Thèmes traités dans le présent chapitre:
• Le rôle et la signification des droits de propriété et leur importance dans la gestion des contrats forestiers.
• Les aspects essentiels des droits de propriété, à savoir exclusivité, durée, intégralité, droits aux avantages économiques et obligations et transférabilité.
• Principaux types d’accords contractuels pour les contrats d’exploitation forestière: baux, licences et permis, ainsi que les caractéristiques et les avantages de chacun, et les variations potentielles dans les modalités et conditions des contrats.
• La souplesse des différents types de contrat, la diversité des conditions pouvant être incluses dans les contrats forestiers.
• L’importance de conditions contractuelles claires et complètes.
Les accords contractuels relatifs aux forêts sont très souples. Ils peuvent être conçus et rédigés pour transmettre un large éventail de droits de propriété et d'usage ainsi que des obligations. Les modalités du contrat permettent à la fois de concevoir des droits de propriété et de limiter ou de restreindre les droits octroyés. Les types de droits de propriété et les restrictions de ces droits imposées dans les contrats sont le thème du présent chapitre.
Les contrats d'exploitation forestière peuvent fournir une gamme de droits sur le bois d'œuvre, les produits forestiers non ligneux, des droits de récolte ou d'usage (pour la chasse, la cueillette, etc.) ou des droits pour d'autres utilisations des forêts (droits d'utilisation de l'eau, baux à des fins d'écotourisme, etc.). Les contrats d'acquisition comprennent l'obligation pour le contractant de fournir des biens et services pour les forêts publiques, pour des services tels que les inventaires forestiers, la construction ou l'entretien de routes, la protection des forêts, la mesure des grumes, la surveillance des forêts, la vérification des activités forestières, etc. Ces deux types de contrat peuvent faire l'objet d'un seul contrat incluant droits et obligations. Les concessions forestières, par exemple, associent des contrats d'exploitation forestière et des contrats d'acquisition de biens et services. Elles donnent des droits sur le bois, mais exigent que le concessionnaire entreprenne diverses activités d'aménagement forestier.
Le présent chapitre examine d'abord les caractéristiques et aspects essentiels des droits de propriété et d'usage, et ensuite plusieurs types de contrat parmi les plus importants.
La propriété ne se réfère pas à des objets, mais aux droits dont jouit le titulaire par rapport aux droits des autres. La propriété est établie dans une société et est souvent exprimée par des lois ou des coutumes qui définissent les conditions dans lesquelles le titulaire jouit de ces droits. La propriété représente donc un ensemble de droits. Cet ensemble peut être grand ou petit et contenir de nombreux droits différents. Les contrats forestiers transmettent des droits de propriété sur les produits forestiers ou pour des utilisations des forêts. Les contrats peuvent être écrits pour fournir une vaste gamme de droits et peuvent être très souples en ce qui concerne l'ensemble des droits inclus.
La nature et la portée des droits de propriété établissent le pouvoir que le titulaire des droits (une société, un particulier, une communauté ou un gouvernement) peut exercer sur une ressource, mais limitent aussi ces droits. Il est important de bien comprendre ce concept et de reconnaître les limites aux droits de propriété, et ce pour trois raisons. Premièrement, même le gouvernement n'a pas de droits de propriété absolus et illimités sur une ressource. Les droits et les pouvoirs du gouvernement sont limités par la constitution, par les lois, par le droit civil, écrit et coutumier du pays. Si le gouvernement ne comprend pas clairement la portée de ses propres droits de propriété, il peut finir par octroyer à des tiers, des droits de propriété alors qu'il n'a pas autorité pour le faire. Deuxièmement, en décidant sur quoi portera le contrat et en le concevant, il est fondamental de bien comprendre les aspects des droits de propriété pour une bonne conception et exécution de ces contrats. Troisièmement, si les droits de propriété ne sont pas compris, des conflits peuvent surgir entre le gouvernement et les contractants et entre ces derniers et des tiers.
Les droits de propriété présentent plusieurs aspects essentiels: l’exclusivité, c’est-à-dire la portée et l’ampleur des intérêts ou des obligations du titulaire; la durée, c’est-à-dire combine de temps dureront les intérêts ou les obligations du titulaire; l’intégralité – la nature et l’étendue des avantages auxquels le titulaire a droit ou des obligations qu’il doit remplir; les droits aux avantages économiques et les obligations – la mesure dans laquelle les avantages économiques ou les obligations sont limités (par des lois ou règlements); et la transférabilité ou la liberté du propriétaire de transférer ces droits ou obligations à des tiers. Ces divers aspects des droits de propriété sont décrits cidessous. Ils déterminent en grande partie le succès de la conception et de la mise en œuvre des contrats forestiers.
