El trato preferencial otorgado por los países desarrollados a sus importaciones procedentes de los países en desarrollo constituye evidentemente un elemento importante de la red global de relaciones económicas (y políticas) entre el Norte y el Sur. Las preferencias comerciales tienen por objeto fomentar el crecimiento económico en el sur, haciendo que los países en desarrollo puedan participar en actividades económicamente rentables. Por lo tanto, la finalidad de las preferencias comerciales consiste fundamentalmente en dar a los países en desarrollo mejores oportunidades de alcanzar, por sí mismos, un mejoramiento autónomo de su destino económico y, es de esperar, social y político. Alguna vez en el pasado se habían considerado las preferencias comerciales como una alternativa posible a la asistencia financiera y técnica, conforme rezaba el lema “comercio, no ayuda”. Este lema, y el concepto económico subyacente, ejerce un gran atractivo de tipo intuitivo, y es probable que haya contribuido a convencer a los políticos de los países desarrollados a abrir más los mercados de sus países a las importaciones de los países en desarrollo.
Es desde luego un argumento convincente el de que el Sur debería tener mayores oportunidades para mejorar su situación económica a través de sus propias actividades, con efectos positivos sostenibles, en vez de depender de la ayuda que le viene del Norte, muchas veces sin perspectivas de lograr un crecimiento económico autónomo. El argumento en pro del programa “comercio, no ayuda” se refuerza aun más si se lo combina con algunas observaciones críticas sobre las políticas comerciales de los países desarrollados que no hacen más que proteger industrias obsoletas. Y se vuelve prácticamente incontrovertible si se añade el hecho de que el mundo se está moviendo en la dirección de la liberalización del comercio, tanto a través de las negociaciones multilaterales que tienen lugar en el seno del GATT/OMC como a través de las reformas políticas que están acometiendo unilateralmente muchos países. En este contexto, las preferencias comerciales para los países en desarrollo no hacen más que anticipar la liberalización más general del comercio mundial que se logrará, como es de esperar, en un futuro próximo, y se otorgan en un sector del comercio internacional en el que los países exportadores interesados tienen una necesidad particular de esa cosecha temprana.
Si bien a veces se la exagera en el ámbito político, en el contexto económico la perspectiva “comercio, no ayuda” tiene algún sentido. Pero también tiene sus inconvenientes. Examinemos brevemente algunas de las consecuencias económicas directas de las preferencias comerciales con objeto de entender mejor el papel que pueden desempeñar en el marco global de las relaciones económicas entre los países en desarrollo y los países desarrollados. Partiendo de las consecuencias económicas podemos también determinar algunos factores importantes de la economía política de las preferencias comerciales.
A nivel fundamental, y tomando la perspectiva “comercio, no ayuda” al pie de la letra, las preferencias comerciales pueden considerarse como un mecanismo de transferencia económica del Norte al Sur. Los países desarrollados dejan de percibir parte de sus ingresos arancelarios, aumentando con ello los ingresos de exportación de los países en desarrollo interesados. En otras palabras, a través de las preferencias comerciales se transfiere dinero del presupuesto de los países desarrollados a las economías de los países en desarrollo, además de que aumentan las cantidades exportadas de los países en desarrollo y los efectos internos que de ello se derivan para los mismos. Desde esta perspectiva, las preferencias comerciales pueden considerarse como un sucedáneo directo de la asistencia financiera prestada a los proyectos de desarrollo, sea en el ámbito de infraestructuras, programas sectoriales u otros conceptos, como parte de programas bilaterales o multilaterales de asistencia para el desarrollo. De ahí que los países donantes y los países beneficiarios deban preguntarse si las preferencias comerciales constituyen una forma mejor de respaldar el desarrollo que la asistencia financiera. La respuesta depende de algunas consideraciones, tales como la magnitud de las transferencias que pueden generarse con un sistema o el otro, y cuál de las dos será más eficaz en cuanto a promover un crecimiento económico autosostenido en los países en desarrollo. Este no es el lugar para profundizar en estas cuestiones, pero al menos se pueden examinar algunos de los factores más importantes.
