5. PRÉCÉDENTES INITIATIVES DE MISE EN VALEUR DES PÊCHES

5.1 Histoire de la mise en valeur des pêches régionales

La mise en valeur des pêches dans la région au cours des 500 dernières années fait apparaître cinq périodes distinctes: les périodes anciennes du XVI^e au XX^e siècles et trois périodes modernes à partir de 1930. Ces périodes, ainsi que la nature des évolutions observées, sont récapitulées au tableau IV ci-après.

5.2 La Société britannique des pêches et les commissions d'enquête en rapport avec les pêches

En 1786, la Société britannique des pêches a été constituée sous les auspices de la Société des Highlands, essentiellement grâce aux efforts déployés par John Knox et à l'intérêt dont il a témoigné pour la population et la région. Knox était l'auteur d'un volumineux ouvrage qui décrivait l'Écosse, ses possibilités de pêche, ainsi que la misère de ses habitants.^[69] A cette époque, les bateaux de pêche des Hébrides étaient de petite taille et de construction rudimentaire, certains étant même équipés d'amarres et de gréements fabriqués avec des racines d'arbres tressées. Quelques navires plus importants opéraient à partir de Stornowy et dans le Loch Fyne. Les pêcheurs de Barra traitaient leurs propres harengs et les transportaient sur tout le trajet jusqu'à Glasgow dans des embarcations non pontées, ce qui était une entreprise rien moins que périlleuse. En 1783, quatre des cinq navires qui tentaient ce voyage disparurent en mer avec tout leur équipage.^[70]

La British Fisheries Society a créé ses installations de pêche et de traitement à Tobermory, à Barra, à Skye et à Ullapool; elles étaient conçues en tant que villages de pêche modèles. Tel fut le début des améliorations apportées aux villages et aux ports côtiers, lesquelles devaient se poursuivre de façon intermittente jusqu'à l'époque actuelle. L'achèvement des voies ferrées reliant Mallaig et Kyle dans les années 1890 a donné une impulsion considérable aux pêcheries de la côte occidentale grâce à la possibilité de transporter en quelques heures le poisson frais jusqu'à Glasgow et à Londres.

La construction de phares a commencé avec la création de la commission Northern Lighthouse Board en 1786. Ce programme a été entièrement entrepris à l'initiative d'une famille d'ingénieurs du nom de Stevenson dont est issu l'écrivain Robert Louis Stevenson. Les phares qu'ils construisirent à des emplacements stratégiques, tels que Mull of Kintyre, Scalpai, Butt of Lewis, Cap Wrath, Barra, Skerryvore, Dubh Artach, les Flannans et Skye^[71], furent un bienfait incalculable pour les bateaux de pêche et les navires marchands navigant dans les eaux de la côte ouest.

Tableau 4: Périodes de mise en valeur des pêches

La Commission Napier, nommée pour résoudre les problèmes d'accès aux terres des petits fermiers dans les années 1880, a formulé des recommandations concernant aussi bien la pêche que le fermage. Certains propriétaires terriens ont encouragé l'installation sur leurs terres de saurisseurs et tel a été le cas à Scalpay et à Eriskay. A cette époque, Stornoway était un important centre de saurissage du hareng avec plus de cinquante entreprises de traitement employant plus de 7 000 personnes dans ce port.^[72]

Ces premières tentatives n'ont pas réussi à lancer la croissance industrielle escomptée par leurs initiateurs. Cela a été dû en partie aux aléas saisonniers de la pêche et d'autre part aux difficultés logistiques auxquelles se heurte toute entreprise dans les Hébrides et les parties isolées de la côte occidentale. Il y a eu en outre l'obstacle de la taxe sur le sel, qui a limité le développement des pêches jusqu'à sa suppression en 1825.^[73]

Toutefois, ces initiatives ne restèrent pas sans effet, comme en témoigne l'existence actuelle des villages prospères de Ullapool et de Tobermory, ainsi que le développement des compétences de pêcheurs dans une population qui jusqu'alors avait considéré la pêche comme une activité à temps partiel. Dans ces temps difficiles, alors que les Clearances se poursuivaient, certaines communautés firent preuve d'un remarquable dynamisme, notamment Stornoway, Castelet, Eriskay et Scalpay, qui plus tard bénéficièrent de la présence d'un entrepreneur local des Hébrides connu sous le nom de Capitaine Rodéric Cunningham.^[74]

