Thèmes traités dans le présent chapitre:
• Comment amener les contractants à respecter les conditions des contrats.
• Les principes de gestion des contrats.
• La surveillance de la mise en œuvre des contrats.
• L’exécution, la prévention des ruptures de contrats et les solutions.
• Le cadre institutionnel pour la gestion des contrats.
Une fois le contrat correctement conçu et attribué, sa mise en œuvre peut commencer. La gestion du contrat englobe tous les rapports entre le gouvernement et le contractant découlant de la mise en œuvre du contrat. A ce stade, en gérant le contrat, le gouvernement tente d’atteindre trois objectifs: le premier est le respect du contrat. Dans les contrats d’exploitation forestière, les forêts sont aménagées de manière à ce que la production soit réalisée dans les conditions énoncées dans le contrat. Dans les contrats d’acquisition, le gouvernement doit faire en sorte que le travail ou les services nécessaires soient effectués en temps voulu, et qu’ils soient rentables et du niveau de qualité stipulé dans le contrat. Le deuxième objectif de la gestion du contrat, est l’identification rapide des problèmes, de manière à ce qu’ils ne puissant s’aggraver, à éviter des dommages irréversibles et à pouvoir prendre des mesures correctives en temps opportun, le cas échéant. Le troisième objectif est la protection des interest publics , en particulier en maintenant et en assurant un système compétitif et la transparence des décisions gouvernementales.
Le présent chapitre examine deux domains d’action indispensables pour atteindre les objectifs de la gestion des contrats: la surveillance et l’exécution. Il commence par un débat sur la surveillance comme moyen d’assurer le respect du contrat et l’identification rapide et la resolution des problèmes. La surveillance: on compare les résultats avec les attentes et on indique les principaux indicateurs et les principales méthodes à suivre. Le deuxième aspect examiné dans ce chapitre est l’exécution qui consiste à prendre des mesures correctrices pour que les résultats correspondent aux attentes (conditions du contrat) au cas où il y aurait eu un changement inacceptable. L’exécution est également définie comme l’action menée pour obliger la partie qui n’a pas obtenu les résultats souhaités à payer le coût supplémentaire pour couvrir les frais de la solution de remplacement adoptée (Downes, T.A., 1995). Le chapitre se termine par un examen des institutions et dispositifs nécessaires pour effectuer la surveillance et l’exécution.
Encore que la surveillance et l’inspection des contrats soient très spécifiques et ne puissant pas s’appliquer à toutes les forêts, à tous les contrats et à toutes les situations, la présente section donne un modèle qui peut être adapté ou modifié de manière à convenir à la plupart des forêts ou des cadres institutionnels.
La présentation régulière de rapports par les contractants est la première étape du processus de surveillance et d’inspection de la gestion forestière dans les contrats d’exploitation forestière. L’inspection sur le terrain des activités du contractant est une action complémentaire essentielle pour assurer le respect des conrats d’exploitation forestière. Les procédures d’inspection, les critères de respect, la fréquence, la logistique des procédures et de la presentation pour l’inspection et l’établissement de rapports devraient être décrits en détail dans le contrat. Toutefois, la collecte régulière d’informations sur les opérations, l’aménagement et l’exploitation des forêts a un coût. L’organisme gouvernemental responsable de l’inspection et de la mise en œuvre des contrats aura besoin d’un personnel suffisant qui possède les competences nécessaires dans toute la gamme des activités liées à la gestion des ressources forestières et des variables que comportent les contrats d’exploitation forestière. L’organisme doit aussi élaborer un protocole et des procédures en cas de risque de rupture du contrat.
Il faut trouver des moyens de financer et d’exécuter le suivi des contrats, y compris les inspections sur le terrain. On pourrait par exemple, verser une partie des taxes forestières perçues dans un fonds pour financer la surveillance des contrats et l’inspection et la supervision sur le terrain des contrats forestiers.
La répartition des conclusions et résultats de ces activités de surveillance et leur incorporation dans des changements dans la politique et des pratiques sont des composantes importantes de la surveillance et de l’établissement de rapports. En élaborant des procédures de surveillance, il est important que les mécanismes d’établissement de rapports soient conçus de manière à assurer que les enseignements tirés de l’expérience puissent être utilisés pour modifier et améliorer les méthodes de gestion forestière, les méthodes de gestion des contrats et d’exploitation, et améliorer les systèmes de surveillance.
Certaines des variables les plus utilisées dans la surveillance des contrats d’exploitation forestière sont énumérées ci-après et décrites dans la section suivante:
• inspection des opérations de gestion des ressources:
- cartographie et inventaire forestier;
- marquage
des limites;
- entretien des limites;
• aménagement des forêts et de l’environnement:
- critères et indicateurs pour l’aménagement durable des
forêts;
- agencement d’un plan des operations forestières et marquage des
arbres;
- inspection de la récolte;
- inspection après la récolte sur la
zone de coupe;
- inspection de l’environnement et de la conservation;
• génie civil et routes;
• autres variables sous surveillance;
• culturelles.
10.2.1.1 Inspection des opérations de gestion des resources
Cartographie, inventaire forestier et environnemental
La surveillance des ressources en bois comporte essentiellement quatre composantes: inventaire forestier (population et biomasse existantes), croissance des forêts, prélèvements en forêt et santé des forêts. Une cinquième composante, la protection contre les feux , est normalement associée aux ressources en bois, mais elle est aussi applicable à d’autres ressources commerciales et non commerciales.
Les méthodes de surveillance adoptées pour les inventaires forestiers, les prélèvements et la croissance sont fondées sur les disciplines de la biométrie ou du mesurage en forêt et les statistiques. Les lecteurs pourront se reporter aux manuels forestiers sur la conception des inventaires forestiers, sur les mesures des arbres et des grumes, et sur la mesure et la prévision de la croissance et des rendements (voir aussi FAO 1980a, FAO 1980b, FAO 1981, FAO 1997). Lors de la conception des programmes de surveillance de la santé des forêts, les lecteurs auront besoin de consulter des références spécifiques au plan régional car les agents pathogènes des forêts varient largement selon les pays et les forêts.
L’évaluation de la précision des inventaires des forêts et de l’environnement est importante, mais n’est pas facile à effectuer. Elle nécessitera des contrôles sur le terrain. On pourra vérifier la précision des cartes forestières, en faisant des comparaisons avec les cartes par contrôle sur le terrain de zones choisies au hasard. L’inventaire forestier peut être contrôlé de la même façon, par contrôle sur place, par une nouvelle mesure des parcelles échantillons choisies au hasard, et en contrôlant les types de forêt sur des cartes d’inventaires forestiers, par comparaison avec les types de forêt presents sur le terrain. L’inventaire de l’environnement peut être contrôlé par comparaison selective des données d’inventaire de l’environnement avec les conditions du milieu.
Toutefois, contrôler les cartes et les inventaires des forêts et de l’environnement peut être coûteux et prendre beaucoup de temps. Les organismes gouvernementaux pourraient ne pas disposer de la capacité nécessaire pour le contrôle sur le terrain des cartes et des inventaires. Le contractant pourrait ne pas avoir intérêt à présenter des inventaires précis des ressources environnementales, autres que le bois ou non commerciales, mais plutôt à avoir intérêt à disposer de cartes et d’inventaires forestiers précis. Il serait peut-être preferable que le gouvernement se concentre sur la surveillance d’autres aspects de la gestion des ressources dans le contrat, tels que les plans et l’aménagement des routes, les plans des operations et des activités forestières, les operations sylvicoles et de régénération de la forêt.