En este contexto, es útil echar un vistazo al mecanismo económico involucrado en las preferencias comerciales con objeto de ver cuáles son las consecuencias para el desarrollo de mercados en los países en desarrollo, y entender exactamente quién gana y quién pierde con las preferencias comerciales. Como veremos, algunos resultados dependen de la situación del mercado y de algunos otros factores, de donde se sigue que las consecuencias económicas del “comercio, no ayuda” no son inequívocas.
Comencemos con una situación simple en la que un determinado país desarrollado (país A) empieza a otorgar una preferencia comercial a (todos o algunos) países en desarrollo (grupo de países B) para un determinado producto (por ejemplo, maíz).[7] En el pasado, el país A importaba maíz también de otros países desarrollados, y continúa aplicando a esas importaciones el arancel NMF (más alto). En el mercado mundial, el maíz de los otros países desarrollados se puede conseguir a un precio dado, independientemente de la cantidad importada por el país A.[8] En cambio, la cantidad de maíz exportada del grupo de países en desarrollo B es tanto mayor cuanto más alto el precio recibido por las exportaciones. El maíz exportado del grupo de países B es de la misma calidad que el exportado por otros países desarrollados, y recibe el mismo precio en el mercado interno del país A.
Una vez que el país A otorga una preferencia comercial al grupo de países B, una parte del maíz que antes importaba de otros países desarrollados la importa ahora del grupo de países B, sin que ello influya en absoluto en los precios del mercado interno del país A.[9] En este caso, como se indicó anteriormente, el efecto más evidente de la preferencia comercial, además de la expansión de las exportaciones, es que el país A deja de percibir algo de sus ingresos arancelarios (que solía percibir de las importaciones de maíz que ahora le vienen del grupo de países B), mientras que el grupo de países B obtiene un precio mayor por sus exportaciones de maíz al país A. En otras palabras, ahora hay una transferencia desde el presupuesto del país A hacia las economías del grupo de países B. El elemento “comercio, no ayuda” de los aranceles preferenciales puede, en este caso, describirse en alguna medida como un mecanismo por el que el país A presta ayuda financiera al grupo de países B, en los que el dinero transferido no va a parar a algún proyecto de desarrollo a los productores del grupo de países B interesados (y, posiblemente, a algunos intermediarios del mercado).
En cuanto a la estrategia del desarrollo, tanto el país A como el grupos de países B tendrán que examinar la cuestión de si esta forma de ayuda prestada a los productores de maíz del grupo de países B y a las economías globales de dicho grupo es más ventajosa para un crecimiento económico autónomo a más largo plazo del grupo de países B que la transferencia de una cantidad de dinero equivalente, como ayuda financiera, directamente del Ministerio de Hacienda del país A a proyectos de desarrollo encaminados a mejorar, por ejemplo, la infraestructura en el grupo de países B. La respuesta a esta pregunta tenderá a ser tanto más positiva cuanto más probabilidades existan de que en una situación de libre comercio el grupo de países B exportaría de todas maneras al país A la cantidad mayor que comenzó a exportar con el trato preferencial. Después de todo, si la preferencia comercial permite que el grupo de países B potencie su estructura productiva hasta un nivel que pueda considerarse óptimo cuando el comercio mundial se haya liberalizado completamente, como es de esperar, entonces sería realmente de interés para el grupo de países B tener la oportunidad de recibir esta preferencia comercial y poder, así, ofrecer a sus productores de maíz incentivos de mercado que van en la dirección justa. La otra posibilidad, es decir, recibir ayuda financiera para proyectos de infraestructura, puede también tener ventajas importantes pero es posible que contribuya menos a un crecimiento autosostenido que el hecho de permitir que los productores desarrollen sus capacidades de producción en forma privada, gracias a incentivos ‘apropiados’ a través de los precios.