5.3 Interventions de Lord Leverkusen

En 1918, Lord Leverhulme, le puissant industriel et fondateur de l'empire des frères Lever, manifesta un intérêt bienveillant et paternel à l'égard des Hébrides. Il acheta l'île de Lewis à la famille Matheson et prit des dispositions pour transformer l'économie, essentiellement au moyen d'investissements liés aux pêches. Il acheta aussi l'usine de farine de poisson de Stornoway et envisagea la construction d'une conserverie. Des jetées, des ports, des centres de transformation et de traitement furent créés. Il envisagea en outre de transformer le petit port de Obbe au sud de Harris, pour en faire le port moderne de «Leverburgh».^[75]

A certains égards, Leverhulme était largement en avance sur son temps. Il fit l'acquisition de la Steam Fish and Trawling Company d'Aberdeen, et de Bloomfields, le groupement d'entreprises de saurissage de Yarmouth. Il fonda également la compagnie Macline Drifter and Trawler ainsi que les pêcheries MacFisheries en 1919, encore en activité aujourd'hui.^[76]

En revanche, l'homme d'affaires international et le lord philanthrope étaient par ailleurs insensibles à la culture autochtone et aux valeurs locales. Il faisait fi du système de fermage et prévoyait de développer les exploitations agricoles à grande échelle pour la production de produits laitiers. Il qualifiait les activités de pêche des petits fermiers de «pêche amateur»; il s'attendait par ailleurs à ce que les petits fermiers renoncent à leurs petites parcelles de littoral pour croire aux salaires et à la sécurité que devaient leur assurer ses entreprises commerciales; or, les populations locales ne l'ont pas suivi dans cette voie. Certains se sont même opposés à ses projets de grandes exploitations agricoles par des manifestations et des signes de désobéissance qu'il considérait comme des preuves d'ingratitude et «d'opposition d'une minorité d'hommes sans loi».^[77]

Toutes ces initiatives étonnantes intervinrent en moins de trois années. Leverhulme renonça et restitua l'île de Lewis à sa population. Son échec fut en partie imputable à sa tentative de contraindre les gens à des changements trop rapides et trop fondamentaux; il s'explique aussi par l'absence de prise en compte des aléas normalement inhérents à toute pêche. Enfin, la récession mondiale qui venait de commencer et la perte des débouchés commerciaux du hareng traité en Europe et en Russie furent le facteur décisif. Son empire alimentaire à caractère multinational traversait une crise qui lui était propre et n'avait plus aucune marge financière.^[78]

Lord Leverhulme mourut quatre ans plus tard en 1925. Il fallut attendre la création en 1965 du Comité de développement des Highlands et des Iles (HIDB) (Highlands and Islands Development Board) pour que la région fasse l'objet d'un autre programme global d'investissement et de développement.

5.4 Intervention du Comité HIDB dans le domaine des pêches au cours de la période d'après-guerre

A la suite de la Deuxième guerre mondiale on s'accordait à reconnaître partout dans le monde que la paix et la prospérité dépendraient dans une large mesure de l'accroissement de la production alimentaire et de la possibilité de garantir la sécurité alimentaire aux pays pauvres et aux régions démunies. Le Gouvernement britannique s'est employé à aider à cet effet la région des Highlands et des îles en Écosse. M. Tom Johnston, compétent et perspicace titulaire d'alors du Secrétariat d'État pour l'Écosse, nomma le naturaliste Fraser Darling à la tête d'une équipe chargée d'étudier les West Islands; cette étude conduisit à la formulation de recommandations impliquant de profondes réformes propres à réaliser un développement intégré de la région qui serait bénéfique tant pour l'environnement que du point de vue social. Malheureusement, au moment de la présentation du rapport Darling, en 1955, Johnston avait été remplacé par un nouveau Ministre aux Affaires écossaises et il n'a pas été tenu compte des conclusions de l'étude qui auraient pu transformer la région.

Un certain nombre d'initiatives privées se sont néanmoins employées à aider les pêcheurs des Hébrides et des Highlands après la Deuxième Guerre mondiale. Ces projets ont pris acte du fait que l'absence de capitaux était alors le principal obstacle à l'acquisition par les pêcheurs locaux d'engins plus performants et d'embarcations.

