Capítulo cuatro: Evaluación de la asistencia de la FAO en materia de políticas

(Cooperación con los Estados Miembros en la elaboración de políticas nacionales (1994-99) con especial atención al PCT de la FAO)

i.     La evaluación se centró en el apoyo directo de la Organización para la elaboración de políticas nacionales, y examinó las realizaciones de la FAO en el pasado y su capacidad para satisfacer las necesidades y expectativas de los países, así como de los asociados de la FAO en el desarrollo. En la evaluación se abordó la labor en materia de políticas para la definición y articulación de los objetivos, prioridades, principios y estrategias de los gobiernos, y no la elaboración detallada de medidas e instrumentos para la aplicación de tales políticas ni su ejecución (párrs. 76 a 80).

ii.     El estudio se centró en la labor de la FAO en los países en los que ha habido una aportación relativamente elevada de políticas, prestando atención especial al Programa de Cooperación Técnica (PCT) de la FAO financiado con el presupuesto del Programa Ordinario de la FAO. Un criterio fundamental en la evaluación para determinar la calidad de la labor en materia de políticas fue si los instrumentos para la aplicación de las políticas eran definidos y realistas. Los efectos e impacto que llegaron a conseguirse se juzgaron principalmente en términos de la medida en que la política se traducía en instrumentos de política (párrs. 80 y 83).

iii.     La evaluación se realizó mediante: cuestionarios de encuesta a los estados miembros en desarrollo; visitas de misiones a 21 países en cada una de las regiones en desarrollo; y por medio de un examen amplio de material y debates en la Sede y las oficinas regionales. En las misiones a los países participaron consultores independientes. El informe fue sometido también a un examen colegiado externo realizado por un cuadro de expertos ajenos a la FAO (párr. 82).

iv.     En la evaluación se comprobó que durante los últimos años había crecido constantemente la importancia del lugar que ocupa la política entre las prioridades del desarrollo, en el contexto de la globalización de los procesos de ajuste estructural. En particular, los países en desarrollo se enfrentaban con el desafío de emprender importantes ajustes de política, lo que entrañaba una demanda mayor de asistencia en materia de políticas, especialmente para crear las interconexiones apropiadas entre las macropolíticas y las políticas sectoriales agrícolas/rurales (párrs. 77 y 88).

v.     La evaluación concluyó que:

1. La FAO tiene una ventaja comparativa en el apoyo para la elaboración de políticas en los sectores pesquero y forestal y en subsectores de la agricultura, especialmente en lo que atañe a la relación entre tecnología y políticas. La Organización también ha de desempeñar una función valiosa como parte del equipo de las Naciones Unidas en orden a garantizar que las preocupaciones por la agricultura y la seguridad alimentaria queden plenamente reflejadas en las macropolíticas y en el mejoramiento de la capacidad de los ministerios de agricultura para influir en este proceso. Loa países tienen fuentes alternativas bien cualificadas de cooperación para la labor de examen del sector agropecuario (párrs. 89-91).
2. aunque la asistencia de la FAO ha respondido siempre a necesidades nacionales y se ha realizado en el ámbito de las prioridades estratégicas de la Organización, estos sectores de ventaja comparativa no quedan plenamente reflejados en el sistema de trabajo de la FAO, en el que se ha concedido demasiada importancia al examen del sector agropecuario (párrs. 91 y 94);
3. el diseño de la cooperación técnica podría mejorarse para tener mayores repercusiones en la continuidad del proceso normativo nacional (párrs. 96-98). Las distintas intervenciones de orden normativo podrían beneficiarse también de una reducción de los plazos de respuesta, especialmente en términos administrativos internos (párrs. 99-101). Podría elevarse la productividad y la eficacia de las subdirecciones regionales de asistencia para las políticas (párrs. 111-114);
4. la calidad técnica de la labor normativa de la FAO es tan buena o mejor que la de otros organismos, pero se encontraron aspectos importantes en los que podían introducirse mejoras, entre ellos la integración de las aportaciones multidisciplinarias y la garantía de un respaldo normativo eficaz, especialmente en cuanto a los costos y beneficios de las políticas para los subsectores y la relación entre tecnología y políticas. Había esferas del apoyo a las políticas subsectoriales, tales como la investigación y la extensión (innovación y aprendizaje), en las que la FAO tendría que aumentar su capacidad (párr. 109);
5. la FAO había sido particularmente eficaz en la introducción de enfoques de carácter más consultivo en la formulación de políticas entre los departamentos gubernamentales y con la sociedad civil, pero este aspecto podría mejorarse ulteriormente (párrs. 116-117);
6. la actuación conjunta con los asociados en el desarrollo, en particular las instituciones financieras internacionales (IFI), y la participación plena en el proceso de las Naciones Unidas para los países han sido esenciales para la integración efectiva de las aportaciones de la FAO en materia de políticas y su incorporación a las políticas macroeconómicas. El Representante de la FAO es esencial para esto y ha de mantener un diálogo constante con los ministerios de agricultura (párrs. 119-121).
7. el apoyo de la FAO ha ejercido un impacto considerable en la forma de las contribuciones a los procesos de desarrollo de las políticas y, en varios casos, en términos de la aplicación efectiva de las políticas formuladas (párrs. 123 y 124);

vi.     Se recomienda lo siguiente:

1. Establecimiento de prioridades más claras en la labor normativa, en particular:

1. Cambio en el equilibrio de la labor normativa de la FAO a favor de la pesca y la silvicultura y del trabajo a nivel subsectorial y la relación entre la tecnología y las políticas (párrs. 127-129);
   
   
2. establecimiento de prioridades para grupos de países (regiones, niveles de desarrollo) (párr. 130);
   
   
3. atención a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) (párr. 130) y
   
   
4. mayor atención a la promoción y el aumento de la sensibilización (párrs.133-134);

76 . De conformidad con las solicitudes de los órganos rectores de la FAO de realizar una evaluación sobre los objetivos de la Organización identificados en el Marco Estratégico para la FAO, 2000-2015 , esta evaluación se ocupa de la Estrategia B de toda la organización: Promover, elaborar y reforzar marcos reglamentarios y de políticas para la alimentación, la agricultura, la pesca y la silvicultura (Objetivo B.2: Políticas, instrumentos jurídicos y mecanismos de apoyo nacionales que respondan a las necesidades internas y sean compatibles con el marco reglamentario y de políticas internacional). La evaluación se centra en la labor de la FAO para la elaboración de políticas nacionales, en particular, y examina los resultados y la capacidad de la FAO en el pasado para hacer frente a las necesidades en materia de políticas y lo que esperaban de la Organización los países y los asociados en el desarrollo.

77 . La importancia de las políticas en el programa de desarrollo ha ido constantemente en aumento. Recientemente, el ritmo de la mundialización ha supuesto que, si se quiere que todos los países se beneficien de sus ventajas en lugar de sufrir sus inconvenientes, deben reestructurar sus economías con objeto de aprovechar al máximo las oportunidades comerciales e introducir medidas nacionales en consonancia con sus compromisos internacionales. Así pues, los gobiernos se han retirado de la intervención directa en la producción y la actividad comercial, así como del suministro de ciertos servicios. Se ha observado una reorientación hacia instrumentos normativos más indirectos a fin de proporcionar un marco favorable para el desarrollo.

78 . La FAO presta asistencia a los países para la formulación de políticas nacionales mediante:

1. el suministro de un foro para la fijación de normas y acuerdos internacionales, que luego se refleja en las políticas nacionales de los países;
2. el suministro de bases de datos internacionales a partir de las cuales se puedan establecer las políticas;
3. la sensibilización en relación con las cuestiones y las experiencias de políticas mediante publicaciones, reuniones, capacitación, etc.; y
4. el asesoramiento a nivel nacional para ayudar directamente a la formulación de políticas y la creación de capacidad.

79 . La evaluación se concentra en los puntos c) y d). La labor efectiva de la FAO en relación con las políticas para prestar apoyo directo a los países, aproximadamente por orden de importancia en cuanto a la asignación de recursos, consiste en lo siguiente:

1. labor de asesoramiento, financiada primordialmente con cargoa recursos extrapresupuestarios, pero complementados con el Programa Ordinario;
2. diálogo permanente con los gobiernos, con el respaldo de los Representantes de la FAO;
3. preparación de material de capacitación y publicaciones sobre cuestiones de políticas para la sensibilización;
4. capacitación; y
5. reuniones regionales para plantear cuestiones de políticas.

80 . Ámbito: Con objeto de establecer un ámbito manejable con vistas a la evaluación, se consideraron las políticas en los planos de la administración central, los departamentos del gobierno y los órganos intergubernamentales. El trabajo sobre políticas incluido se refiere a la definición y articulación de objetivos, prioridades, principios y estrategias por el gobierno, pero no a la preparación detallada de las medidas y los instrumentos para la aplicación de tales políticas (es decir, asignación de recursos, legislación, programas de suministro de servicios e infraestructura y proyectos).

