la diversificación o la utilización de otros tipos de instrumentos de gestión de riesgos). Sin embargo, frecuentemente esto no es posible o, al menos, muchos inversionistas en plantaciones forestales no parecen adoptar tales medidas. En efecto, en general parece verdad que los inversionistas en los proyectos de plantaciones forestales no prestan tanta atención a la evaluación y gestión de los riesgos como los inversionistas de otros sectores. Disponer de una mejor información y más análisis de la información relacionada con los riesgos puede ser una manera eficaz de reducir el riesgo total asociado con las inversiones en las plantaciones forestales y podría resultar en un mejor rendimiento del sector. Un modo en que a veces el riesgo de mercado se analiza es dentro del contexto de una estrategia de inversión global, de lo cual se trata brevemente a continuación.
Desarrollo de una estrategia de inversión
Dado el largo período de tiempo que implican muchas inversiones en plantaciones forestales, el conocimiento detallado sobre el estado actual de los mercados de madera rolliza posee un valor relativamente limitado para los inversionistas. Más bien, los inversionistas más exitosos serán aquellos que prevén con más exactitud las tendencias de largo plazo y pueden, por tanto, tener una cierta idea sobre como será el mercado cuando lleguen a recolectar la cosecha final. En concreto, es probable que las tendencias de los usos finales (esto es, las tendencias de los mercados de productos forestales finales y los cambios tecnológicos en el sector de procesamiento) sean indicadores muy fuertes de cómo será el mercado futuro (véase el Recuadro 7 para algunos ejemplos de los casos en que los usos finales no se han considerado muy atentamente). Dicha información debería ser utilizada para desarrollar una estrategia de inversión global que guíe la inversión y mejore la ordenación de las plantaciones forestales desde un punto de vista financiero.
Recuadro 7: algunos ejemplos de casos en que los usos finales no han sido considerados de forma apropiada en lo s proyectos de plantaciones forestales
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Aunque debería ser bastante evidente que es importante conocer para qué será utilizada al final la madera rolliza procedente de una plantación forestal, hay frecuentes ejemplos de plantaciones forestales establecidas teniendo poca idea acerca de los futuros usos finales. En algunos casos, se han establecido plantaciones como fuente de suministro de madera rolliza para plantas de procesamiento que se había previsto, pero que nunca han sido construidas. En esos casos, con frecuencia la madera que al final se produce tiene que venderse en mercados de valor inferior. Más a menudo, se han verificado problemas relativos a los usos finales porque se establecieron plantaciones forestales teniendo en mente sólo un vago propósito o con la esperanza de que se desarrollara un mercado durante la rotación. Frecuentemente esto ha llevado a una silvicultura inferior al nivel óptimo y a una selección de especies de mala calidad. Si los objetivos de ordenación subyacentes de una inversión en plantaciones forestales son poco claros o cambian durante la rotación, entonces a menudo el encargado de la ordenación forestal o el propietario se enfrenta con el interrogativo de qué hacer con toda la madera rolliza que será producida luego. Se pueden citar una serie de ejemplos acerca de este problema. En Malasia, por ejemplo, el Proyecto de plantación compensatorio estableció cerca de 35 000 hectáreas de plantaciones forestales de Acacia mangium en el período entre 1985 y 1987. Se suponía que estas plantaciones, financiadas mediante préstamos del Banco Asiático de Desarrollo, iban a producir "madera de utilidad general". Sin embargo, la especie se demostró inadecuada a dicho propósito y los ganancias económicas procedentes de las plantaciones forestales no eran suficientes para cubrir los reembolsos de los préstamos. De manera similar, en Sabah durante la década de los ochenta se plantaron varios miles de hectáreas de Gmelina arborea. Sin embargo, cuando esas plantaciones se talaron, no se pudo encontrar un mercado para la madera rolliza. Al final, la madera se vendió a Taiwan para la producción de cajones de embalaje a un precio que cubrió solamente el costo de recolección y transporte. En Pakistán, la producción de madera rollliza industrial procedente de plantaciones de Eucalyptus camalduensis y E. citriodora se demostró poco exitosa ya que las elevadas velocidades de crecimiento redujeron la cantidad de madera rolliza industrial que podía ser recuperada a menos del 25 por ciento de la cosecha total. Además, debido a las propiedades inestables de quema, la madera rolliza tampoco era adecuada para la producción de leña. |
Fuente: W. Killmann (comentario personal).
Con objeto de tomar como ejemplo las plantaciones forestales industriales para la producción final de madera aserrada y tableros, en lenguaje muy sencillo, existen dos opiniones frecuentes sobre las tendencias generales de los usos finales que hay que considerar. Una de éstas es que los productos de madera sólida (es decir, madera aserrada y madera contrachapada) continuarán dominando estos mercados. La otra, en cambio, sostiene que los productos madereros basados en las fibras y en la tecnología incrementarán gradualmente su cuota de mercado. La primera opinión sugeriría que las plantaciones forestales deberían plantarse con especies madereras de alta calidad, probablemente con rotaciones largas y con altos niveles de inversión en la silvicultura (p. ej., aclareo y poda). El segundo parecer (un futuro basado en la tecnología) sugeriría la utilización de especies de rápido crecimiento y elevada productividad para maximizar la producción de fibra mientras se reducen al mínimo los costos de mantenimiento. A fin de identificar cuáles de esos futuros es aparentemente el más probable hay que considerar cuidadosamente las tendencias en los mercados de uso final, la tecnología de procesamiento y el estado actual de los mercados de uso final.
El desarrollo de una estrategia de inversión a largo plazo puede ser útil para orientar la ordenación de las plantaciones forestales industriales para la producción de madera para pasta o incluso para el manejo de plantaciones forestales no industriales. Por ejemplo, cuando se establecen plantaciones forestales para la producción de leña, se debe tomar en consideración cuáles son las perspectivas a largo plazo para las otras fuentes de combustible (precio y disponibilidad) y si las especies pueden utilizarse para usos finales alternativos en caso la demanda final de leña no llegue a materializarse.
Cuestiones normativas nacionales
Las políticas gubernamentales cubren una amplia gama de cuestiones económicas, sociales y medioambientales, muchas de las cuales pueden tener un impacto en las plantaciones forestales. Sin embargo, aparentemente hay tres áreas normativas que tienen una mayor transcendencia en lo que respecta a las perspectivas para las plantaciones forestales:
Los incentivos del gobierno son medios para estimular al sector privado a tomar medidas que se consideran socialmente deseables o a impedir resultados indeseables. En ciertos casos, los gobiernos también pueden crear factores desmotivadores para intentar producir los mismos efectos. El desarrollo directo de las plantaciones forestales por parte de los gobiernos se lleva a cabo cuando éstos desean retener un control más directo sobre el desarrollo del sector forestal. A menudo esto ocurre cuando el gobierno es técnicamente el propietario de grandes superficies de tierra (como sucede frecuentemente en muchos países en desarrollo). En los últimos años los programas de privatización han adquirido cada vez mayor importancia en muchos sectores debido a una serie de razones. Dichas políticas son interesantes puesto que resultan en un desplazamiento del control directo sobre las plantaciones forestales, a un sistema donde las fuerzas del mercado desempeñan un papel más importante en el desarrollo de las plantaciones forestales. En los casos en que se hayan adoptado tales políticas, los gobiernos deben considerar la introducción de sistemas de incentivos para lograr objetivos que anteriormente podían haber alcanzado mediante el control directo.
Un tema de gran interés, desde el punto de vista de la futura producción de madera rolliza procedente de plantaciones forestales, es el impacto de las políticas en cada una de estas tres áreas normativas sobre las tasas de nuevos establecimientos de plantaciones forestales y sobre la ordenación de las mismas. Donde los gobiernos aún predominan por lo que respecta a la propiedad y ordenación de las plantaciones forestales, es probable que los objetivos nacionales de establecimiento de plantaciones estén determinados (al menos en parte) por la situación económica del gobierno. Aunque es posible que los gobiernos no alcancen necesariamente sus objetivos originales en cuanto al establecimiento y la ordenación de plantaciones forestales, por lo general cuentan con algún tipo de mecanismo de planificación en vigor que puede proporcionar un indicio razonable de los planes futuros. A la inversa, en los sistemas económicos basados puramente en el mercado, generalmente es mucho más difícil prever lo que puede suceder con respecto al establecimiento y la ordenación de plantaciones forestales.
Esta parte del documento analiza como las políticas en cada una de estas áreas pueden tener un impacto sobre las perspectivas para las plantaciones forestales. Además, un apartado final examina las cuestiones relacionadas con el establecimiento de plantaciones no forestales.
Los costos y beneficios de los esquemas de incentivos
Normalmente la introducción de incentivos para cualquier actividad económica en el sector privado se justifica cuando el rendimiento económico de dicha actividad es mayor que el rendimiento financiero. Así, en el contexto de las plantaciones forestales, generalmente los incentivos pueden justificarse en los casos en que el rendimiento financiero procedente del establecimiento de plantaciones forestales es más bajo que el rendimiento procedente de usos alternativos de la tierra, pero donde el rendimiento económico (esto es, incluidos los costos y beneficios sociales y ambientales) del establecimiento de plantaciones forestales sería mayor que con el uso alternativo de la tierra. Frecuentemente, se citan los beneficios ambientales (con inclusión de la protección del suelo y las cuencas y de la retención de carbono) como razones para apoyar el desarrollo de plantaciones forestales, aunque también se pueden proporcionar razones sociales y económicas más generales (p. ej., creación de empleo y desarrollo regional).
Sin embargo, muchos esquemas históricos de incentivos para las plantaciones forestales han sido duramente criticados, especialmente a escala mundial. De hecho, con frecuencia los incentivos se han demostrado "perversos" en aquellas políticas dirigidas a incrementar los valores ambientales o económicos, resultando en una degradación del medio ambiente o en un desarrollo industrial ineficaz, a nivel nacional o internacional. Por ejemplo, desde un punto de vista ambiental, una de las críticas más importantes con relación a ciertos esquemas de incentivos es que éstos han estimulado el desbroce de los bosques naturales y su sustitución por plantaciones forestales. Aunque los incentivos para el establecimiento y la ordenación de plantaciones generalmente han sido limitados en comparación con los incentivos disponibles en otras partes del sector forestal (y, en particular, en otros sectores de aprovechamiento de la tierra, como la agricultura), esas críticas son, aún así, sumamente pertinentes en la mayoría de los casos y sería prudente que los diseñadores de políticas forestales las consideraran con atención.
En términos muy generales, la mayor parte de las plantaciones forestales mundiales se ha establecido en un de los siguientes cuatro modos:
Una proporción muy elevada de plantaciones forestales mundiales ha sido establecida bajo uno de los primeros tres regímenes. Como arriba mencionado, en la mayor parte de esos casos, los objetivos no financieros (p. ej., objetivos ambientales, sociales o, a veces, políticos) se han dado como razones para justificar el apoyo gubernamental, más bien que los objetivos puramente financieros. Por otro lado, la inversión del sector privado en los proyectos de plantación forestal (sin ningún incentivo) es relativamente poco común. En general, esto se debe a la tasa de rendimiento financiero relativamente baja sobre los proyectos de plantación forestal en la mayoría de los países. Por tanto, generalmente los incentivos son necesarios para fomentar la inversión en los proyectos de plantaciones forestales en casi todos los países.
El problema fundamental originado por los gobiernos que brindan incentivos para el sector forestal (y para otros sectores) es que crean distorsiones en la economía, tanto a nivel nacional (a través de todos los sectores) como por lo que respecta al sector forestal a nivel mundial. Los incentivos producen ventajas competitivas artificiales y, de ese modo, distorsionan la asignación eficaz de los recursos a través de los sectores y entre los países. Como ya observado, los incentivos son necesarios para alcanzar metas sociales o ambientales que las fuerzas de mercado de otra manera no producirían, pero también pueden resultar en la supervivencia de compañías débiles o no viables (es decir, no productivas económicamente) en el sector forestal y la prolongación de prácticas forestales ineficaces. Solamente en pocos casos, los incentivos se han demostrado a la vez ineficaces económicamente, dañinos para el medio ambiente y no equitativos desde el punto de vista social.
A pesar de todos los problemas citados, en la mayoría de los países se puede encontrar una amplia gama de incentivos en el sector forestal. Los ejemplos incluyen: tasas del valor de la madera en pie artificialmente bajas establecidas por los gobiernos (es decir, precios subvencionados de la madera rolliza); concesiones de forestación; subsidios para inversiones en infraestructuras de transporte y caminos; subsidios energéticos; tratamiento fiscal preferencial de las inversiones en el sector forestal; subsidios para promover inversiones y exportaciones; prohibiciones sobre las exportaciones de ciertos tipos de productos forestales; y tasas tarifarias distorsionadas. En casi todos los casos estos mecanismos han producido como resultado el efecto indeseable de promover la capacidad de procesamiento forestal poco productiva y superflua y las malas prácticas forestales. Por eso, actualmente, la industria forestal mundial se puede caracterizar como un sector donde muchos bosques "poco rentables" continúan siendo explotados a fin de abastecer un gran número de serrerías pocos productivas.