En 1965, le Comité HIDB a été mis en place, initialement en tant qu'initiative dynamique de développement régional, conçue sur le modèle de la gigantesque Tennessee Valley Authority aux États-Unis et de l'administration du même type intitulée Mahaweli Development Authority au Sri Lanka, qui s'adressaient, dans un cas comme dans l'autre, à des régions rurales vulnérables en difficulté. Toutefois, les choses évoluèrent en définitive de telle sorte que le Comité HIDB ne devint qu'une pâle image de l'organisme proposé par le naturaliste Fraser Darling. En dépit de l'honnêteté et du dévouement de ses responsables, les moyens obtenus de la part du Trésor britannique et du Ministère des Affaires écossaises se sont avérés plus qu'insuffisants au regard de la tâche à accomplir.^[79]

Le Comité HIDB a effectué d'importants investissements bénéfiques dans le secteur des pêches, consistant notamment à financer l'acquisition de bateaux de pêche dont beaucoup continuent à donner satisfaction. Il a par ailleurs soutenu l'extension des ports et des installations de pêche à Lochinver, à Kinlochbervie et à Mallaig.^[80] Or, ces opérations se sont souvent heurtées à l'opposition des propriétaires terriens locaux.^[81] En fait, même le Comité HIDB s'est trouvé remarquablement impuissant face aux grands propriétaires terriens, par exemple dans le cas de l'île de Raasay, où l'un d'eux a réussi à faire obstacle à tout développement effectif.^[82]

La Comité a cependant aidé de nombreux pêcheurs à se procurer des bateaux, neufs ou d'occasion, essentiellement en complétant les subventions et les prêts offerts par la White Fish Authority (Office du poisson blanc) et par le Herring Industry Board (Commission de l'industrie du hareng). Ces mesures ont contribué à résoudre les problèmes financiers des pêcheurs de la région des Highlands et des Iles qui contrairement à leurs confrères de la région plus riche de la côte est, étaient généralement dépourvus des capitaux indispensables. A la fin de 1971, en seulement 6 petites années, le Comité HIDB avait facilité l'acquisition de 235 bateaux, qui ont assuré un emploi à plein temps à 850 pêcheurs. A peine plus de la moitié des bateaux étaient d'occasion, offrant une solution appropriée à un coût abordable, à des pêcheurs dotés d'une expérience et de moyens financiers limités. Sur les 235 bateaux, 96 se rendirent dans les îles Shetland et Orkney et du côté occidental de l'estuaire de la Moray qui ne font pas partie de la région considérée dans la présente étude.^[83]

Le Comité a également favorisé le développement de chantiers navals et d'installations de transformation du poisson. Il a en outre posé les fondations de l'actuelle industrie de la pisciculture en facilitant la création de fermes d'élevage du saumon et de la truite, ainsi que la création d'entreprises plus petites de production de moules et d'huîtres. En 1972, le Comité HIDB avait facilité le développement ou la création de 24 sociétés de transformation du poisson et de 11 chantiers navals. Les entreprises de transformation du poisson ont créé quelque 600 emplois, tandis que les firmes de construction navale en ont créé environ 140. Près de la moitié des entreprises de transformation du poisson et de construction navale étaient situées dans la zone étudiée. L'un des chantiers navals, installé à Campbeltown, s'est développé au point de devenir le premier chantier naval de construction de bateaux de pêche à coque d'acier en Écosse, employant 150 personnes au cours de sa période de production maximale, c'est-à-dire vers 1980.^[84]

Dans une étude consacrée à l'impact économique des investissements du Comité HIDB en 1972, un certain nombre de «multiplicateurs» ont été calculés pour déterminer l'effet de contagion des investissements consacrés aux pêches dans la région.^[85] On a estimé d'après ces multiplicateurs que les emplois directs réalisés grâce aux investissements dans le secteur des pêches au cours des six premières années se sont élevés à 886 personnes, tandis que le nombre des emplois indirects ainsi créés s'est élevé à 419. Ces chiffres concernent la totalité de la zone sous la responsabilité du Comité HIDB, y compris les Shetlands et la partie occidentale de l'estuaire de la Moray.