81 . Dicho esto, uno de los principales criterios utilizados en la evaluación para determinar la calidad de la labor relacionadas con las políticas fue si los instrumentos para su aplicación estaban definidos y eran realistas. Los efectos y las repercusiones finales se juzgaron fundamentalmente en función de la medida en que las políticas se transformaban en instrumentos normativos. De manera análoga, se reconoce la importancia esencial de la estadística, la información sobre el terreno y otros datos, que se deben recopilar y mantener en sistemas de información para la formulación de políticas. Se prestó particular atención al Programa de Cooperación Técnica (PCT de la FAO) financiado con cargo al presupuesto del Programa Ordinario de la Organización. Así pues, las políticas no se limitaron a las económicas.

82 . La metodología incluyó :

1. la distribución de un cuestionario interno a las dependencias de la FAO para disponer de una base de datos iniciales sobre actividades normativas;
2. una encuesta mediante cuestionario a los departamentos gubernamentales de los sectores agrícola, pesquero y forestal de los países en desarrollo, en la cual se informa a los Representantes de la FAO de sus necesidades en relación con la labor normativa de la Organización y de su satisfacción con ella. Se obtuvo un 53 por ciento de respuestas a este cuestionario, lo cual indica que los departamentos con los cuales tiene relación la FAO conceden alguna prioridad a la intervención de la Organización en la labor normativa;
3. un debate en la FAO con las principales dependencias que intervienen en la labor normativa, con inclusión de las Oficinas Regionales y Subregionales y los Representantes de la FAO;
4. visitas sobre el terreno de misiones de dos personas (una del Servicio de Evaluación de la FAO y la otra un consultor independiente superior) a 21 países ¹⁴ de todas las regiones en desarrollo, con inclusión de Europa;
5. visitas y debates por correo electrónico en la Sede y en las oficinas descentralizadas y con los asociados en el desarrollo, entre ellos el Banco Mundial, el FIDA, el IFPRI y organismos especializados de las Naciones Unidas;
6. un cuestionario por correo electrónico distribuido ampliamente en la FAO sobre algunas conclusiones y recomendaciones iniciales, seguido de un seminario interno; y
7. un taller independiente sobre el examen colegiado externo del proyecto de informe de evaluación.

83 . El estudio se concentró en la labor de la FAO en los países donde había habido una aportación sobre políticas relativamente elevada. Así pues, el perfil de la FAO en la labor normativa es inferior en gran parte del 80 por ciento de los países en desarrollo no visitados. Asimismo, en la Sede de la FAO y en las Oficinas Regionales, algunas dependencias han dado a su trabajo una orientación mayor que otras hacia las políticas. Esto significa que tanto las deficiencias como los éxitos se atribuyen en ciertas disciplinas, mientras que otras dependencias, que podrían ser igualmente importantes pero que han recibido una labor limitada sobre políticas, no han recibido el mismo grado de atención.

84 . La labor normativa se distribuye en toda la FAO entre casi todas las dependencias técnicas que se ocupan de ciertos aspectos de las políticas. A nivel regional y subregional, con inclusión de Europa, la FAO tiene funcionarios agrupados en Subdirecciones de Asistencia para las Políticas que están especializados en la prestación de asistencia en materia de políticas y planificación para el sector agropecuario (excluidos el forestal y el pesquero). También tiene oficiales forestales, de pesca, de ganadería, de nutrición, etc., entre cuyas tareas técnicas globales está incluida la labor normativa.

85 . El número de profesionales que se ocupan primordialmente de políticas varía de una región a otra, pero en 1999 había como promedio 4,4 oficiales de políticas en cada Oficina Regional y un oficial de políticas en la mayoría de las Oficinas Subregionales (con la excepción significativa de la Oficina Subregional para el África Austral y Oriental (SAFR), que en 1999 tenía cuatro) . . Hay que señalar también que los oficiales de políticas constituían una proporción muy significativa del personal técnico profesional de las Oficinas Regionales (11-57 por ciento) . A nivel nacional, en la mayoría de los países en desarrollo, con la excepción importante de los países del antiguo bloque soviético, la FAO tiene en el país un Representante de contratación internacional, con muy poco personal. No obstante, sin recursos adicionales a los de sus presupuestos ordinarios, estas diversas dependencias sólo pueden llevar a cabo una labor muy limitada en el ámbito de los países.

86 . La mayor parte de la labor normativa a nivel nacional cuenta con el apoyo de pequeñas donaciones para asistencia técnica con cargo a los propios fondos de la FAO (PCT de la FAO) o de asociados en el desarrollo que proporcionan fondos en fideicomiso a la FAO. En los últimos años, el PCT de la FAO ha sido la fuente más importante de asistencia. El presupuesto medio para la labor normativa por intervención (225 en total), para las examinadas por las misiones, era de 270 000 dólares EE.UU. La muestra de intervenciones y proyectos examinados por las misiones de evaluación permite obtener un desglose indicativo de los tipos de asistencia. Hay que señalar que algo más de la mitad del trabajo correspondió al nivel del sector general. El 43 por ciento de las intervenciones examinadas por las misiones correspondían a sectores de temas específicos. La inmensa mayoría de los proyectos eran primordialmente de asesoramiento, con el resultado principal consistente en informes con recomendaciones. El 76 por ciento de las intervenciones correspondía a esta categoría; el 5 por ciento estaban principalmente destinadas a la capacitación y el fomento de la capacidad y el 15 por ciento combinaban el asesoramiento con el fomento de la capacidad. En lo que concierne a la distribución sectorial, el 60 por ciento correspondían a la agricultura, el 13 por ciento a la silvicultura, el 10 por ciento a la pesca, el 8 por ciento al comercio, el 4 por ciento a la ganadería y el 4 por ciento a la nutrición. El 2 por ciento eran de carácter más general y abarcaban esferas como el medio ambiente y la seguridad alimentaria.

87 . En el Cuadro 4.1 infra se resume la evaluación de la calidad y los resultados con respecto a distintos aspectos de los proyectos e intervenciones por parte de las misiones de evaluación. Estas puntuaciones se examinarán en los apartados pertinentes más adelante.

Cuadro 4.1: Evaluación por las misiones del componente normativo de los distintos proyectos e intervenciones
		África	Asia	Europa	América Latina	Cercano Oriente	Total
Número de casos evaluados		19	13	13	10	11	66
Porcentaje de casos, de los cuales:
Pertinencia/prioridad para las necesidades nacionales	Alta	74%	38%	38%	60%	73%	58%
	Satisfactoria	26%	46%	62%	40%	18%	38%
Conformidad con las prioridades de la FAO	Alta	53%	69%	38%	80%	36%	55%
	Satisfactoria	47%	31%	62%	20%	64%	45%
Calidad de la formulación del proyecto	Buena	16%	8%	23%	20%	18%	17%
	Adecuada	68%	62%	62%	70%	64%	65%
Calidad de la ejecución del proyecto por la FAO	Buena	42%	23%	54%	40%	27%	38%
	Adecuada	53%	62%	38%	60%	73%	56%
Calidad y cantidad de los resultados	Altas	68%	23%	38%	80%	18%	47%
	Adecuadas	26%	69%	54%	20%	82%	48%
Calidad del proceso	Buena	53%	23%	31%	60%	18%	38%
	Adecuada	42%	46%	38%	40%	55%	44%
Efectos (aplicación de los productos)	Altos	47%	8%	15%	80%	27%	35%
	Moderados	42%	54%	69%	10%	55%	47%
Repercusiones sostenibles en las políticas	Altas	26%	0%	15%	70%	0%	21%
	Moderadas	58%	23%	62%	20%	64%	47%

88 . Asunto: Dado que los países en desarrollo han progresado en su capacidad técnica y de gestión, la atención y las necesidades se han desplazado en sentido ascendente para garantizar el entorno normativo óptimo. Las respuestas de 91 departamentos del sector agropecuario de 51 países en desarrollo a los cuestionarios enviados indicaban que donde había mayor demanda de asistencia para las políticas era en la relación del sector macroeconómico con la política rural (por ejemplo, repercusiones de los acuerdos comerciales para las oportunidades de cultivo). En otras palabras, los ministerios de agricultura consideraban necesario apoyo para participar mejor en estos procesos . Al mismo tiempo, al definir las necesidades hay que tener presente que se pide a los ministerios de agricultura y de otros sectores, como la salud, que amplíen sus funciones y su capacidad de reglamentación en apoyo de macropolíticas, mientras que las principales decisiones normativas que siguen dependiendo de los ministerios sectoriales incumben en gran parte a los servicios del sector público que son aún de su competencia (extensión, investigación, medidas fitosanitarias, protección de los bosques y de la pesca).

89 . El Banco Mundial, los Bancos Regionales de Desarrollo de Asia y de América Latina y los diversos organismos bilaterales están trabajando muy activamente en relación con las políticas del sector agropecuario (en ocasiones con aportaciones de la FAO, sobre todo del Centro de Inversiones). Los ministerios de finanzas y planificación, que están adoptando muchas de las macrodecisiones relativas a la agricultura, la silvicultura y la pesca, consideran las IFI, en particular el Banco Mundial, como sus asociados naturales. Así pues, los países en general pueden elegir el asesoramiento sobre las políticas sectoriales y microeconómicas, con la excepción de los sectores pesquero y forestal. Esto se puso de manifiesto en las solicitudes a la FAO, aunque, en particular en el sector pesquero, la Organización había encontrado dificultades para atenderlas. Las IFI, en particular el Banco Mundial, consideran las políticas subsectoriales y la relación entre las políticas y la tecnología (con inclusión de los costos y beneficios de las políticas) como la esfera de ventaja relativa de la FAO, más que el sector agropecuario en general. Al mismo tiempo, puede ser necesario que la FAO ofrezca puntos de vista alternativos a los gobiernos a nivel sectorial para facilitarles la elección.