L'exclusivité se réfère à la mesure dans laquelle le détenteur de la propriété peut revendiquer et s'assurer l'utilisation exclusive des droits de propriété, à l'exclusion des autres. La faisabilité et le pouvoir d'exclure les autres (les "tiers") sont un aspect clé des droits de propriété qui a des incidences économiques importantes. L'exclusivité permet au titulaire des droits sur les ressources, de contrôler l'accès à ces ressources et donc de demander un prix pour leur utilisation, et de vendre les produits ou services. Elle permet donc d'évaluer le marché et d'établir des prix pour les ressources. La plupart des types de droits de propriété sur le bois - baux sur le bois, concessions et permis de coupe - transfèrent des droits exclusifs sur le bois à une seule personne ou à une seule société. Les titulaires de ces droits n'ont pas à se préoccuper au sujet des autres utilisateurs briguant les mêmes ressources ou intervenant dans leurs opérations. Toutefois, ces droits exclusifs sur le bois ne s'étendent pas en général à d'autres produits forestiers ni à d'autres utilisations de terres forestières, par exemple, des droits sur les produits forestiers non ligneux, des droits de chasse ou de cueillette, des droits à la terre elle-même ou des droits d'accès pour ces autres usages.
Le degré d'exclusivité est extrêmement variable. Il y a d'un côté la tenure franche traditionnelle qui donne généralement au propriétaire un droit juridique solide pour protéger ses intérêts contre toute intrusion de tiers et, à l'opposé, si les ressources sont librement accessibles, chacun a le droit de les utiliser et personne ne peut exclure quelqu'un d'autre. Les pêcheries à accès libre, les pâturages libres et les terres forestières ouvertes à la récolte de bois sont des exemples de ressources librement accessibles.
La propriété commune concerne les situations où deux personnes ou plus détiennent des droits sur les mêmes ressources. Les droits appartiennent souvent à la communauté, qui gère collectivement la ressource, et attribue des droits de récolte à ses membres. Dans de nombreux pays, les terres et ressources indigènes appartiennent à des tribus sous des régimes de propriété traditionnels ou coutumiers, les droits étant partagés par les membres de ces groupes selon des règles et traditions établies par la communauté. Dans d'autres cas, chaque utilisateur de la propriété commune a le droit de prendre une quantité spécifique ou une part de la ressource. Citons à titre d'exemple, les droits d'utilisation de l'eau, de pacage et de pêche qui permettent à ceux qui les détiennent de prélever certaines quantités de la ressource qui est utilisée en commun avec les autres. Les droits de récolte du bois d'œuvre peuvent parfois prendre la forme où plusieurs utilisateurs sont autorisés à prélever des quantités déterminées de bois dans une forêt publique ou une part de la coupe annuelle autorisée, sans droits exclusifs sur un terrain particulier. L'exclusivité des droits est un facteur important à prendre en compte lors de l'établissement des contrats.
L'exclusivité des droits des utilisateurs peut avoir une profonde influence sur la manière dont les titulaires du contrat utilisent et gèrent les ressources. Si les utilisateurs se disputent les mêmes ressources, chacun risque de les exploiter d'une manière inefficace. En s'employant à protéger leur propre part ou à augmenter leur part aux dépens des autres, ils tendront à exploiter la ressource trop rapidement. Personne ne sera encouragé à constituer des réserves pour l'avenir, ni à investir dans la croissance ou des rendements futurs, car ils ne peuvent s'attendre à récolter les fruits de leurs efforts. Ces distorsions dans l'utilisation des ressources sont manifestes dans de nombreux pâturages ou pêcheries à accès libre, et pour de nombreuses ressources forestières accessibles dans le monde entier, exploitées pour la production de bois de feu et de charbon de bois. Toutefois, les conditions des contrats sont souvent énoncées de manière à établir des droits exclusifs qui encouragent une utilisation efficace de la ressource et sa gestion durable.
La durée des droits, c'est-à-dire la période durant laquelle les droits sont en vigueur, a aussi un impact important sur le comportement des utilisateurs de la ressource. La propriété franche privée de terre attribue des droits à perpétuité. Les baux et les licences ont normalement une durée plus brève et limitée. La durée des droits de propriété est importante car elle détermine la mesure dans laquelle le titulaire prendra en compte l'impact futur de ses actions. Si les droits sur une forêt s'étendent sur une longue période, le titulaire examinera les avantages économiques offerts selon qu'il décide d'exploiter la forêt tout de suite ou plus tard, ainsi que la possibilité d'investir dans des activités sylvicoles ou d'aménagement forestier qui donnent des bénéfices pendant plusieurs années. Mais si les droits expirent après peu de temps, le titulaire ne tiendra pas compte des avantages futurs dont il n'est pas sûr de pouvoir profiter.
Dans le cas des plantations forestières, du fait que la croissance de la forêt et les activités sylvicoles ne donnent de gains qu'à long terme, la durée des droits sur les terres forestières est particulièrement importante. A moins que leurs droits ne s'étendent sur toute la période nécessaire pour donner aux arbres le temps de se développer, ceux qui récoltent le bois ne seront pas suffisamment encouragés à planter, reboiser ou améliorer la forêt.
Toutefois, la tenure à long terme ne garantit pas la foresterie durable. Pour les forêts naturelles inéquiennes et les forêts naturelles tropicales, la tenure à long terme peut ne pas suffi- re pour assurer la foresterie durable. Par contre, la sécurité de tenure à long terme peut encourager le dépérissement rapide de la forêt (Gray, 1997). Du fait que ces forêts se développent lentement, les investisseurs privés seront plus enclins à exploiter la forêt et à réinvestir les bénéfices ailleurs pour obtenir de meilleurs gains. Pour les forêts naturelles tropicales et d'autres forêts à croissance lente en régime de même âge, des tenures de brève durée, renouvelables si l'on peut démontrer que l'on a appliqué des méthodes d'aménagement forestier durable, peuvent inciter davantage à procéder à un aménagement forestier (Gray, 1997; Boscolo et Vincent, 1998).
On entend par intégralité la mesure dans laquelle les droits de propriété permettent à leur titulaire d'exploiter toute la gamme des avantages découlant de la forêt. Par exemple, les détenteurs d'une portion de terre forestière en propriété franche auront habituellement des droits sur toute la gamme de valeurs découlant de l'exploitation de la terre pour le bois, l'agriculture, les loisirs, l'eau, les minéraux, etc. Toutefois, si ces droits revêtent la forme d'un permis de coupe, ils sont généralement uniquement limités à la récolte de bois. Chaque forme d'attribution de droits de propriété (contrat) fournit un degré particulier d'intégralité, sur une échelle allant de tous les attributs de la forêt à des droits spécifiques et strictement définis.
L'étendue des droits de propriété a des conséquences importantes sur la manière dont les contractants utiliseront et aménageront la forêt. Lorsque les contractants ont des droits entiers et complets sur la forêt, ils l'aménageront de manière à en tirer le maximum de valeurs financières pour eux-mêmes, comparant les revenus provenant d'un produit forestier avec un autre, les revenus provenant du bois avec d'autres produits commercialisables tels que le bois de feu et d'autres produits forestiers non ligneux, des droits d'utilisation de l'eau, etc., qu'ils peuvent vendre. Ils ignoreront toujours les produits forestiers publics, collectifs et non commercialisables, qui ne donnent pas de rendements financiers, même si ces produits peuvent être très utiles à la société.
Des conflits d'intérêt peuvent facilement apparaître si le système d'accords contractuels attribue des droits qui existent en double ou concernent les mêmes ressources. Lorsque tous ces droits sont détenus par une seule partie, il n'y a pas de conflit. Le titulaire de ces droits peut choisir les utilisations qui seront les plus avantageuses pour lui sur le plan financier. Lorsque les droits sur les différentes ressources et utilisations forestières sont détenus par plusieurs parties, les divergences entre utilisateurs peuvent se résoudre si les valeurs sont commercialisables et peuvent être vendues librement. Par exemple, si le titulaire de droits d'utilisation de l'eau est menacé par les intérêts du titulaire des droits sur le bois d'œuvre et que la valeur de l'eau menacée dépasse les bénéfices de l'exploitation forestière, le titulaire des droits relatifs à l'eau pourra acheter les droits sur le bois d'œuvre au profit des deux parties et de la société dans son ensemble. Il en résulte que la forêt sera utilisée à sa plus haute valeur. Toutefois, lorsque plusieurs valeurs forestières n'ont pas de prix, ou qu'elles ne sont pas bien définies, les transferts profitables ne seront pas possibles. Dans ce cas, des conflits subsisteront et l'intervention et des réglementations gouvernementales s'imposeront.
Des conflits de compétence entre gouvernements peuvent aussi causer des problèmes. Par exemple, si les gouvernements des provinces, Etats ou locaux ont un pouvoir sur le bois d'œuvre, et que le gouvernement fédéral a un pouvoir sur l'habitat des poissons ou de la faune sauvage, de graves conflits peuvent surgir, augmentant la confusion en matière de droits sur les ressources.
Un autre aspect important des droits de propriété concerne la mesure dans laquelle le titulaire de droits forestiers est capable de réaliser les avantages économiques découlant de ces droits. Les droits sur les forêts sont souvent limités par des règlements forestiers, ou d'autres réglementations gouvernementales, qui influeront sur la manière dont la forêt est exploitée ou aménagée. Les règlements qui se répercutent sur les avantages découlant des contrats forestiers comprennent des restrictions sur le rythme de la récolte, les règles d'utilisation qui nécessitent la récupération des grumes non rentables, des mesures pour protéger les valeurs environnementales, les interdictions d'exporter des grumes, les dispositions nationales relatives à la transformation, etc..
La transférabilité des droits de propriété ou d'usage se réfère à la capacité de transférer, de vendre ou d'attribuer des droits à quelqu'un d'autre. Les transferts de contrats forestiers et de droits d'usage sont souvent limités. Ainsi, les conditions des licences et des concessions forestières temporaires empêchent souvent les détenteurs de licences ou les concessionnaires de transférer leurs droits à quelqu'un d'autre ou exigent qu'ils demandent l'autorisation du gouvernement. Les gouvernements peuvent utiliser ces contrôles pour empêcher la concentration excessive des exploitations ou le monopole local ou étranger des droits sur les ressources.
Des droits forestiers complètement non transférables n'ont pas de valeur marchande. Seuls les détenteurs des droits peuvent en pro- fiter pleinement, et seulement s'ils utilisent ces droits eux-mêmes. En conséquence, les restrictions au transfert des droits sur les ressources peuvent empêcher l'utilisation efficace des ressources. Ainsi, ceux qui peuvent utiliser les ressources plus efficacement ou en faire un usage plus utile ne pourront pas acheter les droits à des utilisateurs moins performants.
La divisibilité des droits sur les ressources est une question liée à l'efficacité. Pour tirer profit des économies d'échelle, des nouvelles situations ou possibilités économiques, les utilisateurs des ressources doivent être en mesure d'ajuster la quantité de leurs droits. Les gouvernements interdisent souvent la subdivision des droits sur les ressources tels que les baux et les licences et peuvent imposer des dimensions maximales ou minimales pour les baux ou les licences. Bien qu'elles soient sérieusement motivées par des raisons administratives ou liées à l'aménagement forestier, ces restrictions peuvent néanmoins empêcher la division ou la fusion efficaces de contrats forestiers.
Une dernière caractéristique importante des droits de propriété est la qualité du titre, la sécurité des droits, et la capacité des détenteurs des droits de garantir que leurs droits seront respectés et protégés contre d'éventuels empiètements par d'autres. La sécurité des droits de propriété est importante car elle affecte le comportement. L'insécurité des droits décourage l'aménagement durable et la conservation des forêts ainsi que les investissements à long terme.
La sécurité des droits de propriété dépend de la forme juridique de ces droits, et de la structure institutionnelle et juridique du gouvernement. Différentes formes de droits de propriété donnent aux titulaires divers niveaux de sécurité de ces droits. Les propriétaires de bien franc ont en général une base solide garantissant la sécurité et des moyens pour empêcher les autres d'empiéter sur leurs droits. Les droits de possession revêtant la forme de licences ou de baux forestiers concédés par les gouvernements offrent souvent une protection moindre. Leurs droits sont garantis par rapport au gouvernement qui a attribué la licence ou le bail, mais pas par rapport à des tiers.
Une autre source d'intervention pourrait être le gouvernement lui-même qui, en légiférant, apporte des changements aux conditions existantes, à l'expropriation, aux règlements, introduisant ou modifiant des taxes ou les taux d'imposition. Certains pays protègent les droits de propriété et les gouvernements versent des indemnités en cas d'empiètement, mais nombreux sont les pays qui n'assurent aucune protection.
Les six caractéristiques des droits de propriété ont des incidences importantes sur la manière dont les ressources sont traitées par ceux qui détiennent les droits. L'exclusivité, la durée et les droits aux avantages économiques encouragent naturellement le titulaire des droits à conserver et gérer les ressources au fil du temps et à investir pour qu'elles produisent et s'améliorent continuellement. L'intégralité pousse les utilisateurs à tenir compte de l'impact de leurs actions sur d'autres valeurs des ressources et à chercher à associer le mieux possible les diverses utilisations. La transférabilité permet de réattribuer les ressources pour des utilisations et des utilisateurs qui en feront meilleur usage. Les titulaires des droits de propriété sont influencés par la qualité et la sécurité de leurs droits, qui dépendent des caractéristiques évoquées ci-dessus ainsi que par la forme juridique que revêtent ces droits.