Cependant le Comité HIDB a commis aussi quelques erreurs par méconnaissance de la culture locale. Par exemple, ses projets se sont trop souvent efforcés de stimuler le développement industriel dans les ports de Humber, ou des industries autres que la pêche au centre de l'Écosse. A Barra une usine de fabrication de farine de poisson a fermé peu après son lancement, comme tout pêcheur expérimenté aurait pu le prévoir. Par ailleurs, plusieurs investissements importants en dehors du secteur des pêches ont été soutenus avec des résultats désastreux, tant pour l'environnement que pour l'économie, par exemple l'usine de pâte à papier de Fort William et la fonderie d'aluminium d'Invergordon.^[86]

La population autochtone des Hébrides et de la côte occidentale a souvent eu l'impression qu'une aide leur était refusée ou du moins considérée comme un investissement peu intéressant, alors que des gens venus de l'extérieur bénéficiaient d'un traitement préférentiel. Toutefois, l'aide accordée par le Comité à la pisciculture s'est traduite par de nombreux emplois et un développement notable, en dépit de certaines préoccupations de défense de l'environnement exprimées plus récemment au sujet de cette industrie.^[87] En définitive et suivant la conclusion de l'Institut Fraser of Allander, la situation économique de la région n'a guère évolué au cours des 26 années pendant lesquelles le Comité HIDB a œuvré et exercé son influence. ^[88]Cependant, en ce qui concerne le secteur des pêches, l'aide et les investissements du Comité ont été les plus avantageux depuis les efforts déployés 170 ans auparavant par la Société des pêches britanniques.

5.5 HIE, PESCA et autres initiatives actuelles

Le Comité HIDB a été remplacé en 1991 par la société HIE, (Highlands and Islands Enterprise), conçue selon le modèle des instances de développement régionales, sous les auspices de Scottish Enterprise, mais dotée d'une plus grande autonomie. La société HIE devait être dirigée par les milieux économiques des Highlands, par l'intermédiaire d'un ensemble d'entreprises satellites financées dans le but d'assurer des services de développement et de formation au niveau local.^[89]

La société HIE continue à promouvoir les activités de développement économique dans la région, mais en s'intéressant nettement moins au secteur des pêches, en raison des problèmes considérables posés par la politique commune de la pêche de l'Union européenne qui a exigé entre autres choses des réductions drastiques des flottilles des pays membres. ^[90]

L'aide de l'Union européenne au secteur des pêches comprend notamment le programme IFOP (Instrument financier d'orientation de la pêche), les mesures socio-économiques à l'intention des zones dotées du statut Objectif 1, 2 et 5b et enfin l'initiative communautaire PESCA. Le «statut Objectif» désigne le degré d'habilitation à l'aide régionale au développement au sein de l'Union européenne. La plupart de ces programmes en pratique ne contribuent pas au développement des pêches, mais visent davantage à «réduire leur dépendance (des personnes concernées) à l'égard de la pêche», et encouragent le désarmement des navires et le recyclage des pêcheurs dans d'autres secteurs d'activité^[91]; aucun n'a aidé de quelque façon que ce soit à empêcher la perte d'accès aux ressources subie par les pêcheurs des Hébrides.

Normalement, les projets PESCA privilégient la rationalisation des structures de commercialisation ou l'identification de nouveaux marchés, la formation ou le recyclage des pêcheurs, et l'amélioration des services rendus aux entreprises. Au Royaume-Uni, les pouvoirs publics se sont employés à éviter l'utilisation des budgets du programme PESCA pour toute activité qui favoriserait concrètement l'industrie de la pêche. Toutefois, dans différentes régions telles que les îles occidentales, les Highlands et Argyll, un certain nombre de projets PESCA novateurs et efficaces se sont avérés bénéfiques pour l'industrie locale en aidant et en promouvant le développement des produits dérivés de la pêche et en soutenant leur réputation commerciale. ^[92] On peut citer des exemples de financement relativement limité efficacement employé, grâce à un réel engagement et à un soutien résolu du secteur. Un projet PESCA pour Argyll & Bute a entrepris une étude des flottilles de pêche de Kintyre, Islay, Jura et Gigha et des problèmes auxquels elles se trouvent actuellement confrontées.^[93]

La région des Highlands et des îles (plus vaste que la zone considérée dans la présente étude) s'est vue attribuer le statut Objectif 1 à des fins de développement en 1980 par l'Union européenne. Le statut Objectif 1 désigne le développement et l'ajustement structurel des régions dont le développement est en retard par rapport aux autres. Cette classification ayant été supprimée en 1999, la région a reçu une subvention importante de l'Union européenne, en dédommagement de la perte de classification en tant que zone prioritaire pour le développement; toutefois, les répercussions à long terme de cette modification se traduiront par une limitation de l'aide spéciale au développement reçue des instances européennes.