90 . Las misiones comprobaron que las solicitudes a la FAO de exámenes generales del sector agropecuario estaba disminuyendo, aunque había excepciones significativas. En el África oriental y austral no se recurría a la FAO como fuente de apoyo general en relación con las políticas sectoriales para la agricultura, el cual se suponía que procedía del Banco Mundial. Debido a que la FAO no había prestado mucha asistencia subsectorial, se había convertido en una fuente menos importante de asesoramiento sobre políticas. En el África occidental, por otra parte, la misión observó que la demanda seguía siendo firme. En América Latina, la FAO se mencionaba a menudo como el organismo asociado elegido, pero se utilizaban otras fuentes de asistencia debido a su pronta disponibilidad. Los ministerios sectoriales afirmaban también con frecuencia que el asesoramiento de la FAO se respetaba por su neutralidad y objetividad en comparación con el de las IFI y los organismos bilaterales. Esta opinión se repitió en las respuestas a los cuestionarios, las cuales indicaron que los departamentos interesados opinaban normalmente que la FAO era una fuente de apoyo normativo tan buena o mejor que otros organismos en la mayoría de los sectores.

91 . En la evaluación se llega a la conclusión de que la FAO tiene una ventaja relativa en cuanto a la demanda de servicios, la ausencia de competidores y la calidad del producto en el suministro de apoyo a las políticas sectoriales para la pesca y, en menor medida, para la silvicultura, con inclusión de la ordenación de tierras altas. Esta ventaja comparativa distaba mucho de reflejarse en la labor efectiva llevada a cabo, donde la atención sectorial se concentraba en la agricultura. Dentro de la agricultura, la ventaja en el trabajo relativo a sectores específicos no quedaba reflejada en la estructura efectiva de las actividades (casi exactamente la mitad eran de nivel sectorial general).

92 . La demanda variaba de una región a otra, y por ejemplo en los países de transición había una demanda constante, aunque en disminución, de apoyo sobre cuestiones de tenencia. En el Cercano Oriente se consideraban particularmente importantes el agua y las repercusiones de los acuerdos comerciales de la OMC y la UE. Hay una diferenciación clara en la demanda de servicios entre los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, especialmente de África, y los países más desarrollados. En primer lugar, los países menos adelantados tienen menor capacidad de absorción del apoyo normativo y, en segundo lugar, su preocupación fundamental es la seguridad alimentaria nacional. Los países más desarrollados están interesados en elecciones de políticas que necesitan el respaldo de una labor normativa, por ejemplo sobre el comercio o la función que debería desempeñar el sector de los pequeños agricultores. Los países en proceso de adhesión a la UE, con la excepción de Turquía, reciben asistencia suficiente en las cuestiones inmediatas relativas a la adhesión. La reforma de la tenencia de la tierra sigue siendo una cuestión importante en gran parte de África, América Latina y el antiguo bloque soviético.

Cuadro 4.2: Ventajas relativas en la labor relacionada con las políticas para la agricultura, la silvicultura y la pesca (comparación de la FAO, las IFI y los organismos bilaterales)
	Impulsadas por el programa	Capacidad				Influencia Financiera	Acceso al gobierno
		Técnica	Análisis económico	Combinación, técnica, económica y social	Respaldo normativo		Ministerios de Agricultura	Ministerios de Finanzas y Planificación
FAO		b		b	b		b
IFI	b		b		b	b		b
Bilaterales	b					b		b

 

Cuadro 4.3: Resumen de las ventajas de la FAO y las necesidades de los países por sectores
Sectores de promoción en las políticas	Seguridad alimentaria (familiar y nacional); ordenación pesquera; ordenación forestal; importancia de los sectores agropecuarios en el desarrollo rural y los medios de subsistencia; plaguicidas y lucha contra las plagas; inocuidad de los alimentos y normas alimentarias.
Relación entre sectores macroeconómicos (por ej. repercusiones de las políticas de suministro de dinero a la agricultura)	Necesidades altas, demanda moderada, capacidad de la FAO limitada. Capacidad de las IFI, pero no siempre con atención a los detalles de las repercusiones para los sectores agropecuarios, y en consecuencia reajustes necesarios en las políticas.
Examen global de los sectores	Demanda elevada en la pesca y la silvicultura, falta de suministro calificado de otros. Necesidades altas en la ganadería, pero no plenamente reflejadas en la demanda. Agricultura, sólo demanda moderada y actividad de otros muchos organismos, incluso las IFI (a veces con aportaciones de la FAO).
Sectores con necesidades y demanda elevadas en los que otros proveedores carecen de capacidad y la FAO tiene un buen historial	Comercio; derechos de propiedad y acceso a los recursos de tierra, forestales y pesqueros; recursos genéticos; ordenación de los ecosistemas frágiles, especialmente tierras altas.
Sectores con necesidades y demanda elevadas en los que otros proveedores carecen de capacidad, pero la FAO también necesita aumentar la suya en cuanto a la cantidad y a veces en el respaldo normativo	Agua y riego; investigación y extensión (innovación y aprendizaje); medios de subsistencia rurales (espíritu de empresa) y servicios no gubernamentales para la agricultura y el desarrollo rural.
Sectores en los que la FAO tiene alguna capacidad, pero ésta también es sólida en varios otros organismos, IFI, etc.	Participación de la población, paridad hombre-mujer y descentralización.

93 . Tipos de apoyo normativo: En sus respuestas a los cuestionarios, el 89 por ciento de los ministerios de agricultura clasificaron la capacitación como muy útil, con una puntuación superior a la de otros tipos de apoyo normativo. Sin embargo, las misiones aconsejaron que se tuviera cautela en relación con la capacidad de absorción para la capacitación tradicional y señalaron la necesidad de enfoques alternativos para el fortalecimiento de la capacidad.

Cuadro 4.4: Evaluación por las misiones de la utilidad de los diversos tipos de apoyo a las políticas
% de países visitados donde eran muy útiles* o útiles	África	Asia	Europa	América Latina	Cercano Oriente	Total
						% muy útiles	% útiles
Análisis y recomendaciones a nivel nacional	33%	50%	100%*	33%	75%	18%	41%
Promoción del diálogo nacional	33%	50%	80%	0%	100%	23%	32%
Reuniones y talleres regionales	83%	100%	60%	33%	50%	18%	50%
Información y sensibilización sobre cuestiones normativas	100%	100%	100%	100%	50%	41%	50%
Capacitación nacional	33%	50%	40%	33%	100%	23%	27%
* El porcentaje de “muy útiles” fue igual o superior al 50por ciento
Los tipos de apoyo a las políticas se clasificaron de 1 a 3, siendo 3 muy útiles y 1 de utilidad limitada

94 . En conclusión: A unque en el apoyo de la FAO se podrían haber abordado mejor las esferas prioritarias y la ventaja comparativa, las aportaciones de la Organización al proceso normativo se han ajustado en gran medida a las necesidades (el Cuadro4.1 indica que el 58por ciento de las intervenciones tuvieron una prioridad y una importancia elevadas en el plano nacional). En ningún caso quedó el apoyo de la FAO fuera del ámbito de sus prioridades, y las misiones comprobaron que el 55por ciento de las intervenciones correspondían a sectores de alta prioridad para la FAO con arreglo al Marco Estratégico. Parece haber una colaboración entre razonable y buena con el resto de la comunidad internacional y escasa duplicación de esfuerzos. La función de la FAO ha sido en la mayoría de los casos de apoyo, desempeñando el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo la función rectora en el apoyo a las políticas del sector agrícola.

95 . Las políticas están en continua evolución, siendo pocos los países que tienen políticas sectoriales estáticas; sin embargo, dentro de la diversidad de las políticas hay períodos intensivos de trabajo sobre determinados aspectos, seguidos de un avance hacia la aplicación. Este proceso normativo se puede caracterizar por las siguientes fases, que generalmente se superponen y se influyen mutuamente:

• promoción y sensibilización en relación con las cuestiones normativas;
• recopilación y análisis de información;
• formulación inicial de las políticas;
• diálogo sobre políticas y proyecto de su revisión;
• decisión sobre políticas; y
• preparación de instrumentos normativos, que en general se traduce en cierto replanteamiento de la política.

En la práctica, a menudo no se reflexiona a fondo sobre las políticas hasta que llega el momento de preparar las medidas de aplicación, lo cual probablemente dará lugar a una repetición de gran parte del proceso antes mencionado.