En cambio, si la preferencia comercial ‘succionara’ la estructura productiva del grupo de países B hacia una modalidad no sostenible a largo plazo, entonces la situación sería problemática. Esto ocurriría en el caso de que la preferencia comercial condujera a los productores de dicho grupo de países a invertir capital humano y material en un sector que prometiera ingresos inmediatos atractivos, como consecuencia de la apertura de un mercado preferencial en el país A, pero sin perspectivas a largo plazo para exportaciones rentables. Es lo que pasaría en el caso de que el volumen de las exportaciones del grupo de países B activadas por el trato preferencial rebasara la cantidad que dicho grupo podrá enviar al país A una vez liberalizado completamente el comercio. En ese caso, la preferencia comercial distorsiona la estructura de la producción en los países en desarrollo ya que tendrán que sufragarse nuevos costes de ajuste una vez que vuelvan a descender las exportaciones con la liberalización de los aranceles NMF. En tal situación, al grupo de países B le habría convenido que el país A le hubiera transferido la misma cantidad de dinero no mediante una preferencia comercial sino en la forma de ayuda financiera directa para el desarrollo de la infraestructura o para otros proyectos de desarrollo destinados a producir efectos positivos duraderos para el crecimiento económico[10]. Otra solución sería que el Gobierno del país exportador pudiera destinar (una parte) del margen de preferencia para fines de desarrollo no directamente relacionados con la actividad de exportación preferencial. De esa manera, los países en desarrollo interesados evitarían el peligro de que la estructura de la producción sea ‘succionada’ hacia una dirección no sostenible.
En el caso examinado hasta ahora no existe la menor duda de que la cuantía de las exportaciones de maíz hechas por el grupo de países B al país A después de la aplicación de la preferencia comercial es mayor de lo que hubiera sido en un régimen de libre comercio. Por la razón de que incluso después de la aplicación del arancel preferencial el precio del mercado interno en el país A sigue siendo el vigente en el mercado mundial más el arancel NMF (ya que algunas importaciones siguen proviniendo de otros países desarrollados). En otras palabras, sobre sus exportaciones de maíz al país A el grupo de países B gana el precio vigente en el mercado mundial más el arancel NMF, menos cualquier arancel preferencial remanente. Como este último es inferior al arancel NMF, el precio neto recabado por el grupo de países B es mayor que el precio del mercado mundial. Pero una vez que el país A elimine totalmente su arancel NMF, el precio obtenido por el grupo de países B será el vigente en el mercado mundial. Como ese precio es más bajo que el obtenido en el régimen de aranceles preferenciales (y estando todavía en vigencia el arancel NMF), la eliminación completa del arancel del maíz del país A determinará una disminución de las exportaciones de maíz del grupo de países B y, por lo tanto, un nuevo ajuste a la baja de su producción maicera con respecto al nivel alcanzado después de la aplicación del arancel preferencial.[11]
En este caso, es evidente que al grupo de países B le hubiera convenido recibir la suma equivalente como mera transferencia monetaria en forma de ayuda financiera. Pero esta solución podría no ser realista. Las políticas comerciales, incluidas las preferencias comerciales, por un lado, y la asistencia para el desarrollo, por otro, las deciden diferentes organismos, bajo la influencia de diferentes grupos de presión y sobre la base de criterios diferentes. De ahí que entre las transferencias mediante preferencias comerciales y la ayuda financiera la tasa de substitución puede ser muy inferior a uno. Renunciar a un dólar de una preferencia comercial que los países en desarrollo podrían haber recibido no significa en absoluto que recibirán un dólar más en forma de ayuda financiera. El ‘grupo que presiona por el desarrollo’ en los países desarrollados abogará tanto por las preferencias comerciales como por la ayuda financiera. Pero su influencia en las políticas comerciales no puede compararse directamente con su influencia en la ayuda para el desarrollo, tanto más cuanto que por lo general existe una asimetría en la evaluación política de los ingresos dejados de percibir y los gastos efectuados. Los ingresos dejados de percibir son invisibles, desde el momento que no figuran en el presupuesto público, mientras que los gastos son muy transparentes en la línea presupuestaria pertinente. Por lo tanto, es probable que los ingresos arancelarios no percibidos a causa de una preferencia comercial cuenten mucho menos en el debate político que los desembolsos presupuestarios destinados a la asistencia para el desarrollo. En consecuencia, es probable que los países en desarrollo no tengan que temer la pérdida de (cantidades significativas) de ayuda financiera si logran obtener preferencias comerciales.