Marquage et entretien des limites
Le marquage des limites est une première étape essentielle dans la gestion des contrats d’exploitation forestière, et dans la prevention des incursions humaines et agricoles dans les terres forestières. Il est assez facile d’évaluer la mesure dans laquelle le marquage des limites est efficace. On peut contrôler les limites à l’aide du Système mondial de localisation (GPS) et de vols exécutés à basse altitude par de petits avions. Le marquage des limites devrait être fait et contrôlé dans les délais indiqués dans le contrat et avant de commencer les operations forestières.
Il est important que les activités relevant du contrat d’exploitation forestière soient maintenues dans les limites établies. Il est assez facile de surveiller le maintien des limites. Elles peuvent être surveillées par des contrôles ponctuels à des intervalles préétablis (par exemple, tous les 2 à 5 ans), des contrôles ponctuels sur place de différentes sections des limites, ou rapidement et facilement par une inspection aérienne sur le terrain, le cas échéant.
10.2.1.2 Plans d’aménagement des forêts et de l’environnement
Critères et indicateurs pour l’aménagement durable des forêts
Les plans d’aménagement des forêts et de l’environnement peuvent être évalués par rapport aux exigences et aux normes spécifiées dans les règlements forestiers et dans le contrat d’exploitation forestière. Il s’agirait d’évaluations «au bureau» ou «sur papier». Toutefois, sans un contrôle sur le terrain, rien ne garantira que les plans d’aménagement répondent aux conditions réelles.
Ces dernières années, un nouvel intérêt et de nombreuses activités ont été entreprises en faveur de l’élaboration de systèmes de critères et d’indicateurs de gestion durable des forêts aux niveaux national et des unités d’aménagement forestier. Certains comprennent des directives pour la gestion forestière. Une activité importante a été menée ayant trait à la mise en place de systèmes de certification. Les critères et indicateurs, associés aux systèmes de certification, peuvent jouer un rôle important dans la surveillance de la gestion des resources lorsqu’il s’agit de contrats d’exploitation. Les gouvernements peuvent décider d’adopter un des systèmes existants ou d’en élaborer un nouveau, puis de les utiliser comme normes pour surveiller les contrats forestiers.
Les critères et indicateurs sont flous et changeants. Leur examen ne relève donc pas de notre propos, mais on trouvera à l’encadré 10.1 certaines des références les plus importantes sur ce thème.
Nous disposons d’exemples de systèmes de certification forestière avec le Forest Stewardship Council, et de systèmes nationaux mis au point dans des pays comme le Brésil (CERFOR), la Finlande (Finnish Forest Certification System - FFCS), l’Indonésie (Ekolabel Indonesia - LEI), la Malaisie et le système- cadre de certification des forêts paneuropéen (PEFC). Le système de certification des forêts canadien est un exemple d’un système de certification fondé sur l’aménagement de l’environnement.
Agencement d’un plan des operations forestières et marquage des arbres
L’aménagement des chantiers de façonnage et des chemins de débardage, ainsi que le marquage des arbres, peuvent contribuer à l’efficacité des opérations forestières, réduire au minimum les dommages causés par les operations et régénérer la forêt. L’agencement des plans des opérations forestières sur le terrain peut réduire sensiblement le coût de ces opérations.
Il sera plus facile de procéder à l’inspection et à l’approbation de l’agencement des plans des opérations forestières et du marquage des arbres après que les routes auront été construites, mais avant que les opérations commencent, afin de pouvoir effectuer toute correction ou modification. L’inspection sur le terrain de l’agencement du plan des operations forestières et du marquage des arbres est un des facteurs clés dans la surveillance des resultants obtenus par les contractants et pour assurer un aménagement forestier durable.
Encadré 10.1: Bibliographie sélectionnée concernant les critères et indicateurs 1. FAO. 2000. Critères et indicateurs de gestion durable des forêts et implications sur la certification et le commerce pour l’Afrique. Commission des forêts et de la faune sauvage pour l’Afrique, Lusaka, Zambie, 27-30 mars 2000. 2. FAO/PNUE. 2000. Directives techniques pour l’évaluation et la mesure des critères et indicateurs de gestion durable des forêts en Afrique sèche. Rome. 3. FAO/PNUE. 2000. Practical guidelines for the implementation of criteria and indicators for sustainable forest management in the Near East Region. FAO Regional Office for the Near East. Le Caire. (sous presse). 4. FAO. 1998. Guidelines for the management of tropical forests. 1. The production of wood. Forestry Paper 135. 5. FAO. 1997. Intégrer les critères et les indicateurs de gestion durable des forêts dans les Programmes forestiers nationaux, novembre 1977. 6. FAO. 1996. Indicators of sustainable forest management at the national level and possibilities to assess them in the framework of national, regional and global forest inventories. Expert Consultation on Global Forest Resources Assessment 2000. Final Report and FAO Expert Consultation on Global Forest Resources Assessment 2000. Document du secrétariat. Kotka, Finlande, juin 1996. 7. FAO/OIBT. 1995. Rapport de la réunion d’experts FAO/OIBT sur l’harmonisation des critères et des indicateurs de gestion durable des forêts. Rome, Italie, 13-16 février 1995. 8. IUFRO/CATIE/FAO/CIFOR. 2000. Proceedings of the international conference on indicators for sustainable forest management in the neotropics. CATIE/Turrialba, Costa Rica, 9-12 novembre 1999. 9. IUFRO/CIFOR/FAO. 1998. Proceedings of the international conference on indicators for sustainable forest management. Melbourne, Australie, 24-28 août 1998. 10. Wijewardana, D., Caswell, S. et Palmberg-Lerche, C. 1997. Critères et indicateurs de gestion durable des forêts. Contribution au XIème Congrès forestier mondial (Thème 37) 1997. Antalya, Turquie, 13-22 octobre 1997. 11. CIFOR. 1999. Criteria and indicators tool box series. Center for International Forestry Research, Bogor, Indonésie. 12. Ministry of Agriculture and Forestry. 1996. Final report of the intergovernmental seminar on criteria and indicators for sustainable forest management (ISCI). Gouvernement de Finlande, Helsinki, 19-22 août 1996. |
Inspection des activités d’exploitation des ressources
Les activités d’exploitation des ressources sont une composante clé à surveiller du fait de l’impact qu’elles peuvent avoir sur la croissance de la forêt, des dommages au peuplement restant et à la régénération et des dommages que peuvent causer à l’environnement de mauvaises méthodes d’exploitation ou de construction de routes. L’inspection des activités d’exploitation comporte des visites du personnel à la fois sur le terrain et dans les bureaux, mais les capacities d’inspection sur le terrain sont particulièrement importantes. Le personnel doit avoir reçu la formation nécessaire et avoir l’expérience pratique en ce qui concerne les méthodes de récolte et connaître les procédures à suivre en cas de violations du contrat.
Lorsque les taxes forestières sont fondées sur la quantité de bois récolté, il est particulièrement important de surveiller les operations de mesure du bois. Les systèmes de mesure du bois sont soumis à des abus et le personnel peut se laisser corrompre ou suborner. Il peut y avoir de grosses sommes d’argent en jeu et de fortes tentations de se laisser aller à des abus.