El efecto cumulativo de todas las distorsiones causadas por estos incentivos es que, a menudo, en muchos países los precios de la madera en pie se reducen en modo artificial. Además, en algunos casos el impacto de los incentivos podría ser tan fuerte hasta llegar a reducir artificialmente los precios de los productos forestales. Una consecuencia de ello es que los precios artificialmente bajos de los productos hacen bajar las tasas de rendimiento que se podrían obtener de la inversión en un proyecto de plantación forestal. Es por eso que con frecuencia es necesario proporcionar incentivos para los proyectos de plantaciones forestales, "para nivelar el campo de juego" entre las plantaciones forestales y la explotación forestal (muy subvencionada) de los bosques naturales. Una situación similar también ocurre en lo que respecta a la comparación entre el sector forestal más en general y el sector agrícola (a menudo muy subvencionado).
Algunos ejemplos de diferentes tipos de incentivo para las plantaciones forestales
Históricamente, muchos países han ofrecido una amplia variedad de distintos tipos de incentivo para el establecimiento y la ordenación de plantaciones forestales. El tipo de incentivo más obvio es un subsidio directo por el cual el gobierno brinda asistencia financiera a los particulares y compañías que invierten en una plantación forestal. Tales subsidios pueden adquirir la forma de donaciones de tasa fija por unidad de tierra plantada o pueden establecerse como una proporción de los costos. Como alternativa, se pueden ofrecer insumos subvencionados como fertilizantes o leña. Otra variación al respecto es el abastecimiento de materiales en forma gratuita, como el suministro gratuito de plantitas de árboles de vivero en el Programa de 20 puntos para la forestación en la India.
Generalmente, los niveles más altos de subsidios para las plantaciones forestales se pueden encontrar en los países desarrollados (véase el Recuadro 8 para un ejemplo de los incentivos forestales actualmente disponibles en la Unión Europea). Debido a los altos niveles de ingresos, combinados con una fuerte base fiscal e instituciones gubernamentales relativamente eficaces, generalmente dichos países puede permitirse pagar directamente al sector privado para que lleve a cabo actividades que son consideradas de interés público. Los países en desarrollo, por otro lado, suelen favorecer esquemas que se considera tienen menores costos (como los incentivos fiscales).
Recuadro 8: incentivos forestales en la Unión Europea
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El régimen de la UE de ayudas al sector forestal se basa tanto en consideraciones económicas como ambientales. Este régimen se ejecutó como una de las medidas que acompañan las reformas agrícolas de la PAC de 1992 y aspira a controlar la producción agrícola y a contribuir a la mejora a largo plazo de los recursos forestales mediante la asistencia al embosquecimiento. En 1994 se aprobó la financiación de una forestación regional y nacional de cerca de 650 000 hectáreas y la rehabilitación de otras 130 000 hectáreas de tierras arboladas para el período de 1993-1997. La contribución de la UE para los gastos de los Estados Miembros oscila entre el 50 y el 75 por ciento de los costos y su aportación para los programas arriba citados se calcula en ECU 1 200 millones. Los pagos directos de embosquecimiento están actualmente disponibles para un máximo por hectárea de ECU 2 415 para las plantaciones de eucalipto, ECU 3 623 para las plantaciones de coníferas, y ECU 4 830 para plantaciones de frondosas o mixtas que comprendan por lo menos un 75 por ciento de especies de frondosas. Existen otros pagos a disposición como premio para compensar la pérdida de ingresos sobre la tierra agrícola anteriormente utilizada (ECU 724 por hectárea), los costos de mantenimiento (como máximo ECU 362 por hectárea al año), y la construcción de caminos forestales (ECU 21 735 por kilómetro). |
Fuente: Reglamento (CE) No 2080/92 del Consejo.
Desde 1978 los Estados Unidos de América han ofrecido incentivos para la repoblación forestal a los pequeños terratenientes. Bajo el Programa de incentivos para el sector forestal, el gobierno comparte hasta el 65 por ciento de los costos de la plantación de árboles, mejora de rodales y prácticas relacionadas sobre tierras forestales privadas no industriales. Los pagos de incentivos se limitan a USD 10 000 anuales por persona con la condición de que no se puede pagar más del 65 por ciento del costo. En 1997, bajo dicho programa se pagaron USD 6,3 millones.
Un país en desarrollo que contó con un esquema de subsidios para las plantaciones forestales parecido a los arriba mencionado es Chile (entre 1974 y 1994). El principal subsidio disponible durante dicho período era una donación para cubrir el 75 por ciento de los costos de reforestación. Además de esto, también había a disposición otros pagos para cubrir parte de los costos de otras actividades silvícolas. Se calcula que el Gobierno de Chile pagó cerca de USD 50 millones en subsidios de repoblación forestal durante ese período (Uribe y Franzheim, 1999). El gobierno también concedió exenciones de los impuestos sobre la propiedad y de los impuestos sobre sucesiones para las tierras reforestadas y estableció una línea de crédito especial para la repoblación forestal con el banco central.
Más recientemente, el Ecuador y Colombia han adoptado el modelo de incentivos utilizado en Chile. En Colombia el principal objetivo de esta ayuda es mejorar el medio ambiente, mientras que en el Ecuador las razones de dicha ayuda se basan en objetivos económicos (como estimular la producción en tierras marginales, crear nuevos puestos de trabajo y aumentar las exportaciones de productos forestales). De modo parecido, en el pasado el Brasil adoptó una combinación de subsidios e incentivos fiscales a fin de estimular el establecimiento de plantaciones forestales.
Los incentivos fiscales han sido utilizados para estimular el desarrollo de las plantaciones forestales en una serie de países, especialmente en América Latina. Como ya mencionado, en general los gobiernos consideran los incentivos fiscales más favorablemente que los subsidios, ya que reducen los ingresos fiscales (frecuentemente mucho más adelante en el futuro) en vez de requerir desembolsos inmediatos de parte del gobierno. En Panamá, por ejemplo, los incentivos para la repoblación forestal introducidos en 1992 permitieron que las actividades de reforestación resultaran en una tratamiento fiscal favorable para los fines del impuesto sobre la renta, los impuestos sobre los bienes inmuebles y los impuestos sobre el traspaso de la propiedad inmobiliaria. De manera parecida, en Costa Rica, los costos de repoblación forestal tienen derecho a certificados de reembolso fiscal, que pueden aplicarse a cualquier impuesto nacional. Actualmente, también Argentina se halla en el proceso de desarrollar una legislación que ofrezca exenciones fiscales y subsidios para financiar hasta el 80 por ciento del costo de la tierra.
