Las preferencias comerciales en favor de los países en desarrollo han sido una característica de las políticas comerciales de los países industrializados durante casi 40 años, pero con la liberalización global del comercio las preferencias arancelarias han ido perdiendo gradualmente su importancia, aunque en la agricultura pueden seguir siendo valiosas porque los aranceles NMF son sumamente altos en muchos casos, aunque también en proceso de disminución. Con todo, dado el carácter ‘sensible’ de sus políticas agrarias, los países desarrollados han sido por lo general reacios a conceder preferencias profundas para los productos agropecuarios. Al mismo tiempo, algunos regímenes preferenciales especiales han hecho concesiones significativas para determinados productos agrícolas de grupos limitados de países en desarrollo, como en el caso concreto de las preferencias que la UE concede a las importaciones de azúcar procedente de determinados países ACP. De ahí que cuando se llega al trato preferente concedido a las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo el panorama es muy diverso.
En este contexto, se pueden plantear algunas preguntas sobre el futuro de las preferencias comerciales en la actual ronda de negociaciones de la OMC. ¿Deberían los países en desarrollo defender enérgicamente sus preferencias comerciales y tratar de mejorarlas? ¿Cuáles son las ventajas y los costos de las preferencias, en comparación con otras formas de asistencia para el desarrollo económico? ¿Corren peligro de perder mucho los países en desarrollo con una ulterior liberalización del comercio agrícola y la disminución de los márgenes de preferencia? En tal caso, ¿tienen derecho a una indemnización, y de qué manera? ¿Qué función deberían cumplir las preferencias comerciales en la próxima ronda de negociaciones de la OMC sobre la agricultura? El presente documento intenta dar algunas respuestas provisionales a estos interrogantes. Por otra parte, con la disminución de los aranceles NMF cobran cada vez más importancia otras medidas que afectan al comercio, como las normas, y puede llegar a ser también más importante en el futuro el trato reservado al respecto a los países en desarrollo. Pero esto es harina de otro costal, que rebasa la finalidad del presente documento y merecería un estudio ulterior.
Con respecto a la naturaleza de los acuerdos preferenciales en favor de los países en desarrollo, se pueden distinguir tres formas principales: el Sistema Generalizado de Preferencias, los regímenes preferenciales especiales para grupos de países en desarrollo (como Lomé/Cotonú o la Iniciativa de la Cuenca del Caribe), y las zonas regionales de libre comercio entre países desarrollados y países en desarrollo. Esta última forma, sin embargo, que involucra preferencias recíprocas, no pertenece estrictamente hablando a la categoría de las preferencias comerciales para los países en desarrollo.
Al calificar las preferencias comerciales como un elemento de las relaciones económicas entre los países en desarrollo y los países desarrollados, la perspectiva expresada en el lema “comercio, no ayuda” ejerce un cierto atractivo desde el punto de vista económico. Las preferencias comerciales tienen el potencial de ayudar a los países en desarrollo a promover un desarrollo económico autónomo. Pueden reemplazar las transferencias de los países desarrollados a los países en desarrollo hechas en forma de asistencia financiera, y hasta es probable que puedan añadirse a ellas. Pero también se presentan algunos inconvenientes, siendo el más evidente la resistencia por parte de los productores de los países desarrollados. Menos evidente, pero importante de todas maneras, es la posibilidad de que la estructura de la producción de los países en desarrollo cambie con el avance de la liberalización global del comercio de una manera no sostenible. En esos casos, debería examinarse la posibilidad de aplicar políticas orientadas a reservar una parte de las rentas de los esquemas de preferencias para utilizarlas en programas ventajosos para los agricultores, y no crear modelos de producción que serían insostenibles en el futuro con los precios mundiales que resultaran de una ulterior liberalización del comercio. Por último, existe la posibilidad de que disminuya el bienestar social a nivel mundial como consecuencia de la desviación del comercio.
Las preferencias comerciales pueden comportar diversas ventajas para los países exportadores interesados. Es difícil hacer estimaciones empíricas cuantitativas de la magnitud de dichas ventajas, pero el margen de preferencia constituye un indicador relativamente fácil de calcular. Según las estimaciones disponibles, los márgenes de preferencia pueden ascender a porcentajes significativos del valor de las exportaciones de los países en desarrollo interesados, pero no sirven para determinar con seguridad las ventajas económicas. Los beneficios sociales para los países exportadores interesados suelen ser mucho menores que el margen de preferencia. Es más, en ciertas condiciones éste beneficia más a los agentes del país importador que a los países exportadores. Como no existen análisis exhaustivos de las ventajas de la preferencia obtenidas por los distintos países beneficiarios, la base para determinar los grupos de países en desarrollo que ‘merecen’ más las preferencias es relativamente endeble. Hay, sin embargo, razones intuitivas plausibles para sostener que las preferencias comerciales son particularmente importantes para los países más pobres y otros países en desarrollo vulnerables, como los países pequeños, insulares y sin litoral.