Le bois est parfois mesuré par un organisme gouvernemental chargé des contrats d’exploitation forestière. Dans ce cas, les fonctionnaires doivent recevoir une formation adéquate et le matériel nécessaire pour mesurer le bois tel qu’il est coupé, et sans retard. Il faut aussi bien les payer pour qu’ils ne puissent se laisser corrompre.
Toutefois, la plupart des organismes forestiers ne disposent pas du personnel, ni du budget, ni de l’équipement nécessaires pour executer les opérations de mesure du bois, de sorte que ces opérations sont souvent confiées à des contractants. Dans ces circonstances, il sera encore nécessaire d’inspecter et de vérifier les procédures et les enregistrements des measures du bois, afin de s’assurer de la précision des mesures, des volumes, des espèces, etc. Cette tâche peut être effectuée par les agents du gouvernement ou être sous-traitée à une organisation indépendante ou à une société privée. Si les inspections et les vérifications sont enterprises par un organisme forestier public, celui-ci ne sera pas nécessairement important mais devra être doté d’un personnel suffisant, équipé de moyens de transport et pouvant intervener sur le terrain.
Si la mesure du bois est sous-traitée à un organisme indépendant ou à une société privée, le contrat et les conditions du contrat auront été soigneusement rédigés afin de donner les justes incitations au rendement et d’être sûrs que le contractant chargé de la mesure du bois est indépendant du détenteur du contrat d’exploitation forestière et n’est pas influencé par celuici. Il faudra également vérifier les performances de l’organisation, ou de la société qui mesure le bois par des contrôles au hasard sur le terrain et des vérifications de leurs registres.
Il existe plusieurs systèmes de mesure du bois qui peuvent convenir à différentes situations. Chacun a des exigences, des avantages et des inconvénients sur le plan technique et sur celui du personnel. Quatre systèmes communs de mesure du bois sont décrits ci-dessous avec de brèves observations sur leurs avantages et leurs inconvénients, ainsi que sur leur applicabilité.
• Vérification des arbres sur pied – le volume de bois coupé est estimé en mesurant les arbres comme ils sont marqués pour la coupe dans la zone destinée à la récolte. Les paiements sont fondés sur le volume de bois sur pied estimé, souvent sous la forme d’une somme forfaitaire. Les besoins en personnel d’inspection sont moins importants du fait que ces mesures sont souvent requises pour l’aménagement forestier. Il est nécessaire d’inspecter les zones de récolte pour être sûr que seuls les arbres désignés (marqués) pour la coupe sont enlevés (en comptant les souches) et que la coupe est limitée à la zone de coupe autorisée.
• Vérification par troncs entiers – les volumes de bois sont estimés en mesurant les troncs entiers au bord des routes ou sur les chantiers de façonnage. Seuls le diamètre de la culée et la longueur devront être mesurés. Les paiements sont fondés sur le volume estimé des grumes. L’inspection comporte la vérification du poids des lots échantillonnés au hasard au bord des route ou des troncs numérotés par la suite, et celle du nombre d’arbres enregistrés pour s’assurer que les troncs ont été mesurés et enregistrés.
• Vérification des grumes – les grumes sont pesées individuellement une fois que les arbres ont été abattus et tronçonnés. La vérification peut avoir lieu dans la forêt, au bord des routes, sur les chantiers de façonnage, au bord des fleuves, sur des camions en des points stratégiques, dans la cour d’une scierie ou aux points d’exportation. Les besoins en personnel d’inspection sont relativement importants. Le personnel chargé du pesage ou de la vérification doit être sur place et au moment où les operations forestières sont en cours. L’inspection consiste à contrôler soigneusement la mesure des grumes et que celles coupées et enlevées soient consignées (c’est-à-dire que toutes les grumes ont été prises en compte). Le pesage des grumes sera plus précis que le pesage des arbres, à condition qu’il soit tenu compte de toutes les grumes coupées.
• Vérification par poids – les grumes sont vérifiées par poids. Elles sont pesées par chargement de camions ou de chalands. Les chargements et les poids sont consignés, marques et étiquetés pour le contrôle et l’inspection de suivi. Le paiement est basé sur le poids, ou le poids est converti en volumes de grumes sur la base des mesures des grumes des chargements échantillons. La verification par poids peut être effectuée à des points de jonction sur le trajet des camions, dans des chantiers, au bord des fleuves ou dans des cours de scierie. Les besoins en personnel pour les inspections sont plus faibles que pour le pesage des grumes car la verification a lieu en des points moins nombreux et plus centraux, et parce que les grumes ne sont pas mesurées une par une. L’inspection comporte la mesure précise et l’enregistrement des poids, et toutes les charges sont dûment consignées. La vérification par poids sera moins précise que le pesage des grumes. Les inspections de la récolte des resources porteront sur un certain nombre d’aspects, en fonction de la nature de la forêt, des resources récoltées et des méthodes de récolte employées. Certains de ces aspects sont mentionnés ci-dessous:
• lois, règlements et conditions des contrats ayant rapport avec la notification publique de la mise en place de l’opération de récolte observée et/ou avec la participation à cette récolte;
• la récolte a lieu uniquement durant la période spécifiée dans le contrat;
• la récolte est limitée à la zone spécifiée dans le contrat;
• la récolte est limitée aux arbres marques pour la coupe;
• l’agencement des routes, les chantiers et les chemins de débardage ainsi que le fonctionnement de l’équipement sont conformes à la conception, aux conditions et methods spécifiées dans le contrat;
• les dommages aux arbres restants et au sol sont réduits au minimum;
• les conditions concernant les aires protégées ou les zones d’aménagement spécial (zones riveraines, habitats vulnérables, etc.) sont respectées;
• les conditions concernant les sites ou les objets culturels ou archéologiques sont remplies;
• les conditions destinées à éviter la contamination du sol, de l’atmosphère et de l’eau par des substances chimiques toxiques ou dangereuses, y compris les combustibles et les lubrifiants, sont respectées;
• les zones d’exploitation sont mises hors service et réhabilitées comme il est spécifié dans le contrat.
Les inspections peuvent être à la fois planifiées (prévues) ou aléatoires (visites surprise), montrant aux contractants que les activités feront l’objet d’inspections et que l’on s’attend à ce qu’ils respectent les conditions du contrat. Les inspections sur le terrain devraient comprendre des inspections de points clés avant, durant et après la récolte. Certains points d’inspection peuvent être inspectés économiquement par avion ou télédétection. D’autres nécessiteront une inspection sur place.
Inspection après la récolte sur la zone de coupe
Le parterre de coupe devrait être inspecté après l’abattage afin de garantir que celui-ci a été fait conformément au plan sylvicole, sans porter atteinte à l’environnement et en endommageant le moins possible le peuplement restant, que seuls les arbres marqués ont été coupés, que les grumes et les arbres abattus ne sont pas abandonnés et que les arbres qui devaient être coupés l’ont été. C’est une autre étape importante pour assurer un aménagement forestier durable. Lorsque l’organisme gouvernemental ne dispose pas des moyens nécessaires pour une inspection sur le terrain, des inspections après récolte peuvent aussi être sous-traitées moyennant un contrat de fourniture séparé.
Inspection de l’environnement et de l’état de conservation
L’inspection de l’environnement portera sur un large éventail d’impacts. Beaucoup seront propres au pays ou à la zone forestière en question. L’inspection visant à déterminer le respect des lois sur la protection de l’environnement, des règlements, de la protection de la biodiversité, de la conservation et des conditions des contrats comportera des visites dans les bureaux et sur les sites. Comme dans d’autres domaines d’inspection, les inspections de l’impact écologique nécessiteront un personnel qualifié. Dans certains cas, le personnel pourrait être le même que celui participant à d’autres aspects des inspections de la gestion des ressources ou de l’environnement. Dans d’autres, on fera appel à des spécialistes de la conservation (biologistes de la faune et de la flore sauvages, botanistes, zoologistes). Autrement, les inspections de l’impact écologique pourraient être sous-traitées à des firmes de consultants, des organismes non gouvernementaux ou des communautés. Les questions relatives à la conservation et à la protection de la biodiversité dans les contrats d’utilisation des ressources comprennent en général:
• les dommages physiques aux communautés végétales et animales ou aux habitats vulnérables;
• les interventions qui dérangent les animaux ou troublent leur comportement habituel (par exemple, trop de bruit), chasse et pêche illégales, et vols de plantes ou d’animaux.
10.2.1.3 Génie civil et routes Inspection des travaux publics
Les travaux publics comprennent les routes, les ponts et plusieurs autres constructions. Une liste des travaux publics pour lesquels une approbation et une inspection pourraient être nécessaires, comprend:
• routes et chantiers de façonnage;
• ponts, ouvrages de drainage et autres passages de cours d’eau;
• chantiers de façonnage au bord des cours d’eau et dépôts de grumes;
• zones de stockage (aires de concentration des ressources ou aires de triage);
• canaux ou autres voies navigables;
• dragues;
• docks;
• camps;
• bâtiments d’entretien et installations de maintenance;
• autres bâtiments;
• pistes d’atterrissage;
• lignes de transport d’électricité et pipelines;
• centrales produisant de l’énergie.
Les routes (et les chantiers de façonnage) et les ponts (et autres passages de cours d’eau), ainsi que les camps et les installations de maintenance, sont probablement les ouvrages publics les plus importants à inspecter. Ce sont ceux qui risquent le plus de porter atteinte à l’environnement, de provoquer l’érosion et de polluer les cours d’eau; il faut donc impérativement les inspecter afin d’éviter ces dommages. Les plans de construction de routes et les plans pour l’emplacement de ponts et de cours d’eau, des camps et des installations de maintenance peuvent être examinés sur papier et avant la construction de manière à ce que les emplacements puissent être changés, évitant ainsi d’éventuels problèmes de non-respect de l’environnement, d’érosion ou de pollution. Ils devraient ensuite être vérifiés sur le terrain, après construction, pour confirmer que leur emplacement est correct et procéder à des changements avant que les opérations forestières ne commencent.
Planification et construction des routes
Des réseaux routiers bien conçus et des routes bien construites peuvent réduire l’érosion du sol et les dommages aux cours d’eau, minimiser l’impact écologique des opérations forestières et, de surcroît, réduire le coût de ces operations et du transport des grumes. Les économies réalisées devraient encourager les signataires des contrats d’exploitation forestière à planifier et construire judicieusement les routes. Toutefois, dans la pratique, les contractants ont très rapidement tendance à négliger la planification et la construction des routes. Cela explique le mauvais agencement du réseau routier, le coût élevé du transport des grumes et les atteintes portées à l’environnement par le mauvais emplacement des routes. Il est relativement facile de surveiller la planification des routes en évaluant les plans routiers et les cartes qui y sont jointes pour faire en sorte que les normes relatives aux routes soient respectées, que les routes passent loin des cours d’eau et que les passages de cours d’eau, les ouvrages de drainage et les fossés respondent aux normes écologiques et réduisent au minimum les incidences sur l’environnement. Les contrôles sur le terrain permettent de vérifier rapidement la précision des plans et des cartes. L’emplacement et la construction des routes peuvent être surveillés sur le terrain, tout de suite après la construction et avant que les opérations forestières ne commencent. La surveillance devrait assurer que l’agencement des routes corresponde à l’agencement des plans et cartes des routes et que tous les problèmes sont résolus avant le début des opérations. Il est facile d’inspecter les routes après la construction étant donné que l’accès est facile. Pour plus d’efficacité, on pourra associer à l’inspection des routes, une inspection sur le terrain du plan des operations forestières et/ou du marquage des arbres. Il est important que l’inspection sur le terrain de l’agencement des routes, du plan des operations forestières et du marquage des arbres soit faite et approuvée avant que l’abattage ne commence.
10.2.1.4 Autres critères de surveillance et d’inspection
Inspections financières
Les organismes gouvernementaux chargés de la gestion et de la supervision des contrats d’exploitation forestière ont habituellement un service de comptabilité ou financier, ou des services financiers en commun avec d’autres organismes gouvernementaux. Le département des services de comptabilité ou financiers est responsable des paiements des cautions de bonne fin, des dépôts, des taxes forestières et autres paiements en vertu des contrats d’utilisation des ressources. Ce department doit notifier aux titulaires d’un contrat lorsque les paiements sont dus (facturation), évaluer les paiements en retard et les pénalités d’intérêt, envoyer des lettres de rappel et prendre toute mesure de relance, s’il y a lieu. Le département doit bien connaître les contrats individuels et les mesures appropriées lorsque les titulaires des contrats ne font pas les versements. Cela peut comprendre la presentation de documents au département des services juridiques pour des mesures d’application et de collecte. Lorsque des paiements à effectuer en vertu de contrats d’utilisation des ressources sont fondés sur la récolte et les prélèvements de ressources, le département des services financiers doit être en contact avec les employés de l’organisme forestier pour la mesure et l’enregistrement des utilisations des ressources. Une vérification indépendante des volumes récoltés peut être nécessaire pour garantir la precision et la fiabilité.
Inspection des investissements
La conformité des contrats avec les dispositions concernant les investissements comportera des enquêtes dans les bureaux et sur le terrain. On aura besoin d’experts dans des domaines spécifiques. Par exemple, lorsque le contractant doit construire et faire fonctionner une scierie, un expert en construction et fonctionnement des scieries sera nécessaire pour garantir que les installations sont construites, équipées et exploitées correctement pour respecter le contrat. Lorsque le contrat exige l’élaboration et la mise en œuvre de programmes de formation à l’emploi, des experts de programmes de formation seront nécessaires pour vérifier que les dispositions du contrat sont respectées. Si des investissements monétaires doivent être faits, il pourrait aussi être nécessaire de verifier les registres financiers. Les gouvernements pourraient juger qu’il est plus facile et moins coûteux de sous-traiter la vérification des investissements. Cela pourrait être plus rentable et présente aussi l’avantage de fournir une evaluation indépendante et d’éviter les désaccords avec le contractant concernant la nature, la qualité ou le niveau des investissements.