Entre los países desarrollados, el Reino Unido cuenta con una larga historia de tratamiento fiscal favorable para las actividades forestales. Desde 1988 los ingresos procedentes de las ventas madereras han estado exentos de impuestos. Anteriormente, el tratamiento fiscal era aún más favorable y los inversionistas en plantaciones forestales podían contrapesar los costos de establecimiento y ordenación como pérdidas y otras fuentes de ingresos personal (véase el Recuadro 6 ) .
La tercera forma de incentivos gubernamentales que goza de popularidad es la concesión de préstamos con fáciles condiciones de reembolso para el establecimiento de plantaciones forestales. Filipinas continúa concediendo préstamos para las plantaciones forestales industriales y exenciones fiscales para los inversionistas en plantaciones. Nueva Zelandia, hasta 1984, utilizó donaciones y préstamos de fomento para las actividades forestales con objeto de facilitar el establecimiento de plantaciones forestales de pequeña escala por parte del sector privado y las autoridades locales.
Eficacia de los incentivos
Normalmente, la más grande cuota de todos los incentivos para las plantaciones forestales está dirigida a alicientes para respaldar la nueva plantación o replantación de plantaciones forestales. De hecho, como antes mencionado, seguramente la mayoría de las plantaciones se ha establecido o bien por el gobierno o bien como resultado de incentivos que tenían dicha finalidad. Sin embargo, el papel que los incentivos han desempeñado en la promoción del establecimiento de plantaciones forestales sigue siendo controvertido. Por ejemplo, Keipi (1997), al examinar el éxito de los incentivos gubernamentales para las plantaciones en América del Sur, sugiere:
"En los casos del Brasil y Chile, la disponibilidad de incentivos apropiados para el establecimiento de plantaciones forestales fue un factor de poca importancia en la contribución del crecimiento de la industria forestal, una vez que se había establecido una masa crítica inicial de plantaciones (Beattie, 1995). Por ejemplo, Wurster (1994) afirma que los subsidios tuvieron solamente un impacto secundario en la promoción de las plantaciones en Chile. Resultaron más importantes factores tales como las ventajas comparativas y un ambiente económico general favorable."
Además, Keipi afirma que los cinco factores que se indican a continuación (en líneas generales en conformidad con la teoría de Porter acerca de la ventaja competitiva) resultan más cruciales para el desarrollo exitoso de plantaciones forestales:
A la inversa, Clapp (1995a), en un examen de las políticas forestales en Chile, sugiere lo siguiente:
"Algunas políticas resultaron ineficaces, otras fueron eficaces pero debilitadas por políticas contradictorias, y una de ellas, como mínimo, resultó ser increíblemente exitosa: el subsidio de reforestación del 75 por ciento establecido en 1974. En una generación Chile ha creado uno de los recursos forestales más competitivos del mundo…"
Clapp señala que la tasa media anual de forestación en Chile en el período comprendido entre 1940 y 1974 era sólo de 11 373 hectáreas, pero que entre 1974 y 1990 (cuando estaban disponibles los subsidios) aumentó a casi 80 000 hectáreas anuales. Sin embargo, Clapp afirma que aún no está claro si las políticas chilenas con relación a las plantaciones forestales eran realmente necesarias o si el libre mercado hubiese dado lugar a la repoblación forestal sin necesidad de la promoción estatal:
"Gran parte del debate chileno acerca de las plantaciones está relacionado con los costos y beneficios hipotéticos de las plantaciones sin el subsidio gubernamental y si era justo destinar los fondos públicos para el desarrollo de un recurso de propiedad privada. Los partidarios del subsidio gubernamental, como Emilio Guerra (entrevista del mes de noviembre de 1990, Temuco) del CORMA afirma que el "alto rendimiento social pero el insuficiente rendimiento privado" de la reforestación justificó el desembolso público. Además, el subsidio se mantenía para promover un aprovechamiento apropiado desde el punto de visto ecológico de la tierra desboscada, de lo que se beneficiaba también el medio ambiente… Asimismo, es difícil evaluar si los incentivos fueron eficaces desde el punto de vista económico, puesto que las estimaciones de los costos efectivos de embosquecimiento varían. Un estudio del Banco Mundial sostiene que la forestación habría sido lucrativa incluso sin los subsidios del DL 701; en otro estudio se afirma que la repoblación forestal no habría sido lucrativa, en ausencia de un aumento sustancial en el precio de la madera. Los costos de oportunidad de los fondos públicos y los recursos privados atraídos por los subsidios complicaron ulteriormente la cuestión."
Clapp concluye que el Gobierno chileno puede haber pagado más de lo necesario para establecer plantaciones forestales, pero consiguió su propósito. Sin embargo, también plantea un punto filosófico importante relacionado con los subsidios, a saber, si el costo de oportunidad de utilizar ingresos gubernamentales para estimular la inversión en las plantaciones forestales puede ser justificado. En particular, si los gobiernos deberían reasignar la riqueza a través de los impuestos y programas de subsidios orientados a actividades de carácter comercial.
Se pueden plantear cuestiones parecidas con respecto a los incentivos fiscales y a los préstamos para las actividades forestales. Con frecuencia los incentivos fiscales se critican especialmente porque suelen estimular la inversión de parte de quienes están más interesados en una desgravación fiscal a corto plazo que en prácticas forestales técnicamente racionales (véase nuevamente Recuadro 6 . En los países en desarrollo, además, los incentivos fiscales pueden no utilizarse mucho con relación a los pequeños terratenientes, quienes de todas formas probablemente no pagan impuestos sobre la renta. Los préstamos para las actividades forestales pueden reducir algunas de las distorsiones económicas asociadas con los programas de subsidios. Sin embargo, su principal desventaja son los costos de las transacciones generalmente elevados asociados con la administración de los programas de préstamos a lo largo de la extensa vida que caracteriza a los proyectos forestales.
Políticas de plantación
Casi todos los programas nacionales de plantación forestal significativos parecen haber sido emprendidos por los gobiernos, o por lo menos con un componente significante de participación estatal. En parte, esto es el resultado de dos elementos importantes del desarrollo de las plantaciones forestales industriales:
el largo período de tiempo que hay entre el gasto y la generación de ingresos en una plantación forestal; y
la necesidad para el sector de desarrollar una masa crítica suficiente antes de poder alcanzar una viabilidad a largo plazo.
El primer elemento se identifica claramente con la inversión en las actividades forestales más en general, mientras que el segundo se aplica a una amplia variedad de industrias. Sin embargo, en parte, los dos elementos están relacionados.