Ahora bien, las preferencias comerciales pueden también suponer gastos. Para mejorar y acrecentar las preferencias se requiere ‘capital de negociación’. Después de varias rondas consecutivas de reducciones arancelarias hechas en base a la cláusula NMF, el valor de las preferencias está destinado a disminuir, y es importante calcular cuidadosamente la cantidad de ‘capital de negociación’ que debería invertirse en una empresa que podría no ser muy rentable a largo plazo. Insistir en la no reciprocidad de las preferencias puede menoscabar la influencia global de los países en desarrollo en las negociaciones comerciales multilaterales. Hay algunas preferencias específicas y profundas que pueden determinar en los países beneficiarios una estructura de producción que no sería sostenible al descender los aranceles NMF. Las preferencias tienden a provocar una desviación del comercio, con los costos que se derivan para otros países exportadores. Por último, los países que se benefician de las preferencias pueden perder interés en las reducciones arancelarias NMF, lo que constituye un costo para el régimen comercial multilateral en general.
Con respecto a la situación de las preferencias comerciales en la OMC, las preferencias comerciales universales otorgadas en el marco del SGP para las importaciones provenientes de todos los países en desarrollo son compatibles con la cláusula de habilitación del GATT. Lo mismo dígase de las preferencias concedidas a todos los países menos adelantados. Pero los países desarrollados no están obligados jurídicamente a otorgarlas. Pueden, por lo tanto, decidir unilateralmente sobre los márgenes de preferencia, e incluso eliminar las preferencias, sin violar los compromisos del GATT/OMC. En cambio, las preferencias comerciales específicas para grupos limitados de países en desarrollo, como las concedidas en virtud del Convenio de Lomé o de la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe, no son compatibles con el GATT. Sin embargo, la OMC concedió en el pasado exenciones que permitieron a los países interesados mantenerlas.
Al momento de examinar las opciones para el futuro de las preferencias comerciales en la OMC, acuden a la mente algunas cuestiones. En vez de tratar de obtener una expansión de las preferencias ‘superficiales’ para todos los países desarrollados en el marco del SGP, otra posibilidad sería la de tratar de lograr preferencias ‘sustanciales’ para los países menos adelantados y otros países vulnerables. En este ámbito, la cláusula de habilitación podría modificarse para incluir, además de los países menos adelantados, a los países pequeños y otros países vulnerables en la categoría de los países en desarrollo que pueden recibir preferencias más sustanciales que las acordadas en el marco del SGP. El funcionamiento de los esquemas actuales del SGP, que por supuesto deberían mantenerse, puede mejorarse de la siguiente manera: consolidando las preferencias en la OMC; eliminando las condiciones, estableciendo los aranceles preferenciales en relación con los aranceles NMF (y no definirlos en términos absolutos); aumentando los contingentes arancelarios; simplificando las normas de origen; y ofreciendo preferencias mejores cuando los aranceles NMF están sujetos a crestas y a progresividad arancelaria.
La indemnización por la disminución de los márgenes de preferencia es una cuestión muy compleja. No es tan evidente que todas las reducciones de los aranceles NMF de los productos que gozan de preferencias determinen efectivamente una disminución de los márgenes de preferencia (económicamente significativos). Hay casos en los que la reducción se ve compensada (parcial o totalmente) por los efectos de mercado favorables de la liberalización del comercio. Además, cuando la disminución de la preferencia determina claramente una pérdida económica para los países exportadores interesados, hay argumentos en pro y en contra de la indemnización. Por otra parte, en el caso de que se acepte la indemnización, no existe una claridad total sobre quién debería ‘pagarla’ y quién debería ‘recibirla’. Se pueden considerar diversas formas de indemnización, sin que ninguna goce de una prioridad bien definida. Y, por último, muchas veces será difícil presentar una estimación segura de los efectos económicos de la disminución de la preferencia y, por ende, del alcance de la indemnización que podría pretenderse.
Con lo cual no se quiere decir que i) la reducción de la preferencia no sea un problema, ni que ii) su indemnización no deba figurar en una ronda multilateral de negociaciones comerciales. Lo que sí se quiere decir es que hay que evitar la presentación de soluciones demasiado simples. En último término, la indemnización será materia de negociación. Como orientación general, puede ser útil al examinar el tema, distinguir entre dos categorías de preferencias, es decir los regímenes SGP, por un lado, y las preferencias profundas y específicas para grupos limitados de países en desarrollo, por otro. Cuando las preferencias SGP han disminuido como consecuencia de negociaciones multilaterales sobre reducciones arancelarias, la forma más lógica para negociar sobre la indemnización sería la de buscar una estructura de reducciones especiales de los aranceles NMF que beneficie a los país en desarrollo exportadores. Por otro lado, cuando se trata de preferencias muy específicas y profundas para determinados países y productos, como en el régimen azucarero de la UE para los países ACP, puede haber argumentos relativamente fuertes para justificar una indemnización en efectivo.
El análisis expuesto en el presente documento propone algunas recomendaciones acerca del futuro de las preferencias comerciales en la actual ronda de negociaciones de la OMC sobre la agricultura:
