En la evaluación abordaron las actividades encaminadas directamente a ayudar a los países en la formulación de políticas y actividades conexas de carácter no normativo. La evaluación se concentró en la formulación de políticas y se excluyó su aplicación, aunque ésta constituía un criterio importante para determinar si la política era eficaz (párrs. 9-10).

La evaluación se realizó mediante cuestionarios de encuesta a los Estados Miembros en desarrollo, el examen del trabajo de las misiones enviadas a 21 países en cada una de las regiones en desarrollo y por medio de un examen amplio de material y de debates en la Sede y las Oficinas Regionales. En las misiones en los países participaron consultores independientes y examinó el informe un grupo de expertos ajenos a la FAO (párrs. 12-15).

En la evaluación se comprobó que las políticas eran un sector cada vez más importante para los países en desarrollo, y en el examen colegiado se llegó a la conclusión de que la FAO debería conceder mayor prioridad general a su trabajo en este sector. Se habían registrado repercusiones importantes de la labor de la FAO en forma de contribuciones a los procesos de formulación de políticas, y sus efectos directos se vieron reflejados en su aplicación (párr. 70-73). También se llegó a las siguientes conclusiones:

i. Está aumentando la necesidad de formulación de políticas en la agricultura, la silvicultura, la pesca, la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia sostenibles, así como en la ordenación sostenible de la base de recursos naturales, particularmente como consecuencia de la mundialización y de la mayor dependencia de instrumentos de políticas indirectos, a fin de disponer de un marco propicio para el desarrollo (párrs. 3-5).

ii. La FAO tiene ventaja comparativa en el apoyo a la formulación de políticas en los sectores pesquero y forestal y en la agricultura a nivel subsectorial, así como en la relación entre tecnología y políticas (costos y beneficios de las opciones). La Organización también ha de desempeñar una función valiosa como parte del equipo de las Naciones Unidas en orden a garantizar que las preocupaciones por la agricultura y la seguridad alimentaria queden plenamente reflejadas en la macropolíticas y en el mejoramiento de la capacidad de los ministerios de agricultura para influir en este proceso. La Organización tiene competidores bien calificados en la labor de examen del sector agropecuario (párrs. 22-26).

iii. Aunque la asistencia de la FAO siempre ha satisfecho una necesidad y entrado en el ámbito de las prioridades estratégicas de la Organización, estos sectores de ventaja comparativa no quedan plenamente reflejados en el sistema de trabajo de la FAO, en el que se ha concedido demasiado importancia al examen del sector agropecuario (párr. 27).

iv. La preparación de la cooperación técnica podría mejorarse para tener mayores repercusiones en la continuidad del proceso normativo (párrs. 32-36). La administración de las intervenciones individuales de orden normativo también podría beneficiarse de una reducción de los plazos de respuesta (párrs. 38-40). Podría elevarse la productividad y la eficacia de las Subdirecciones Regionales de Asistencia para las Políticas (párrs. 55-59).

v. La calidad técnica de la labor normativa de la FAO es tan buena o mejor que la de otros organismos, pero se encontraron aspectos importantes en los que podían introducirse mejoras, entre ellos la integración de las aportaciones multidisciplinarias y la garantía de un respaldo normativo eficaz, especialmente en cuanto a los costos y beneficios de las políticas para los subsectores y la relación entre tecnología y políticas. Había esferas del apoyo a las políticas subsectoriales, tales como la investigación y la extensión (innovación y aprendizaje), en las que la FAO tendría que aumentar su capacidad (párrs. 50-51).

vi. La FAO había sido particularmente eficaz en la introducción de enfoques de carácter más consultivo en la formulación de políticas entre los departamentos gubernamentales y con la sociedad civil, pero este aspecto podría mejorarse ulteriormente (párrs. 61-64).

vii. La actuación conjunta con los asociados en el desarrollo, en particular las instituciones financieras internacionales (IFI), y la participación plena en el proceso de las Naciones Unidas para los países han sido esenciales para la integración efectiva de las aportaciones de la FAO en materia de políticas y su incorporación a las políticas macroeconómicas. El Representante de la FAO es esencial para esto y ha de mantener un diálogo constante con los ministerios de agricultura (párrs. 65-68).

Se recomienda lo siguiente:

viii. Establecimiento de prioridades más claras en la labor normativa, en particular:

cambio en el equilibrio de la labor normativa, de la FAO a favor de la pesca y la silvicultura y del trabajo a nivel subsectorial y la relación entre la tecnología y las políticas (párrs. 77-79);
establecimiento de prioridades para grupos de países (regiones, niveles de desarrollo) (párr. 80);
atención a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) (párr. 80) y
mayor atención a la promoción y el aumento de la sensibilización (párrs. 83-86).

ix. Trabajo en la creación de capacidad, con especial atención a la determinación de los problemas (más que a técnicas complejas) y el aumento de la capacidad con una base amplia en los ministerios de agricultura, para participar como asociados en los debates sobre políticas macroeconómicas y analizar los costos-beneficios de sus propios programas (párrs. 81-82). En cuanto a la capacitación, la FAO debe considerarse tanto un recurso para otros como ejecutora de la capacitación e identificar con mayor claridad las audiencias destinatarias (párr. 87).