Ressources forestières autres que le bois
Les ressources autres que le bois représentent une source de revenus et de biens de subsistence dans de nombreux pays. Ces ressources comprennent une grande variété de produits: bois de feu et charbon de bois, résines, plantes médicinales, aliments forestiers et faune sauvage, loisirs et écotourisme. On distingue deux types de ressources forestières autres que le bois qui influent sur la conception des systèmes de surveillance. Le premier type correspond aux resources qui sont consommées après la récolte. Celles-ci comprennent des organismes vivants ou leurs parties (bois de feu, aliments forestiers, fruits, plantes médicinales, etc.) ayant ou non une valeur marchande ou de subsistance. Des méthodes analogues à celles décrites pour les ressources en bois d’œuvre ont été mises au point pour d’autres espèces végétales commerciales dans le domaine de la botanique et de son application par le biais de l’économie botanique (Peters, 1994; Panayotou et Ashton, 1992; et Hall et Bawa, 1993). La surveillance des populations animales est largement traitée dans les manuels de gestion de la faune sauvage. L’autre grand type de ressources forestières autres que le bois correspond à des utilisations non consommatrices telles que les activités récréatives en forêt, dont l’écotourisme, la bicyclette et le camping dans la nature, et la photographie d’espèces sauvages, les vues panoramiques et la beauté naturelle. Ces utilisations n’étant pas consommatrices, il y a moins de risques qu’elles portent atteinte à l’environnement. Toutefois, les espèces végétales et animals qui donnent une valeur à des activités telles que les activités récréatives en forêt et la photographie d’espèces sauvages peuvent être mises en danger par d’autres facteurs. La surveillance de ces ressources forestières non commerciales est examinée plus loin. La surveillance des activités récréatives exige que la qualité des expériences des visiteurs soit surveillée directement ainsi que tout changement considéré indésirable (ou souhaitable). Les methods ont été examinées au chapitre precedent dans la section sur l’évaluation des valeurs forestières autres que le bois.
Ressources forestières non marchandes
Les ressources non marchandes comprennent toutes les ressources forestières qui ne sont normalement pas vendues sur les marchés et ne peuvent donc se voir attribuer un prix. Ces ressources ont une valeur, mais il est difficile de les évaluer. La grande majorité des organismes vivants dans les forêts, ainsi que les nombreuses espèces d’arbres dans les forêts tropicales, ne font pas l’objet d’un commerce. Ces ressources constituent l’essentiel de la biodiversité contenue dans les forêts. Les ressources forestières non marchandes méritent une attention particulière car elles se distinguent des ressources commerciales pour deux raisons. Premièrement, les ecosystems forestiers comprennent un réseau de liens entre des éléments biologiques et physiques de sorte que la santé et le bien-être des resources commerciales peuvent dépendre des composantes non marchandes. Cela signifie que l’utilisation durable des ressources commerciales nécessite une gestion durable des resources non marchandes. Du fait que nous en savons moins sur les ressources non marchandes, elles doivent davantage retenir notre attention.
Ressources biologiques non marchandes
La plus grande difficulté rencontrée pour concevoir des systèmes de surveillance des ressources biologiques non marchandes et de la biodiversité des forêts est la vaste gamme et la diversité de ces ressources et le nombre d’espèces qu’elles renferment. En général, surveiller la biodiversité signifie se concentrer sur différentes espèces, indicateurs clés, qui font fonction d’indicateurs de la santé de tout l’écosystème. En outre, on mesure la diversité des espèces végétales, en particulier leur richesse et leur uniformité, pour surveiller les changements intervenant dans la biodiversité. Ashton (1996) a fait une bonne étude des problèmes qui se posent pour traduire les connaissances scientifiques sur la fonction et la diversité des écosystèmes en des méthodes de surveillance opérationnelles.
Inspections culturelles
La vérification du respect des lois, des règlements et des conditions des contrats en ce qui concerne la protection des sites culturels, le patrimoine et les droits d’usage traditionnels des communautés autochtones et forestières peut être effectuée par l’organe d’inspection ou sous-traitée. Dans certains cas, le personnel sera le même que celui qui s’occupe d’autres aspects des inspections. Dans d’autres, il faudra faire appel aux spécialistes des questions culturelles (sociologues, anthropologues). Certains des problèmes de protection culturelle dans les contrats d’utilisation des ressources, comprennent:
• la protection des sites archéologiques et culturellement importants tels que les terres sacrées, les ruines, les terres de sépulture et rituelles;
• la protection des droits aux utilisations traditionnelles des produits forestiers et des droits de chasse, de pêche et de cueillette;
• la protection des villages contre le bouleversement ou l’intrusion par les opérations ou les employés du contractant ou souscontractant.
Surveillance sociale et économique
En surveillant les composantes socio-économiques, on s’intéresse aux aspects de distribution des opérations contractuelles et à leurs effets sur la qualité de vie des groupes affectés. La qualité de vie est fonction de la condition économique (revenu et richesse), de la santé, de l’éducation et de la stabilité culturelle. Les critères et indicateurs utilisés pour mesurer bon nombre des composantes sociales et économiques sont souvent difficiles à spécifier, quantifier et évaluer (Binkley, 1996; Sikod, 1996; Colfer, 1996; Merino 1996). La surveillance de l’impact sur l’homme et la culture s’applique plus particulièrement à certains segments de la société, souvent au niveau communautaire. Les gouvernements doivent faire en sorte que la mise en valeur des resources ne provoque pas des effets indésirables sur les communautés ou les populations autochtones, que tous les effets négatifs soient atténués ou compensés, et que les contrats d’exploitation forestière soient rédigés de manière à procurer des avantages à ces communautés ou à ces groupes. Il arrive que les contrats d’exploitation forestière ou d’acquisition de biens ou services contiennent des dispositions pour l’emploi et la formation pour les résidents locaux, y compris des groupes autochtones. On s’emploiera à surveiller ces elements des contrats.
Les contrats d’acquisition de biens et services peuvent porter sur la fourniture d’une large gamme de biens et services: photographies aériennes, cartographie, inventaires forestiers, plans d’aménagement des forêts, inspection des plans d’opérations forestières, agencement et construction des routes, activités sylvicoles, mesure des grumes, plantation d’arbres, enquêtes écologiques, protection contre les feux, surveillance de la qualité de l’eau, surveillance de l’environnement, enquête sur la faune et la flore sauvages, etc. Il est donc difficile de détailler les procédures de surveillance, comment la surveillance devrait être effectuée et ce qu’il faudrait surveiller. Cela devra être défini pour chaque type de contrat d’acquisition de biens et services.
La conception et le fonctionnement d’un système efficace pour le respect et l’exécution des contrats forestiers soulèvent plusieurs problèmes importants. L’exécution comporte un certain nombre de composantes (organes législatifs, instruments juridiques, organes d’exécution et tribunaux) qui agissent indépendamment, ou sont administrés de manière autonome, mais doivent opérer ensemble pour être efficaces. Il y a également un éventail relativement large de responsabilités en matière d’exécution pour l’administration et la gestion des terres forestières publiques et des contrats d’utilisation des ressources dépassant le simple respect des contrats. Un autre grave problème est la lutte contre la subornation et la corruption. Chacun de ces points est examiné ci-dessous.
Les systèmes d’exécution comprennent quatre grandes composantes (Donoghue et Paananeu, 1984):
• organes et groupes législatifs;
• instruments juridiques;
• organes d’exécution;
• tribunaux.
Les organes et groupes législatifs, qui different d’un pays à l’autre en fonction du système politique, édictent et amendent des lois qui légitimisent les pouvoirs d’exécution. Le respect et l’efficacité de l’exécution dependent essentiellement des conditions et de la claret de la législation, et de la force et de la claret des prescriptions figurant dans ces lois. Les organes législatifs votent également des lois qui habilitent les fonctionnaires non élus à établir des règlements et des procedures d’exécution, ainsi que la capacité de passer des contrats. Les règlements et les contrats contiendront des clauses ou des dispositions qui exigent l’exécution et précisent les peines applicables.