Una razón para que los gobiernos se involucren tanto en el desarrollo de las plantaciones forestales es el desarrollo de una masa crítica de plantaciones, así que dichos recursos se usen o bien para sustituir deliberadamente a los bosques naturales como forma de producción, o bien como respuesta a una prevista disminución en las extracciones de los bosques naturales. En cuanto Por lo que se refiere a esta última razón, a nivel nacional, generalmente los gobiernos se encuentran en una mejor posición para reconocer una inminente escasez en la oferta de madera rolliza, que puede manifestarse hasta 50 años antes que esta carencia se vuelva grave.
Por ejemplo, en el Recuadro 9 se describe como esas preocupaciones dieron el impulso inicial para el desarrollo de plantaciones forestales en Nueva Zelandia. Es menos probable que el sector privado responda a disminuciones potenciales en relación con un período de tiempo tan extenso, especialmente cuando pueden requerirse inversiones sustanciales en la investigación y el desarrollo. Por eso, en Nueva Zelandia, no sólo el gobierno fue responsable ante todo del establecimiento de una superficie de plantaciones forestales, sino que también creó las primeras instalaciones y servicios de investigación y procesamiento a fin de demostrar que la madera rolliza procedente de las plantaciones que estaba estableciendo podía ser utilizada en la industria de procesamiento forestal.
Recuadro 9: desarrollo de las plantaciones forestales en Nueva Zelandia
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Brown (1997) describe la génesis del desarrollo de las plantaciones en Nueva Zelandia. Una Comisión real sobre silvicultura …presentó un informe al Gobierno en 1913. El informe reconocía que los bosques naturales no eran inagotables, los métodos existentes de aprovechamiento eran antieconómicos, y las especies forestales naturales no eran comercialmente apropiadas para la forestación. La Comisión reconoció que las necesidades futuras tendrían que satisfacerse a través de las importaciones, o a través de plantaciones en gran escala de especies arbóreas introducidas. Como respuesta a las conclusiones de la Comisión, se emprendió un análisis sobre los bosques naturales del país. Los resultados de ese estudio, realizado en 1925, confirmaron los temores de la Comisión real. El balance de la producción maderera total prevista procedente de los bosques naturales y los requisitos nacionales futuros de madera previstos reveló que las existencias de los bosques naturales se agotarían para 1965 - 70. La medida reparadora presentada al Gobierno por el Director de Montes fue la preparación de un extenso programa de forestación con objeto de aumentar la superficie de plantaciones estatales. |
Fuente: Brown (1997).
Sin embargo, cuando la propiedad de plantaciones forestales alcanza una cierta masa crítica, puede ser más eficaz dejar que el sector privado incremente ulteriormente el sector de las plantaciones forestales. Así, por ejemplo, Nueva Zelandia, Chile, el Brasil y los Estados Unidos de América actualmente poseen superficies de plantaciones forestales de propiedad del sector privado y por él administradas. Sin embargo, la ayuda activa del gobierno para el establecimiento de plantaciones sigue siendo frecuente (véase, p. ej., Recuadro10), a pesar de una tendencia perceptible de los gobiernos a delegar las operaciones comerciales relativas a las actividades forestales al sector privado o a las comunidades locales.
Recuadro10: programas gubernamentales de plantación forestal en China y la India
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Los programas gubernamentales de mayor magnitud que aún subsisten para el establecimiento de plantaciones forestales son los de China y la India. En China el gobierno central contribuyó decisivamente a la implantación y administración de un programa de plantación en gran escala, en gran parte establecido conforme a la Directiva sobre la realización enérgica de actividades de plantación de árboles y forestación de 1980. Simultáneamente, también muchas provincias dieron inicio a programas de establecimiento de plantaciones. Shi et al (1998) afirman que el área total repoblada por el Estado entre 1949 y 1986 equivale a más de 20 millones de hectáreas. Más recientemente, el papel del sector privado y de la comunidad ha adquirido mayor importancia por lo que respecta al establecimiento de plantaciones en el país. Existen préstamos y subsidios para las actividades forestales a disposición de los inversionistas del sector privado y se han ejecutado muchos planes específicos de gravámenes relativos a las actividades de regeneración. A pesar de ello, actualmente, el Estado es el responsable de la mayor parte del establecimiento de plantaciones, de conformidad con el noveno plan quinquenal (1996-2000) que prevé la plantación de 3,34 millones de hectáreas. En India casi el 70 por ciento del establecimiento de plantaciones se ha llevado a cabo gracias al Estado. Ahmed (1997) señala: Las actividades de forestación financiadas por el gobierno sólo han alcanzado un nivel de casi 1 millón de hectáreas anuales en las superficies forestales degradadas y de cerca de 0,50 millones de hectáreas al año en los campos comunales de los pueblos y en las tierras privadas en conformidad con los distintos esquemas de embosquecimiento. En conjunto, el total de esfuerzos anuales de forestación de todas las fuentes oscila entre 1,0 y 1,3 millones de hectáreas. En 1992, la India estableció una Junta nacional de forestación y desarrollo ecológico con la responsabilidad de promover el embosquecimiento, la plantación de árboles y proyectos de restauración ecológica. La mayoría de las nuevas plantaciones se ha llevado a cabo en tierras públicas en conformidad con el Programa de 20 puntos para la forestación. Este programa también coordina la distribución de plantitas de vivero para la plantación en tierras privadas. |
Sources: Shi et al. (1998) y Ahmed (1997).
Privatización
Desde mediados de los años setenta la privatización ha sido una tendencia que ha estado cada vez más de moda por lo que respecta a las políticas gubernamentales. La globalización, las crecientes presiones en favor del libre mercado, los esfuerzos para hacer cuadrar las finanzas públicas y las percepciones que la eficacia de los recursos se mejora mediante el acceso de las técnicas de gestión y las inversiones del sector privado, han hecho que varios gobiernos reconsideraran las razones para su participación en los sectores productivos de la economía. Generalmente, esto ha resultado en la venta de algunas industrias nacionalizadas no estratégicas. Los bosques no han sido inmunes a esta tendencia, aunque la venta de montes de propiedad pública no ha sido un acontecimiento usual.
Los argumentos más fuertes en favor de la privatización en el sector forestal se han presentado en los casos en que se considera que los bosques estatales no están siendo muy productivos desde el punto de vista de los beneficios no financieros (es decir, sociales o ambientales), o en aquellos casos en que la producción continuada de esos beneficios puede asegurarse a través de un fuerte marco regulador. Hasta la fecha, sólo tres países han utilizado en gran medida la privatización forestal: Chile, Nueva Zelandia y el Reino Unido (véase el Recuadro 11). En dichos casos, los bosques vendidos eran plantaciones forestales, establecidas en gran parte con especies exóticas. Esto no es de extrañar puesto que, desde una perspectiva social y ambiental, el público considera que esos bosques producen niveles muchos más bajos de beneficios no financieros que los bosques naturales. Las experiencias de los tres países muestra que no sólo es factible la privatización de las plantaciones forestales, sino que también puede originar una serie de resultados positivos, tanto para el gobierno como para la industria forestal. En ninguno de los tres países la privatización de por sí ha creado problemas sociales, económicos o ambientales excesivos. Por lo tanto, no debe extrañar que muchos otros países estén examinando opciones para la privatización de sus plantaciones forestales.