x. Intensificación del trabajo mediante asociaciones, con un compromiso pleno en relación con los procesos de las Naciones Unidas para los países, en particular a fin de garantizar que se preste atención suficiente a la seguridad alimentaria y a los sectores agropecuarios en las macropolíticas, incluidas las referentes al alivio de la pobreza y los medios de subsistencia (párrs. 89-92);

xi. Aumento de la flexibilidad en la capacidad de respuesta de la cooperación técnica de la FAO, en particular:

aumento de la proporción de recursos que no son de personal con respecto a los de personal, mediante la eliminación de puestos y la movilización de fondos de donantes. En particular, se prevé la estabilización de la proporción de recursos de personal con respecto a los que no son de personal y el estudio de la posibilidad de establecer fondos para la cooperación en materia de políticas de ámbito mundial o regional (párr. 96); y
cierta agilización de los mecanismos para el PCT de la FAO (párr. 97).

xii. Fortalecimiento de la integración y los procedimientos de trabajo de las Oficinas Regionales, con prioridades regionales claras, líneas de responsabilidad mejor definidas y más trabajo interdisciplinario (párrs. 98-101).

xiii. Prestación de mayor apoyo a los Representantes de la FAO en su función normativa (párr. 102).

xiv. Mejora de los servicios a la CEI y países análogos mediante el establecimiento de capacidad especializada (párr. 103).

xv. Mejora de la calidad de la cooperación de la FAO para el fomento de las políticas, en particular:

la cuestión de las directrices para la labor normativa (párr. 104);
mejora de la formulación de proyectos, sobre todo con respecto al reconocimiento de la atención a la continuidad del proceso normativo en el cual se supone que ha de influir el proyecto, los resultados previstos de las políticas y el proceso consultivo (párrs. 105-107);
mejora de la información a los países, utilizando una solución basada en la web (párr. 108); y
establecimiento de un grupo de acción para la labor normativa, a fin de definir mejor las prioridades y preparar el respaldo normativo y las directrices correspondientes (párrs. 109-110).

Resultados del Grupo de Examen Colegiado externo independiente

El Grupo de Examen Colegiado ratifica firmemente los resultados y recomendaciones de la evaluación. El proceso de evaluación fue ejemplar. Combinó la evaluación de equipos con inclusión de consultores independientes, de una amplia muestra de intervenciones sobre políticas/proyectos a nivel nacional; conversaciones y cuestionarios con los gobiernos de los Estados Miembros y los asociados en el desarrollo; exámenes internos preliminares de los resultados; y un Grupo de Examen Colegiado externo independiente. Este proceso permitió el diálogo, un análisis detenido de las cuestiones y la obtención de numerosos elementos valiosos.

Los miembros del Grupo comparten las conclusiones generales de que la formulación de políticas es una esfera de máxima prioridad en el servicio a los Estados Miembros y que la FAO debe concentrarse en sectores en los que puede tener una ventaja relativa para el apoyo a las políticas. El Grupo también concede particular importancia a los siguientes resultados y recomendaciones del informe, junto con los sectores en los que pueden introducirse mejoras, y desea señalarlos a la atención de la administración:

1. Hay que identificar las prioridades en la asistencia en materia de políticas. En opinión del Grupo, los exámenes amplios del sector agropecuario deben tener menos prioridad que el apoyo a los procesos de formulación de políticas nacionales. Esto puede conseguirse prestando asistencia a los ministerios de agricultura y desarrollo rural en el diagnóstico de cuestiones normativas particulares y ayudando a integrar el trabajo de estos organismos en procesos los más amplios de las políticas nacionales. También se debe conceder atención a los aspectos que están olvidados desde el punto de vista normativo, como por ejemplo la ganadería.

2. Tomando como base el Marco Estratégico de la FAO y el mandato de trabajar en relación con la seguridad alimentaria y los aspectos agropecuarios del alivio de la pobreza, la asistencia en materia de políticas debe orientarse hacia las políticas de desarrollo rural, cuando proceda, y no simplemente a las políticas agropecuarias. Reconocemos el peligro de que la Organización se disperse demasiado, pero el trabajo eficaz en relación con el desarrollo rural y agrícola y el alivio de la pobreza rural exige una orientación más amplia hacia el desarrollo rural. Esto es aplicable a los países de bajos ingresos, donde la pobreza rural sigue siendo un problema persistente y escasamente reconocido.

3. La FAO puede desempeñar una función aún más activa que en la actualidad en el fortalecimiento de la capacidad nacional para analizar las cuestiones relativas a las políticas agrícolas y rurales. Su función en apoyo de la formulación nacional de políticas debe ser catalítica, promoviendo de esta manera el "control" nacional de las reformas de las políticas. La función básica de la FAO en la esfera de las políticas consiste en promover procesos racionales de su análisis, formulación y aplicación. A este respecto, debe seguir alentando los sistemas participativos de formulación de políticas que abarquen no sólo a otros ministerios sectoriales, sino también a las ONG, el sector privado y otros organismos de las Naciones Unidas y bilaterales. El Grupo pone de relieve la función esencial de la FAO tanto para proporcionar puntos de vista alternativos a los gobiernos como para respaldar los procesos que promueven el control nacional de las políticas.

4. La Organización también puede desempeñar una función dinámica en relación con las Naciones Unidas y los países donantes con respecto a la formulación de políticas, a fin de garantizar que se reconozca debidamente la importancia de la seguridad alimentaria, la agricultura y el sector rural.