Les instruments juridiques varient d’un pays à l’autre, mais comprennent des statuts, des décrets (présidentiels, ministériels, fédéraux, d’Etat ou provinciaux et municipaux), des ordonnances et des règlements des gouvernements locaux, des réglementations et des contrats gouvernementaux. Ces divers instruments juridiques définissent qui détient les pouvoirs d’exécution et en vertu de quell instrument juridique. Ils établissent également les fondements juridiques pour les sanctions et les charges ainsi que les dispositions concernant les peines, tous très importants pour le système d’exécution.
Les organes d’exécution sont des organisations ou des personnes habilitées à appliquer les divers instruments juridiques. Etant donné la vaste répartition géographique des forêts publiques, le type et la nature potentiellement différente des contrats d’utilisation des ressources, des organisations et des personnes très diverses peuvent participer à l’exécution. Il peut s’agir de la police (locale, d’Etat, provinciale ou fédérale), de l’armée, de fonctionnaires forestiers fédéraux, d’Etat ou provinciaux, des agents des parcs, des sociétés de sécurité du secteur privé, des organisations communautaires ou d’autres organisations non gouvernementales. Ces personnes ou organisations représentent la «première ligne» du système d’exécution. En conséquence, le mandat qui leur est donné, leurs competences spécialisées (financement, capacities et expérience du personnel, conception organisationnelle) et la manière dont elles interagissent (structures et arrangements institutionnels) détermineront en grande partie le succès du système d’exécution.
Les tribunaux (juges, procureurs, clercs, huissiers et personnel administratif) sont la quatrième composante du système d’exécution. La réussite de l’exécution dépend de l’engagement de l’appareil judiciaire, principalement des juges et des procureurs, à poursuivre les accuses et à prononcer des peines proportionnées aux crimes, et des dispositions relatives aux peines contenues dans la législation. Des systèmes d’exécution efficaces dependent des quatre composantes réunies. Pour coordonner les opérations d’exécution en cours et planifier les politiques et procédures d’exécution, des mécanismes de communication sont nécessaires, particulièrement pour les trois premières composantes du système d’exécution.
L’exécution peut comporter un ou plusieurs des quatre différents organes de la loi: droits criminel, civil, administratif et en matière de contrats. Le droit criminel s’applique aux infractions contre l’Etat ou la société. Les definitions des infractions pénales varient d’un pays à l’autre, mais les incendies criminels (incendies provoqués) et le vol (de bois ou d’autres biens) sont deux exemples communs à la majorité des pays. Le droit civil s’applique aux délits commis par une personne ou une partie aux dépens d’une autre. Le droit administratif s’applique à l’administration des statuts, par exemple, des lois liées à la gestion des terres forestières publiques ou d’autres ressources naturelles. Le droit en matière de contrats a trait aux contrats entre deux parties (individus, sociétés ou contrats avec le gouvernement), par exemple, des contrats d’exploitation forestière, ou des contrats d’acquisition de biens et services pour l’aménagement des forêts.
Une rupture de contrat est techniquement une infraction d’ordre civil (un délit commis par une personne ou une partie aux dépens d’une autre); toutefois, il s’agit souvent de codes séparés dans des pays qui subdivisent les grandes classes de délits et le droit en matière de contrats est l’une d’entre elles.
Ces quatre aspects juridiques de l’exécution posent un problème sérieux pour la conception des systèmes d’exécution. Des questions telles que la familiarité avec chaque jurisprudence, la formation, les méthodes de terrain, les enquêtes et les formalités d’arrestation, la sécurité personnelle, la collecte et la préparation des preuves et le fardeau de la preuve, varient sensiblement entre les différentes classes d’infraction.
La subornation et la corruption peuvent revêtir diverses formes, comporter plusieurs types et degrés d’infractions et les quatre types de droit et d’exécution. La subornation et la corruption sont communes sous une forme ou une autre dans presque tous les pays et tous les secteurs de l’économie et de la société. Pour plusieurs raisons, néanmoins, elles posent des problèmes uniques dans le secteur forestier et dans la gestion des terres forestières publiques. L’étendue immense des forêts qui en empêche la supervision et le contrôle, les défis et le coût de la supervision, et le rang de priorité généralement peu élevé attribué par les gouvernements au secteur forestier, créent des conditions qui tendent à favoriser la subornation et la corruption.
La corruption comporte pour la société des coûts difficiles à évaluer. Ils ont été classés par Klitgaard (1988) et sont résumés dans le tableau 10.1.
Il faut définir les mécanismes pour traiter la corruption et les incorporer dans la conception du système d’exécution à tous les niveaux. Klitgaard (1988) a identifié l’agent et le client comme étant les deux parties dans tout acte de corruption. Toutes deux devraient être visées par les systèmes d’exécution. Klitgaard propose cinq mesures concrètes pour aider à lutter contre la corruption:
• sélectionner les agents (employés) sur la base de leur incorruptibilité aussi bien que de leurs compétences techniques;
• modifier les récompenses et les peines pour l’agent et le client;
• augmenter la probabilité que les actes de corruption soient découverts et punis;
• modifier le système administratif de l’organisation de manière à ce que la discrétion de l’agent soit réduite;
• amener l’agent à modifier son comportement vis-à-vis de la corruption.
Il est impossible d’éliminer totalement la corruption, mais il est possible de la surveiller et de la réduire. Bien souvent, on peut estimer les coûts directs associés aux actes de corruption, par exemple, la perte de revenus pour le gouvernement due à l’abattage illicite, la sousestimation des volumes coupés dans les déclarations, la classification erronée des espèces, etc. On devrait également pouvoir estimer les coûts des différents niveaux de contrôle ainsi que le montant des revenus récupérés. Sur la base de ces calculs, on pourra alors choisir le niveau de contrôle le plus efficace.
Enfin, il faut préciser que les mesures anticorruption doivent être encouragées par le gouvernement et ce, à l’échelon le plus élevé. Un engagement politique est indispensable pour lutter contre la corruption, et donc pour appliquer des mesures d’exécution avec succès. Sans un engagement sincère de la part des gouvernements aux échelons les plus élevés, tout système d’exécution mis à l’épreuve risqué de ne donner aucun résultat.
Quatre grandes composantes des systèmes d’exécution ont été définies à la section 9.4.1: organes législatifs, instruments juridiques, organes d’exécution et tribunaux. Cette section est axée sur la conception et le fonctionnement des organes d’exécution, en particulier sur la prévention et la politique d’exécution. Notre attention se portera ensuite sur la création de structures institutionnelles pour l’exécution et sur les organisations qui assurent habituellement l’exécution.
Les programmes de prévention comportent deux types d’activité: éducation et formation du sujet, et inspection (Donoghue et Paananeu, 1984). Les programmes d’éducation visent à encourager le public à respecter les lois et les règlements en les informant sur ce sujet et sur les peines encourues par ceux qui ne les respectent pas. En expliquant les objectifs des lois et règlements, les organes d’exécution peuvent obtenir le soutien et la coopération du public, renforcer le respect et obtenir la cooperation pour l’exécution. Les peines auront des effets préventifs seulement si les délinquants en puissance sont conscients de ce qu’ils risquent s’ils sont pris, et si les risques d’être appréhendés sont plus grands que les avantages qui pourraient découler d’un comportement illicite. Les programmes de formation visent advantage des groupes tels que les sociétés forestières, les contractants, les sous-contractants, les travailleurs forestiers ou les communautés locales pour expliquer et démontrer comment faire respecter davantage les lois et règlements ou créer des compétences qui peuvent aider à l’inspection et à la détection.
