L'économie du Botswana est dominée par les exportations de minerais et de viande bovine. L'exploitation minière qui a éclipsé l'agriculture, est devenue le secteur prépondérant du PIB au milieu des années 70, et dès 1996 il représentait 36 pour cent du PIB total alors que l'agriculture atteignait à peine 3,4 pour cent. Le secteur de l'élevage à lui seul représente presque 70 pour cent de toutes les exportations agricoles (et 4 pour cent des exportations totales de marchandises).
Le Botswana est membre de l'Union douanière d'Afrique australe (avec le Lesotho, la Namibie, l'Afrique du Sud and le Swaziland) et l'un des 14 Etats membres de la Communauté du développement de l'Afrique australe (SADC). Le protocole d'échanges signé par les membres de la SADC en 1996 prévoit la création d'une zone de libre échange dans un délai de huit ans. Le Botswana est également signataire de la Convention de Lomé au titre de laquelle il bénéficie d'un accès préférentiel au marché de l'UE pour divers produits. De nombreuses dispositions relatives aux échanges ont été influencées, d'une manière ou d'une autre par ces mesures, l'Accord sur l'OMC fournissant un cadre général en matière de politique commerciale.
Le Botswana est fortement tributaire des importations alimentaires du fait de diverses contraintes qui limitent le développement de la production sur les terres arables. Moins de 5 pour cent de la superficie totale des terres est cultivable, la plupart des terres sont arides et les précipitations sont insuffisantes. En outre, le pays est en proie à une sécheresse chronique et à des épizooties. La croissance démographique dépasse 3 pour cent par an et les importations de denrées alimentaires devraient augmenter rapidement.
En 1985, le Botswana a adopté sa Stratégie nationale de l'alimentation, qui a mis l'accent sur la nécessité d'une autosuffisance alimentaire en vue de parvenir à la sécurité alimentaire. Elle a été suivie, de 1992 à 1997 par une stratégie alimentaire, qui a introduit certaines corrections, la plus importante étant l'abandon de l'objectif de l'autosuffisance alimentaire au profit de la sécurité alimentaire, aux niveaux national et des ménages. Cette ligne d'action consistait à encourager la production vivrière là où les terres, les conditions météorologiques et les marchés étaient favorables et à couvrir le déficit par des importations commerciales. La stratégie actuelle (1997-2002) poursuit des objectifs similaires.
On estime que lorsque l'économie dépend étroitement d'un secteur, elle devient vulnérable, ce qui comporte un risque d'insécurité alimentaire. On souligne aussi souvent que les profits provenant de la production de diamants ne sont pas répartis de manière aussi équitables que ceux provenant de l'agriculture et qu'ils ne contribuent donc pas autant à la réduction de la pauvreté et à la sécurité alimentaire. Même dans le secteur de l'élevage, on observe un déséquilibre pour ce qui est de la propriété des ressources: une fraction réduite de la population possède une part importante du bétail et au moins 60 pour cent des ménages ne possèdent pas d'animaux en propre. D'autres problèmes tiennent au fait que les ménages monoparentaux, dont le chef de famille est une femme, sont prédominants dans les zones rurales et ce sont eux qui souffrent le plus souvent de l'insécurité alimentaire. C'est pourquoi le Botswana a adopté une stratégie de diversification économique en se concentrant sur des secteurs autres que l'exploitation minière, (notamment l'industrie, le tourisme et les services financiers).
Tous les membres de l'Union douanière d'Afrique australe appliquent le tarif extérieur commun de l'Union. Il existe peu de différences entre le Botswana et les autres pays membres pour ce qui est des mesures commerciales (tarification dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture, évaluation en douane, prescriptions relatives à la teneur en produits nationaux, règles sur l'origine des produits, lutte contre le dumping et droits compensateurs). En outre, du fait de l'importance de son économie par rapport aux autres membres de l'Union douanière d'Afrique australe, les échanges et les politiques intérieures d'Afrique du Sud jouent un rôle prépondérant. Le bilan du Botswana, pour la mise en _uvre de l'Accord sur l'agriculture, reflète cette réalité.
Dans le cycle d'Uruguay, l'ensemble des pays membres de l'Union douanière d'Afrique australe ont consolidé tous leurs droits de douane, à l'exception de certaines lignes concernant les _ufs et le thé. On a également consolidé "d'autres droits ou redevances" sur les produits agricoles. Il existe également des taux spécifiques, des droits mixtes et des droits forfaitaires mais dans l'ensemble les lignes tarifaires sont de simples taux ad valorem. Des taux mixtes s'appliquent à 72 lignes tarifaires, y compris les préparations alimentaires et les produits agricoles. Les taux spécifiques couvrent 227 lignes, y compris les produits alimentaires et agricoles. Les taux forfaitaires ou composés s'appliquent à 34 lignes (dont six de produits agricoles). Le système de droits forfaitaires de l'Union douanière d'Afrique australe est expliqué dans l'encadré 1.
Les droits consolidés sur les produits agricoles (SH chapitres 1-24) vont de 0 à 400 pour cent, la plupart des chapitres concernant des taux de 50 à 100 pour cent (tableau 1). A part les taux maximum de 400 pour cent qui s'appliquent à certains alcools et boissons (SH, chapitre 22), les secteurs "sensibles" pour lesquels les tarifs consolidés sont élevés (100 pour cent ou davantage) portent sur la viande, le café le thé et le sucre.
Tableau 1: Les taux consolidés de l'OMC concernant les pays de l'Union douanière d'Afrique australe 1
Taux consolidé |
Chapitre du SH |
Exempts de droits Moins de 50% Plus de 100% 50-100% |
Animaux sur pieds (SH 01) et produits d'origine animale (SH 05) Poisson (SH 03), laque, gomme arabique (SH 13),cacao et préparations (SH 18) Viande (SH 02), café, thé (SH 09) et sucre (SH 17) Tous les autres produits agricoles |
1 Taux à la fin de la période de mise en _uvre du Cycle d'Uruguay Source: Etude de la politique commerciale du Botswana dans le cadre de l'OMC, 1998, tableau AIII.1 | |
|
Encadré 1 Droits forfaitaires dans le cadre de l'Union douanière de l'Afrique australe Les droits forfaitaires devaient servir à lutter contre " la concurrence sauvage" c'est à dire le dumping, les subventions à l'exportation, les ventes en catastrophe dans les cas d'excédents temporaires, etc., en maintenant les prix internes au-dessus des prix plancher fixés. Ces droits sont ajustés automatiquement en fonction des modifications des cours mondiaux. Le droit forfaitaire est en général le plus élevé des deux taux et dépend du rapport entre le prix d'importation f.o.b et le prix de référence: soit on applique un droit ad valorem, soit on calcule le montant des droits de douane à verser par unité du produit (différence entre le prix de référence et le prix f.a.b net du montant des droits ad valorem qui doivent sinon être versés). Si q est le taux ad valorem, Pm le prix de référence et Pz le prix d'importation f.a.b.: Si Pz Si Pm Le taux équivalent ad valorem, qc, qui rend Dc, est calculé comme suit:
Ainsi pour un prix de référence donné Pm , le taux ad valorem Dc = 215c - (1 - 0,2) 100c = 135c/kg et le taux équivalent ad valorem Il existe des variantes à cette formule, (dans certains cas un taux ad valorem maximum est aussi spécifié) qui modifient le taux effectivement appliqué (uniquement à des produits non agricoles). Source: Etude de la politique commerciale du Botswana dans le cadre de l'OMC, 1998, encadré III.1. |
Les droits effectivement appliqués aux produits agricoles, qui s'inscrivent normalement dans une fourchette de 0 à 35 pour cent, avec une moyenne arithmétique de 6 pour cent, sont substantiellement inférieurs aux taux consolidés. Par exemple les droits sur les céréales vont de zéro pour cent (pour des produits comme le seigle, l'orge, l'avoine, le maïs et le riz) à 25 pour cent (notamment pour le mil), alors que des droits allant jusqu'à 50 pour cent s'appliquent aux produits de minoterie. Les importations de fruits et de légumes en boîtes sont aussi sujettes à des taux plus élevés (moyenne de 16 pour cent et maximum de 55 pour cent). Les taux effectivement appliqués aux produits qui relèvent des droits spécifiques, mixtes ou forfaitaires peuvent atteindre des niveaux plus élevés lorsque les prix d'importation subissent un net recul.
Il existe un certain nombre de petites différences entre les engagements tarifaires du Botswana et ceux des autres pays membres de l'Union douanière d'Afrique australe. Le Botswana doit par exemple échelonner la réduction des droits de douane jusqu'en 2004, alors que les autres pays ont seulement jusqu'à l'an 2000. Le Botswana a aussi en quelque sorte des droits consolidés supérieurs pour certains produits alimentaires comme les produits laitiers, le blé, le maïs, le riz, les arachides et les semences de tournesol. Comme d'autres membres de l'Union douanière d'Afrique australe, le Botswana a également accès aux clauses de sauvegarde spéciale (SGS) de l'Accord sur l'agriculture pour 374 lignes tarifaires (38 pour cent de toutes les lignes agricoles) mais il n'a pas jusqu'à présent profité de cette possibilité.
Conformément à l'Accord de l'Union douanière d'Afrique australe, le Botswana peut interdire l'importation de produits "contrôlés" toutes les fois que la production locale a couvert les besoins intérieurs pendant une certaine période. La liste de ces produits comprend les choux, le lait frais, le maïs usiné, les oignons, les oranges, les pommes de terre, les légumes secs, le sorgho et les produits à base de sorgho, les tomates et le blé. Leurs importations sont soumises à un système d'autorisation.
En tant que membre de l'Union douanière d'Afrique australe, le Botswana est obligé d'appliquer les mesures de lutte contre le dumping ainsi que les autres mesures commerciales correctives imposées par l'Afrique du Sud. Fin 1996, il y avait en gros 70 mesures de lutte contre le dumping et 21 mesures de sauvegarde en cours, mais elles portaient toutes sur des produits non agricoles. Il a été signalé, que la plupart des marchandises concernées représentaient une concurrence sur le marché interne, en Afrique du Sud et que ces mesures n'étaient donc pas aussi pertinentes pour le Botswana. En effet, certains analystes ont même considéré qu'elles allaient contre les intérêts du pays, puisqu'elles renchérissaient ces importations industrielles non compétitives, mais essentielles.
Certaines questions et préoccupations spécifiques au Botswana ont aussi pu se faire entendre. L'une, dont l'importance est fondamentale est que la structure du TEC ne reflète pas totalement les situations spécifiques du Botswana, du Swaziland, de la Namibie et du Lesotho ("sensibilité" des secteurs en concurrence avec les importations) car les droits de douane et les impôts indirects sont fixés par l'Afrique du Sud en tenant compte surtout de ses besoins propres. Bien que le Botswana ait droit, au titre de l'Accord de l'Union douanière d'Afrique australe, d'effectuer des prélèvements complémentaires pour protéger les industries naissantes, notamment contre les producteurs sud-africains, leur application est compliquée. Cette solution est donc moins satisfaisante qu'un TEC établi sur de bonnes bases.