5. En muchas circunstancias, la FAO puede trabajar en estrecha colaboración con las instituciones financieras internacionales (IFI) y con otros donantes. En otras situaciones, se le puede pedir que ayude de manera independiente a los gobiernos de los Estados Miembros a formular políticas. Estos aspectos no son incompatibles, pero es necesario que quede clara la independencia de la FAO y la función con la que está actuando en cada una de las situaciones, tanto desde el punto de vista interno como del de otras partes interesadas. Esta función independiente es muy valiosa, pero puede requerir una actuación cuidadosa en situaciones en las cuales la FAO se comunique también con IFI.

6. El Grupo cree que es necesario disponer de más recursos para la labor normativa en los países. Con el fin de prestar una asistencia eficaz al respecto, es necesario disponer de mecanismos flexibles y una respuesta rápida. El PCT ha sido el principal mecanismo para las intervenciones en materia de políticas. Tiene inconvenientes importantes, en el sentido de que sus necesidades operacionales en muchos casos son incompatibles con una respuesta rápida de calidad. En particular, las limitaciones en cuanto a las sumas que pueden gastarse en expertos internacionales y los requisitos para el uso de la CTPD a menudo no son apropiados para la labor normativas. El Grupo también respalda la recomendación de que se aumente la proporción de recursos que no son de personal con respecto a los de personal en el marco del Programa Ordinario y que se proteja esa proporción de los recortes presupuestarios.

7. Los expertos en materia de políticas están ahora dispersos en numerosas dependencias de la FAO y hay una coordinación e intercambio de información escasos entre las dependencias. Esto puede dar lugar a una duplicación de esfuerzos y ciertamente provoca la pérdida de posibles beneficios del intercambio de ideas y experiencias. Es necesario que el grupo de acción recomendado, con su presidente como "centro de información", sirva de enlace y coordinación y al mismo tiempo sea centro de intercambio de conocimientos. El Grupo reconoció que dentro de la Organización existían muchas vinculaciones creativas basadas en redes de personal y relaciones profesionales, pero que podrían fortalecerse mediante una estructura más oficial para la labor normativa. Dicha coordinación no está exenta de costos. Es necesario crear nuevos incentivos y mecanismos para facilitar la colaboración mencionada entre las dependencias, y el centro de coordinación debe disponer de recursos para esto. Su valor añadido se ha demostrado en varias esferas, por ejemplo en el trabajo sobre el comercio.

8. Los Representantes de la FAO constituyen la presencia de la Organización en el país y el punto de contacto para un diálogo constante. Son un punto de entrada decisivo para las solicitudes de asistencia en materia de políticas por parte de los gobiernos. Por consiguiente, los criterios para la contratación de los Representantes deben reflejar este requisito de conocimientos prácticos. Además, se necesita capacitación para garantizar que los Representantes de la FAO tengan un conocimiento general de las cuestiones normativas, especialmente las que tienen prioridad regional. También necesitan un apoyo técnico más sólido y más información. La CEI y otros países de Europa oriental de bajos ingresos deben tener Representantes de la FAO con carácter de urgencia, a fin de facilitar el trabajo de asistencia en materia de políticas.

9. Las instituciones con éxito son organizaciones con un aprendizaje continuo. Si la FAO desea fortalecer su compromiso en relación con el análisis y asesoramiento en materia de políticas, se necesita con urgencia impartir mayor capacitación sobre cuestiones normativas a todo el personal de la Organización. Esto debe comprender cursos de capacitación y actualización para los especialistas actuales en políticas y la asistencia a reuniones profesionales. El fortalecimiento de la capacitación tiene repercusiones presupuestarias manifiestas, pero esta actividad se debe considerar de máxima prioridad para potenciar y conservar la excelencia de los conocimientos técnicos de la FAO. La atención a la calidad también exige un ajuste más preciso del personal a las necesidades de puestos.

10. Hay que mejorar la gestión de los conocimientos, en particular la información sobre los países y la solidez de los vínculos entre la labor normativa y la cooperación con los países. Hay una gran demanda de estudios monográficos acerca de la manera en que se han abordado las cuestiones normativas y se han solucionado con éxito y deben redactarse tanto para uso interno como para los clientes. La Organización no realiza un trabajo óptimo en el aprendizaje a partir de su propia experiencia y la de otros, dando una amplia difusión a este tipo de información específica.

11. La definición operacional de políticas debe permitir incluir la fase de aplicación cuando proceda. La labor normativa adecuada se basa a menudo en el reconocimiento desde el principio de los canales para la aplicación, pudiendo incluir la asistencia para la organización de la fase de aplicación y su supervisión.

12. Por último, el Grupo estima que una función normativa fortalecida requerirá mayores asignaciones presupuestarias con ese fin, junto con un mandato institucional claro para llevar a cabo las recomendaciones del informe.

12 de enero de 2001

Composición del Grupo de Examen Colegiado

Sr. Malcolm D. Bale, Administrador sectorial, Dependencia de Estrategias y Políticas, Desarrollo Rural y Recursos Naturales, Región de Asia Oriental y el Pacífico, Banco Mundial, Washington, D.C.

Excmo. Sr. João Carrilho, Viceministro de Agricultura, República de Mozambique

Excma. Sra. Dra. Ing. Kantha Phavi, Secretaria de Estado del Ministerio de Asuntos de la Mujer y los Veteranos, Reino de Camboya

Dr. Roger Norton, Asesor sobre políticas de desarrollo agrícola y ordenación de los recursos naturales

Sra. Raquel Peña-Montenegro, Directora, División de América Latina y el Caribe, FIDA

Dr. Julian Thomas, Especialista en desarrollo agrícola y ex Presidente del Comité de Finanzas de la FAO y del Grupo de África de Representantes ante la FAO.

