Cualquiera sea la conclusión a la que se haya llegado del examen más conceptual de la sección anterior, en la práctica las preferencias comerciales se otorgan a los países en desarrollo porque éstos demandan un acceso mejor a los mercados de los países desarrollados, y porque éstos creen que ésta es una forma particularmente útil para ofrecer a los países más pobres oportunidades mejores para el crecimiento económico. En base a esto, las ventajas de las preferencias comerciales previstas en los países en desarrollo consisten en ventajas económicas ‘fuertes’, tales como un acceso mejor a los mercados de los países desarrollados, un aumento de los volúmenes y precios de las exportaciones, un mejoramiento del bienestar social y de las oportunidades de empleo, y un crecimiento económico más rápido. Además, pueden haber ventajas ‘blandas’ (pero de todas maneras importantes), tales como una mayor familiaridad con los mercados sofisticados de los países desarrollados, una conciencia cada vez mayor de la necesidad de mejorar las calidades, una actitud de la economía más orientada hacia el exterior, y nuevas alianzas comerciales.
Aunque todas estas ventajas pueden ser reales, desafortunadamente es muy difícil determinarlas y medirlas empíricamente, debido principalmente a que es muy difícil decir qué ventaja concreta ha sido causada por las preferencias comerciales, y que no se hubiera lograda sin ellas. La tasa de crecimiento observada en las exportaciones a los países desarrollados que otorgan preferencias comerciales no constituye un indicador seguro ya que no se sabe cómo hubiera sido la actividad exportadora sin ellas. Podría obtenerse una impresión mejor comparando el crecimiento de las exportaciones de los países en desarrollo a los países desarrollados otorgantes de preferencias con el crecimiento de las exportaciones a los países desarrollados que no las otorgan, como hicieron por ejemplo Weston, Cable y Hewitt (1980). Sin embargo, no se puede dar por supuesto que sin las preferencias las exportaciones a los países otorgantes de preferencias hubieran evolucionado de la misma manera que las que fueron a países desarrollados no otorgantes de preferencias.
Este problema fundamental de no contar con una comparación entre las exportaciones hechas con preferencias y las efectuadas sin ellas es probablemente la razón principal de por qué sólo relativamente pocos estudios empíricos han examinado las ventajas de las preferencias comerciales. Sólo utilizando modelos de comercio cuantitativos basados en hipótesis sobre elasticidades se pueden comparar las corrientes comerciales efectuadas en un régimen de trato preferencial con la estructura del comercio que hubiera resultado hipotéticamente de no haberse otorgado dichas preferencias comerciales. La construcción de tales modelos cuantitativos es una tarea importante dado el detalle preciso de los productos de la mayoría de los esquemas preferenciales y lo difícil que es estimar las elasticidades en ese nivel de desglose. Sin embargo, hay algunos estudios que han utilizado esos modelos para estimar los efectos de las preferencias en el volumen y el valor de las corrientes comerciales de los países en desarrollo, aunque en la mayoría de los casos los estudios han examinado categorías de productos relativamente amplias. En uno de esos estudios (Baldwin, 1984) se observa que el incremento de las exportaciones de los países en desarrollo debido al trato preferente otorgado en el marco de diversos esquemas analizados era del orden del 25 por ciento.
Otro indicador cuantitativo aproximado de las (potenciales) ventajas derivadas de las preferencias comerciales, que se pueden estimar sin hacer suposiciones sobre elasticidades, es la magnitud de los márgenes de preferencia. Por definición, este indicador es relativamente sencillo, aunque su interpretación económica comporta varias limitaciones, como se mostrará a continuación. En ciertas condiciones (poco realistas) el margen de preferencia es igual al progreso del bienestar social que el país exportador receptor de preferencias puede derivar de una preferencia comercial. El cálculo empírico del margen de preferencia puede hacerse sin mayor dificultad, aunque requiere una elaboración de datos que requiere mucho tiempo.[14] Fundamentalmente, el margen de preferencia por unidad de producto exportado a un determinado país importador es la diferencia entre el arancel NMF y el arancel preferencial aplicado a ese producto, ambos expresados como aranceles específicos.[15] El valor total del margen de preferencia para un determinado producto es ese margen multiplicado por la cantidad exportada al país importador que otorga la preferencia.[16] Por supuesto que los valores totales de los márgenes de preferencia pueden también agregarse entre productos. Para normalizar entre diversos países y productos, los márgenes de preferencia pueden expresarse como porcentaje del valor de las exportaciones de los productos en cuestión.