Le Botswana a également dû faire face à de nombreuses difficultés, concernant l'évaluation des droits de douane, du fait principalement de la sous-évaluation des marchandises importées et de l'évasion tarifaire, par le bais notamment d'une classification erronée des marchandises. Les quatre membres de l'Union douanière d'Afrique australe, autres que l'Afrique du Sud, se sont aussi souvent inquiétés pour ce qui est de la formule actuelle de répartition des recettes fiscales entre les membres de l'Union douanière d'Afrique australe. La position de l'Afrique du Sud s'est rapprochée de celle du Groupe de Cairns, favorable à une plus grande liberté des échanges. Comme les taux effectivement appliqués du TEC ont diminué, les recettes fiscales de l'Union douanière d'Afrique australe vont reculer et affecter les autres membres qui sont fortement tributaires des recettes douanières (15 pour cent des recettes de l'Etat pour le Botswana, 58 pour cent pour le Lesotho). Les membres de l'Union douanière d'Afrique australe ont renégocié les modalités et la formule de partage des recettes publiques, pendant un certain temps. Cette question était aussi au centre des débats au cours des négociations de libre échange entre l'Afrique du Sud et l'Union européenne qui pourraient avoir les mêmes effets que ceux susmentionnés. Il a été proposé que l'Union européenne compense totalement ou en partie la perte de recettes des autres membres de l'Union douanière d'Afrique australe.
Au cours des cinq dernières années, l'expérience la plus négative pour le Botswana a été peut-être, la forte concurrence sur le marché sud-africain de la viande bovine en provenance de l'Union européenne, à la suite de la suppression des restrictions à l'importation, après l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC. Selon une étude, dès 1996 les exportations européennes de viande bovine congelée étaient dédouanées en Afrique du Sud à des prix inférieurs de plus de moitié, au prix de gros de la viande bovine congelée en Afrique du Sud. 1 Les producteurs locaux ont vivement reproché à l'Union européenne d'octroyer de fortes subventions. Il a été envisagé de prendre des mesures compensatoires, mais ces projets n'ont pas été suivis d'effets. Pour le Botswana, cette menace de concurrence "déloyale" subsiste, car l'Accord sur l'agriculture permet à l'UE et à d'autres pays, de subventionner les exportations d'importantes quantités de viande bovine.
Dans le Cycle d'Uruguay, le Botswana n'a pas présenté des engagements détaillés sur les mesures internes de soutien, car il était implicite que ces mesures concernaient des catégories de dépenses exemptées et/ou étaient comprises dans les niveaux de minimis autorisés. Sa notification, pour 1995/96 (voir tableau 2) fournit certaines informations sur les mesures de la catégorie verte, qui montrent que les dépenses totales se montaient à 32 millions de pula (environ 12 millions de dollars E.-U.) soit seulement 3 pour cent de la valeur totale de la production agricole. En gros, 70 pour cent des dépenses totales concernaient la mise en valeur des eaux, auquel titre les éleveurs de bétail bénéficient de subventions de forage et d'équipement pour l'utilisation des eaux souterraines. Les dépenses ont également été mentionnées pour deux autres secteurs, un programme pour les épizooties et un programme de développement de la recherche agricole et technologique.
Aucune autre étude disponible, officielle ou non, ne recense l'ensemble des mesures de soutien en faveur des producteurs et il est donc difficile d'évaluer la situation du Botswana par rapport aux règles générales de l'Accord sur l'agriculture et de ses propres engagements. C'est certainement pour cette raison que la question n'a pas été débattue au sein du Comité sur l'agriculture. Le restant de cette sous-section est donc limité à un examen plus général reposant sur les informations disponibles.
Pour ce qui est des mesures ayant des effets de distorsion sur le commerce (mesures de la catégorie orange) les pays en développement sont autorisés à accorder des subventions aux agriculteurs à hauteur de 10 pour cent de la valeur de la production de certaines cultures et à hauteur de 10 pour cent de la valeur totale de la production agricole, dans le cas de mesures de soutien autres que par produit, par exemple pour les engrais. Les calculs effectués pour les autres pays montre que ces plafonds sont en général largement calculés, et fournissent une ample marge de man_uvre pour le subventionnement.
Tableau 2: Dépenses au titre des mesures de la catégorie verte en 1995/96
Type de mesures |
Mesures spécifiques |
Montant | |
Dépenses (millions de pula) |
Pourcentage par rapport au total (%) | ||
Services généraux |
Développement de la recherche et de la technologie Programme concernant les épizooties Mise en valeur des eaux souterraines Total |
3.57 5.8 23.37 32.37 1 |
11 18 71 100 |
1 Environ 12 millions de dollars E.-U. Source: Notification faite à l'OMC, avril 1997. | |||
Pour ce qui est du Botswana, la production agricole totale se montait en 1995/96 à environ 400 millions de dollars E.-U., des subventions spécifiques autres que par produits étaient disponibles à hauteur de 40 millions de dollars E.-U. ce qui correspondaient en gros à 7 pour cent du budget total du pays consacré au développement. Pour le soutien par produit, la subvention destinée aux éleveurs devrait absorber une grosse part du budget de développement. Des calculs approximatifs suggèrent que les subventions destinées à ce secteur pourraient atteindre 14 millions de dollars E.-U. (10 pour cent de la valeur de la production) sans contrevenir aux engagements pris par le Botswana vis à vis l'OMC. La valeur absolue des subventions autorisées pour les secteurs moins importants devrait être inférieure.
Même si les plafonds des subventions étaient atteints, la plupart des dépenses consacrées aux subventions autres que par produit pourraient être transférées à la catégorie des TSD, pour autant qu'elles soient destinées à des agriculteurs à faibles revenus et disposant de peu de ressources.
Dans l'ensemble, le respect des règles de l'Accord sur l'agriculture (et des propres engagements du Botswana) pour ce qui est des mesures internes de soutien n'a pas posé de problème jusqu'à présent. Toutefois, comme les engagements de l'OMC ont une importance à plus long terme, il serait prudent d'analyser la situation de manière plus approfondie, afin de vérifier si les règles de l'Accord sur l'agriculture sont susceptibles d'entraver de quelque manière, la mise en _uvre de mesures de développement agricole. Le premier pas important à accomplir consiste à calculer toutes ces mesures de soutien, à les classer dans les diverses "catégories" de l'Accord sur l'agriculture et à les faire connaître à l'OMC, en évitant ainsi de poser des questions inutiles au cours du Comité de l'agriculture. Quoique simplifiée, l'analyse qui précède suggère que le Botswana jouit d'une flexibilité importante pour ce qui est des mesures de soutien interne.