96 . Habría sido preferible establecer en la preparación de las intervenciones sobre políticas de qué manera se esperaba que la intervención se ajustara a la continuidad del proceso normativo y qué se esperaba obtener en cuanto a resultados de las políticas o la formulación de estrategias. Para esto habría sido de ayuda la aplicación de un marco a las intervenciones (lo cual nunca se hizo de manera oficial). Era necesario conocer mejor de qué manera podía tener lugar el cambio normativo y cómo se asegurarían las consultas, la colaboración y la participación de la sociedad civil en el proceso normativo. Cuando el trabajo no se llevó a cabo en cooperación con las IFI u otros donantes, con frecuencia tampoco se tuvo en cuenta en la preparación de la intervención de qué manera se habría conseguido aplicar medidas complementarias de la labor de examen y formulación de las políticas.

97 . Prácticamente no se encontraron casos de intervenciones del PCT de la FAO completadas en los 12 meses previstos. Una deficiencia de la formulación de los proyectos ha sido la imposibilidad de determinar qué fases de los procesos normativos se han de abordar y en consecuencia lo que puede conseguirse con realismo. A menudo se ha supuesto que en un proyecto del PCT de la FAO pueden abordarse todas las fases, incluso en ocasiones la preparación de las medidas de aplicación (como por ejemplo legislación). Si se reconoce el carácter de más largo plazo del proceso normativo y de sus distintas fases, hay que admitir que en cada intervención por lo general no se pueden abordar todas las fases del proceso. Siempre que sea posible, se han de preparar también las intervenciones para períodos más largos en apoyo de un proceso repetitivo.

98 . Uno de los elementos más valiosos que puede aportar la FAO al proceso normativo es la experiencia adquirida en otras partes. Normalmente fue necesaria una aportación sustancial de personal técnico con experiencia internacional (que no podía obtenerse a través de la CTPD). Por otra parte, se registró una fuerte demanda de utilización de consultores nacionales para trabajar con expertos internacionales, y la participación elevada de personal nacional capacitado mejoró considerablemente el proceso de formulación de políticas.

99 . La gestión de la ejecución de las distintas intervenciones ha sido en general adecuada (véase el Cuadro4.1). Sin embargo, hubo problemas que afectaron a la actitud de los gobiernos nacionales y los asociados en el desarrollo con respecto a la función de la FAO en la asistencia para las políticas. En las respuestas de los países a los cuestionarios, se señaló que la flexibilidad de la respuesta era el aspecto más deficiente de la labor normativa de la FAO.

100 . Tiempo de respuesta : Hay períodos en la formulación de las políticas en los que se requiere una aportación disponible con rapidez y relativamente breve orientada a cuestiones concretas. A menudo entre una solicitud de apoyo normativo y la prestación efectiva de esa asistencia hubo retrasos de más de un año, que pudieron reducir considerablemente la pertinencia de las intervenciones. Las prolongadas consultas internas para mejorar los documentos de los proyectos en la FAO a menudo no se tradujeron en mejoras significativas. Algunas personas entrevistadas observaron que una respuesta negativa rápida a una solicitud era preferible a retrasos prolongados. Ya se han introducido algunos cambios que deberían ayudar a reducir este problema, incluida la disponibilidad de 1,5millones de dólares EE.UU. de los recursos del PCT para la aprobación local rápida de solicitudes de pequeña cuantía y un pequeño fondo de 400000dólares para la contratación de consultores nacionales por los Representantes de la FAO (ambas cifras son por bienio).

101 . Procedimientos administrativos : Los gobiernos y los asociados en el desarrollo fueron muy críticos con los procedimientos administrativos de la Organización y la falta de un proceso decisorio descentralizado. Se consideró muy importante que la FAO aumentara la flexibilidad de la respuesta a las necesidades en materia de políticas y que mejorara la presentación de informes financieros.

Creación de capacidad

102 . La labor normativa de la FAO fortalece la capacidad nacional aumentando la sensibilización y facilitando información sobre cuestiones actuales de política en publicaciones y en Internet, impartiendo capacitación mediante talleres y suministrando material de capacitación, estableciendo redes y creando capacidad durante los proyectos de asesoramiento.

103 . Publicaciones : Los países que compartían un idioma oficial de trabajo con la FAO tenían las mayores posibilidades de beneficiarse tanto de reuniones internacionales como de publicaciones sobre temas de políticas. No hay que infravalorar la limitación que representa el idioma para el trabajo, especialmente en Asia y el antiguo bloque soviético. En todos los países visitados hubo quejas de la falta de difusión de publicaciones de la FAO, y era evidente que el acceso a Internet no estaba suficientemente generalizado para convertir ese medio electrónico en un sustituto del material impreso. También quedó de manifiesto que no había espacio en el material publicado para una mayor orientación hacia los problemas, mayor claridad sobre los destinatarios, mejora de la brevedad y simplificación del lenguaje. Estos problemas pueden explicar en parte por qué en las respuestas de los países a los cuestionarios se indicaron las publicaciones como la forma menos valiosa de producto sobre políticas. Es también evidente que las publicaciones por sí solas tienen repercusiones limitadas en la capacidad, sobre todo en los países menos adelantados.

104 . Conferencias y redes regionales : Las Subdirecciones Regionales de Asistencia para las Políticas han desempeñado una función activa en la organización de reuniones sobre temas de políticas. El grado en que las Conferencias Regionales de la FAO se habían utilizado para sensibilizar sobre cuestiones normativas era variable. Se llegó a la conclusión de que las Conferencias Regionales eran foros útiles para la sensibilización, pero no para los debates sobre políticas, puesto que las autoridades políticas no siempre estaban presentes o eran reacias a debatir las políticas en dichos foros. Las redes creadas por las Oficinas Regionales sobre temas especializados son otro foro potencial importante para la sensibilización en materia de políticas. Estas redes básicamente se autofinancian y están orientadas a los problemas identificados por sus miembros. No proporcionan foros para un debate sobre las políticas gubernamentales, sino que más bien intervienen en ellas administradores superiores a nivel subsectorial. Pueden desempeñar una función importante permitiendo a los administradores comprender mejor el entorno macroeconómico, reduciendo así su resistencia a los cambios o incluso motivándolos como agentes del cambio.

105 . La capacitación estuvo presente tanto en proyectos destinados a mejorar la capacidad como en forma de producto secundario más circunstancial en intervenciones que tenían por objeto la cooperación directa en la formulación de políticas. La mayoría de los países no valían de dependencias especializadas sobre políticas del Ministerio de Agricultura para la formulación de políticas agrarias o para la información a partir de la cual adoptar decisiones. Los administradores sectoriales, los funcionarios superiores de los Ministerios de Finanzas y Planificación y en algunos casos los políticos tenían una influencia muy superior. En todos los países visitados había necesidad de capacitación, pero ésta se orientaba ante todo al fomento de conocimientos amplios para determinar problemas y opciones y para analizar prioridades e instrumentos normativos de los programas gubernamentales, y no de técnicas complejas. Tales conocimientos prácticos son útiles para los administradores, los funcionarios públicos de nivel muy elevado, el personal académico y los grupos de presión. También son aplicables en diversos puestos, lo cual es importante cuando hay una rotación elevada de personal y predomina la falta de especialización, como ocurre en muchos países.

106 . Fue bastante pequeño el número de ejemplos de utilización integrada de viajes de estudios para que las autoridades pudieran conocer opciones de políticas alternativas, pero cuando se hizo se comprobó que era muy útil. Una posibilidad con un costo menor es la de los intercambios, utilizando seminarios para exponer a los países experiencias de otras partes, y en este caso puede ser útil la fórmula de la CTPD de la FAO.

107 . Se observó que la FAO había preparado material de capacitación muy útil de varios tipos, por ejemplo sobre comercio y seguridad alimentaria. Las misiones comprobaron que el trabajo de la FAO relativo a la capacitación se consideraba por lo general de buena calidad. Hubo retrasos considerables en la distribución del material a los usuarios, debido al deseo de que cada manual estuviera completo y fuera de gran calidad elevada.

108 . Facilitación de los procesos y la capacidad nacionales : El trabajo en muchos sectores relacionados entre sí potencia los procesos y la capacidad nacionales en materia de políticas Por ejemplo, el apoyo en Mozambique a PROAGRI permitió establecer un conjunto de disposiciones institucionales destinadas a coordinar las políticas y programas de los asociados en el desarrollo y del gobierno para el fomento del sector agropecuario; el apoyo al fomento de la información y las estadísticas constituye un insumo esencial para el análisis de las políticas; y el fomento de las organizaciones populares y los procesos participativos puede tener el efecto indirecto de potenciar la capacidad de la población local para tomar parte en el diálogo sobre políticas.