Les programmes d’éducation et de formation ont été utilisés par diverses organisations pour améliorer l’exécution et le respect des lois et règlements. Aux Etats-Unis, la Commission de planification et de zonage de l’Etat du Maine a utilisé l’éducation et la formation des opérateurs de machines d’abattage pour mieux faire respecter les nouveaux règlements concernant la récolte du bois d’œuvre (Pidot, 1982). Au Canada, le Service forestier de la Colombie britannique exécute un programme de formation sylvicole destiné aux forestiers pour aider à respecter le Code d’exploitation forestière et les règlements forestiers de la province. En Suède, le Service forestier a aussi utilisé des programmes d’éducation comme moyen d’améliorer le respect des règlements applicables à toutes les opérations forestières (Eckerberg, 1986, 1988). Sangal (1984) a signalé l’emploi de programmes d’éducation pour informer des agriculteurs, en Inde, sur les dommages liés aux feux dans les forêts voisines, ainsi que des programmes de formation pour créer des capacités locales concernant la suppression des feux. Aux Etats-Unis, Kernan et Drogin (1995) ont montré les avantages des messages explicatifs pour mieux faire respecter les restrictions aux randonnées pédestres hors sentier dans le parc national du Mont Rainier.
La vigilance est un autre moyen de prevention important. Des patrouilles régulières et sporadiques servent à dissuader les transgresseurs potentiels, car elles augmentent la possibilité de détection. Il y a plusieurs types de patrouilles. Sur le terrain, il peut s’agir de véhicules, de bateaux, d’avions, de patrouilles à pied, à dos d’animaux (chevaux, etc.) ou dans certains cas de télédétection. Des patrouilles aériennes sont souvent utilisées dans des activités de protection contre les feux, par exemple, la détection des incendies criminels ou l’abattage, le transport ou les exportations de grumes illicites. Des visites effectuées régulièrement ou au hasard sur le site des opérations d’abattage ou autres, permettent de détecter des violations spécifiques des dispositions des contrats. Les inspections de documents, données, registres financiers et autres matériels ont lieu dans les bureaux décisionnaires et sur le terrain, les banques, les cabinets d’experts-comptables et d’autres organisations ou à l’aide d’ordinateurs et de téléphones.
Le choix d’un équilibre entre des incitations positives et des peines (incitations négatives en encourageant et en parvenant au respect des lois et règlements) est important. En Suède, comme dans de nombreux autres pays, on préfère la persuasion par l’éducation et la formation aux sanctions, à l’action pénale et aux peines pour non-respect des lois et règlements (Eckerberg, 1986). Les avantages résultant du respect des lois et règlements sont soulignés par rapport à la coercition et à la punition. L’action judiciaire peut être très coûteuse et son aboutissement aléatoire.
Il faut aussi choisir sur quoi appuyer les evaluations du respect des lois et règlements: critères d’exécution spécifiques, clairement définis et mesurables, ou sur des méthodes de gestion, par rapport à des résultats mesurables, comportant davantage de critères de procedure généraux et une «approche systémique». Ces deux approches ont fait l’objet de longs débats durant l’élaboration de nouveaux systèmes de certification de gestion forestière. En général, ce sont les critères d’exécution qui l’emportent. Toutefois, il est souvent difficile de définir des critères d’exécution détaillés et il peut être très coûteux de les mesurer.
L’examen des politiques d’exécution peut être résumé par quelques suggestions et recommandations sur la manière de procéder pour encourager l’exécution et le respect des contrats d’exploitation forestière et des contrats d’acquisition de biens et services. Ces suggestions et recommandations sont les suivantes:
• pour concevoir des contrats d’utilisation des ressources ou d’acquisition de biens ou services, faire en sorte que des dépôts, des remboursements, des dispositions concernant les peines et des moyens d’encourager le respect des lois et règlements soient bien définis, clairs et compréhensibles;
• déterminer les besoins en matière d’exécution pour tous les contrats, en se concentrant sur les grandes questions traitées dans les sections sur la prévention, l’inspection et le contrôle;
• en évaluant toute nouvelle structure institutionnelle ou tout nouveau changement dans les institutions existantes, prêter particulièrement attention au rôle que chaque organisme gouvernemental devrait jouer dans le cadre de chaque nouvelle structure;
• choisir la structure institutionnelle la plus efficace dans chaque cas d’exécution. Evaluer la capacité institutionnelle de chacun des organismes gouvernementaux participants. Préparer des plans pour la réforme des organismes intéressés, selon les besoins;
• concevoir les accords contractuels spécifiques nécessaires dans le cadre de structures institutionnelles;
• définir le rôle et les responsabilités exacts de l’organisme gouvernemental et des parties signataires. Les accords peuvent comprendre la sous-traitance de tâches d’exécution spécifiques à des organisations indépendantes.
Outre les activités d’exécution directes examinees dans les sections précédentes, un certain nombre d’incitations peuvent être utilisées pour favoriser le respect des lois et règlements dans le cadre des accords d’utilisation des resources et des contrats d’acquisition. Les cautions de bonne fin sont communément utilisées. Celles-ci sont restituées seulement après que les inspections finales pour vérifier que les dispositions du contrat ont été respectées sont terminées. Autrement, les contrats d’acquisition peuvent contenir une clause de retenue en vertu de laquelle les paiements finals seront retenus jusqu’à achèvement du contrat et inspection et vérification de l’exécution du contrat. Dans d’autres cas, les contractants sont incités financièrement à observer les conditions du contrat. Des exemples d’incitations supplémentaires à l’exécution du contrat, applicables aux contrats d’utilisation des ressources, comprennent:
• l’approbation des permis en fonction du succèsde l’exécution et du respect des conditions des permis précédents. Par exemple, de nouveaux permis de récolte peuvent être refusés jusqu’à ce que le contractant se soit conformé au permis de récolte précédent, au paiement des droits, à la mise hors service des routes, à la remise en état du site, etc.;
• les contractants peuvent être privés de l’exercice de leurs droits de travail supplémentaires ou de l’achat de droits d’utilisation de ressources tant qu’ils n’auront pas rempli complètement les conditions des accords conclus précédemment.
Les sections ci-dessus traitaient les questions suivantes: quoi, comment, où et quand surveiller les activités forestières et leurs effets. La question finale, principalement d’ordre administratif, est: «qui assure la surveillance et qui sera responsable du respect des conditions du contrat?» c’est-à-dire qui sera le responsable de la collecte, l’analyse, l’interprétation des données sur la surveillance des forêts et la prise de mesures correctives? Comme avec d’autres fonctions administratives gouvernementales, il existe de nombreuses options pour attribuer les tâches administratives associées à la surveillance parmi les organisations des secteurs public et privé. Dans certains cas, les gouvernements jugeront avantageux de sous-traiter directement des activités de surveillance à des organismes gouvernementaux ou des sociétés privées. Cela pourrait aller de la conception des programmes ou des composantes de surveillance à la collecte, l’analyse et la présentation des données. Dans certains cas, les responsabilités pour certains aspects de la surveillance peuvent être attribuées à des titulaires de contrats d’exploitation forestière comme partie intégrante des accords d’utilisation des ressources.
D’autres organisations et institutions peuvent participer à la surveillance. Les communautés locales peuvent jouer un rôle important dans la surveillance. Elles connaissent les conditions locales, les forêts, les espèces végétales et animales et d’autres ressources, et savent comment les ressources et les terres ont été utilisées jusqu’à aujourd’hui. Elles ont des interest dans l’utilisation et l’aménagement des forêts, elles vivent dans la zone et connaissent les activités menées sur place. La surveillance peut être un moyen de faire participer les communautés locales à l’aménagement des forêts, les intéressant à la manière dont les resources sont utilisées, et de fournir également des emplois locaux.