Une analyse des programmes agricoles en cours au Botswana donne une vision similaire. La Stratégie alimentaire nationale établie en 1985, a été suivie par une stratégie de politique alimentaire, pour la période 1992-97, qui a apporté certaines modifications, la plus importante étant le changement des objectifs. L'autosuffisance alimentaire a été abandonnée au profit de la sécurité alimentaire à l'échelle du pays et des ménages (comme décrit dans l'introduction de la présente étude). Les programmes fondamentaux, dégagés dans cette stratégie (et choisis pour 1997-2000) comprennent diverses mesures d'investissement et d'assistance (par exemple, semences, crédit, infrastructure) et des mesures en faveur de l'environnement politique (politique des prix interne basée sur des prix d'équivalence des importations et des exportations, suppression des droits de monopole pour l'importation du sorgho)2. La plupart de ces mesures appartiennent à la catégorie verte et ne sont donc pas sujettes à des réductions ou à d'autres engagements. Certaines toutefois englobent des aides financières publiques et des subventions accordées aux agriculteurs, et peuvent de ce fait avoir des effets de distorsion sur le commerce. Toutefois, comme susmentionné, les sommes concernées sont loin des plafonds autorisés.
Dans le Cycle d'Uruguay, le Botswana n'a mentionné aucune subvention à l'exportation pour les produits agricoles et de fait il ne pourra pas appliquer de telles mesures à l'avenir. Dans les faits, cette limitation a une incidence limitée car les autorités ne peuvent pas se permettre de telles mesures qui d'ailleurs ne servent pas les intérêts du pays. Il a toutefois la liberté, en tant que pays en développement, d'accorder des subventions pour réduire le coût du commerce interne et du fret international et pourrait appliquer ces dispositions, en cas de nécessité, dans une certaine mesure et pour certains produits.
Comme dans de nombreux pays en développement, les pouvoirs publics n'appliquent pas certaines mesures d'encouragement destinées à promouvoir les exportations, telles que celles énumérées à l'Annexe I de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires. Par exemple, les exportateurs ont droit à une ristourne de droits de douane sur les intrants importés destinés à la production de produits d'exportation et ensuite re-exportés. De même, l'Export Credit Insurance and Guarantee Company, créée en 1996, a pour objectif de fournir une assurance sur les crédits à l'exportation, stimuler les exportations non traditionnelles et diversifier les marchés d'exportation. Toutefois, compte tenu de l'orientation de la politique et de la situation fiscale, le montant global des subventions accordées par ces programmes ne sera pas probablement très important. Qui plus est, les modalités d'application des règles de l'Accord sur l'agriculture à ces subventions, n'apparaît pas clairement.
La plupart des exportations du Botswana n'ont pas besoin d'autorisations, mais on compte plusieurs exceptions en agriculture, notamment pour les cuirs et peaux. Conformément à l'Accord de l'Union douanière d'Afrique australe, le Botswana peut interdire les exportations des produits agricoles. Au titre du Controlled Goods Act de 1985, un certain nombre de produits agricoles appartiennent à la catégorie dont l'exportation est "limitée" comme les graines de ricin, les arachides, le maïs et les produits à base de maïs, le mil, les produits à base de mil, les légumes secs, le sorgho et les produits à base de sorgho. Comme le Botswana n'est pas considéré par l'OMC comme un pays qui exporte de manière régulière ces produits alimentaires, le paragraphe 2 de l'article 12 (1) de l'Accord sur l'agriculture ne s'applique pas et de ce fait il n'est pas nécessaire d'"examiner" les effets de l'interdiction sur la sécurité alimentaire des pays membres importateurs.
Les denrées vivrières représentent une part importante à la fois des exportations et des importations des produits agricoles (80-85 pour cent) Le déficit des échanges agricoles était d'environ 50 millions de dollars E.-U. au début de la période 1985-98, mais il a depuis augmenté considérablement, pour s'établir à 250 millions de dollars E.-U., pour 1995-98. Les produits carnés, principalement la viande bovine, représentent 70 pour cent de toutes les exportations agricoles, suivi par les cuirs et peaux (8 pour cent). Les principales importations portent sur les céréales, le sucre, les fruits et légumes, les huiles végétales et les produits laitiers.
Les importations agricoles totales ont augmenté rapidement en 1985-94, au taux linéaire de 25 millions de dollars E.-U. par an (figure 1). Leur croissance a progressé nettement (38 pour cent) en 1995 mais a diminué légèrement après. De ce fait, la valeur moyenne des importations, pour la période 1995-98 était de 32 pour cent supérieure au niveau de 1990-94, mais de 5 pour cent inférieure à la valeur tirée de l'extrapolation de la tendance, en forte hausse (tableau 3).
Les exportations agricoles totales ont également progressé en 1985-94, mais de peu. Elles ont augmenté de 37 pour cent en 1995 et depuis elles ont dans l'ensemble diminué, mais leur valeur moyenne pour la période 1995-98 reste toutefois de 32 pour cent supérieure au niveau de 1990-94 et, ce qui est plus significatif peut-être, de 17 pour cent supérieure à la valeur de la tendance extrapolée. Le résultat net s'est soldé par un déficit des échanges agricoles qui a considérablement augmenté. En 1995-98, il était de 32 pour cent supérieur à la période 1990-94, bien qu'inférieur de 12 pour cent à la valeur de tendance extrapolée. Par rapport à la tendance on enregistre donc une certaine amélioration.