Du fait que ces aspects des droits de propriété influent sur la manière dont les forêts sont exploitées, ils affectent également la valeur des ressources forestières. Deux facteurs influencent la valeur des droits de propriété sur les ressources forestières. Il s'agit d'abord des propriétés physiques et économiques intrinsèques des ressources et des biens sur lesquels portent les droits de propriété et, ensuite, de la mesure dans laquelle les droits de propriété permettent au titulaire de réaliser ces valeurs. Les droits de propriété sur des ressources utiles ne vaudront pas beaucoup si les droits eux-mêmes sont très limités ou tronqués. Si les droits ne couvrent qu'une brève période, si le titulaire est limité pour vendre les droits ou si ses droits permettent à d'autres de partager la ressource, la valeur des droits de propriété sera proportionnellement inférieure.
Les utilisateurs des ressources forestières détiennent souvent uniquement des droits d’usufruit, c’est-à-dire des droits d’utiliser les ressources appartenant à quelqu’un d’autre, habituellement l’Etat. Des exemples de droits d’usufruit comprennent les concessions forestières, baux, licences et permis octroyés à des particuliers pour l’exploitation des forêts. Ces droits sont normalement de brève durée, limités à une ressource ou à une utilisation et ne sont transférables qu’à certaines conditions. Ces licences et permis ne fournissent pas en general des droits d’utilisation exclusifs sur d’autres resources telles que produits forestiers non ligneux, eau, etc. Il s’agit souvent de droits de brève durée concernant des terres de pacage, la chasse ou la pêche, parfois même pour une seule saison. Beaucoup ne sont pas transférables, et la plupart exigent le versement d’une somme au gouvernement.
Ces six caractéristiques des droits de propriété (exclusivité, durée, intégralité, transférabilité, droits à des avantages économiques et qualité et sécurité du titre) ne sont pas les seules caractéristiques des droits de propriété. Elles représentent six aspects importants de ces droits à examiner lors de l’établissement des contrats forestiers. Ces caractéristiques des droits de propriété peuvent être associées et regroupées dans des contrats d’utilisation des ressources de manière à avoir une gamme diverse de types de contrats. Toutefois, un petit nombre seulement de modèles de contrat ont été mis au point. On en trouvera une description dans la section suivante, ainsi que des observations générales sur les diverses formes de contrat d’acquisition de biens et services.
Les deux principaux types d'accords contractuels utilisés par les gouvernements pour aménager et administrer les terres forestières publiques, c'est-à-dire les contrats d'utilisation des ressources et les contrats d'acquisition de biens et services, ont des fins très différentes. Le présent chapitre est axé sur les droits de propriété et sur la manière dont ils sont incorporés dans les contrats d'utilisation des ressources. Les contrats d'acquisition de biens et services qui jouent aussi un rôle important dans la manière dont les gouvernements assument leurs responsabilités et gèrent les forêts, sont examinés brièvement ici et plus en détail dans les chapitres suivants.
Les principales formes de contrats d'utilisation des ressources et leurs caractéristiques sont résumées au tableau 6.1 en ce qui concerne les six aspects des droits de propriété examinés plus haut. Elles sont citées par ordre décroissant pour ce qui concerne l'intégralité des droits de propriété. Les premiers, les droits de propriété franche, sont inclus à des fins de comparaison.
On peut concevoir des accords contractuels adaptés à des conditions très variées. Les trois autres types de contrats d'utilisation des ressources indiqués au tableau 6.1 représentent les principaux types de contrat. Ils illustrent la gamme des contrats envisageables. De nombreuses variations peuvent être introduites dans chaque type de contrat, en modifiant les clauses, l'énoncé ou les conditions incluses. Du fait de cette diversité des conditions potentielles des contrats, les noms communément employés pour désigner ces contrats au tableau 6.1 ne sont pas toujours utilisés de manière cohérente. Il n'est pas toujours possible de faire une distinction entre les types de contrat en raison des variations dans les conditions, l'exclusivité, la durée, etc., du contrat. Par exemple, le terme "concession" est utilisé pour divers types de contrat, et même parfois pour décrire un simple octroi de terre. Toutefois, comme il est utilisé ici, et plus communément, "concession" désigne des contrats octroyant des droits d'usufruit sur des terres publiques (terres publiques étant synonyme de terres du gouvernement, d'un Etat ou de la couronne).