Sr. William Valletta, Especialista en políticas y asuntos jurídicos para la tenencia de la tierra y los derechos de propiedad en las economías en desarrollo y en transición

También presentó opiniones por escrito el Dr. Simon Maxwell, Especialista en políticas alimentarias y Director del Instituto de Desarrollo de Ultramar, Reino Unido.

Respuesta de la administración

1. La evaluación, que comprende de manera específica el trabajo de promoción y de asistencia en materia de políticas en apoyo directo de los Estados Miembros, es justa, profunda y objetiva. Se realizó mediante un proceso encomiable, combinando el diálogo y los cuestionarios con los países y los asociados en el desarrollo, el asesoramiento externo independiente de alto nivel y consultas internas constantes. Las recomendaciones formuladas son constructivas y oportunas. Conducen, junto con el examen interno en curso de la evolución del Programa de Campo y del Departamento CT, hacia una definición más clara del mandato de la Dirección de Asistencia para las Políticas y sus vinculaciones con otras partes de la FAO. Se ratifican los principales resultados de la evaluación y en varios sectores básicos ya se han puesto en marcha medidas para introducir los cambios necesarios.

2. Se está de acuerdo en que las políticas de desarrollo agrícola y rural son una esfera de importancia cada vez mayor para los países en desarrollo y que requieren asistencia para la formulación de políticas apropiadas encaminadas a conseguir la seguridad alimentaria y medios de subsistencia sostenibles, en particular para su población rural pobre, así como para la ordenación sostenible de sus recursos naturales. La FAO concederá una importancia general mayor a la labor normativa, y en la medida de lo posible destinará un volumen superior de recursos presupuestarios a este fin. Para ello, en el marco del RPLP 2002-03 se proponen nuevos recursos limitados, la mayoría de los cuales no son de personal y están destinados a las oficinas descentralizadas, cuya necesidad se pone de relieve en este informe. Hay que reconocer que en el ámbito de una hipótesis reducida en cuanto a los recursos globales este aumento será difícil de mantener, teniendo en cuenta otras actividades con prioridad elevada, como la inversión de la tendencia descendente de las actividades del programa de campo de la FAO que no tienen carácter de urgencia, así como las numerosas actividades normativas importantes que también cuentan con un firme respaldo de los Miembros.

3. En el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación y en el Marco Estratégico se han establecido temas prioritarios para la labor de la FAO. La administración coincide en que se deben promocionar más dichos temas, tal como se indica en el objetivo estratégico de la FAO de un lugar central de la seguridad alimentaria, así como la estrategia para toda la Organización, Transmisión de los mensajes de la FAO. Las prioridades para la labor normativa de la Organización se basarán en su ventaja comparativa señalada en la evaluación. La administración está de acuerdo con la importancia concedida a las políticas a nivel subsectorial (en lugar de los exámenes generales del sector agropecuario) y a la garantía de un respaldo normativo efectivo para las políticas.

4. Los procesos participativos en la formulación de políticas, la relación entre la tecnología y las políticas y la integración de los costos y los beneficios en la labor normativa subsectorial se potenciarán mediante una colaboración más estrecha y profunda entre todas las dependencias normativas de la Sede y de las oficinas descentralizadas. En las Oficinas Regionales y Subregionales en particular, esto se conseguirá mediante una integración mayor de las subdirecciones y dependencias de asistencia para las políticas con los grupos de los departamentos técnicos y los equipos multidisciplinarios. La capacidad técnica disponible en las distintas direcciones técnicas se fortalecerá en relación con la labor normativa, incluso en los sectores de la extensión y la investigación, mientras que los oficiales de políticas de la TCA, recibirán, siempre que sea posible, una orientación más técnica. También hay que insistir en la importancia de los aspectos intersectoriales de la labor normativa, por ejemplo las dimensiones ecológicas de la formulación y aplicación de políticas agropecuarias y las cuestiones relativas a la paridad hombre-mujer y al VIH/SIDA.

5. La concentración recomendada en los PBIDA es muy oportuna, no obstante las limitaciones que pueden surgir en la capacidad de absorción. Esta atención se habrá de equilibrar de manera apropiada con las solicitudes de asistencia para las políticas por parte de los países de ingresos medianos en esferas como los nuevos temas de desarrollo. También se está de acuerdo en que hay que ampliar la asistencia para las políticas a la CEI y países análogos, estableciendo la capacidad especializada pertinente en esos países según lo permitan las limitaciones globales de los recursos disponibles. En la evaluación se ha mencionado la ausencia de Representantes de la FAO en los países de la CEI. Aunque el Consejo aprobó en su 119º período de sesiones la propuesta del Director General de establecer nuevas oficinas en los países en ciertas condiciones, estos países no se han ofrecido en general a participar en el plan. Por consiguiente, los costos de las tareas de enlace o de representación en tales países no se han incluido en la hipótesis de crecimiento del PLP. Sin embargo, la Organización está examinando su plan a este respecto.