Figure 1: Echanges agricoles, de 1985 à 1998, en millions de dollars E.-U. (en gras les valeurs actuelles; en fin, les tendances pour la période 1985-94 extrapolées jusqu'en 1998)
Source: FAOSTAT
Tableau 3: Echanges agricoles pour la période 1990-94 et 1995-98 (valeur annuelle moyenne en millions de dollars E.-U., et variations en pourcentage)
Période |
Importations |
Exportations |
Importations nettes |
|
1990-94 réelle (a) 1995-98 réelle (b) 1995-98 extrapolée (c)1 (b) - (a)2 (b) - (c)2 |
281 371 389 90 (32%) -18 (-5%) |
91 120 102 29 (32%) 17 (17%) |
191 252 287 61 (32%) -35 (-12%) |
1 Valeur extrapolée basée sur la tendance 1985-94. 2 Les chiffres entre parenthèses indiquent les modifications en pourcentage par rapport à (a) et (c) respectivement. Source: Elaboré à partir des données de FAOSTAT. Les produits de la pêche et des forêts ne sont pas compris dans l'agriculture. | |||
Le bilan des échanges de certains produits essentiels (tableau 4) est récapitulé ci-après.
Le Botswana bénéficie d'un accès préférentiel pour 19 000 tonnes de viande bovine par an sur le marché de l'UE, au titre de la Convention de Lomé, pour lesquelles il bénéficie d'une réduction de 90 pour cent sur les diverses redevances variables préalables (actuellement 90 pour cent de l'élément spécifique de la composante "tarifée" du droit).3 Les exportations actuelles ont souvent été inférieures aux contingents. La viande et les produits carnés (surtout les préparations à base de viande bovine, les farines de viande, la viande séchée et les abats de bovins) sont aussi exportés vers d'autres marchés, notamment vers d'autres pays de l'Union douanière d'Afrique australe. La tendance des exportations de tous les produits carnés pour 1985-94 a été à la baisse pour ce qui est du volume, mais à la hausse pour la valeur, du fait de la forte progression des prix à l'exportation. Pour la période successive à 1994, le bilan ne fait pas non plus apparaître une tendance très nette. La valeur moyenne des exportations en 1995-98 a été de 28 pour cent supérieure au niveau de 1990-94, mais cela était du surtout à l'augmentation de 45 pour cent des prix car le volume exporté a chuté de 12 pour cent. Comme le b_uf et le veau désossé représentent 90 pour cent de la valeur totale des exportations de tous les produits carnés, ce bilan concerne presqu'exclusivement la viande de b_uf et de veau. Par rapport à la tendance, on a noté une légère amélioration de 1995 à 1998, car on a également enregistré un accroissement du volume exporté.
Les cuirs et les peaux sont aussi d'importants produits d'exportation. De 1995 à 1998, sur de exportations totales d'environ 9 millions de dollars E.-U., 80 pour cent étaient des cuirs de bovins (humides salés) et 20 pour cent des peaux de veaux (humides salés). De 1995 à 1998, leur valeur totale était de 81 pour cent plus élevée qu'en 1990-94, surtout en raison des prix, bien que les volumes aient aussi augmenté de 16 pour cent. Pour ces deux produits, on a enregistré une croissance des exportations des peaux alors que celles des cuirs ont diminué. Les recettes de 1995-98 ont été de 35 pour cent supérieures à la tendance, du fait de prix plus élevés, le volume des exportations n'ayant pratiquement pas changé.
On dispose également de données pour d'autres importantes exportations agricoles et notamment pour diverses préparations alimentaires (représentant 50 pour cent de ce sous-total), et pour la confiserie (32 pour cent), la biscuiterie (20 pour cent), les semences de tournesol et le coton égrené. Les exportations ont augmenté au cours des dernières années et en 1995-98 les recettes d'exportation étaient de 131 pour cent supérieures à celles de 1990-94, essentiellement du fait de l'accroissement des volumes. L'accroissement des quantités exportées dépassait de 65 pour cent le chiffre de la tendance extrapolée et les recettes d'exportation ont augmenté de 48 pour cent, malgré un recul des prix d'exportation.
Une analyse plus approfondie serait nécessaire pour déterminer les facteurs particuliers qui ont accompagné l'évolution des échanges depuis 1994 qui a été décrite ci-dessus, et serait importante pour mener les démarches d'accès aux marchés dans le nouveau cycle de négociations.
Tableau 4: Exportations et valeurs unitaires à l'exportation des principaux produits agricoles pour les périodes 1990-94 et 1995-98 (moyenne annuelle)
Valeur réelle |
Valeur tendancielle1 |
Variation en pourcentage | |||||||
1990-94 |
1995-98 |
1995-98 |
(b/a) |
(b/c) | |||||
Produit |
Unité |
(a) |
(b) |
(c) |
(d) |
(e) | |||
Viande |
millions de $EU |
64 |
82 |
65 |
28,3 |
25,7 | |||
(essentiellement |
milliers de tonnes |
25 |
22 |
20 |
-11,6 |
9,3 | |||
bovine) |
$EU/tonne |
2 538 |
3 681 |
3 202 |
45,1 |
15,0 | |||
Cuirs et peaux |
millions de $EU |
5,0 |
9,1 |
6,7 |
81,1 |
35,1 | |||
milliers de tonnes |
3,9 |
4,5 |
4,6 |
16,6 |
-0,7 | ||||
$EU/tonne |
1 293 |
2 009 |
1 477 |
55,3 |
36,0 | ||||
Divers2 |
millions de $EU |
6,7 |
15,6 |
10,5 |
131,4 |
48,0 | |||
milliers de tonnes |
6,1 |
13,2 |
8,0 |
117,6 |
65,2 | ||||
$EU/tonne |
1 105 |
1 176 |
1 313 |
6,4 |
-10,4 | ||||
1 Voir note 1 du tableau 3.
2 Préparations alimentaires diverses (50% de la valeur totale en 1995-98), confiserie (32%); biscuiterie (21%); coton égrené et semences de tournesol.
Source: Elaboré à partir des données FAOSTAT.