Yamazaki (1996) ha estimado los márgenes de preferencia para las exportaciones agrícolas de los países en desarrollo derivados de diversos esquemas preferenciales aplicados por la UE, los Estados Unidos y el Japón. El estudio observa que en 1992 el margen de preferencia total para todos los países otorgantes de preferencias objeto del estudio, todos los países beneficiarios y todos los productos agropecuarios era de 1 853 millones de dólares EE.UU., equivalente al 12 por ciento del valor total del comercio preferencial. El 73 por ciento de ese margen lo otorgaba la UE, mientras que el Japón y los Estados Unidos compartían el resto por partes más o menos iguales. Por lo que se refiere a las regiones exportadoras, Africa recibió poco más de una tercera parte de ese margen total, América del Sur casi una cuarta parte, y el Lejano Oriente, América Central y el Caribe alrededor de una sexta parte cada uno. En lo referente a los productos, resultó que el 46 por ciento del margen de preferencia otorgado por la UE vino del azúcar, aunque el azúcar representaba no más del 10 por ciento de todas las exportaciones a la UE comprendidas en el análisis. El estudio estimó también la pérdida en los márgenes de preferencia derivadas de las reducciones de los aranceles NMF acordadas en la Ronda Uruguay, suponiendo que no hubiera habido ninguna mejora en los esquemas preferenciales. Se observó que el margen de preferencia disminuiría 632 millones de dólares EE.UU., o sea una tercera parte. Se preveía que el Lejano Oriente perdería la parte mayor de su margen de preferencia anterior a la Ronda Uruguay, es decir 63 por ciento, mientras que Africa el 25 por ciento. Con respecto a varios países pequeños, se observó que su margen total de preferencia había sido eliminado, ya que los aranceles NMF posteriores a la Ronda Uruguay se redujeron a los aranceles preferenciales vigentes en 1992.
El margen de preferencia para las exportaciones agrícolas de los países ACP a la UE fue calculado en un estudio de la FAO (1997) realizado por Sharma. Para 1996, es decir con los aranceles NMF vigentes al principio del período posterior a la Ronda Uruguay, el margen de preferencia global para todos los países ACP y todos los productos agrícolas se estimó en 710 millones de ECU (840 millones de dólares EE.UU.), alrededor de 14 por ciento del valor del comercio analizado. El 52 por ciento de ese margen de preferencia resultó del azúcar, seguido del 21 por ciento de la carne de vaca. En el estudio se preveía un descenso del 16 por ciento del margen de preferencia global en el año 2000, debido a las reducciones arancelarias durante el período de aplicación de la Ronda Uruguay. En este análisis se suponía que el margen de preferencia para los dos productos del Protocolo, el azúcar y los bananos, que en 1996 representaron el 60 por ciento del total, no se verían afectados por las reducciones arancelarias de la Ronda Uruguay.
En un estudio realizado para la UNCTAD (1999), Tangermann y Josling proporcionaron estimaciones de los márgenes de preferencia para determinadas exportaciones agrícolas de los países africanos ACP (AACP) a la UE. Algunos de los resultados de dicho estudio se reproducen aquí en los Cuadros 1 - 3. Para el conjunto de los productos agrícolas objeto del estudio, se estimó que el margen de preferencia total para los AACP estaba en torno a los 630 millones de ECU, en base los datos sobre el comercio de 1997 y los aranceles de 1999. El porcentaje del valor de las exportaciones correspondiente al margen de preferencia difería mucho de producto a producto. Era muy alto cuando determinados países ACP habían recibido preferencias específicas para determinadas cantidades de carne de vacuna y azúcar, establecidas en los protocolos que figuran como anexos del Convenio de Lomé.[17] Para la carne de vaca, se estimó que el margen de preferencia en virtud del Protocolo ascendía hasta 75 por ciento del valor de exportación. Por otro lado, se estimaba que el margen de preferencia de que gozaban los AACP en el sector cerealero no excedía de 0,5 por ciento.