Por otro lado, los países en desarrollo disponen sólo de un monto determinado de ‘capital de negociación’ para influir en los gobiernos de los países desarrollados, y deben considerar dónde se obtiene más hasta con el último ‘dólar del capital de negociación’. Desde esta perspectiva, se entiende que los intentos por lograr preferencias comerciales puedan contraponerse a los intereses de aquellos grupos de productores en los países desarrollados que se benefician de la protección del comercio. En el caso examinado hasta aquí, no hay motivo para que los productores de maíz del país A (si entienden correctamente la situación) estén preocupados, ya que el único efecto de la preferencia comercial es el de reemplazar las importaciones de otros países desarrollados por importaciones de países en desarrollo. Como no afecta a los precios internos en el país A, no provoca pérdidas para los productores nacionales de maíz. La oposición, pues, a la preferencia comercial podría venir sólo de los productores de maíz de otros países desarrollados que pierden cuotas de mercado en el país A. También puede venir de otros países en desarrollo que no se benefician de la misma preferencia arancelaria. Aunque también podría venir de los economistas que podrían alegar que en este caso hay una pérdida global de bienestar social al reemplazarse las importaciones a bajos precios de otros países desarrollados por importaciones a precios más altos del grupo de países B.[12]
A partir de este caso simple pueden derivarse fácilmente otros más complejos, aunque no hace falta examinar aquí todas las posibilidades. Si la oferta exportable de otros países desarrollados no es infinitamente elástica, la preferencia comercial hará bajar los precios del mercado interno en el país A. Como consecuencia, aumentarán las importaciones del país, reduciendo algo la probabilidad de una pérdida de bienestar social a nivel mundial. Sin embargo, además de la oposición de los productores de otros países desarrollados se opondrán también los productores de maíz del mismo país A. Lo que robustece la ventaja relativa que representa la utilización del ‘capital de negociación’ de los países en desarrollo para abogar en favor de la ayuda financiera. Por otro lado, no es tan seguro que la estructura de la producción en los países en desarrollo sea ‘succionada’ hacia una dirección insostenible una vez terminada la liberalización del comercio.[13] Una situación algo semejante se verifica cuando la preferencia comercial para un grupo de países B tiene como efecto la exclusión del mercado del país A de todas las importaciones de otros países desarrollados. En este caso también descenderá el precio del mercado interno en el país A al adoptarse la preferencia comercial, y se opondrán los productores tanto del país A como de los otros países desarrollados.
En resumen, la perspectiva del “comercio, no ayuda” ejerce un cierto atractivo económico. Las preferencias comerciales pueden contribuir a que los países en desarrollo promuevan un desarrollo económico autónomo. Pueden reemplazar las transferencias económicas desde los países desarrollados a los países en desarrollo en forma de ayuda financiera, pero probablemente pueden también aumentarlas. Pero tiene también sus inconvenientes, siendo el más evidente la resistencia de parte de los productores de los países desarrollados. Menos evidente, pero igualmente importante, es que llevan a una estructura productiva insostenible en los países en desarrollo cuando avanza la liberalización del comercio global. Por último, existe la posibilidad de una pérdida de bienestar social mundial derivada de la desviación del comercio.