Comme les produits alimentaires dominent les échanges agricoles du Botswana, leur évolution suit en gros celle de l'ensemble des échanges agricoles. Les importations de produits alimentaires de 1985 à 1994 ont enregistré une forte tendance à la hausse, parvenant au taux linéaire de 19 millions de dollars E.-U. par an (figure 2). Elles ont augmenté en 1995 (de 37 pour cent) et ont chuté légèrement au cours des trois années successives, soit une valeur moyenne des importations pour 1995-98 de 37 pour cent supérieure au niveau de 1990-94 ce qui correspondant approximativement à la valeur tendancielle extrapolée (tableau 5). Les exportations de produits alimentaires ont également progressé de 1985 à 1994, mais dans une mesure moindre que les importations. Comme les importations, elles ont grimpé en 1995 (de 33 pour cent), pour reculer en général par la suite. La valeur des exportations de 1995 à 1998 a surpassé la moyenne de 1990-94 de 30 pour cent et la valeur tendancielle extrapolée de 13 pour cent. Par conséquent, le déficit des échanges alimentaires de 1995 à 1998 s'était ultérieurement creusé de 42 pour cent, par rapport à la période 1990-94 et (comme pour les échanges nets dans les importations agricoles totales) était inférieur à la valeur tendancielle extrapolée, de 7 pour cent.
Tableau 5: Echanges alimentaires de 1990 à 1994 et de 1995 à 1998
(valeur annuelle moyenne, en millions de dollars E.-U. et variations en pourcentage)
Période |
Importations |
Exportations |
Importations nettes | |
|
1990-94 réelle (a) 1995-98 réelle (b) 1995-98 extrapolée (c)1 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
211 290 291 79 (37%) -2 (-1%) |
80 104 92 24 (30%) 12 (13%) |
131 186 199 55 (42%) -14 (-7%) | |
1 Voir note 1 du tableau 3. 2 Les chiffres entre parenthèses indiquent les variations en pourcentage, par rapport à (a) et (c) respectivement. Source: Elaboré à partir de données FAOSTAT. Les produits de la pêche ne figurent parmi les denrées vivrières. | ||||
On examinera ci-après l'évolution des importations des principaux produits alimentaires (tableau 6). Six groupes de produits représentaient environ les trois-quarts du total des dépenses totales consacrées aux importations de denrées vivrières de 1995 à 1998: céréales (20 pour cent), fruits et légumes (20 pour cent), produits laitiers (15 pour cent), sucre (12 pour cent) et huiles végétales (5 pour cent).
Figure 2: Echanges des produits alimentaires de 1985 ù 1998, en millions de dollars E.-U. (en gras, les valeurs réelles; en fin, les tendances de 1985 à 1994, extrapolées jusqu'en 1998)
Source: FAOSTAT
Tableau 6: Les importations et les valeurs unitaires d'importation des principaux produits vivriers, pour 1990-94 et 1995-98 (moyenne annuelle)
Valeur réelle |
Valeur tendancielle1 |
Variations en pourcentage | ||||||
1990-94 |
1995-98 |
1995-98 |
(b/a) |
(b/c) | ||||
Produit |
Unité |
(a) |
(b) |
(c) |
(d) |
(e) | ||
Céréales |
millions de $EU |
39 |
59 |
50 |
52.0 |
16.8 | ||
totales |
milliers de tonnes |
129 |
154 |
142 |
19.7 |
8.3 | ||
$EU/tonne |
300 |
381 |
353 |
27.0 |
7.9 | |||
Fruits et |
millions de $EU |
41 |
55 |
60 |
33.0 |
-8.7 | ||
légumes |
milliers de tonnes |
68 |
77 |
96 |
14.5 |
-19.5 | ||
$EU/tonne |
608 |
707 |
622 |
16.2 |
13.5 | |||
Produits |
millions de $EU |
32 |
43 |
45 |
35.0 |
-4.7 | ||
laitiers |
milliers de tonnes |
79 |
92 |
99 |
17.2 |
-6.6 | ||
$EU/tonne |
404 |
465 |
456 |
15.2 |
2.1 | |||
Sucre |
millions de $EU |
24 |
34 |
34 |
41.4 |
2.2 | ||
milliers de tonnes |
48 |
53 |
50 |
11.4 |
6.5 | |||
$EU/tonne |
506 |
642 |
669 |
26.9 |
-4.1 | |||
Huiles |
millions de $EU |
7 |
15 |
8 |
123.8 |
82.5 | ||
végétales |
milliers de tonnes |
5 |
11 |
5 |
128.3 |
122.4 | ||
$EU/tonne |
1 363 |
1 336 |
1 628 |
-2.0 |
-17.9 | |||
1 Voir note 1 du tableau 3.
Source: Elaboré à partir des données FAOSTAT.
Les dépenses totales consacrées aux importations de céréales de 1995 à 1998 se montaient à 59 millions de dollars E.-U., 52 pour cent de plus que pour la période 1990-94, du fait davantage de la hausse des prix que de l'augmentation des quantités importées. Le riz représentait 36 pour cent de cette progression (en raison de l'accroissement des quantités et des prix), le blé et la farine de blé 28 pour cent (exclusivement due aux prix), le maïs 25 pour cent (essentiellement due aux prix) et le sorgho 10 pour cent (du entièrement au volume des importations). La valeur moyenne des importations de céréales en 1995-98 était de 17 pour cent supérieure à la valeur tendancielle extrapolée, l'accroissement du volume jouant un rôle plus important que les prix.
Les importations de fruits et de légumes ont augmenté rapidement au cours de la décennie 1985-94, au taux linéaire de 4,5 millions de dollars E.-U. par an. Au cours des quatre années suivantes (1995-98) leur valeur moyenne était de 33 pour cent supérieure au niveau de 1990-94 (en raison tant de l'augmentation du volume que des prix) mais restait cependant de 9 pour cent inférieure à la valeur tendancielle extrapolée. L'augmentation totale enregistrée entre ces deux périodes pourrait être attribuée aux fruits et légumes transformés, (pour 64 pour cent) aux fruits primeurs pour (21 pour cent) et aux légumes primeurs (pour 15 pour cent). L'augmentation liée à chacun de ces trois sous-produits correspondait à la moyenne obtenue pour ce groupe de produits.