Cuadro 1: Márgenes de preferencia para determinados grupos de productos agropecuarios exportados de los AACP a la UE en el marco de las disposiciones de Lomé (Aranceles de la UE en 1999)
| Grupo de productos |
Número de
líneas arancelarias cubiertas |
Valor del margen
de preferencia en 1997 |
|
| Millones de ECU |
% del valor de
las exportaciones de los AACP a la UE de los productos en cuestión
|
||
| Pescado |
373 (204) |
156.8 |
13.3 |
| Tabaco |
21 (19) |
68.0 |
14.2 |
| Frutas y verduras frescas |
135 (57) |
22.7 |
7.3 |
| Frutas y verduras elaboradas |
393 (119) |
20.6 |
20.5 |
| Cereales |
23 (7) |
0.0 |
0.5 |
| Productos lácteos |
162 (3) |
1.3 |
28.3 |
| Total de los productos anteriores |
1 107 (409) |
265.0 |
12.4 |
Fuente: Tangermann y Josling (1999), p. 47 (Cuadro II.4).Cuadro 2: Márgenes de preferencia para la carne de vaca y el azúcar exportados por los AACP a la UE en el marco de las disposiciones de Lomé, (Aranceles de la UE en 1999).
| Producto |
Valor del margen
de preferencia en 1997 |
|
| Millones de ECU |
% del valor de
las exportaciones de los AACP a la UE de los productos en cuestión
|
|
| Carne de vaca - preferencias generales
de Lomé |
17.0 |
13.7 |
| Carne de vaca - Preferencias del
Protocolo |
87.1 |
75.2 |
| Carne de vaca - preferencias totales |
104.1 |
43.2 |
| Azúcar - preferencias generales
de Lomé |
1.0 |
4.8 |
| Azúcar - Preferencias del
Protocolo |
256.5 |
56.7 |
| Azúcar - preferencias totales |
257.6 |
55.6 |
| Total de las preferencias anteriores |
361.7 |
52.7 |
Fuente: Tangermann y Josling (1999), p. 50 (Cuadro II.5).Cuadro 3: Márgenes de preferencia para la carne de vaca y el azúcar del Protocolo exportados por determinados AACP a la UE en el marco de las disposiciones de Lomé, (Aranceles de la UE en 1999)
| Producto y país |
Valor del margen
de preferencia en 1997 |
|
| Millones de ECU |
% del valor de
las exportaciones agr. a la UE del país en cuestión |
|
| Protocolo relativo a la carne
de vaca |
|
|
| Botswana |
38.4 |
88.5 |
| Kenia |
0 |
0 |
| Madagascar |
2.3 |
1.2 |
| Namibia |
21.9 |
13.0 |
| Swazilandia |
1.1 |
0.8 |
| Zimbabwe |
23.4 |
5.5 |
| Protocolo relativo al azúcar |
|
|
| Congo |
4.1 |
28.0 |
| Kenia |
0 |
0 |
| Madagascar |
5.4 |
2.7 |
| Malawi |
11.0 |
5.3 |
| Mauricio |
168.8 |
46.6 |
| Swazilandia |
63.3 |
48.9 |
| Tanzanía |
4.0 |
2.9 |
| Uganda |
0 |
0 |
Fuente: Tangermann y Josling (1999), p. 51 (Cuadro II.6).En el mismo estudio, también se calcularon los márgenes de preferencia para los aranceles NMF que resultarían si en la próxima ronda de negociaciones de la OMC se acordara la reducción de todos los aranceles al 28 por ciento de su nivel de base anterior a la Ronda Uruguay.[18] Los resultados de ese cálculo figuran en el Cuadro 4. En el conjunto de los productos objeto del estudio, esta reducción arancelaria hipotética reduciría a menos de la mitad el margen de preferencia.