Traditionnellement, les baux ou contrats de tenure à bail attribuent au preneur à bail bon nombre des droits du propriétaire de bien franc, la différence étant qu’ils sont attributes seulement pour une durée déterminée. Toutefois, aujourd’hui, les baux comprennent en général une série de restrictions, de droits et d’obligations de la part du contractant; contrairement à des formes plus faibles de droits d’usufruit, les baux donnent toujours une possession exclusive. Les droits de propriété forestière appelés «concessions forestières» prennent en général la forme de baux (certains se rapprochent davantage des licences). Divers types de concessions et de baux forestiers sont largement utilisés par les gouvernements, dans un certain nombre de pays dans le monde, pour octroyer des droits sur des forêts publiques. Habituellement, ils sont de durée plus longue, 10 à 20 ans ou plus, et sont parfois renouvelables.
Les baux peuvent constituer un type approprié d'accord contractuel pour l'attribution de vastes zones boisées là où des tenures de longue durée sont nécessaires pour encourager le développement potentiel des forêts, par exemple, lorsque les investissements en capital sont nécessaires pour mettre en valeur les ressources ou voulus par le gouvernement pour créer des emplois locaux. Les investisseurs peuvent craindre d'entreprendre des investissements de grande échelle, dans des usines, s'ils ne sont pas certains d'être approvisionnés à long terme en matières premières. De longues durées et de vastes zones sont nécessaires pour susciter l'intérêt du secteur privé si les ressources comportent des investissements importants pour le développement de la zone ou l'accès à cette zone.
Il est important de noter que, comme avec tous les contrats, les preneurs à bail doivent respecter toutes les lois ainsi que les règlements forestiers et autres qui s'appliquent au projet de développement, à l'environnement et aux ressources forestières en jeu. Cela signifie également que le gouvernement, ou son délégué, (par exemple, un contractant chargé du contrôle et de l'inspection des forêts ou de l'exécution) est responsable de la supervision et de l'exécution du contrat et des lois applicables. Cela peut sembler évident, mais il est important d'en tenir compte, en particulier lorsqu'il faut assurer la compatibilité avec les lois et règlements en vigueur.
Les types de contrat appelés licences englobent un large éventail de droits forestiers de durée plus brève. Techniquement, une licence donne à celui qui la détient la permission d’outrepasser la loi, par exemple, traverser ou occuper la terre de quelqu’un d’autre. Si la licence donne le droit de prélever des produits sur un terrain déterminé, par exemple, du bois d’œuvre, du bois de feu, des produits forestiers non ligneux, du gibier ou des minéraux, il serait plus juste de l’appeler profit à prendre (ou «profit»).
Lorsque la licence attribue seulement un droit d’accès pour traverser un terrain, on parle alors de servitude. Les licences attribuent des droits uniquement sur des produits ou pour des activités particulières mentionnées dans la licence. En général, les détenteurs d’une licence n’ont pas la capacité juridique de faire respecter leurs droits par qui que ce soit, sauf le concédant de la licence. Les licences peuvent octroyer des droits exclusifs, ou parfois des droits de propriété commune.
Les gouvernements ont très souvent recours aux licences pour attribuer des droits d'utilisation sur des ressources forestières publiques, non seulement pour le bois d'œuvre mais aussi pour des produits forestiers non ligneux, tels que rotin, bambou, résines et gommes, fruits et noix, droits d'utilisation de l'eau, faune et flore sauvages, pêche et une grande variété d'autres ressources et activités. Les licences sont des instruments très souples et peuvent être utilisées pour satisfaire un large éventail d'utilisateurs, depuis les producteurs individuels de bois de feu ou de charbon de bois et les récolteurs de produits forestiers non ligneux jusqu'aux grandes entreprises forestières ayant besoin de grandes quantités de bois sur le long terme. Les licences peuvent être à court ou à long terme. Celles relatives au bois de feu, à la chasse ou à la cueillette ont normalement une durée d'1 an, alors que les arrangements relatifs à l'aménagement forestier et aux ventes de bois à long terme peuvent durer 10 ans ou plus. Les licences s'appliquent parfois à une surface forestière particulière. Les questions ayant trait à la période du contrat et à la surface forestière à laquelle s'applique la licence sont les mêmes que celles examinées concernant les baux forestiers. Les licences destinées à promouvoir la mise en valeur des ressources et/ou nécessitant des investissements importants avec une demande forte et régulière de matière première, seront habituellement de durée plus longue et s'appliqueront à des surfaces plus vastes.