Les importations de produits laitiers, qui représentent 15 pour cent du total des importations vivrières, ont grimpé ces dernières années, pour atteindre de 1995 à 1998, un niveau qui était de 35 pour cent supérieur au niveau de 1990-94, du fait tant des prix que des quantités.
On a enregistré une forte augmentation des importations de sucre en 1995-98, (plus de 41 pour cent par rapport au niveau de 1990-94) les deux tiers s'expliquant par une hausse des prix. Les importations se sont également situées légèrement au-dessus de la valeur tendancielle extrapolée.
Pendant la décennie 1985-1994, les importations d'huiles végétales ont suivi une légère tendance à la hausse. Par la suite, elles ont fait un bond en avant, atteignant de 1995 à 1998 une valeur moyenne qui est plus de deux fois supérieure à celle de la période 1990-94, et ceci exclusivement du fait du volume. Elles se situent aussi bien au-dessus des chiffres tirés de la tendance extrapolée (83 pour cent de plus en valeur et 122 pour cent en quantité).
La figure 3 montre les variations annuelles des importations alimentaires par rapport aux exportations agricoles totales. De 1985 à 1987 le rapport était de 1,2 (les importations vivrières étaient de 20 pour cent supérieures aux recettes agricoles d'exportation). Au cours des sept années suivantes (1986-92) on a enregistré une forte progression, suivie d'un net recul. C'est pourquoi les importations vivrières n'avaient en moyenne progressé que de 5 pour cent de 1995 à 1998 par rapport à la période 1990-94 et qu'elles étaient par contre inférieures de 20 pour cent à la valeur tendancielle extrapolée. Autrement dit, une légère détérioration de l'équilibre entre les importations vivrières totales et les exportations agricoles totales au cours des deux périodes, s'est accompagnée d'une nette amélioration par rapport à la tendance.
Figure 3: Rapport de la valeur totale des importations de produits alimentaires à la valeur totale des exportations de produits agricoles (1985-1998)
Source: FAOSTAT
La présente section fait le point sur certaines questions importantes pour le Botswana, à la lumière du bilan de la mise en _uvre de l'Accord sur l'agriculture, étudié à la section II, et des échanges vivriers et agricoles examinés dans la section précédente. Il s'agit ainsi d'attirer l'attention sur les principaux secteurs pour lesquels une analyse plus approfondie serait nécessaire afin de préparer de nouvelles négociations sur l'agriculture.
De profondes modifications des politiques agricoles sont intervenues dans le cadre de l'Union douanière d'Afrique australe, notamment en Afrique du sud, au cours de la deuxième moitié des années 90. La plupart des offices de commercialisation agricoles qui réglementaient les échanges les prix internes et les marchés ont été supprimés (mais seulement vers la fin de 1997) et dans plusieurs cas une part de la réglementation est restée en vigueur à titre transitoire. Ces réformes ont été en partie motivées par l'Accord sur l'agriculture ou prises pour anticiper ses dispositions. En tant que membre de l'Union douanière d'Afrique australe, et du fait de son envergure économique limitée par rapport à l'Afrique du Sud, le Botswana est touché par ces nouvelles orientations.
L'étude effectuée dans la section II concerne les trois principales dispositions prises dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture. Il ressort que le Botswana n'est pratiquement pas concerné par les subventions à l'exportation, qui ne sont pas octroyées et que l'on ne considère pas comme souhaitables. Pour ce qui est des mesures de soutien interne, il a été conclu, a partir des rares informations disponibles, que le Botswana disposait d'une importante flexibilité pour subventionner ses producteurs, si cela était nécessaire. En outre, il a la possibilité d'y consacrer certaines dépenses affectées à la catégorie du traitement spécial et différencié (TSD) qui n'est pas visée par les engagements de réduction pour les pays en développement. Ainsi il est fort improbable que les dispositions de l'Accord sur l'agriculture aient exercé des contraintes sur les politiques de soutien internes. Toutefois, il est souhaitable de calculer les niveaux actuels de MGS afin d'évaluer la position du pays par rapport aux règles de l'Accord sur l'agriculture. Cela contribuerait à la transparence, mais servirait aussi à mettre au point une position pour le prochain cycle de négociations.
Par contre, on a signalé un certain nombre de difficultés relatives aux mesures à la frontière. Dans ce cas également, il n'existe pas de problème réel d'adéquation aux règles de l'Accord sur l'agriculture, (conserver un régime exclusivement tarifaire, sans taux consolidés). Dans la plupart des cas, les taux effectivement appliqués sont considérablement inférieurs aux taux consolidés. Certains membres de l'OMC ont mentionné la complexité et le manque de transparence du TEC de l'Union douanière d'Afrique australe, du fait de l'existence de droits mixtes et forfaitaires. Toutefois, ils ne s'appliquent qu'à un petit nombre de produits agricoles et dans tous les cas la simplification de la structure tarifaire est bien engagée. Par rapport à nombre d'autres pays en développement, le processus de réforme de l'Union douanière d'Afrique australe a débuté tard, juste avant la mise en _uvre de l'Accord du Cycle d'Uruguay, et il est encore en cours. Ce point est essentiel pour expliquer les difficultés rencontrées pour harmoniser les politiques aux grandes lignes de l'Accord sur l'agriculture.