Cuadro 4: Márgenes de preferencia para determinados grupos de productos agropecuarios exportados por los AACP a la UE en el marco de las disposiciones de Lomé, (Aranceles hipotéticos de la UE después de la próxima Ronda de la OMC)
| Grupo de productos |
Valor del margen
de preferencia en 1997 |
||
| Millones de ECU |
% del valor de
las exportaciones de los AACP a la UE del producto en cuestión
|
% de la disminución
del margen de preferencia en relación con los niveles 1999 |
|
| Pescado |
75.0 |
6.3 |
52.1 |
| Tabaco |
24.5 |
5.1 |
64.0 |
| Frutas y verduras frescas |
8.9 |
2.9 |
60.6 |
| Frutas y verduras elaboradas |
6.2 |
6.2 |
61.9 |
| Cereales |
0.0 |
0.5 |
10.9 |
| Productos lácteos |
0.4 |
8.0 |
71.7 |
| Total de los productos anteriores |
115.1 |
5.4 |
56.6 |
Fuente: Tangermann y Josling (1999), p. 52 (Cuadro II.7).Desde ya que estas estimaciones de los márgenes de preferencia pueden también repetirse para otros conjuntos de (supuestos) aranceles preferenciales. Por ejemplo, en el estudio de Tangermann/Josling se analizó qué pasaría con los AACP si se reemplazaran las preferencias de Lomé con el esquema del SGP de la UE.[19] El resultado puede verse en el Cuadro 5. Se observó que en el marco del SGP, el margen de preferencia global para los países africanos ACP que son países menos adelantados sería inferior en sólo un 7 por ciento al de las preferencias de Lomé, mientras que los otros países africanos ACP perderían en torno a 85 por ciento del margen de preferencia si tuvieran que depender del trato SGP más bien que de las preferencias de Lomé. En una actualización más reciente (2000) de ese estudio, Tangermann estimó también los cambios verificados en los márgenes de preferencia por el paso del Convenio de Lomé al Acuerdo de Cotonú en el año 2000, y los márgenes de preferencia que resultarán del nuevo conjunto de preferencias (derechos nulos) establecido por la UE para los países menos adelantados bajo el régimen de la Iniciativa “Todo menos Armas” (TMA).
Cuadro 5: Exportaciones en 1997 por los AACP a la UE para determinados grupos de productos agropecuarios. Comparación de márgenes de preferencia entre las Preferencias de Lomé y las Preferencias del SGP, (aranceles de la UE en 1999)
| Grupo de productos |
Países del
AACP menos adelantados |
Otros países
AACP |
||
| Valor del margen
de preferencia(millones de ECU) |
||||
| Preferencias de
Lomé |
Preferencias del
SGP |
Preferencias de
Lomé |
Preferencias del
SGP(% de Lomé) |
|
| Pescado |
41.7 |
41.7 |
115.1 |
14.9 |
| Tabaco |
29.7 |
29.7 |
38.4 |
10.3 |
| Frutas y verduras frescas |
3.8 |
3.9 |
18.8 |
4.0 |
| Frutas y verduras elaboradas |
0.7 |
0.5 |
19.8 |
2.2 |
| Cereales |
0.0 |
0.0 |
0.0 |
0 |
| Productos lácteos |
1.3 |
0.0 |
0.0 |
0 |
| Carne de vaca - Preferencias generales
de Lomé |
6.0 |
2.0 |
11.1 |
0 |
| Productos del azúcar - Preferencias
generales de Lomé |
0.5 |
0.0 |
0.5 |
0 |
| Total de los productos anteriores |
83.7 |
77.8 |
203.7 |
31.4 |
Fuente: Tangermann y Josling (1999), p. 56 (Cuadro II.9).Estas estimaciones de los márgenes de preferencia son relativamente fáciles de hacer, y pueden también tener hasta una cierta atracción intuitiva. Pero sus resultados deberían interpretarse con mucha cautela. En particular, los efectos reales de las preferencias comerciales en materia de bienestar social para los países receptores pueden apartarse significativamente de los márgenes de preferencia calculados mecánicamente, y ser por lo general mucho menores. Por la misma razón los reales efectos económicos de las reducciones arancelarias NMF para los países receptores de preferencias pueden ser considerablemente menores que la disminución de los márgenes de preferencia estimada en esta forma mecánica. En la sección 8, cuando nos preguntaremos si hay lugar a indemnización cuando se reducen los márgenes de preferencia, se examinarán algunos de los factores principales que causan diferencias entre los márgenes de preferencia estimados y los ‘verdaderos’ efectos económicos,.