6. En la evaluación se destaca la función decisiva de la FAO, en los equipos de las Naciones Unidas y a nivel nacional, para garantizar que las cuestiones relativas a la agricultura y a la seguridad alimentaria queden plenamente reflejadas en las macropolíticas, en particular el alivio de la pobreza y los medios de subsistencia sostenibles en el medio rural. Esta función no siempre está reconocida por algunas de nuestras instituciones asociadas o por algunos de los propios países. El Departamento Económico y Social está terminando un documento para toda la Organización encaminado a definir con mayor precisión la base conceptual del trabajo de la FAO sobre las vinculaciones entre pobreza, seguridad alimentaria, agricultura y desarrollo rural. También se están preparando mecanismos para aumentar la colaboración con los organismos de las Naciones Unidas y las IFI en las actividades del UNDAF, el CCA, el CDF, los PPME y la PRSP. Recientemente se ha prestado apoyo financiero adicional a los Representantes de la FAO por medio de un servicio especial del PCT, a fin de aumentar la prontitud de su respuesta a las necesidades de los países y contribuir a estos procesos.

7. Tal como se indica en la evaluación, la contribución de la FAO a la promoción de los mecanismos consultivos para la formulación de políticas y la participación de la sociedad civil se ampliará ulteriormente. Esto se hará mediante la aplicación con mayor eficacia de la política y estrategia de la FAO para la cooperación con las ONG y las organizaciones de la sociedad civil (entre ellas las organizaciones y grupos de mujeres rurales), que se definió en el Marco Estratégico y se ha elaborado después.

8. Se está de acuerdo en que actualmente los expertos en materia de políticas están dispersos en numerosas dependencias de la FAO y que la coordinación y el intercambio de información son insuficientes, a pesar de la cooperación interdisciplinaria existente, tanto especial como institucionalizada. Por consiguiente, se respalda la recomendación de establecer un Grupo de Acción para las políticas y centros de coordinación para decidir mejor las prioridades; fortalecer el respaldo normativo a la labor sobre políticas; preparar mecanismos para facilitar la colaboración entre las distintas dependencias; y formular directrices sobre políticas con respecto a la manera de mantener una relación eficaz con el proceso normativo de ámbito nacional y facilitarlo. Es más, los resultados de la evaluación refuerzan el convencimiento de la administración de que las mejoras en todas estas esferas aumentarán la influencia que ha tenido la FAO tanto en el proceso como en la aplicación de las políticas en los Estados Miembros en desarrollo. Se establecerá un mecanismo de coordinación interdepartamental para fomentar la relación entre las políticas y la tecnología, así como entre las actividades normativas y operacionales, con particular atención al desarrollo rural. Los centros de coordinación para la labor normativa en la Organización recibirán recursos adicionales, siempre que se disponga de ello, si así lo determinan los Miembros, con el fin de garantizar en las políticas la relación entre la labor analítica normativa y la de promoción/asistencia.

9. El Departamento TC ya está actuando en relación con la necesidad de que la FAO mejore la "información sobre los países", habiendo iniciado el establecimiento de un sistema de información sobre los países basado en Internet para uso interno, primordialmente para prestar mayor atención a los países y para el fomento del Programa de Campo. Una vez en funcionamiento este sistema, su gestión estará a cargo de las subdirecciones y dependencias de asistencia para las políticas, en estrecha colaboración con los Representantes de la FAO. No abarcará los sectores especializados de la información para los cuales mantienen bases de datos los departamentos técnicos.

10. La administración también está de acuerdo en que las actividades de fomento de la capacidad de la FAO en la formulación y análisis de políticas se deben potenciar, particularmente a fin de fortalecer la capacidad de base amplia de los ministerios de agricultura para participar como asociados en los debates sobre macropolíticas. Se está dando una nueva orientación al sentido y a las actividades de la TCA en relación con el fomento de la capacidad, a fin de llegar a las autoridades de nivel superior de los gobiernos y tener mayores repercusiones tanto en los procesos normativos como en su contenido. Sin embargo, este cambio será progresivo, ya que hay que aumentar la capacidad profesional de la TCA y se requieren recursos con objeto de prestar una asistencia eficaz a los Estados Miembros en desarrollo para el fomento de su capacidad en la formulación de políticas.

11. En la evaluación se señala que, a fin de elevar la productividad y la eficacia de las subdirecciones y dependencias de asistencia para las políticas, hay que mejorar los procedimientos de trabajo de las Oficinas Regionales con vistas a conseguir una mayor integración interdisciplinaria en el trabajo. El análisis realizado por el Departamento TC de los resultados de estas dependencias y sus repercusiones, tanto en la prolungación del programa de campo como en la asistencia para las políticas, ha llevado a conclusiones análogas. Por consiguiente, se están impartiendo directrices a fin de establecer grupos de acción para los países en las Oficinas Regionales y enviar misiones multidisciplinarias de programación con una orientación más definida, en estrecha colaboración con los gobiernos y los Representantes de la FAO. Estos mecanismos ayudarán a definir con mayor claridad y establecer prioridades regionales, tal como se indica en la evaluación, y a trasformarlas en servicios determinados por la demanda para los Estados Miembros. La administración acepta el concepto de un elemento común de los programas en el PPM, puesto que así se aumentarían los incentivos para llevar a cabo la labor normativa de manera integrada y eficaz. El marco para dicho elemento común de los programas se preparará en consulta con las oficinas descentralizadas. También se está realizando un examen detenido de la capacidad existente en las subdirecciones y dependencias de asistencia para las políticas.