Des collèges, universités, instituts de recherche forestière et autres, peuvent participer aux activités de surveillance de différentes façons, par le biais de contrats pour les activités de surveillance, en fournissant des conseils d’experts ou en entreprenant des recherches sur des questions d’aménagement forestier. Des consultants du secteur privé et des organisations forestières et écologiques locales ayant les capacités et compétences requises pourraient aussi participer aux activités de surveillance sous contrat.
S’agissant d’une surveillance spécialisée, il pourrait être nécessaire ou conseillé de faire appel à des organisations internationales ou à l’assistance d’expatriés. Des contrats à court terme avec des organisations internationals qualifiées peuvent être un moyen efficace d’établir des procédures de surveillance et de dispenser une formation au personnel local. On peut aussi avoir recours à des organisations internationales pour une vérification indépendante des activités de surveillance.
Christensen (1983) a examiné des options institutionnelles pour l’exécution et identifié trios solutions: 1) location directe des services du personnel d’exécution, 2) recours à des organismes locaux tels que la police, l’armée ou autres, et 3) passer contrat avec des organisations ou sociétés indépendantes. Les avantages et inconvénients de ces trois options sont présentés au tableau 10.2.
Avec la première option, la location directe de services, l’organisme responsable de la supervision des accords contractuels devra mettre en place des moyens d’exécution en louant et en formant son propre personnel en matière d’exécution. Cette option est choisie communément pour mettre à exécution les contrats d’utilisation des ressources ou d’acquisition de services forestiers. Les fonctions d’exécution font alors partie des tâches du personnel en place. Sinon, on peut faire appel à un organisme gouvernemental distinct qui se chargera des opérations d’exécution. Le Service forestier des Etats-Unis a recours à la location directe de services pour des tâches telles que des enquêtes sur des infractions pénales et d’ordre civil plus graves (Donoghue et Paananeu, 1984). Le personnel du service forestier travaille habituellement en coopération étroite avec d’autres organes d’exécution de droit public.
La deuxième option, l’utilisation des organs d’exécution de droit public, dépend de la connaissance des procédures d’exécution et de l’expérience en matière d’organismes tels que les services de police ou l’armée. Cette option est communément utilisée lorsque des competences et une expérience spécialisées sont nécessaires et pour des infractions plus graves où le personnel forestier peut être en danger ou se voir opposer une résistance. En Zambie, au Zimbabwe et au Botswana, on a eu recours aux militaires pour patrouiller dans des réserves d’animaux et aux frontières afin de réduire la chasse illégale aux animaux sauvages, en particulier, aux rhinocéros et aux éléphants, à l’intérieur du pays ou aux frontières. Au Cambodge, on a fait appel aux militaries pour lutter contre la coupe illégale en forêt.
La troisième option, l’utilisation de contractants, consiste à sous-traiter des procedures d’exécution à une organisation indépendante. Avec la mise en place des programmes de certification forestière et la création de sociétés et d’organismes de certification, la verification des pratiques forestières (inspection) et de l’exécution (principalement par des incitations à la certification) par un tiers, dans les forêts de production, est possible. On s’attend naturellement à ce que l’inspection effectuée par un tiers fournisse une évaluation objective et indépendante des pratiques forestières; en outre, cela rendra plus crédible l’aménagement et l’administration des forêts.
On peut aussi sous-traiter les activités d’exécution à des organisations non gouvernementales indépendantes. Dans certains pays, on fait appel aux services de sécurité et de detectives privés si les services de police ou l’armée sont soupçonnés de participer à des activités telles que la coupe illégale.
Une quatrième option, outre les trois mentionnées au tableau 10.2, concerne les communautés locales pour la surveillance, l’inspection et la présentation des rapports concernant l’exécution. On reconnaît de plus en plus les avantages découlant de la participation des communautés locales. Celles-ci ont une experience des lieux, elles y vivent, y travaillent et voyagent dans la zone. Citons, à titre d’exemple, la participation des communautés à la protection des parcs et des aires naturelles et à la gestion des zones tampons adjacentes (Ghimire, 1994). La participation des communautés locales à la protection des parcs et des aires naturelles, à la conservation et à l’écotourisme est considérée comme bénéfique, fournissant à la fois des avantages financiers à la communauté par la création d’emplois et auxparcs et aux aires naturelles, et les avantages de la protection. Agrawal (1996) a défini les avantages de la gestion à caractère communautaire par rapport aux options traditionnelles de gestion par le gouvernement ou le secteur privé, y compris pour les activités d’exécution, ceci dans le cas de l’Himalaya, en Inde. Sangal (1984) a conclu que l’éducation et la participation des communautés et leur collaboration étaient le moyen le plus sûr de faire respecter les lois sur les feux de forêt en Inde. Lewis et al. (1990) et Murindagomo (1992) ont décrit deux programmes de gestion de la faune sauvage à base communautaire, l’un en Zambie et l’autre au Zimbabwe, tous deux destinés à lutter contre le braconnage.
L’éducation et la formation en jurisprudence sont des composantes importantes de tout le système d’exécution (organes législatifs, organs d’exécution et tribunaux). Le manque de connaissances du personnel forestier en ce qui concerne les lois, règlements et autres instruments juridiques, constitue un problème commun et important; il faut donc encourager la coopération avec les tribunaux (juges, procureurs et autres personnels) pour obtenir des condamnations. Les effets dissuasifs des lois et règlements sont inopérants si des cas sont abandonnés ou poursuivis de manière inefficace ou si les auteurs des infractions ne sont pas accusés. Cela affaiblira les incitations à l’exécution et au respect des lois et règlements. D’autre part, un manque de connaissances de la part des organes d’exécution de droit public et des tribunaux des questions liées à la gestion des terres forestières publiques, affectera la capacité du système juridique à s’occuper de l’exécution des contrats dans le secteur forestier (Agrawal, 1996). Un programme complet de formation en jurisprudence peut remédier à ces déficiences. Le programme devrait comprendre des modules pour tous les acteurs du système d’exécution des contrats, le personnel forestier d’exécution, les procureurs, les fonctionnaires de la cour et les juges.
• La gestion des contrats comprend tous les rapports entre le gouvernement et le contractant découlant de la mise en œuvre des contrats.
• En gérant les contrats, les gouvernements cherchent à atteindre trois objectifs: respect des lois et règlements, identification rapide des problèmes liés à l’exécution des contrats et protection de l’intérêt public.
• La surveillance et l’exécution, deux domaines d’action indispensables pour atteindre les objectifs de gestion des contrats, ont été examinées.
• L’établissement régulier de rapports par les contractants est la première étape de la surveillance et de l’inspection de l’aménagement des forêts dans les contrats d’exploitation forestière.
• L’exécution englobe les organes législatifs, les instruments juridiques, les organs d’exécution et les tribunaux.
• La subornation et la corruption constituent un problème unique dans le secteur forestier et dans l’aménagement des terres forestières publiques.
• Il faudrait réformer les structures institutionnelles ou en créer de nouvelles pour remplir les fonctions d’exécution. Outre les activités d’exécution directe, un certain nombre d’incitations peuvent être utilisées pour encourager le respect des contrats d’utilisation des ressources et des contrats d’acquisition.
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