Nota: en este cuadro, 0,0 denota un valor positivo inferior a 0,1, mientras que 0 denota un valor nulo.
Los efectos reales en materia de bienestar social para los países receptores dependen también de cómo se distribuyen las ventajas de las preferencias comerciales entre los diversos grupos participantes en el mercado. En particular, ¿hay más probabilidad de que vayan a parar a los agentes económicos del país en desarrollo exportador o a los agentes del país desarrollado importador? La respuesta a esta pregunta depende en parte de la estructura competitiva del mercado en cuestión, y en parte de cómo se administra la preferencia comercial. La relación entre la estructura del mercado y la distribución de las ganancias derivadas de las preferencias comerciales es compleja y no puede examinarse aquí en detalle. Sin embargo, por intuición se diría que cuanto más llegue a las manos del país otorgante de preferencias el beneficio potencial derivado de una preferencia comercial, i) ese comercio está más concentrado, y ii) la oferta de los países en desarrollo exportadores está más cercana a una situación de plena competencia. En todo caso, con estructuras y comportamientos monopsonistas en el comercio de importación de los países desarrollados importadores, alguna parte del margen de preferencia irá a parar a manos de agentes del país importador más que a los países exportadores.
Muchas veces las políticas gubernamentales crean una situación semejante si la preferencia se ve limitada por un contingente arancelario. Si ese contingente es vinculante, resulta una renta contingentaria que puede ser tan elevada como el margen de preferencia. Cuando los contingentes vinculan, se deben emitir licencias de importación con objeto de asegurar que las importaciones efectuadas con una tarifa arancelaria preferencial no excedan del contingente arancelario. La teoría económica y la experiencia práctica demuestran que en tales casos la renta contingentaria, es decir el margen de preferencia, va a parar a manos del titular de la licencia. Para la mayor parte de los contingentes arancelarios y, en particular, cuando el contingente preferencial no se asigna a determinados países exportadores especificados, los gobiernos de los países importadores tienden a asignar licencias sólo a empresas comerciales registradas en su territorio. En otras palabras, cuando las preferencias arancelarias están limitadas por contingentes arancelarios no asignados específicamente a determinados países exportadores, existe una fuerte tendencia a que el margen de preferencia vaya a parar no a los países exportadores sino al país importador.[20]
Como se indicó anteriormente, cualquier ventaja económica estática en materia de bienestar social estimada en estudios cuantitativos, por ejemplo calculando los márgenes de preferencia, puede en el mejor de los casos reflejar un elemento de los diversos efectos positivos potenciales de las preferencias comerciales. Muchas otras ventajas, en particular las dinámicas y las ‘blandas’ mencionadas anteriormente, escapan en gran medida a la cuantificación hecha en base a datos globales. Se necesitan estudios de casos pormenorizados para calcular las ventajas específicas que determinados países beneficiarios han derivado de las preferencias arancelarias. Como no existen, es también difícil decir cómo los beneficios globales difieren entre los diferentes grupos de países en desarrollo, y hacer afirmaciones generales sobre qué categorías de países en desarrollo ‘merecen’ más las preferencias arancelarias. Sin embargo, se pueden formular algunas hipótesis.