12. En la evaluación se subraya acertadamente que el Representante de la FAO es un punto decisivo de entrada para las solicitudes de asistencia normativa de los gobiernos y es esencial para ayudar a los países en el proceso normativo. La administración está de acuerdo con esto. La Organización ha definido los criterios utilizados en la selección de los Representantes de la FAO^*. Por consiguiente, las preocupaciones expresadas en la evaluación sobre la capacidad de los Representantes de la FAO son más bien una cuestión de información y capacitación apropiadas, habiéndose tomado nota de las propuestas y recomendaciones a este respecto. Hay que señalar también que la Organización está examinando los recursos de personal puestos a disposición en los países para ayudar en la labor complementaria de las actividades normativas y operacionales, en particular las operaciones de los proyectos.

13. Se ha mejorado la información y la asistencia técnica directa que proporcionan en la actualidad las subdirecciones y dependencias de la TCA a los Representantes de la FAO. Estas oficinas descentralizadas prestarán un apoyo oportuno a los Representantes cuando soliciten asesoramiento sobre políticas.

14. Las recomendaciones para mejorar la formulación de los proyectos orientados a políticas son apropiadas y se aplicarán a futuras intervenciones. También se ha tomado nota de las relativas a las deficiencias en la preparación de la cooperación técnica. Entre ellas, la afiliación de los mecanismos del PCT se realizará en la medida en que se sigan las normas existentes para los proyectos del PCT y teniendo presente que estos proyectos, al igual que otros de la FAO, se formulan y ejecutan a petición de los gobiernos. Con el fin de mejorar la flexibilidad de la respuesta a las necesidades en materia de políticas y la información presupuestaria, se agilizarán los procedimientos administrativos y se potenciará ulteriormente la adopción de decisiones descentralizada.

15. La propuesta presentada en la evaluación de que se aumente la proporción de los recursos con respecto al personal mediante la eliminación de puestos se acepta en principio y se examinará caso por caso. Como se ha mencionado más arriba, en el RPLP 2002-03 se propone un aumento de los recursos que no son de personal. Por último, se está totalmente de acuerdo en que hay que movilizar recursos de donantes en orden a establecer fondos de cooperación para las políticas, tanto a nivel mundial (para la relación en materia de políticas entre las direcciones normativas y técnicas de la FAO) como regional (posiblemente tomando como modelo la iniciativa del Cuerno de África).

I. Introducción

ANTECEDENTES

1. La presente evaluación forma parte del calendario ordinario de evaluaciones llevadas a cabo sobre temas recomendados por el Comité del Programa de la FAO y notificadas a la Conferencia de la FAO en el Informe sobre la Evaluación del Programa. De conformidad con las solicitudes de los órganos rectores de la FAO de realizar una evaluación sobre los objetivos de la Organización identificados en el Marco Estratégico para la FAO, 2000-2015, esta evaluación se ocupa de la Estrategia B de toda la organización: Promover, elaborar y reforzar marcos reglamentarios y de políticas para la alimentación, la agricultura, la pesca y la silvicultura (Objetivo B.2: Políticas, instrumentos jurídicos y mecanismos de apoyo nacionales que respondan a las necesidades internas y sean compatibles con el marco reglamentario y de políticas internacional). Hay que señalar que la labor del PCT de la FAO para la elaboración de legislación nacional se evaluó en 1999¹ y se notificó al Comité del Programa en el año 2000. Así pues, la presente evaluación se limita a la labor en materia de políticas.

2. Dado que la evaluación se ocupó sólo del trabajo de la FAO en la formulación de políticas nacionales, no pretendía extraer conclusiones sobre la prioridad relativa que debería concederse a la labor normativa en comparación con otros objetivos estratégicos de la FAO. La evaluación se propone examinar los resultados y la capacidad de la FAO en el pasado para hacer frente a las necesidades en materia de políticas y lo que esperaban de la Organización los países y los asociados en el desarrollo. De esta manera, la evaluación adopta una postura orientada al futuro en el examen de los resultados pasados, a fin de derivar recomendaciones prácticas para el trabajo futuro de la FAO.

IMPORTANCIA DE LA COOPERACIÓN CON LOS PAÍSES EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

3. La importancia de las políticas en el programa de desarrollo ha ido constantemente en aumento. En primer lugar, se observó que las distorsiones y la falta de claridad de objetivos en los instrumentos de macropolíticas habían contribuido a la disminución del crecimiento, la distribución no equitativa de los ingresos, la utilización insostenible de los recursos naturales y niveles elevados de endeudamiento vinculados a inversiones improductivas. Más recientemente, el ritmo de la mundialización ha supuesto que, si se quiere que todos los países aprovechen sus beneficios en lugar de sufrir sus inconvenientes, deben reestructurar sus economías con objeto de aprovechar al máximo las oportunidades comerciales e introducir medidas nacionales en consonancia con sus compromisos internacionales. Así pues, los gobiernos se han retirado de la intervención directa en la producción y la actividad comercial, así como del suministro de ciertos servicios.

4. Con estos cambios, la atención se ha desplazado hacia instrumentos de política más indirectos que permitan disponer de un marco propicio para el desarrollo. Al mismo tiempo, los países tienen que hacer frente a problemas antiguos fundamentales y a otros muchos nuevos, entre ellos la aceleración de la aparición e incorporación de tecnologías y sistemas de gestión mejorados; el aprovechamiento al máximo del alivio de la deuda para reducir la pobreza; la convivencia con el SIDA; y la convivencia con el cambio climático. La función de la agricultura, la pesca y la silvicultura y de la población rural sigue siendo decisiva para garantizar:

la seguridad alimentaria nacional y familiar;
la contribución al alivio de la pobreza, los medios de subsistencia y el desarrollo económico en las zonas rurales y en cierta medida en las urbanas;
el mantenimiento de la base de recursos naturales; y cada vez más
en los países de ingresos medianos, la disponibilidad de esparcimiento y beneficios ecológicos para la población urbana.