Calidad técnica de la labor normativa

109 . Las misiones llegaron a la conclusión de que lacalidad técnica global de la labor normativa de la FAO era como promedio tan buena o mejor que la de otros organismos. La calidad del análisis fue en ocasiones inferior al trabajo realizado por las IFI, pero la relación a nivel de trabajo con los gobiernos, en particular los Ministerios de Agricultura, fue más estrecha y hubo con frecuencia un proceso más amplio de consultas. La posición con respecto al cambio de políticas estuvo en general orientada hacia el futuro, respaldando una función mayor del sector privado y de las familias de agricultores. Entre los aspectos en los que podrían introducirse mejoras se señalaron los siguientes:

• prestar mucha más atención al análisis de los gastos presentes del gobierno en el sector/subsector y el carácter y los resultados de los programas gubernamentales. No era raro que se propusiera la ampliación de programas o la adición de otros nuevos sin realizar un análisis;
• llevar a cabo un análisis más orientado a los problemas, examinando las repercusiones de los posibles cambios de políticas;
• evitar el lenguaje oscuro en los informes, que han de ser más precisos, y distinguir claramente las recomendaciones del examen. Cuando los principales destinatarios de las autoridades no sean economistas, debería explicarse o, cuando sea posible, evitarse la jerga económica profesional;
• presentar opciones de manera que se facilite el examen de las cuestiones sin enfrentamientos;
• garantizar que en las recomendaciones se señale siempre la forma en que se ha de conseguir algo. No era raro que se presentasen objetivos de políticas con indicaciones escasas de como podrían aplicarse;
• garantizar que las recomendaciones se basen totalmente en los análisis y sean neutrales, en el sentido de no respaldar a priori una posición del gobierno o de los donantes;
• evitar, en la medida de lo posible, recomendaciones relativas a una ampliación sustancial de programas y proyectos que puedan tener el efecto de hacer inaplicables las propuestas sobre políticas debido a la falta de recursos, en lugar de concentrar la atención en encauzar el cambio hacia el trabajo ya existente;
• obtener la información básica que falte para el análisis, antes de invertir un volumen considerable de recursos en la definición de las soluciones;
• utilizar técnicas de evaluación consultiva rápida, que puedan informar a los equipos que se ocupan de las políticas de los obstáculos a nivel popular y para los comerciantes y consumidores (este trabajo se realizó en una sola de las intervenciones examinadas por las misiones); y
• indicar con claridad si hay repercusiones para el medio ambiente.

Paridad hombre-mujer

110 . Fueron relativamente pocos los trabajos en que se examinaron expresamente las repercusiones de las políticas en relación con la paridad hombre-mujer o se indicó si las había. Asimismo, por lo general en los procesos normativos no participaron representantes de las mujeres. Las misiones no registraron ningún ejemplo de esta negligencia que redundara realmente en detrimento de las soluciones normativas, pero las políticas de los sectores que tienen relación con el hogar y las pequeñas empresas siempre tendrán repercusiones para la paridad hombre-mujer, y es esencial comprender la función de las mujeres y los niños.

Eficacia de las disposiciones institucionales

111 . La FAO tiene la ventaja potencial de valerse de su labor normativa para respaldar su cooperación con los países en la formulación de políticas. Esa labor normativa puede reforzarse asimismo con la experiencia de los países. En las actividades relacionadas con la pesca y el comercio se ha conseguido esta sinergia, pero las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas de la TCA requieren una interacción mayor en los dos sentidos con la preparación de la labor normativa de los Departamentos ES, SD y AG. Muchas direcciones técnicas no han transferido suficientes recursos de los aspectos más detallados de la tecnología hacia las repercusiones de ésta en las políticas y las estrategias. Las Oficinas Regionales cuentan con equipos técnicos de tamaño reducido y los distintos especialistas sectoriales han realizado ocasionalmente contribuciones útiles a las políticas en sus sectores. También hay ejemplos útiles de trabajo conjunto entre las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas y oficiales técnicos. Sin embargo, no se han aprovechado plenamente las posibilidades de proporcionar una aportación multidisciplinaria a la labor normativa. Esto se ve dificultado por la ausencia de mecanismos regionales de programación.

112 . La FAO ha estado en una posición desfavorable para satisfacer las necesidades de los Estados de la CEI y otros países de la ex Unión Soviética con problemas similares (es decir, Estados del antiguo bloque soviético que no están en proceso de adhesión a la UE). La prioridad inicial corresponde a las diversas formas de apoyo normativo. Sin embargo, en estos países no hay Representantes de la FAO y es difícil crear una capacidad coherente, puesto que los países pertenecen a tres regiones de la FAO. También hay problemas de comunicaciones electrónicas y aéreas.

113 . Las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas de las Oficinas Regionales tienen varias funciones además de la de prestar apoyo normativo directo. En particular, están al frente del desarrollo del Programa de Campo y organizan sesiones informativas en los países. En general, la función de desarrollo del Programa de Campo no se desempeñaba de manera apropiada y requería conocimientos prácticos muy distintos de los relativos a las políticas. También podía haber conflicto de intereses a la hora de ofrecer apoyo normativo imparcial y trabajar en el desarrollo del Programa de Campo.

114 . Las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas tienen más fondos que las dependencias técnicas para viajes y para el uso de consultores, pero esto se debe solamente a que no utilizan en la misma medida fondos distintos de los de personal para reuniones y publicaciones. La proporción de los recursos para personal con respecto a los restantes fue como promedio de 1:0,31 entre los grupos técnicos de las Oficinas Regionales y de 1:0,23 entre las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas. En opinión de los autores de la evaluación, tales proporciones daban lugar a una utilización ineficaz del tiempo del personal, de manera que era imposible realizar el trabajo en los países sin recursos adicionales, y el personal de las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas dedicaba sólo alrededor del 20 por ciento de su tiempo sobre el terreno a la asistencia directa a los países.

115 . Se observó que el 47 por ciento de las intervenciones habían tenido efectos moderados y el 35 por ciento resultados y efectos elevados. Había más probabilidades de conseguir efectos elevados en los países de ingresos medianos, lo cual contribuye a las puntuaciones relativamente altas de América Latina y en cierta medida del Cercano Oriente. Muchos de los países de ingresos medianos tienen mayor capacidad de absorción del asesoramiento normativo y también mayor capacidad independiente de actuación al respecto. En los países menos adelantados, el seguimiento era mayor cuando el trabajo se incorporaba a un proceso que contaba también con asistencia de donantes, especialmente las IFI. Además, el proceso utilizado para la elaboración de las políticas era particularmente importante en todos los países a fin de asegurar el control nacional y, en consecuencia, la aplicación de las políticas.

116 . Calidad del proceso : Las misiones comprobaron que, aunque había posibilidades de mejora en las consultas realizadas en las intervenciones normativas de la FAO, los resultados de la Organización eran comparativamente buenos con respecto a los de otros, incluso las IFI. Es más, una de las funciones primordiales que atribuye el personal del BancoMundial a la FAO en la labor normativa nacional es la de facilitar el proceso de consulta nacional. Las misiones observaron que el 38por ciento de las intervenciones tenían una calidad elevada en el proceso, el 44 por ciento eran adecuadas y el 18 por ciento no eran satisfactorias (véase el Cuadro 4.1).

117 . Lo ideal es que se ocupen de la labor normativa fundamentalmente equipos nacionales, al tiempo que la FAO y otros organismos internacionales desempeñen una función de apoyo. Los equipos nacionales genuinos no siempre son prácticos, debido a la capacidad muy limitada y a las presiones para avanzar rápidamente, pero siempre es posible conseguir que participe personal nacional de los principales departamentos gubernamentales, y esto favorece también el objetivo de creación de capacidad. Mediante la incorporación de talleres a los proyectos, la FAO ha ayudado a garantizar un grado mayor de consulta con la sociedad civil. La administración pública opone a menudo cierta resistencia a mantener debates que superen las fronteras de los departamentos y los ministerios, así como con la sociedad civil. La mejor manera de vencer esta resistencia es especificar en el documento del proyecto original los procesos interministeriales y con la sociedad civil.

118 . En los proyectos examinados fueron muy pocos los ejemplos de aplicación de técnicas de evaluación rápida para facilitar la formulación de políticas. La aplicación de técnicas estructuradas de evaluación rápida a los principales interesados puede constituir una aportación valiosa a los procesos normativos en todos los niveles. En los casos más desfavorables, la falta de tales procesos y de consultas contribuyó a que se produjera una resistencia abierta a las políticas propuestas.

119 . Actuación conjunta con los asociados en el desarrollo y el proceso de las Naciones Unidas en los países: La coordinación de la programación de la asistencia para el desarrollo por la comunidad internacional se ha convertido en un elemento de conexión, influencia y apoyo importante para la ejecución de los procesos normativos ¹⁵ . Particularmente en los países menos adelantados, es sobre todo su calidad de miembro del equipo de las Naciones Unidas en los países y su trabajo en colaboración con las IFI lo que permite a la FAO incorporar a los programas principales sus preocupaciones en relación con el seguimiento de la CMA y la importancia de la agricultura, la silvicultura y la pesca para asegurar unos medios de subsistencia sostenibles en las zonas rurales. Aunque la FAO ha solido ser considerada un valioso miembro del equipo de las Naciones Unidas en los países, tanto el personal del PNUD como el del Banco Mundial observaron que la FAO tenía dificultades para comprobar cómo se integrarían sus aportaciones normativas en los problemas más amplios que figuraban en esos momentos en el programa internacional, como el sistema de gobierno y la privatización. También estimaron que una posible función importante de la FAO consistiría en facilitar el diálogo entre los ministros del sector agropecuario, las IFI y los ministerios centrales de finanzas y planificación.

120 . Se comprobó que los Representantes de la FAO y su personal profesional nacional eran fundamentales para la labor de la FAO en el apoyo a las políticas. Los países, en particular los de la ex Unión Soviética, en los que no estaba presente la FAO por medio de un Representante, se encontraban en una posición de seria desventaja.

121 . Se examinaron varios ejemplos satisfactorios de actividades conjuntas de la FAO con las IFI en relación con la formulación de políticas ¹⁶ . La aportación de la FAO puede servir para estudiar y mejorar la comprensión de las cuestiones de ámbito más reducido por las IFI, los ministerios de finanzas, etc., y también para aumentar la comprensión del programa normativo más amplio por parte de los Ministerios de Agricultura. Una cuestión importante para garantizar la participación y la consulta sigue siendo el lugar institucional que ocupa la parte de la intervención correspondiente a la FAO, que puede servir para fortalecer la función del ministerio sectorial en el diálogo o tener repercusiones directas en el equipo de finanzas/planificación. También se puede pedir a la FAO y al sistema de las NacionesUnidas que proporcionen una visión alternativa a la de las IFI, para ayudar al gobierno a elegir. La función de la FAO en cada caso debe quedar clara.

122 . Relación costo-eficacia en el trabajo de la FAO: . En comparación con otros organismos, la FAO había mantenido bajo el costo de la aportación internacional, y también ha tendido a seguir un proceso en el plano nacional que, en relación con los resultados, era menos costoso que la dependencia de equipos de expatriados que caracteriza a algunas actividades de asistencia para las políticas. La FAO podría aprovechar en mayor medida la sinergia entre las dependencias tanto de la Sede como de las oficinas descentralizadas, así como los Representantes de la FAO. La mayor descentralización y flexibilidad en las operaciones también reduciría los costos, lo cual era motivo de preocupación tanto para los países como para los asociados internacionales. La FAO podía concentrarse asimismo más en los sectores relacionados con las necesidades del país y la ventaja relativa de la Organización.

123 . Repercusiones sostenibles: Aunque no fueron los objetos del examen, los ejemplos más llamativos de repercusiones a nivel normativo no se obtuvieron de proyectos orientados a las políticas, sino de proyectos que demostraban un enfoque. Es probable que la demostración no sea sólo la manera más eficaz de influir en el cambio de las políticas, sino también el mejor modo de garantizar que el enfoque sea viable al abordar cuestiones institucionales. Hay que señalar también que en los cuestionarios enviados a los países se comprobó que la integración de la cooperación normativa de la FAO con otras actividades de proyectos era uno de los aspectos menos satisfactorios. Sin embargo, las pruebas experimentales no constituyen por lo general una opción genuina para las políticas que no son específicas de un sector. Lo que se necesita es un proceso flexible de adaptación y demostración. Es evidente asimismo que las autoridades con frecuencia no tienen la posibilidad de esperar los resultados de una prueba experimental o no lo consideran conveniente.

124 . Las misiones observaron que el 68por ciento de las intervenciones tenían repercusiones identificables en cuanto a cambios de las políticas aplicadas, y en el 21 por ciento de los casos las repercusiones eran elevadas (véase el Cuadro4.1). Cuando tiene lugar una intervención de apoyo normativo, es probable que transcurra algún tiempo antes de que se transforme en un instrumento normativo que pueda tener repercusiones en el desarrollo. Lacreación de capacidad es por lo general aún más vaga en sus resultados finales, pero es absolutamente esencial para el futuro de la formulación de políticas. No obstante el proceso para conseguir repercusiones, hubo un número impresionante de ocasiones en las cabe decir que la labor normativa de la FAO aceleró de manera muy evidente las repercusiones patentes de las políticas en cuanto a una decisión o un instrumento normativo definitivos. La creación de capacidad fue un importante subproducto en varios proyectos.

125 . La evaluación sólo se refirió a la labor normativa de la FAO y carecía de fundamento para proponer transferencias de recursos entre las prioridades estratégicas de la Organización. Dicho esto, la evaluación puso de manifiesto que la elaboración de políticas es una esfera que siempre tiene alta prioridad para todos los Estados Miembros, mientras que, a medida que avanza el desarrollo, la labor normativa meramente relacionada con la tecnología se convierte en algo a lo que los países pueden tener cada vez más fácil acceso. Así pues, las recomendaciones no son neutrales desde el punto de vista presupuestario. También es evidente que, si se quiere que la FAO pueda hacer frente a los retos, debe llegar a ser una organización basada en el aprendizaje y mejor relacionada, y las recomendaciones tienen por objeto ayudarle a conseguirlo.

126 . En muchas de las recomendaciones que figuran más adelante se indican sectores en los que, según la evaluación, se podrían lograr mejoras. Al abordar estas recomendaciones puede haber también algunos tipos de reacción que deberían evitarse. Estos incluyen la introducción de más mecanismos de aprobación, verificaciones, procedimientos y comités, que sólo pueden frenar aún más las respuestas y reducir el tiempo disponible para otros trabajos.

127 . La FAO tiene que establecer prioridades más claras en relación con las esferas en las que será un centro de excelencia con respecto al apoyo en materia de políticas a los Estados Miembros, según las necesidades de los distintos países, los objetivos estratégicos de la Organización y el respaldo normativo a disposición de los países proveniente de fuentes distintas de la FAO. La Organización tiene además que seguir aumentando su capacidad en las esferas prioritarias seleccionadas, incluido el respaldo normativo, y crear fuertes vínculos entre las dependencias técnicas y normativas interesadas.

128 . Aunque sin excluir en modo alguno la labor general en materia de política para el sector agrícola, cuando sea necesaria, sería conveniente atribuir mayor importancia relativa a los problemas más concretos que deben resolverse si quieren alcanzar las metas de la política sectorial. En el caso de los sectores pesquero y forestal, la situación es claramente diferente y la FAO es el único organismo con amplia capacidad al respecto. La política pecuaria es una esfera relativamente descuidada. Las transferencias de recursos deben examinarse teniendo en cuenta estas prioridades.

129 . Una cuestión prioritaria para la Organización es reforzar su capacidad en lo que se percibe como una esfera de ventaja comparativa, es decir, la labor normativa subsectorial y la relación entre tecnología y políticas, integrando los costos y beneficios de las opciones. Ello exige una modificación de las prioridades, no solamente en los programas orientados hacia las políticas sino también en los programas técnicos.

130 . Es evidente que debe haber una diferenciación en lo que respecta a las necesidades de los países. Las prioridades deberían definirse en general y también a nivel regional. Se recomienda:

1. que la FAO otorgue la máxima prioridad, en la labor de apoyo para las políticas, a los países más pobres y más expuestos a la inseguridad alimentaria. Esta importancia relativa debería reflejarse en el número de funcionarios destinados a las oficinas descentralizadas que prestan servicios a esos países y en la prioridad concedida en relación con la utilización de fondos, incluido el PCT. Sin embargo, este apoyo debería guardar relación con las necesidades y tener en cuenta la capacidad de absorción, ayudando a los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos no sólo a elaborar las políticas, sino también a traducirlas en medidas en unas pocas esferas prioritarias;
2. en el caso de los países de ingresos medianos (que tienen mayor capacidad de absorción en lo tocante a la formulación de políticas, y pueden ocuparse de una variedad más amplia de cuestiones y poner en práctica soluciones más complejas), que el apoyo en materia de políticas se concentre en sensibilizar acerca de las consideraciones y cuestiones normativas y en facilitar los procesos referentes a las políticas nacionales. También deberían concluirse acuerdos para la participación en los costos mediante fondos fiduciarios unilaterales a fin de lograr un apoyo más constante y profundo; y
3. que la creación de capacidad, en una forma que se ajuste a la etapa de desarrollo de cada país, siga siendo un importante elemento tanto para los países menos adelantados como para los que están más desarrollados.

Finalidad

131 . La creación de capacidad para que los ministerios de agricultura puedan participar mejor en el proceso normativo constituye una clara prioridad. En casi todas las situaciones, esta labor debe concentrarse en el aumento de la capacidad para identificar y resolver las cuestiones de políticas, inclusive sus costos y beneficios, y no en técnicas analíticas complejas. En las actividades de creación de capacidad también debe reconocerse que muchos de los países menos adelantados y algunos países en transición no han alcanzado aún una etapa que les permita establecer dependencias independientes en materia de políticas, sobre todo en los ministerios técnicos. En estas situaciones hay que hacer hincapié en el fomento de la capacidad de los administradores responsables y los altos funcionarios para hacer contribuciones apropiadas al proceso normativo y crear una cultura de consulta y colaboración para la formulación de políticas. Incluso en muchos de los países más desarrollados, este aspecto será importante, al igual que la ampliación del grado en que las políticas se formulen sobre la base de análisis profundos realizados no sólo por las dependencias gubernamentales sino también por grupos tales como los centros de estudio de las universidades.

132 . También es necesario respaldar la creación en los ministerios de agricultura de capacidad para analizar los costos y beneficios de sus propios programas. Esto es importante tanto para hacerlos más eficaces como para protegerlos mejor contra reducciones de fondos.

Actividades de promoción y sensibilización acerca de las cuestiones normativas

133 . La Organización ha establecido posiciones normativas claras en algunas esferas de política que deberían ser objeto de mayor atención en las actividades relativas a la asistencia en materia de políticas. La FAO debería seguir estableciendo posiciones en algunos sectores cuidadosamente seleccionados en los que la Organización desarrolla una campaña para promover un cambio en las políticas. Esas campañas tienen que estar orientadas en forma selectiva a los países y situaciones donde haya una necesidad prioritaria. El Grupo de Acción sobre Políticas que se examina más adelante podría desempeñar un importante papel en el desarrollo de las esferas en las que la FAO podría realizar una labor más activa de promoción, y el Departamento de Asuntos Generales e Información sería un importante interlocutor.

134 . Además de promover posiciones en materia de políticas, se puede prestar una atención más sistemática a lasensibilización acerca de cuestiones normativas incipientes y sus consecuencias.

135 . Es menester prestar más atención a la forma en que la Organización comunica a un grupo más amplio de encargados de formular políticas consideraciones referentes a cuestiones normativas. Ello incluye:

1. hacer más hincapié en la síntesis, la presentación y la comunicación, incluida la utilización continua de talleres, publicaciones en Internet y folletos de carácter popular. Ocasiones tales como el Día Mundial de la Alimentación también ofrecen la oportunidad de llegar a un público más amplio; y
2. reforzar las iniciativas para utilizar la Conferencia y las Conferencias y Comisiones Regionales de la FAO como medio de comunicación, bien en los propios períodos de sesiones, bien en reuniones paralelas.

Procesos de las Naciones Unidas y grupos de países donantes

139 . Con frecuencia la FAO puede ser sumamente eficaz en los países donde trabaja como parte del equipo de las Naciones Unidas y en colaboración con las IFI y otros asociados en el desarrollo. Puede desempeñar una función rectora, cuando proceda, en los cuadros de expertos sectoriales y reuniones de mesa redonda, y:

1. promover una atención adecuada a la agricultura, el sector rural y la seguridad alimentaria;
2. profundizar y modificar las prescripciones en materia de políticas para que se ajusten a las necesidades del sector rural y garanticen una alimentación y una nutrición apropiadas;
3. velar porque se tomen en consideración puntos de vista alternativos en lo que concierne al desarrollo sectorial;
4. apoyar la realización de talleres y el mantenimiento de un diálogo a nivel nacional sobre la formulación de políticas; y
5. ayudar a los ministerios técnicos a establecer sus posiciones y facilitar el diálogo con los ministerios de finanzas y planificación (que están directamente vinculados con las IFI y la comunidad de donantes).

140 . Estas dos últimas funciones deberían mejorarse, sobre todo cuando esté en marcha la formulación de políticas, en colaboración con las IFI y otros asociados en el desarrollo.

141 . En este contexto, la Organización tiene que examinar la forma en que sus aportaciones normativas se integrarían en los problemas más amplios que figuran en estos momentos en el programa internacional, como el sistema de gobierno y la privatización . También es necesario que la FAO, sin demorar el proceso, apoye la elaboración de estrategias para reducir la pobreza en los países muy endeudados con bajos ingresos a fin de garantizar que se tengan en cuenta no solamente las prioridades de salud y educación, sino también de seguridad alimentaria, así como la creación de oportunidades para obtener ingresos en las zonas rurales. En algunos países, la Red del CAC sobre Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria puede constituir un marco a tal efecto, y en otros países la FAO preside reuniones de mesa redonda con grupos de donantes. Sin embargo, en muchos países la Organización tendrá que desplegar más esfuerzos para realizar aportaciones en materia de políticas al proceso de consultas, con miras a garantizar que se preste la debida atención a la seguridad alimentaria y a los intereses del sector rural. Es evidente que, en muchas situaciones, los representantes del sistema de las Naciones Unidas y las IFI no tratan de establecer asociaciones y la FAO tendrá que tomar iniciativas encaminadas a superar los obstáculos, sin intentar desempeñar una función rectora. Al mismo tiempo, la Organización puede resultar a veces sumamente útil para proporcionar puntos de vista alternativos.

Colaboración con las IFI

142 . Los representantes de la FAO pueden reforzar continuamente la colaboración en los países y también deberían determinar, junto con las misiones de los representantes residentes de las IFI, las necesidades de aportaciones técnicas de la Organización a las políticas y las inversiones. Además, es preciso ampliar los debates con las sedes de las IFI respecto del examen en curso de las aportaciones del Centro de Inversiones. En ese debate ampliado habría que dar prioridad al Banco Mundial y el FIDA. Debería quedar claro el papel de la FAO en lo concerniente a la colaboración con las IFI. La finalidad que persigue la Organización es contribuir a potenciar la elaboración, a nivel nacional, de políticas apropiadas y no la ejecución de un determinado programa de reformas.

143 . En cooperación con otros organismos, como el Banco Mundial, el IIPA y el FIDA, la FAO debería tratar de conseguir fondos extrapresupuestarios para crear un mecanismo basado en una red de información sobre políticas, que podría crecer mediante la incorporación flexible de otros asociados, y en el que existiría cierto grado de control de la calidad. Este mecanismo no sólo beneficiaría directamente a los países en desarrollo sino que también aumentaría la capacidad en la FAO y de los organismos de desarrollo, proporcionando recursos a su personal.

Cooperación técnica

144 . Disposiciones para la asistencia técnica : Con los limitados recursos disponibles, la FAO tiene que determinar la forma de mejorar su aportación, de carácter flexible, al proceso de formulación de políticas y reforma en curso en los países.

145 . Aumento de la disponibilidad de recursos flexibles : Además de los esfuerzos encaminados a fomentar la financiación local de las actividades de asistencia en materia de políticas, como por ejemplo el apoyo a la elaboración de políticas y programas del PNUD, el Banco Mundial, etc., es preciso disponer, de manera flexible, de más fondos para el apoyo normativo de todo tipo a los países. Se propone:

1. que se modifique la relación entre los recursos de personal y los de otra índole, a fin de aumentar la proporción de estos últimos en las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas y en la Dirección de Asistencia para las Políticas (TCA) de la Sede de la FAO. En épocas de austeridad presupuestaria existe el peligro de que, si simplemente se efectúa una transferencia de recursos de personal a recursos de otra índole, los recursos globales se reduzcan gradualmente. Así pues, es indispensable contar con un mecanismo que impida esto, ya sea creando un fondo para la formulación de políticas o fijando la relación entre los recursos de personal y los de otra índole;
2. que se estudien con los donantes las oportunidades para crear y respaldar fondos de asistencia para las políticas. Los donantes regionales podrían estar dispuestos a apoyar fondos regionales o subregionales. Cuando se puedan establecer tales fondos, debería existir la opción de realizar una contribución del Programa Ordinario con cargo a los fondos liberados para recursos distintos de los de personal con arreglo al apartado a) supra ; y
3. que se refuerce en cierta medida la modalidad del PCT de la FAO (véase infra ).

146 . Fortalecimiento de la capacidad de respuesta del PCT de la FAO : El PCT ha sido el instrumento mediante el cual la Organización ha realizado la mayoría de sus actividades recientes de apoyo en materia de políticas; sin embargo, podría convertirse en una modalidad más eficaz a estos efectos, según se propone a continuación:

1. se acoge favorablemente la intención actual de conceder facultades de aprobación por vía rápida a los representantes de la FAO con respecto a un volumen anual limitado de actividades de consultores nacionales, además del pequeño fondo previsto en sus presupuestos ordinarios. Debería considerarse la posibilidad de fijar una cuantía superior, con arreglo a la modalidad de vía rápida, para las políticas y, posiblemente, algunas otras categorías de asistencia que requieren una aportación de personal de la FAO;
2. debería restablecerse el procedimiento de autorización de anticipos en relación con la asistencia para las políticas del PCT, en virtud del cual se pueda enviar una misión preliminar o consultores para definir en detalle el proyecto de que se trate; y
3. como ya se ha indicado, las necesidades de equipo en la labor normativa son mínimas, por lo que es indispensable un nivel más alto de calidad y un volumen apropiado de aportaciones internacionales, como lo son también unos créditos presupuestarios suficientes para los consultores y procesos nacionales. Así pues deberían modificarse los criterios relativos a los límites para los componentes de servicios de consultores internacionales y la inclusión de consultores contratados en condiciones de CTPD para los proyectos de asistencia en materia de las políticas (dejando de aplicar las disposiciones normales para la CTPD).

Oficinas descentralizadas

147 . Labor normativa de carácter interdisciplinario y garantía de recursos flexibles para respaldar las actividades : Se requiere un punto de entrada común para los representantes de la FAO y los países que recaban el apoyo de la Organización en materia de políticas. Esto significa que las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas tienen que ser una ventanilla para los recursos totales relativos a esa asistencia de la Oficina Regional de que se trate y estar bien relacionadas con los diversos recursos normativos de la Sede, inclusive los correspondientes a las direcciones técnicas. La asistencia en materia de políticas, sobre todo a nivel subsectorial, puede ser muy eficaz si integra las aportaciones de los grupos de departamentos técnicos (GDT) de las oficinas regionales y las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas.