Primero, si las preferencias comerciales se ven como un tipo de ayuda económica que los países ricos pueden prestar a los países pobres, entonces parece lógico sugerir que el trato preferente debería darse en una escala más amplia y más generosa a los países que cuentan con un nivel relativamente bajo de desarrollo económico. Las consideraciones de economía política apuntarían en la misma dirección. Para el país otorgante de preferencias, el ‘costo’ político que representa el hecho de otorgar preferencias deriva de la resistencia de los productores internos de productos competitivos, mientras que la ‘ventaja’ política deriva de la disposición de los contribuyentes a ayudar a la población de los países más pobres. Cuanto más pobre sea el posible país beneficiario, tanto más bajo tenderá a ser el factor ‘costo’, porque la amenaza de la competencia probablemente se siente menos cuando los potenciales países beneficiarios se encuentran en un nivel relativamente bajo de desarrollo. Asimismo, la ‘ventaja’ es grande en el caso de potenciales receptores más pobres ya que en ese caso la necesidad de asistencia se siente de manera particularmente fuerte. Al mismo tiempo, las ventajas dinámicas y ‘blandas’ de las preferencias comerciales son mayores para un país que se encuentra en un nivel relativamente bajo de desarrollo económico.
Segundo, se puede afirmar que las preferencias comerciales son más importantes cuando las exportaciones juegan un papel relativamente mayor en el desarrollo económico de un determinado país receptor. En este contexto, es también importante la dimensión de los países receptores. Es un hecho bien comprobado que el comercio es tanto más importante, como porcentaje del PIB y como fuente de mejoramiento del bienestar social, cuanto más pequeño es el país en cuestión. La teoría comercial sugiere, y las observaciones empíricas confirman, que en los países grandes la relación entre el comercio y el PIB tiende a ser menor que en los países pequeños porque exhiben una variedad más amplia de productos con diferentes ventajas comparativas dentro de sus propios territorios, y porque pueden hacer mejor uso de economías de escala en su mercado interno. Hasta cierto punto, los países grandes llevan a cabo el ‘comercio’ entre regiones, y entre empresas que están en sus propios territorios, mientras que los países pequeños necesitan comercializar con el resto del mundo para aprovechar las ventajas comparativas y las economías de escala. Partiendo de estas consideraciones, se ve claro que las preferencias comerciales son particularmente importantes para los pequeños países en desarrollo. Como lo son para los países en desarrollo ‘vulnerables’, como los países insulares y los países sin litoral, en los que la expansión de las exportaciones es particularmente importante, pero a menudo también particularmente difícil.
En resumen, las preferencias comerciales pueden tener diversas ventajas para los países exportadores interesados, aunque es difícil hacer o encontrar estimaciones cuantitativas empíricas de su magnitud global. Sin embargo, un indicador de las ventajas potenciales relativamente fácil de calcular es el margen de preferencia. Las estimaciones de los márgenes de preferencia de que se dispone muestran que pueden ascender a porcentajes significativos del valor de las exportaciones de los países en desarrollo interesados. En cambio, constituyen una medida más bien insegura de los beneficios económicos. Por lo general, el aumento del bienestar social para los países exportadores es mucho menor que el margen de preferencia. Además, en ciertas condiciones el margen de preferencia beneficia a los agentes del país importador, más que a la economía de los países exportadores. Debido a la falta de análisis completos sobre los beneficios percibidos en cada uno de los países beneficiarios, es relativamente débil la base de que se dispone para juzgar qué grupos de países en desarrollo ‘merecen’ más las preferencias. Hay, sin embargo, buenas razones intuitivas para afirmar que las preferencias comerciales son particularmente importantes para los países más pobres y otros países en desarrollo vulnerables, como los países pequeños, insulares y sin litoral.
