Como en la mayoría de los aspectos de la vida, las preferencias comerciales no comportan solamente ventajas sino también gastos. Mientras la mayoría de los beneficios asumen la forma de ventajas económicas directas, los gastos tienden a estar más encubiertos, y en parte se verifican sólo en un plazo más largo. Pero son reales y tienen que ser ponderados en comparación con las ventajas. Además, las ventajas de las preferencias pueden disminuir con el tiempo, mientras que los gastos pueden mantenerse constantes o incluso aumentar.
Con los años los aranceles industriales han descendido considerablemente en los países desarrollados, reduciendo mucho la importancia de las preferencias comerciales en cuanto instrumento para superar las desventajas en materia de costos de los países que se encuentran todavía en una fase inicial de desarrollo industrial. Por otra parte, los beneficios de las preferencias comerciales se concentraron principalmente en un pequeño número de países en desarrollo fuertemente orientados a la exportación. Además, como los diversos esquemas del SGP están determinados unilateralmente por los países desarrollados, éstos pueden añadir, y de hecho lo hacen, algunas condiciones a sus esquemas, como la adopción de determinadas normas de trabajo, la cooperación en la fiscalización de las drogas, y otras condiciones en materia de políticas.[21] Algunos observadores sostienen que las preferencias arancelarias revisten actualmente escasa importancia. Se ha señalado que las preferencias comerciales están desapareciendo como parte de la liberalización del comercio multilateral, pero se mantienen como una parte folklórica del desarrollo (Robertson, 1999, p. 59). Dejando de lado los efectos económicos de las preferencias comerciales, muchos comentaristas sostienen que la insistencia en la no reciprocidad puede no beneficiar a largo plazo a los países en desarrollo ya que tiende a disminuir su influencia en el régimen comercial multilateral.
Por otro lado, a diferencia de los productos industriales, los aranceles de muchos productos agropecuarios son todavía extremadamente altos en los países desarrollados, y no lo son menos los de los productos cuya exportación ofrece un interés especial para los países en desarrollo. Por consiguiente, hay todavía ventajas económicas potenciales en el acceso preferencial a los mercados de productos agropecuarios de los países desarrollados. Sin embargo, los mismos sentimientos proteccionistas que inducen a los países desarrollados a levantar barreras comerciales les impiden también conceder preferencias generosas para las importaciones de productos agropecuarios de los países en desarrollo. Como consecuencia, los productos agropecuarios no tienen un lugar destacado en los esquemas del SGP de los países más industrializados. En particular, los productos agropecuarios de zonas templadas han sido en gran parte excluidos del trato preferente, o lo reciben sólo dentro de contingentes limitados. Con respecto a los productos tropicales, por otro lado, los aranceles NMF de los países desarrollados son en todo caso nulos o relativamente bajos, y en consecuencia las preferencias no sirven de gran ayuda.
En estas circunstancias, una cuestión decisiva para los países en desarrollo es saber si su ‘capital de negociación’ está mejor invertido en las negociaciones de la OMC sobre ulteriores reducciones de los aranceles NMF en la agricultura, o en intentos por profundizar las preferencias arancelarias de los esquemas SGP, aumentando el número de sus productos, y los volúmenes de los contingentes arancelarios cuando las preferencias están limitadas por contingentes. Aunque la respuesta apropiada a esta cuestión puede diferir de un caso a otro, en general debería examinarse atentamente la vía NMF. Es probable que los esquemas del SGP continúen siendo determinados unilateralmente, otorgados en forma ‘facultativa’ por los países desarrollados interesados, y diferentes de un país importador a otro. Negociar preferencias agrícolas mejores en estos esquemas llevará a un enfrentamiento con los grupos agrarios de presión de los países otorgantes de preferencias, que siempre pueden sostener que su país no debe hacer lo que otros países desarrollados no han podido. En las negociaciones de la OMC sobre reducciones arancelarias NMF, por otro lado, todos los países están en la misma barca, y los países en desarrollo exportadores pueden unir sus fuerzas con los exportadores de productos agropecuarios de los países desarrollados, como en el grupo Cairns. Por lo tanto, es más probable que las reducciones arancelarias se alcancen en las negociaciones multilaterales de la OMC que en las negociaciones de país a país sobre los esquemas del SGP.
El régimen de comercialización internacional de los productos agropecuarios está yendo hacia una situación de aranceles más bajos. Llevará mucho tiempo antes de que se logre un comercio relativamente libre en este sector. Pero si la ronda del milenio acordara otra reducción de los aranceles agrícolas de 36 por ciento (con respecto a su nivel anterior a la Ronda Uruguay), entonces quedará sólo el 28 por ciento de los aranceles originales después del próximo período de aplicación, y bastaría una ronda más de negociaciones de la OMC con el mismo resultado para eliminar del todo muchos aranceles agrícolas. Podría ocurrir que el proceso de reducción de los aranceles agrícolas requiriera un tiempo considerablemente más largo. Pero la dirección del cambio es relativamente segura: hacia aranceles NMF más bajos. En este proceso, las preferencias agrícolas están llamadas a perder cada vez más su valor, como ya lo ha perdido la mayoría de las preferencias industriales. Por lo tanto, todo lo que sea tratar de mejorar las preferencias agrícolas debería considerarse como la inversión de un capital de negociación limitado en una empresa que no será muy rentable a largo plazo.
Además, la utilización de cualquier nueva preferencia agrícola significativa que pudiera obtenerse a corto plazo requiere ajustes en la producción interna y en las estructuras del mercado de los países exportadores interesados, y puede que para cuando se hayan evaporado los márgenes de preferencia a causa de las reducciones arancelarias NMF esos ajustes hayan tomado direcciones impropias a largo plazo. Como ocurriría en el caso de que el precio del mercado mundial a largo plazo es inferior al que puede obtenerse a corto plazo a través de exportaciones preferenciales en los mercados muy protegidos de los países industrializados (véase la sección 3). Desde esta perspectiva, el enfoque más prometedor podría muy bien ser el de buscar mayores reducciones aranceles NMF en la próxima ronda de negociaciones de la OMC sobre la agricultura. Esto no significa que las actuales preferencias agrícolas de los esquemas SGP deban eliminarse.
Pero esforzarse tenazmente por mejorarlas podría suponer más gastos que ventajas.
En un nivel completamente diferente, las preferencias causan gastos que derivan de su aplicación técnica. En particular, la concesión de preferencias exige normas de origen, para asegurar que las preferencias benefician sólo, o principalmente, la producción interna en los países beneficiarios. Por lo general, las normas de origen son más bien complejas y los textos que las especifícan suelen ser mucho más largos que los que establecen las preferencias comerciales como tales. En los países beneficiarios, hay que hacer todo tipo de esfuerzos administrativos para cumplir con las normas de origen y satisfacer a los países otorgantes de preferencias. Según la magnitud del margen de preferencia, los gastos que supone la aplicación de las normas de origen pueden ser mayores que el valor de la preferencia. En la realidad de las actividades de comercialización sucede a veces, por lo tanto, que las preferencias quedan sin utilizar debido simplemente a que el cumplimiento de las normas de origen es demasiado oneroso.
Las preferencias suponen también gastos que recaen sobre otros países distintos de los beneficiarios. Para los países importadores que otorgan preferencias hay costos económicos directos en la forma de ingresos arancelarios no percibidos. Desde una perspectiva económica global, estos gastos fiscales pueden ser inferiores a los beneficios (para los consumidores internos) derivados del aumento de los volúmenes de importación y de la disminución de los precios internos. Sin embargo, ello es así sólo en el caso de que las preferencias en cuestión tienen como efecto principal la creación de comercio y no la desviación del comercio. Por otro lado, cuando se produce una desviación del comercio, los gastos recaen también sobre esos otros países exportadores que habrían abastecido los productos que ahora vienen de los países beneficiarios. La desviación del comercio puede justificarse en base a los efectos positivos para el desarrollo económico de los países beneficiarios, si los países perdedores son exportadores industrializados. Pero los países perdedores pueden también ser economías en desarrollo que han salido del SGP, o aquéllos que no pertenecen al grupo especial de países en desarrollo que se benefician de regímenes preferenciales limitados. En esos casos es más difícil hacer caso omiso de costos que representa la desviación del comercio.
Por último, las preferencias suponen un costo de política económica en el sentido de que los países que reciben preferencias llegan a ser beneficiarios secundarios de la protección NMF en los países importadores. Los países beneficiarios fuertemente interesados en un determinado conjunto de preferencias arancelarias pueden perder interés en bregar por las reducciones arancelarias NMF, o incluso pueden oponerse enérgicamente a la liberalización de determinados regímenes de políticas en los países importadores. Por ejemplo, los países ACP que se benefician de las preferencias de la UE para el azúcar y los bananos no tienen interés en que la UE liberalice sus regímenes para dichos productos. Si se llegara a examinar la reforma de esos regímenes, es probable que los países beneficiarios pidan indemnización, como la piden los agricultores de la UE. Si la indemnización se considera en forma de pagos en efectivo, los gastos presupuestarios involucrados pueden ser un obstáculo para la reforma de políticas. Por ejemplo, en su propuesta de octubre de 2000 sobre modificaciones (extremadamente moderadas) del régimen azucarero de la UE, la Comisión Europea explicó que no se podía prever una reducción de precios de un (hipotético) 25 por ciento para el azúcar de la UE alegando que ello representaba para los países ACP interesados una pérdida de ingresos prevista en 250 millones de Euros (Comisión Europea, 2000b).
En resumen, las preferencias comerciales no sólo comportan ventajas, sino que también suponen gastos. Mejorar y aumentar las preferencias requiere ‘capital de negociación’. Con las sucesivas rondas de reducciones arancelarias NMF, el valor de las preferencias está llamado a disminuir, y se debería evaluar atentamente cuánto ‘capital de negociación’ debería invertirse en una empresa que podría no ser tan rentable a largo plazo. La insistencia en la no reciprocidad de las preferencias puede debilitar la influencia global de los países en desarrollo en las negociaciones comerciales multilaterales. Las preferencias específicas y profundas pueden orientar la estructura de la producción de los países beneficiarios hacia una dirección que no será sostenible cuando desciendan los aranceles NMF. Las preferencias tienden a producir una desviación del comercio, con los gastos consiguientes para otros países exportadores. Por último, los países que se benefician de preferencias pueden perder interés en las reducciones arancelarias NMF, lo que representa un costo para el régimen comercial multilateral.