Actualmente el Gobierno de Sudáfrica piensa retirarse de la participación directa en las actividades forestales comerciales y está examinando opciones de arriendo para la tierra forestal. La mayoría de las plantaciones de propiedad del gobierno en Sudáfrica han sido incorporadas en una compañía paraestatal (SAFCOL). Esta medida es comparable con el proceso de privatización en Nueva Zelandia, donde las actividades forestales comerciales del gobierno fueron, en primer lugar, separadas institucionalmente de las funciones normativas y luego vendidas al sector privado.
El desarrollo de las plantaciones forestales en Sudáfrica, Nueva Zelandia, Chile y Australia han seguido un rumbo parecido (que podría llamarse el "modelo meridional de plantaciones forestales"). El cuarto miembro del grupo, Australia, se diferencia de los otros tres porque la mayoría de sus plantaciones forestales aún es de propiedad de los gobiernos estatales (esto es, a nivel estatal, no nacional o federal). Sin embargo, muchos estados, incluidos Victoria y Australia Meridional, parecen estar analizando opciones de privatización para las plantaciones forestales.
Un segundo grupo de países que está examinado y ejecutando programas de privatización forestal son las antiguas economías centralmente planificadas de Europa. La privatización de los negocios de propiedad estatal está extendida por toda Europa oriental, aunque no está particularmente bien documentada. En el sector forestal, se notifica que tanto Eslovaquia como Letonia han privatizado superficies forestales considerables, así como Rumania. En 1996, la superficie administrada por las compañías forestales públicas en Eslovaquia disminuyó de 655 000 hectáreas (Organismos de información eslovaco, 1997). Según se informa, el Gobierno de Polonia está proponiendo un programa completo de privatización de los bosques y seguramente muchos otros países están tomando en consideración programas parecidos. En muchos casos, se trata más bien de una restitución (devolución de tierras y bienes anteriormente nacionalizados por el Estado) que de privatización en el sentido normal de la palabra.
Un grupo de países en desarrollo, especialmente en África (p. ej., Uganda y Kenya), también está tomando seriamente en consideración la privatización de algunas de sus plantaciones.
Recuadro 11: Experiencias de privatización en Chile, Nueva Zelandia y el Reino Unido
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Chile fue uno de los primeros países en el mundo a introducir una política generalizada de privatización y también fue el primer país a embarcarse en una política de privatización deliberada de las plantaciones forestales. Las plantaciones de propiedad de la Corporación Nacional Forestal (CONAF) se vendieron, junto con la tierra, viveros y maquinaria durante el período comprendido entre 1975 y 1979. Un efecto secundario muy interesante de este nuevo ambiente normativo fue la enorme aceleración de las inversiones en las plantaciones forestales por el sector privado. Por ejemplo, como Clapp (1995a) indica: La proporción de reforestación llevada a cabo por el Estado cayó desde un nivel máximo de 91 por ciento en 1973 a casi cero en 1979, mientras que la tasa de plantaciones subió vertiginosamente. Las nuevas áreas de plantación alcanzaron una media de casi 80 000 hectáreas al año desde 1974 a 1990, más de tres veces la tasa de 1960 a 1973. La experiencia de Nueva Zelandia en materia de privatización tiene muchos parecidos con la de Chile. La privatización en Nueva Zelandia se anunció por primera vez en diciembre de 1987. Los bienes del gobierno tenían que ser vendidos con el objetivo principal de reducir la deuda pública. También se dieron otras razones para la venta de los bienes estatales, a saber: 1. que los ministros no eran buenos propietarios de negocios; 2. evitar la posible necesidad de inversiones futuras de parte del gobierno; 3. reducir al mínimo la exposición del gobierno al riesgo en el sector comercial de la economía; y 4. permitir que los ministros se concentraran en asuntos de política económica y social. Los criterios para la venta de los bienes eran que los contribuyentes debían beneficiarse más de la venta que de lo que recibirían de una propiedad continuada y que la venta tenía que resultar en una contribución positiva para las políticas económicas y sociales del gobierno. Un objetivo muy importante por lo que respecta al sector forestal era la racionalización de la propiedad y la creación de un sector forestal más eficiente y competitivo a nivel internacional. Una preocupación particular fue la necesidad de garantizar una seguridad de suministros a los procesadores con objeto de atraer nuevas inversiones a la industria. La primera ronda de ventas resultó ser relativamente infructuosa: se aceptaron sólo dos ofertas (para 72 000 hectáreas en total). Todas las demás fueron rechazadas al ser muy bajas. Sin embargo, más tarde el gobierno entró en una ronda de ventas negociadas que resultó en la venta de otras 174 000 hectáreas. La tercera etapa de privatización fue la venta de los bosques administrados por la empresa estatal: New Zealand Timberlands. En april de 1992, la New Zealand Timberlands se vendió a una compañía americana, ITT Rayonier. En 1997, se completó la fase final del proceso de privatización de las plantaciones con la venta de la Forestry Corporation of New Zealand y sus 190 000 hectáreas de plantaciones. En el caso del Reino Unido, las políticas de privatización se introdujeron por primera vez en 1979 y la venta de los bosques públicos comenzó a principios de los años ochenta. Los bosques que se escogieron para la venta se seleccionaron principalmente a fin de racionalizar la gestión de la superficie forestal estatal. Sin embargo, el gobierno también estableció objetivos para el ingreso procedente de las ventas de los bosques y las áreas a ser vendidas cada año (£150 millones y 100 000 hectáreas para el año 2000). Para marzo de 1997, la Comisión de Montes había vendido 66 000 hectáreas (de un total de 900 000 hectáreas antes de que iniciaran las ventas) y recaudó £75 millones. Los tipos de bosque vendidos eran sobre todo plantaciones de coníferas remotas o áreas difíciles de administrar en otra modo, como plantaciones forestales muy pequeñas. No se vendieron los bosques que producían un nivel muy alto de beneficios no madereros; no obstante, a principios de los años noventa, se manifestaron preocupaciones sobre la pérdida del acceso público. Como respuesta, la Comisión de Montes emprendió la política de ofrecer al gobierno local la posibilidad de entablar acuerdos de acceso jurídicamente vinculantes con respecto a las áreas que estaban por venderse. En 1994 la privatización de la restante propiedad forestal pública se consideró concluida. Sin embargo, se rechazó la privatización total sobre la base de que: 1. era improbable que el entero recurso pudiera venderse en masse por una cifra razonable; 2. una venta de ese tipo sería complicada desde el punto de vista legal y administrativo; y 3. habría habido una fuerte resistencia pública ante una decisión de ese tipo. |
Fuentes: Clapp (1995a); Brown y Valentine (1994); y Whiteman (1998).
Cuestiones relacionadas con el establecimiento de plantaciones forestales no industriales
Las plantaciones forestales establecidas por razones que no son la producción comercial de madera rolliza industrial (es decir, plantaciones forestales no industriales) representan un componente importante del entero recurso de plantaciones. Los objetivos de la ordenación en dichas plantaciones pueden variar mucho, pero los más comunes son: producción de leña; rehabilitación de tierras degradadas; protección de cuencas y control de la erosión del suelo; creación de puestos de trabajo; desarrollo regional; producción de productos forestales no madereros y de otros servicios (como la retención de carbono). En casi todos los casos, esas plantaciones se establecen con el apoyo gubernamental debido a la naturaleza no comercial de los objetivos de ordenación.
El establecimiento de plantaciones forestales para la producción de leña es más común en Asia meridional. Países como la India, el Pakistán y Bangladesh mencionan expresamente la producción de leña en sus políticas en materia de plantación forestal. En la India, por ejemplo, una de las funciones de la Junta nacional de forestación y desarrollo ecológico es "restablecer la leña, el forraje, la madera y otros productos forestales en los bosques degradados y las tierras contiguas a fin de atender a las demandas de esos productos " (Gobierno de la India, Ministerio de Medio Ambiente y Bosques, 1999). De modo parecido, en el Pakistán, la política forestal de 1991 especifica el objetivo de "satisfacer las necesidades ambientales y los requisitos nacionales de madera, leña, forraje y otros productos aumentando el área de forestación" (FAO, 1995b).
La mayoría de las plantaciones forestales para la producción de leña se establece para abastecer a las comunidades locales y, en su mayor parte, están ubicadas en los países en desarrollo, aunque existen también proyectos de mayor escala. Por ejemplo, en la década de los ochenta, Filipinas intentó sin éxito ejecutar políticas para establecer plantaciones forestales de gran escala como una fuente de energía comercial dendrotérmica. Los programas de plantación para leña de gran escala, sin embargo, son relativamente poco comunes.
Una serie de factores contribuyeron al fracaso de las políticas mencionadas en Filipinas, a saber: elección poco acertada de especies; problemas relacionados con la correspondencia de las especies con el lugar; uso de material genético de base limitada; regímenes de ordenación forestal poco apropiados; y carencia de fuentes alternativas de combustibles o de medidas para casos de emergencia. Estos tipos de problemas están relacionados con el establecimiento de cualquier tipo de plantación forestal. En concreto, en lo que respecta al desarrollo de plantaciones de pequeña escala para el abastecimiento local de leña, los factores que deberían tenerse en cuenta son las cuestiones habituales de la silvicultura comunitaria (p. ej., grado de participación en el proyecto, cuestiones de género y uso de tecnología apropiada), además de considerar atentamente la demanda a largo plazo de leña.
El establecimiento de plantaciones forestales para la rehabilitación de las tierras degradadas es común en muchos países. De hecho, unas de las mayores superficies de plantaciones forestales no industriales se pueden encontrar en África septentrional, China, y el subcontinente indio, donde tales superficies se utilizan para detener o invertir la desertificación. Uno de los proyectos más interesantes es el "Dique verde" argelino (Mather, 1993), que tuvo inicio en los años sesenta con plantaciones en pequeña escala en Bou Saada. A la larga, el plan se propone establecer una zona de plantación forestal que cubra 3 millones de hectáreas y que se extienda por toda Argelia como una barrera contra la invasión del desierto.
La protección de las cuencas y del suelo son razones parecidas para el establecimiento de plantaciones forestales no industriales. Actualmente, el proyecto más grande del mundo de plantación forestal no industrial es el Proyecto chino de desarrollo de tres cortinas protectoras septentrionales, que se está llevando a cabo explícitamente por dichas razones. Este proyecto se emprendió en 1978 y al final resultará en el establecimiento de 35 millones de hectáreas de redes de bosques protectores para proteger contra la erosión del suelo y de las aguas. Quizás la protección contra la erosión del suelo es la razón más común para plantar árboles, aunque muchos proyectos (p. ej., la plantación en líneas y la agrosilvicultura) son clasificados como árboles situados fuera del bosque, más que como plantaciones forestales. Las especies Populus, Salix y Paulownia son muy utilizadas para dicho propósito en diversas regiones.
En todos esos casos, la principal cuestión normativa que debería considerarse es la eficacia de las plantaciones forestales para alcanzar los objetivos establecidos. Éstas pueden aportar una contribución importante a los esfuerzos para detener la desertificación, la erosión del suelo y la degradación de las cuencas, pero su ordenación tiene que concebirse específicamente para atender a dichas necesidades. Nuevamente, con frecuencia estos proyectos son de pequeña escala y se basan en la comunidad; por eso se deberían desarrollar y utilizar técnicas de silvicultura comunitaria si se espera que esos proyectos sean exitosos. Dada la gran cantidad de ayuda pública que frecuentemente se asigna a dichos proyectos, también es imprescindible asegurarse de que las instituciones gubernamentales tengan la capacidad de ejecutar esos proyectos y que otras medidas normativas están en vigor para promover su éxito (p. ej., directrices claras en relación con el uso final de esas plantaciones cuando lleguen a su madurez).
Cuestiones normativas internacionales
A nivel internacional, una serie de recientes iniciativas en materia de política puede tener una influencia directa sobre las perspectivas para las plantaciones forestales. Probablemente las dos más importantes son el desarrollo de criterios e indicadores para la ordenación forestal y el Protocolo de Kyoto. A continuación se analizan brevemente las repercusiones de ambas iniciativas.
Criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible en las plantaciones forestales
Sin duda, actualmente la ordenación forestal sostenible es la cuestión más importante en el programa internacional relacionado con políticas forestales. Una amplia variedad de foros (con inclusión de algunos procedentes directa o indirectamente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en 1992) está tomando en consideración asuntos relacionados con la sostenibilidad forestal. En particular, muchos de ellos están intentando fijar criterios e indicadores para medir la ordenación sostenible de los bosques. Por ejemplo, el Proceso de Montreal brinda siete amplios criterios para la ordenación sostenible de los bosques templados y boreales con inclusión de las plantaciones. Se han desarrollado criterios parecidos para los bosques tropicales mediante la Propuesta de Tarapoto (bosque amazónico), el Proceso Centroamericano de Lepaterique (América Central) y, más en general, a través de las Directrices para el Establecimiento y la Administración Sostenible de Plantaciones Tropicales de la OIMT (1993); en relación con los bosques europeos, bajo el Proceso Paneuropeo (Helsinki); y para los bosques de las zonas áridas en el marco de los procesos para las zonas áridas de África y el Cercano Oriente.
Sin embargo, aún hay importantes discusiones en los c&ia cute;rculos internacionales sobre la conveniencia y la sostenibilidad de las plantaciones forestales como medio de producción de madera rolliza a largo plazo. Por ejemplo, la Declaración de los Principios Forestales de la CNUMAD (1992) reconoce específicamente la contribución de las plantaciones en "la compensación de la presión sobre los bosques primarios y de edad madura". De manera similar, Solberg et al (1996) concluyen que:
"Existen enormes posibilidades para aumentar la productividad de los bosques a través de la intensificación de la ordenación forestal… El desafío consiste en lograrlo con la mínima pérdida de diversidad biológica y otros daños al medio ambiente y sin perjudicar la ya frágil estructura social de las comunidades rurales. En otras palabras, la producción maderera tendrá que ser, y puede ser, ampliada dentro del contexto de la sostenibilidad".
El reto para los países que promueven las plantaciones forestales como medio de producción de madera rolliza a largo plazo es asegurarse que las prácticas de ordenación de las plantaciones sean aceptables para la amplia gama de interesados que poseen un interés legítimo en este campo. En algunos casos, ello puede significar tener que modificar las prácticas de ordenación existentes.
Si se pueden desarrollar criterios e indicadores para la ordenación sostenible de las plantaciones forestales, que todos aprueben, esto representaría un paso positivo hacia la consecución de una mayor aprobación respecto a las plantaciones forestales. El establecimiento de medidas objetivas de ordenación sostenible brindará una oportunidad para demostrar la sostenibilidad de las plantaciones forestales, o ayudar en el desarrollo de prácticas revisadas.
La elaboración de pruebas irrefutables que las plantaciones forestales pueden contribuir en modo decisivo para la sostenibilidad general de la ordenación forestal en un país sin duda incrementará el atractivo de las plantaciones como fuente alternativa de madera rolliza. No obstante, es difícil sostener que la actual incertidumbre sobre su contribución a la ordenación forestal sostenible está actualmente obstaculizando el desarrollo de las plantaciones. Por ejemplo, existen pocas pruebas que evidencien una reducción marcada de la marcha de los programas de plantación forestal después de la CNUMAD. Sin embargo, si generalmente se reconoce que las plantaciones forestales contribuyen a un desarrollo favorable desde los puntos de vista ambiental, ecológico y social, además de producir contemporáneamente bienes y servicios, entonces una serie de países podría ampliar sus programas de plantaciones.
Plantaciones forestales y el Protocolo de Kyoto
Otro de los resultados de los debates internacionales desde la CNUMAD es la posibilidad de que las plantaciones forestales puedan tener derecho a acceder a los mecanismos innovadores de financiación en conformidad con el Protocolo de Kyoto.
El posible problema del calentamiento del planeta y la contribución de las emisiones de carbono a dicho problema se han analizado en muchas reuniones internacionales a partir de la CNUMAD. Éstas han incluido debates sobre el papel de los bosques en el equilibrio mundial del carbono, pero, hasta hace poco, no se ha logrado ningún consenso acerca de la posibilidad de incluir los proyectos de plantaciones forestales como parte integrante de una estrategia global para la reducción de las emisiones netas de carbono. En este sentido, Di Nicola et al (1997) señalaron:
La carencia de políticas exhaustivas en materia de reducción de las emisiones ha significado que no hay estímulos económicos para crear plantaciones de cultivos destinados a la absorción de carbono. De hecho, no existen ejemplos de plantaciones dedicadas a la retención de carbono, o incluso de plantaciones forestales comerciales que prevean componentes de contrapartida de las emisiones de carbono. Se puede prever que conforme las normas sobre las emisiones de gases de efecto invernadero se vuelvan más severas, los actores tradicionales de ordenación forestal que poseen mayor experiencia en el campo de las plantaciones concebirán inversiones más sofisticadas, que incluyan opciones de retención de los gases de efecto invernadero.
Sin embargo, la adopción del Protocolo de Kyoto para la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en diciembre de 1997) representa un paso muy importante en esa dirección.
El Protocolo de Kyoto brinda un marco para contabilizar las emisiones netas de carbono en la atmósfera de los países e incluye objetivos para la reducción de dichas emisiones en una serie de países. Reconoce el papel que los bosques desempeñan en el equilibrio mundial de carbono y, por tanto, permite que se incluyan cambios en reservas de carbono de los bosques en el cálculo de los cambios netos en las emisiones de carbono de cada país.
Asimismo, el Protocolo incluye una serie de disposiciones para establecer instrumentos basados en el mercado a fin de estimular las reducciones en las emisiones de carbono y proyectos de retención de carbono (que podrían incluir proyectos forestales). En particular, el Protocolo ofrece mecanismos para el desarrollo de un comercio de crédito basado en proyectos entre los países (ejecución conjunta) y un mecanismo para un desarrollo limpio. Por consiguiente. Brand (1998) sostiene:
"Es probable que veamos por lo menos tres tendencias del Protocolo de Kyoto confluir en el sector forestal: incremento de las plantaciones forestales, aumento del uso de la biomasa forestal como una fuente de energía, y sustitución de los productos madereros por otros materiales más eficaces energéticamente."
Quedan una serie de dudas alrededor del Protocolo de Kyoto. Una serie de países aún tiene que ratificar el Protocolo e incorporar sus disposiciones en la legislación nacional. También se está discutiendo todavía el modo exacto en que los proyectos forestales podrían incorporarse en la ejecución conjunta y en el mecanismo para un desarrollo limpio. Sin embargo, parece probable que en el futuro se hará algún tipo de acuerdo para que los países aumenten la retención de carbono mediante el establecimiento de plantaciones forestales y para incluirlas en los cálculos de sus resultados con respecto a sus objetivos de emisiones. Aún no se sabe si las "plantaciones de contrapartida de las emisiones de carbono" representarán un desarrollo mayoritario en conformidad con el Protocolo de Kyoto o si funcionarán solamente en pocos casos. Sin embargo, si esta última opción resulta ser verdad, tendrá un impacto importante en las perspectivas de las plantaciones forestales.