148 . Definición más clara de las prioridades regionales y las actividades conjuntas en el marco de la labor normativa : Un mayor hincapié en las actividades conjuntas entre las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas y los GDT podría brindar la oportunidad de mejorar los trabajos sobre opciones concretas de políticas, proporcionando así un contenido más específico a la labor normativa, al tiempo que el trabajo técnico promovería de forma más eficaz la reforma de las políticas. Un elemento de una posible solución podría ser la creación en la Oficina Regional de una entidad del programa común para varias direcciones en el marco del PPM con miras a desarrollar la labor normativa. Esa entidad del programa aglutinaría a todos los funcionarios técnicos para definir las cuestiones de políticas más importantes para los países de la región, que han de estudiarse más a fondo con los asociados mediante actividades de capacitación y reuniones, así como en las Conferencias y Comisiones Regionales.

149 . Aclaración de la función de desarrollo del Programa de Campo desempeñada por las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas : No hay necesidad de que las distintas oficinas regionales apliquen un criterio uniforme, pero es preciso estudiar mecanismos para reforzar la función de desarrollo del Programa de Campo, cerciorándose al mismo tiempo de que ello no afecta a la integridad de la labor normativa. En estrecha colaboración con los representantes de la FAO, la función reforzada de desarrollo del Programa de Campo incluiría la movilización de los recursos técnicos de la Oficina Regional en su conjunto, la utilización de los recursos técnicos de la Sede cuando sea necesario y el establecimiento de un enlace con los donantes, sobre todo a nivel regional.

150 . Aclaración de las primeras esferas de responsabilidad de las oficinas descentralizadas en la labor normativa : Aunque ha habido una demarcación de hecho de las esferas de responsabilidad en relación con la labor normativa, se puede aumentar la eficiencia si se sistematizan las actuales disposiciones pragmáticas, teniendo siempre presente la necesidad de utilizar de modo flexible los recursos, evitando al mismo tiempo duplicaciones y trámites burocráticos:

1. los países deberían englobarse en una sola región y una sola subregión en lo concerniente a la labor normativa, es decir, deberían tener una línea directa de contacto con una sola Oficina Regional/Subregional;
2. los oficiales subregionales encargados de la asistencia en materia de políticas gozan de un alto grado de autonomía, pero deberían disponer de una vía clara para la presentación de informes al Jefe de la Subdirección de Asistencia para las Políticas de la Oficina Regional; y
3. en aras de la eficiencia, la geografía física no debería ser el único factor para asignar responsabilidades en relación con la labor normativa en los países; el idioma debería ser otro factor importante. Por ejemplo, en América Latina y el Caribe, la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (RLC) podría encargarse de los países caribeños de habla española, en tanto que la SLAC se ocuparía de los países de habla inglesa del Caribe.

151 . Importancia de los representantes de la FAO : No se ha prestado suficiente atención a la importancia que revisten los representantes de la FAO como fuente de continuo asesoramiento en materia de políticas y como enlace con los recursos normativos disponibles en la FAO. Si se quiere que estos representantes desempeñen en forma más apropiada ese papel:

1. deberían desplegarse más esfuerzos para tener cubiertos los puestos en los países clave;
2. se debería prestar a los representantes de la FAO más apoyo en materia de información y capacitación sobre cuestiones de políticas;
3. los representantes de la FAO deberían reunirse una vez al año en las Oficinas Regionales (esto es importante, y no sólo en relación con la labor normativa); y
4. debería consolidarse la práctica actual de hacer perfiles de los países para indicar la importancia relativa de dicha labor (operaciones de proyectos, etc.), y ello debería seguir utilizándose como principal criterio para la selección de esos representantes y del personal nacional en los países donde la función normativa es importante.

Prestación de mejores servicios a la CEI y países análogos

152 . Para mejorar los servicios a la CEI y países análogos, en lugar de diluir los efectos que produce el personal mediante la asignación de oficiales de asesoramiento en materia de políticas a distintos países podría establecerse una oficina de la FAO en un lugar donde el gobierno hospedante estuviera dispuesto a realizar una contribución sustancial en lo que respecta a instalaciones y donde hubiera medios y servicios de comunicaciones con la mayoría de los países interesados de Europa, el Cercano Oriente y Asia. Se podrían asignar a esa oficina dos oficiales de políticas debidamente calificados y también sería conveniente incluir un oficial encargado del desarrollo del Programa de Campo. Si en su momento las dimensiones del Programa de Campo lo justificaran, también se podría agregar un oficial de operaciones de proyectos. Otra posibilidad sería que el mandato en todos esos países se confiriese a una sola Oficina Subregional y, posiblemente, a varios oficiales de políticas destacados fuera de la Sede, cada uno de los cuales se encargaría de varios países.

Directrices

153 . La Organización debería preparar un folleto/nota de orientación sobre la forma de establecer vínculos eficaces con el proceso relativo a toda la labor normativa en los países que habrían de utilizar las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas y las direcciones técnicas, y de facilitar dicho proceso, como orientación para los representantes de la FAO y el PCT. El Servicio de Evaluación preparará una nota como resultado de esta evaluación. Esta podría ser una útil contribución a la nota de orientación que ha de elaborar el grupo de acción a que se hace referencia más adelante. También se debería pedir a las dependencias técnicas y a los grupos interdepartamentales de trabajo que se ocupan de las políticas que prepararan breves notas sobre las consideraciones normativas en sus esferas de acción. Esas notas deberían difundirse ampliamente, inclusive a través de la Intranet de la FAO.

Preparación de los proyectos

154 . El reconocimiento del carácter a largo plazo del proceso relativo a las políticas y de sus distintas fases significa que tal vez las intervenciones aisladas no puedan abordar todas las fases del proceso. El especial hincapié en la comunicación y los procesos también tiene la importante consecuencia de que la asistencia para las políticas se conciba de manera que, en vez de comportar una breve intervención de un equipo de expertos, se oriente hacia el establecimiento de equipos más pequeños que visiten repetidamente el país en cuestión. Tendrá que disponerse de una proporción mayor de los presupuestos a fin de sufragar la participación nacional, así como la traducción, impresión, reuniones, etc. Además de las necesidades actuales en cuanto a la preparación de proyectos relacionados con la labor normativa (inclusive en el PCT de la FAO), esa preparación debería incluir un esquema lógico e indicar:

1. los resultados en materia de políticas que se prevé lograr (por ejemplo que el país revise su política en un determinado sector);
2. el modo en que la labor se integrará en el proceso continuo de políticas y el lugar que ocupará en él el proyecto;
3. el proceso de consultas que se seguirá;y
4. cómo se garantizará el seguimiento de las etapas posteriores del proceso de políticas y/o su ejecución.

155 . En la preparación de los proyectos debería reconocerse también que la naturaleza del proceso de consultas exigirá en general la asignación de una proporción relativamente alta de fondos a las actividades de los consultores nacionales, la traducción, las reuniones y los procesos de la sociedad civil. Asimismo, tanto en la preparación como en la prestación del apoyo en materia de políticas es indispensable examinar en forma realista las posibilidades de seguimiento, en lo que respecta a la medida en que se dispondrá de la colaboración ulterior necesaria durante el resto del proceso continuo que va de la formulación de las políticas a su ejecución.

Información sobre los países

156 . El Departamento de Cooperación Técnica podría tomar la iniciativa en lo concerniente a crear un sistema de información sobre los países, basado en Internet, que integre las aportaciones de toda la Organización, especialmente los representantes de la FAO, y que mejore constantemente la calidad y el contenido analítico.

Grupo de acción

157 . Podría ser útil un grupo de acción interdepartamental, de duración limitada, para examinar todos los aspectos de la labor normativa, al que se incorporaran los grupos de trabajo análogos de las Oficinas Regionales, con los subgrupos que fueran necesarios. Si la experiencia y un programa de trabajo concreto lo justificaran más adelante, el grupo de acción podrían ampliar sus actividades para llegar a ser un grupo de trabajo interdepartamental y/o una red para las políticas en la FAO. El presidente del grupo de acción actuaría como coordinador de políticas.

158 . L os principales trabajos iniciales del grupo de acción podrían incluir:

1. la fijación de prioridades, inclusive:
1. prioridades regionales y en relación con los asuntos de la labor normativa; y
2. un programa para la difusión de las políticas, incluidas actividades de sensibilización y promoción;
2. la elaboración de un marco para la gestión interna de los conocimientos, comprendidas las prioridades en cuanto a la base normativa de la labor de políticas y la determinación de los sectores en que es urgente la cooperación entre departamentos y entre direcciones para promover el apoyo normativo al proceso relativo a las políticas; y
3. el fomento del apoyo a fin de aumentar la capacidad de la Organización para cooperar con los países en la formulación de políticas, inclusive:

1. directrices generales acerca del enfoque y el proceso para la cooperación con los países en la formulación de políticas;
2. recursos de información, incluido el mecanismo basado en una red y el sistema de información sobre los países mencionados más arriba; y
3. capacitación del personal, en particular los representantes de la FAO y el personal técnico.