Le Botswana estime que la transformation économique nécessaire pour affronter une libéralisation des échanges, avec des coûts sociaux réduits, ne peut pas être obtenue à court terme. De ce fait, les instruments commerciaux, y compris les sauvegardes, doivent refléter cette réalité. Dans cette optique, sa situation est quelque peu différente de celle de nombre de pays en développement, car ces mesures sont appliquées dans le cadre de l'Union douanière d'Afrique australe où l'Afrique du Sud joue un rôle prépondérant. Grâce à l'Afrique du Sud, l'Union douanière d'Afrique australe dispose de la capacité et des institutions nécessaires pour utiliser ces mesures, mais les autres pays membres ont souvent l'impression que le TEC et les mesures correctives des échanges répondent davantage aux besoins spécifiques de l'Afrique du Sud et ne leur sont pas nécessairement favorables, bien au contraire. Pour ce qui est du secteur agricole, le Botswana a accès aux SGS, très intéressantes du fait de leur simplicité.
Des accords commerciaux préférentiels, comme la Convention de Lomé ont été examinés de manière très critique, depuis la création de l'OMC. Outre la question de savoir s'ils sont compatibles avec l'OMC, l'érosion des marges préférentielles - comme la réduction des droits NPF dans les pays importateurs est limitée - a aggravé la question du traitement préférentiel pour des pays comme le Botswana. Il a maintenant été décidé qu'à la suite d'une période de transition, la Convention de Lomé serait remplacée par des accords de libre échange avec l'UE, basés sur la réciprocité. Plusieurs pays bénéficiaires de préférences ont demandé à l'OMC, que dans le cadre d'un nouveau cycle de négociations multilatérales les conditions suivantes soient respectées i) les accords de Lomé devraient être prorogés pendant 10 ans et bénéficier d'une dérogation; et ii) une fois accordée aucun pays membre ne devrait remettre en question cette dérogation au cours de sa validité. Ainsi l'accent a été mis sur la nécessité d'établir une période de transition, car la suppression immédiate des préférences serait très lourde pour ces pays. Les coûts et les avantages de cette solution doivent encore être analysés. Pour le Botswana, la préoccupation majeure concerne le secteur de la viande bovine (voir ci-dessous). En outre, le Botswana doit travailler de concert avec les autres partenaires de la Convention de Lomé afin que les nouvelles négociations agricoles n'aboutissent pas à une suppression immédiate des avantages actuels liés à la Convention car les répercussions économiques et sociales seraient très élevées.
Le Botswana s'inquiète surtout de l'avenir du marché mondial de la viande bovine et de ses propres perspectives d'exportation compte tenu des considérations suivantes. Premièrement l'Accord qui remplacera la Convention de Lomé modifiera les conditions d'accès à l'UE qui est son principal marché d'exportation. Deuxièmement, l'ampleur des modifications des droits NPF dans l'UE et des autres modalités d'accès (par exemple les contingents tarifaires) à la suite des nouvelles négociations de l'OMC, auront une incidence directe sur les perspectives d'exportation et de recettes du Botswana. Troisièmement, dans le contexte d'une diversification géographique des exportations, les effets sur le marché mondial de la viande bovine dans son ensemble est également important. Actuellement, le secteur de la viande bovine bénéficie d'une protection et d'un soutien importants dans les pays de l'OCDE, les estimations du soutien à la production représentent 34 pour cent de la valeur de la production de viande bovine, alors que le coefficient de protection nominale est de 1,5 (c'est à dire que le prix interne est de 1,5 fois plus élevé que le prix à la frontière). Les perspectives d'accès préférentiel sont limitées, mais le Botswana aurait tout intérêt à négocier une réduction importante des niveaux actuels de soutien et de protection des pays industrialisés. Quatrièmement, Le Botswana pourrait aussi prendre une position sur les subventions à l'exportation. Au titre de l'Accord sur l'agriculture, les membres de l'OMC peuvent encore subventionner 1,3 million de tonnes de viande de b_uf par an, ce qui a des répercussions négatives sur les exportations du Botswana. Le bilan des fortes exportations de viande bovine de l'UE vers l'Afrique du Sud et d'autres pays de l'Union douanière d'Afrique australe au milieu des années 90, et les difficultés rencontrées de ce fait par ces pays est bien connue. Enfin, les modalités des échanges de viande bovine dans l'accord Afrique du Sud-UE comporte des conséquences directes considérables pour le Botswana.
Le Botswana a signé plusieurs accords commerciaux multilatéraux (notamment l'Union douanière d'Afrique australe, la SADC l'OMC et la Convention de Lomé, ainsi qu'un accord bilatéral avec le Zimbabwe. L'application de tous ces accords, y compris des droits de douane, nécessite une expertise technique considérable et une réelle capacité institutionnelle. Les carences dans ce domaine qui concernent notamment l'insuffisance des études sur la question et une mauvaise gestion de la base de données, a été aussi souligné au cours de la présente étude. La question de la mise en place des institutions nécessaires, avec l'assistance technique des pays développés (voir ci-après) doit évidemment être étudiée de manière approfondie.
Avec le renforcement de la mondialisation et la réglementation des échanges mondiaux et régionaux, il devient de plus en plus important de connaître les questions juridiques liées aux marchés et aux échanges, de posséder de bonnes capacités d'analyse et d'avoir accès aux informations nécessaires. L'essentiel du travail doit être accompli dans le pays mais les Accords de l'OMC prévoient une assistance technique sous diverses formes. Les pays en développement estiment qu'en général ces promesses n'ont pas été tenues et nombre d'entre eux attendent avec impatience les nouvelles négociations de l'OMC sur l'agriculture pour s'assurer de leur mise en place effective. Il convient d'insister particulièrement sur deux points essentiels concernant l'assistance technique. Il existe tout d'abord un besoin pressant d'assistance pour mettre à jour les normes de l'Accord SPS. Une aide est également nécessaire pour l'application des politiques agricoles, notamment pour adapter/ajuster les mesures à la frontière aux accords d'échanges régionaux comme susmentionné.
1 Etude réalisée sur la base d'un document d'information préparé pour la Division des produits et du commerce international de la FAO, par Angela Lusigi, Gaborone.
Pm, le taux ad valorem 
s'applique.
Pz, le montant de droits applicables (Dc) est le suivant: Pm - (1 -