Lorsqu'on utilise des licences à la place de baux, les dispositions institutionnelles deviennent plus importantes. Du fait que les licences concernent en général des surfaces plus petites, un nombre plus grand d'utilisateurs et d'utilisations de la forêt, il faudra concevoir, négocier et gérer des contrats plus nombreux et différents, et y introduire davantage de dispositions spécifiques. En conséquence, la charge de travail administratif sera plus lourde.
Les contrats appelés permis s’appliquent à une vaste gamme de droits très spécifiques sur les ressources forestières. Ils sont en général de courte durée. Il s'agit habituellement de simples documents donnant une permission au titulaire concernant des ressources spécifiées, par exemple des essences spéciales, du bois de feu, des produits forestiers non ligneux spéci- fiques tels que rotin, fruits et noix, etc.; ou des activités particulières telles que la chasse ou la production de charbon de bois. Il n'y a pas de distinction formelle entre une licence et un permis, mais les permis sont habituellement de durée plus brève, comportent moins de procédures administratives et sont rarement exclusifs.
Les permis peuvent être utilisés comme moyen de vendre une quantité spécifique de ressources dans un bref laps de temps; par exemple, un permis de couper et d'enlever certaines essences forestières ou produits du bois, sur 100 hectares de forêt, durant un an, ou un permis de couper un nombre donné de poteaux de construction.
On optera pour les permis plutôt que pour les licences lorsqu'il s'agit de petites surfaces et que le gouvernement entend stimuler les activités économiques à petite échelle, par exemple, lorsque le gouvernement tente d'encourager la mise en valeur d'une nouvelle ressource telle que des espèces sous-utilisées ou quelques produits forestiers non ligneux.
Cette forme de contrat est la plus spécialisée. Dans de nombreux cas, les gouvernements doivent jouer un rôle actif dans tous les aspects de la conception, de la négociation, de la supervision et de l'exécution du contrat. Du fait que les permis sont normalement de brève durée et qu'ils s'appliquent à de petites surfaces, les gouvernements doivent prévoir beaucoup plus de temps et d'efforts pour rédiger et superviser les permis d'utilisation des ressources, même si les documents en question sont parfois plus simples.
Il n'est pas rare que les gouvernements emploient à la fois des licences et des permis pour les mêmes forêts dans le cadre de la hiérarchie des contrôles administratifs. Par exemple, une société peut détenir une licence d'une durée de 25 ans pour gérer une zone déterminée de terres à bois, et devoir encore demander des permis pour des activités telles que la construction de routes ou la récolte de bois dans des zones particulières. De plus, divers services gouvernementaux peuvent exiger un permis, même s'il existe déjà une licence qui s'applique aux terres en question. Ainsi, une entreprise forestière doit demander au Ministère de l'environnement une licence pour appliquer un pesticide dans le cadre de l'accord d'aménagement forestier à long terme passé avec le Ministère des forêts.
Lorsque des gouvernements conçoivent des accords contractuels et établissent les conditions et modalités pour l'exploitation des forêts publiques, ils peuvent avoir plusieurs objectifs. Les objectifs communs à de nombreux pays sont les suivants:
• Obtenir des plus-values. De nombreux gouvernements n’étaient pas disposés à attributer des droits sur des ressources qui permettent aux bénéficiaires de profiter de la hausse de la valeur des ressources des forêts publiques. Ils ont donc conçu des contrats de durée limitée qui prévoient l'ajustement des paiements afin de tenir compte de l'évolution des valeurs des ressources, estimant que celles-ci augmenteront, et aussi pour pouvoir allouer les ressources de manière souple. Toutefois, cette stratégie n'a pas toujours réussi à créer des revenus plus élevés ou à procurer des plus-values, souvent en raison de politiques d'établissement de prix médiocres ou d'une mauvaise conception du système de revenus. La détermination de la valeur des forêts et la fixation des prix sont traitées au Chapitre 8.
• Encourager le développement économique. Les gouvernements ont souvent utilisé leur pouvoir pour octroyer des droits sur les ressources naturelles afin d'encourager le développement économique, industriel et régional. Des contrats ont été conçus assortis de conditions concernant le calendrier pour les diverses utilisations des ressources, spéci- fiant les investissements dans la fabrication, l'emplacement et le type d'opérations, et ainsi de suite. Néanmoins, le résultat a été souvent décevant et inférieur aux attentes. Cela est dû principalement à l'imprécision des conditions et des engagements contractuels et au fait que le suivi, la supervision, la surveillance et la mise en application des conditions du contrat laissent à désirer.
• Empêcher les monopoles et la concentration de la propriété des ressources. Les gouvernements sont souvent soucieux de maintenir une structure industrielle compétitive, ou plus particulièrement d'empêcher les monopoles ou la concentration des droits sur les ressources. Les conditions des contrats limitent souvent la transférabilité des droits d'utilisation. Les contrats autorisent en général le retrait ou la réattribution périodiques des zones pour donner aux gouvernements la possibilité de contrôler le mode de développement industriel.
• Protéger les valeurs autres que le bois. Les gouvernements s’intéressent de plus en plus aux valeurs environnementales et à d'autres valeurs non marchandes et autres que le bois. Des formes limitées de droits sur le bois donnent aux gouvernements une plus grande marge pour contrôler si ces valeurs sont protégées. Bien que les règlements de protection puissent figurer dans la législation sur toute forme de droits de propriété, les gouvernements peuvent intervenir plus facilement pour gérer diverses autres valeurs de la forêt ou valeurs non ligneuses et non marchandes, sous des formes plus restreintes de droits de propriété pour le bois et en modifiant les conditions des contrats. Ainsi, la diversité des conditions des ressources, des objectifs de politique et besoins économiques et sociaux, nécessite souvent une variété de droits sur les ressources et de conditions contractuelles selon les pays et les situations.
La seconde classe de contrat utilisée par les gouvernements est celle concernant l'acquisition de biens et services pour la gestion des forêts. Les gouvernements estiment qu'il est de plus en plus avantageux de passer des contrats avec le secteur privé pour l'acquisition d'une large gamme de services forestiers se rapportant à l'aménagement et à l'administration des terres forestières publiques. Parmi les exemples de services fournis au moyen de contrats, il faut mentionner: gestion des aires protégées, cartographie des terres forestières, inventaires forestiers, gestion des pépinières forestières et production de plants, achat direct de plants, plantation d'arbres, lutte contre les incendies, véri- fication du poids des grumes, surveillance des activités forestières, mise en application des contrats d'utilisation des ressources, construction et entretien des routes. En général, ces types de contrat ont une portée restreinte, c'est-à-dire qu'ils portent sur la fourniture ou la production d'un service ou d'un produit très spécifique. Ils sont souvent de brève durée (moins d'un an) ou d'une durée plus longue si un investissement, des frais de démarrage ou une expérience, sont requis.
Les types d'accords contractuels utilisés pour la fourniture de biens et/ou de services peuvent varier; ces variations concernent les conditions contractuelles, les incitations au rendement, la surveillance et l'exécution des contrats, l'établissement des prix et l'échéancier des paiements. Les conditions contractuelles, les méthodes d'établissement de prix et les conditions de paiement stipulées influent sur le partage des risques entre les signataires et ont un effet sensible sur le coût final des biens et services pour le gouvernement, ainsi que sur la capacité du gouvernement d'attirer des fournisseurs potentiels. Les questions de fixation de prix et de paiements sont examinées au Chapitre 8.
• La propriété ne se réfère pas aux objets mais à la série de droits que détient le propriétaire. Les droits de propriété représentent un ensemble de droits d’usage.
• Les accords contractuels peuvent être écrits pour attribuer une vaste gamme d’ensembles différents de droits d’usage.
• La nature et l’étendue des droits de propriété peuvent être décrites sous différents aspects: exclusivité – la portée et l’étendue des intérêts ou des obligations du détenteur; durée – pendant combien de temps dureront les intérêts ou les obligations du titulaire des droits; intégralité – la nature et l’étendue des avantages ou obligations auxquels le titulaire a droit ou doit remplir; droits à des avantages économiques et obligations – la mesure dans laquelle les avantages économiques ou les obligations sont limités ou restreints (par des lois ou règlements); et transférabilité – la liberté du détenteur de transférer ces droits ou obligations à d’autres. Ces aspects des droits de propriété détermineront en grande partie le succès de la conception et de la mise en œuvre des contrats forestiers.
• Les accords contractuels peuvent être souples de manière à ce que les contrats puissent prendre en compte des conditions diverses. Une large gamme de contrats est donc possible. Les formes d’accords contractuels les plus communes comprennent les baux, les concessions, les licences et les permis.
• Les baux attribuent un bon nombre des droits d’un propriétaire de bien franc, mais seulement pour une durée déterminée.
• Les concessions forestières se font souvent sous forme de bail. Elles servent fréquemment à appuyer des opérations forestières industrielles. Les concessions portent habituellement sur une durée plus longue et peuvent être renouvelables.
• Les licences s’appliquent à un large éventail de droits temporaires. Elles attribuent en général des droits sur des produits ou activités forestiers.
• Les permis donnent au titulaire des droits spécifiques sur des produits ou activités forestiers. Ils sont en général moins formels que les licences, rarement exclusifs et habituellement de brève durée.
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