5. Con el fin de conseguir estos beneficios, se requieren medidas dentro del mandato de la FAO sobre numerosas facetas de políticas, en particular:

en la relación macrosectorial: repercusiones para la agricultura, la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia rurales de las políticas de sectores como el comercio, los impuestos, la obtención de dinero, los derechos de propiedad, el agua, el empleo y las inversiones internacionales;
a nivel sectorial: ordenación de los sectores pesquero y forestal, promoción de los servicios del sector privado en la agricultura, etc.; y
en relación con temas concretos: riego; investigación, innovación y comunicación; ordenación de las tierras degradadas; plaguicidas; financias rurales; recursos genéticos; redes de seguridad alimentaria; preparación para las situaciones de urgencia; etc.

FUNCIÓN DE LA FAO

6. La FAO presta asistencia a los países para la formulación de políticas nacionales en todos los aspectos de la agricultura, la ganadería, la silvicultura, la pesca y la ordenación de los recursos naturales conexos, así como para las políticas de alimentación y nutrición. Esto se hace mediante:

el suministro de un foro para la fijación de normas y acuerdos internacionales, que luego se refleja en las políticas nacionales de los países. Los ejemplos de esto van desde los compromisos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación hasta el Código de Conducta para la Pesca Responsable, las negociaciones con respecto a los recursos fitogenéticos y el establecimiento de normas de calidad e inocuidad de los alimentos (Codex);
suministro de bases de datos internacionales a partir de las cuales se puedan establecer las políticas;
la sensibilización en relación con las cuestiones y las experiencias de políticas mediante publicaciones, reuniones, capacitación, etc.;
a nivel nacional, consultorías para ayudar directamente a la formulación de políticas y la creación de capacidad.

7. La evaluación se concentra en los puntos c) y d). Se incluye, pues, trabajo que respalda:

la incorporación a las políticas nacionales de los compromisos sobre políticas y las normas aceptadas a nivel internacional;
la identificación y análisis de las cuestiones y opciones en materia de políticas;
la formulación de políticas:
el diálogo sobre políticas nacionales; y
el fomento de la capacidad para la elaboración de políticas.

8. La labor efectiva de la FAO en relación con las políticas para prestar apoyo directo a los países, aproximadamente por orden de importancia en cuanto a la asignación de recursos, consiste en lo siguiente:

labor de asesoramiento, financiada primordialmente con cargo a recursos extrapresupuestarios, pero complementados con aportaciones del Programa Ordinario de la FAO;
diálogo permanente con los gobiernos, con el respaldo de los Representantes de la FAO;
preparación de material de capacitación y publicaciones sobre cuestiones de políticas para la sensibilización;
capacitación; y
reuniones regionales para plantear cuestiones de políticas.

ÁMBITO Y METODOLOGÍA

9. Ámbito: Con objeto de establecer un ámbito manejable con vistas a la evaluación, se consideraron las políticas en los planos de la administración central, los departamentos del gobierno y los órganos gubernamentales. El trabajo sobre políticas incluido se refiere a la definición y articulación de objetivos, prioridades, principios y estrategias por el gobierno, pero no a la preparación detallada de las medidas y los instrumentos para la aplicación de tales políticas (es decir, asignación de recursos, legislación, programas de suministro de servicios e infraestructura y proyectos). También se excluyó la planificación, puesto que en general se refiere a la aplicación de las políticas. De esta manera, aunque la asistencia en sectores como la legislación y la planificación tiene a menudo repercusiones en las políticas, a efectos del presente estudio solamente se incluyó la actividad si las "políticas" constituían una proporción significativa de ella.

10. La adopción de este ámbito de trabajo no significa de ninguna manera que los instrumentos de políticas tengan menos importancia que las propias decisiones sobre ellas. Es más, uno de los principales criterios utilizados en la evaluación para determinar la calidad fue si los instrumentos para su aplicación estaban definidos y eran realistas. Los efectos y las repercusiones finales se juzgaron fundamentalmente en función de la medida en que las políticas se transformaban en instrumentos normativos. De manera análoga, se reconoce la importancia esencial de la estadística, la información sobre el terreno y otros datos, que se deben recopilar y mantener en sistemas de información para la formulación de políticas.

11. Se incluyó el trabajo de todas las dependencias técnicas y de desarrollo de la FAO que entraba en el ámbito antes mencionado. Se prestó particular atención al Programa de Cooperación Técnica (PCT de la FAO) financiado con cargo al presupuesto del Programa Ordinario de la Organización². Así pues, las políticas no se limitaron a las económicas, sino que abarcaban también:

la relación entre los sectores agrícola, pesquero y forestal y las macropolíticas;
los sectores globales o los subsectores, como la agricultura o la acuicultura;
las cuestiones intersectoriales, como el medio ambiente;
aspectos de ámbito más reducido, como por ejemplo los derechos de acceso a los recursos (agua/tierra); y
las posturas adoptadas en la negociación internacional.

12. Metodología: La evaluación tuvo un alcance amplio, extrayendo enseñanzas mediante confirmaciones de carácter general, en lugar de un sistema de estudios monográficos muy detallados sobre un pequeño número de intervenciones. Contó con las siguientes medidas:

distribución de un cuestionario interno a las dependencias de la FAO para disponer de una base de datos iniciales sobre actividades normativas. Esto no permitió tener una fuente fidedigna de información sobre toda la labor normativa, pero proporcionó una base para los pasos b) y d) infra;
un cuestionario de encuesta a los departamentos gubernamentales de los sectores agrícola, pesquero y forestal de los países en desarrollo, en el cual se informa a los Representantes de la FAO de sus necesidades en relación con la labor normativa de la Organización y de su satisfacción con ella. Se obtuvo un 53% de respuestas a este cuestionario, lo cual indica que los departamentos con los cuales tiene relación la FAO conceden alguna prioridad a la intervención de la Organización en la labor normativa³;
examen en la FAO con las principales dependencias que intervienen en la labor normativa, con inclusión de las Oficinas Regionales y Subregionales y los Representantes de la FAO;
visitas sobre el terreno⁴⁴ de misiones de dos personas (una del Servicio de Evaluación de la FAO y la otra un consultor independiente superior) a 21 países⁵ de todas las regiones en desarrollo, con inclusión de Europa. Durante las visitas a los países, se evaluaron 66 intervenciones/proyectos de la FAO sobre políticas por separado y se mantuvieron conversaciones con el gobierno, la sociedad civil y los asociados en el desarrollo, incluso el sistema de las Naciones Unidas, las IFI y los organismos bilaterales;
visitas y debates por correo electrónico en la Sede y en las oficinas descentralizadas y con los asociados en el desarrollo de los organismos de referencia, como el Banco Mundial, el FIDA, el IFPRI y los organismos especializados de las Naciones Unidas;
un cuestionario por correo electrónico distribuido ampliamente en la FAO sobre algunas conclusiones y recomendaciones iniciales, seguido de un seminario interno; y
un taller independiente sobre el examen colegiado externo del proyecto de informe de evaluación.

13. Tanto los cuestionarios a los países como las misiones eran necesarios para establecer una escala del grado de interés y clasificar los resultados de los proyectos y de otras intervenciones. Esto contó con el respaldo de análisis cualitativos. En este tipo de evaluación, no hay base para un análisis cuantitativo de las repercusiones, pero éstas se clasificaron y examinaron desde el punto de vista cualitativo. Los principales criterios que sirvieron de base para la evaluación fueron los siguientes:

interés para las necesidades del país;
conformidad con las prioridades de la FAO;
eficacia en la realización del trabajo;
calidad técnica del trabajo;
calidad del proceso; y
efectos y repercusiones del trabajo en la contribución a la elaboración de políticas viables a nivel nacional.

14. Para evaluar la idoneidad del trabajo de la FAO era importante tener una base de comparación, y a lo largo de toda la evaluación se realizó un esfuerzo para obtener un panorama general de la labor normativa llevada a cabo por otros organismos. Habían trabajado consultores independientes para varias organizaciones además de la FAO y tenían conocimientos al respecto. En el cuestionario, se pidió a los países que comparasen la FAO con otros asociados. A este respecto, hay que señalar que la labor normativa es más identificable en la FAO que en los demás organismos especializados de las Naciones Unidas consultados, aunque todos ellos están concediendo cada vez más importancia a este sector.

15. De acuerdo con la metodología del estudio, éste se concentró en la labor de la FAO en los países donde había habido una aportación sobre políticas relativamente elevada. Así pues, el perfil de la FAO sobre la labor normativa es inferior en gran parte del 80% de los países en desarrollo no visitados. No hubo visitas de ninguna misión a pequeños Estados insulares, donde una sola intervención puede tener repercusiones considerables⁶. Asimismo, en la Sede de la FAO y en las Oficinas Regionales, algunas dependencias han imprimido a su trabajo una orientación mayor que otras hacia las políticas. Esto significa que tanto las deficiencias como los éxitos se atribuyen en ciertas disciplinas y por sus repercusiones a ciertas dependencias, mientras que en otros casos, que puedan ser igualmente importantes para los debates sobre las políticas, como los relativos a la producción agrícola, la ordenación de la tierra y la investigación y extensión, no han sido objeto del mismo grado de atención.

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1 Programme Committee - PC 83/4(b) Synthesis of Recent Field Project Evaluations.

2 The annual thematic evaluation of TCP projects was combined in the current evaluation.

3 Las tasas de respuesta fueron las siguientes: África 50%, Asia y el Pacífico 65%, América Latina 52%, Cercano Oriente 50%.

4 Los países para las visitas se seleccionaron teniendo en cuenta el equilibrio regional y el número de intervenciones de la FAO sobre políticas, especialmente del PCT de la FAO. Al seleccionar los países para las visitas, un criterio secundario fue la diversidad de temas y el tipo de intervención normativa. En los países visitados, se examinaron normalmente todas las intevenciones de la FAO sobre políticas desde 1994.

5 África: Malawi, Malí, Mozambique, Senegal, Tanzanía (continental y Zanzibar); Asia: Bangladesh, Camboya, Laos, Tailandia; Europa: Estonia, Lituania, Moldova, República Eslovaca, Turquía; América Latina: Brasil, México, Perú; Cercano Oriente: Egipto, Marruecos, Túnez, Yemen.

6 Se tuvieron en cuenta los proyectos sobre políticas examinados en el Caribe durante la evaluación de la labor legislativa en 1999.