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FIABILIDAD Y REPERCUSIONES EN LAS POLÍTICAS DE LAS ESTADÍSTICAS DE PESCA
por el Departamento de Pesca de la FAO
En un artículo científico recientemente publicado en Nature 1 se indicaba que la producción pesquera de captura marina de China entre 1995 y 1999 había sido sobrestimada en las estadísticas presentadas a la FAO por ese país y publicadas por la Organización. En dicho artículo se sostiene que, teniendo en cuenta esta sobrestimación, es probable que la producción mundial de pesca de captura marina –a excepción de la anchoveta– haya disminuido desde 1988, en vez de permanecer más bien constante, como indicaban las estadísticas. Según los autores, de la Universidad de la Columbia Británica (UBC), ello ha dado lugar a la infravaloración de la degradación de la pesca en el mundo y a la adopción de decisiones equivocadas en materia de políticas y de inversión. Este asunto ha sido tratado subsiguientemente en una serie de periódicos y publicaciones en Internet, entre los que se incluye The Economist 2. Aunque han sido útiles para señalar la atención de la opinión pública la importancia de unas estadísticas fiables para la ordenación y supervisión de la pesca, estos artículos también poner de manifiesto una serie de ideas erróneas sobre: 1) la comprensión de las estadísticas chinas por parte de la FAO; 2) las funciones de la FAO respecto de las estadísticas mundiales de pesca; y 3) las posibles consecuencias de una sobrestimación de la producción pesquera china en las orientaciones relativas a la ordenación, en las políticas y en la contribución a la seguridad alimentaria de la pesca mundial. A continuación se presentan algunas aclaraciones.
1. Comprensión de la FAO
No es la primera vez que unos científicos publican el "descubrimiento" de que en las estadísticas de pesca de China se sobrestima la producción. De hecho, varios científicos chinos habían señalado previamente este problema. Hace ya varios años que las estadísticas chinas de pesca y agricultura son motivo de preocupación para la FAO, que ha colaborado con China para corregirlas. Tras el primer censo agrícola nacional chino, realizado con la colaboración de la FAO en 1997, las estadísticas de producción cárnica se revisaron a la baja en aproximadamente un 25 por ciento. En relación con la superficie cultivada se aprecian unas diferencias de hasta el 37 por ciento entre el censo y las series cronológicas regulares. También se han revisado los datos registrados por la FAO sobre las existencias de cereales en China.
Hace unos seis años, empezaron a aumentar las discrepancias aparentes entre los datos sobre el suministro por habitante de pescado destinado a la alimentación derivados de la producción de pescado y las estadísticas comerciales, por una parte, y las cifras sobre el consumo obtenidas mediante las encuestas por hogares, por otra. La FAO señaló este asunto a la atención de las autoridades competentes chinas (la Oficina de Pesca del Ministerio de Agricultura). Desde entonces se han organizado conjuntamente varias reuniones y misiones y tres seminarios nacionales (por ejemplo, FAO, 2001). En el último de estos seminarios, celebrado en abril de 2001, se reconoció el problema y se propusieron actividades de seguimiento para investigar distintos aspectos del problema, como posible base para la adopción de medidas correctivas. La FAO ha iniciado una serie de actividades de seguimiento, en conjunción con varias instituciones chinas, entre las que figura el establecimiento de un plan piloto de encuestas de muestreo para la recogida de datos acerca de un cantón en 2002. Además, se llevará a cabo una evaluación de la cantidad de desembarco de pescado no elaborado que se utilizan para la alimentación directa en la acuicultura. Se cree que se trata de unas cantidades muy grandes y, en la actualidad, se da por supuesto erróneamente que se destinan al consumo humano. Así pues, el problema es conocido y se están tomando medidas al respecto.
En el análisis realizado por la UBC, utilizando la base de datos estadísticos de la FAO, se compara la zona de producción por unidad de superficie a lo largo de las costas de China, basada en las estadísticas oficiales, con la de otros países con ecosistemas de características similares. En una escala más pequeña, la FAO utilizó un procedimiento análogo hace muchos años para afrontar un problema semejante en un país africano. Ambos análisis exigieron muchas hipótesis y una manipulación intensiva de datos inciertos, pero la FAO los considera un indicio válido adicional de un probable problema. De hecho, en abril de 2001, en un taller celebrado en Beijing, la FAO presentó como indicio de un problema ciertos mapas que indicaban posibles anomalías estadísticas procedentes de un anterior análisis de la UBC relativo al Pacífico noroccidental. Algunos funcionarios de la FAO (Caddy et al., 1998), declararon que el conjunto de datos de la FAO debe utilizarse como indicador de tendencias y generador de hipótesis de investigación que deben someterse a la prueba de unos análisis más exactos en zonas de pesca concretas, más pequeñas y homogéneas, respecto de las cuales se propone que se afinen las estimaciones de producción por zona.
2. Función de la FAO en lo tocante a estadísticas de pesca
En la mayor parte de la información publicada en la prensa en relación con el artículo de la UBC se afirma erróneamente que la FAO sólo puede aceptar datos de los países y no tiene ninguna posibilidad de comprobar o mejorar dichos datos. Aunque esto resultaría muy cómodo, ya que limitaría la responsabilidad de la FAO por cualquier error en los datos que publica, no se ajusta a la realidad. La FAO participa en mayor o menor grado en a) la promoción de la recopilación y el uso de estadísticas; b) la producción de manuales y software de estadística; c) la capacitación de funcionarios estadísticos; d) la creación y la mejora de sistemas nacionales de estadística (como ha ocurrido recientemente en muchos países de África y el Mediterráneo); e) el fomento de la cooperación mundial y el establecimiento de normas en la esfera de las estadísticas de pesca (por conducto del Grupo Coordinador de Trabajo sobre Estadísticas de Pesca, de ámbito interinstitucional); f) la recopilación de distintas estadísticas preparadas por países, órganos regionales de pesca, registros internacionales de buques, la industria pesquera (por ejemplo, datos sobre la comercialización y el comercio); g) la realización de comprobaciones de primer grado sobre los datos recibidos, en aras de la coherencia interna, o para la identificación de especies o la detección de tendencias anómalas; h) la consulta con los países interesados acerca de las anomalías; i) la publicación en anuarios y en Internet de estadísticas sobre los distintos aspectos de la pesca y la recepción de amplios comentarios provenientes de los usuarios. En consecuencia, las estadísticas suministradas por las autoridades nacionales se corrigen sistemáticamente cuando los errores son evidentes, cuando se dispone de mejor información proveniente de los órganos regionales de pesca o cuando los países están de acuerdo con las estimaciones de la FAO. La FAO interactúa con los países para explorar los problemas e intentar resolverlos, aunque el proceso puede ser delicado y lento. Cuando los países no responden a las consultas de la FAO, las estimaciones de esta última se aplican de manera unilateral. Ocasionalmente, cuando los países no presentan suficientes explicaciones en apoyo de estadísticas sospechosas, se desechan éstas y se publican las estimaciones de la FAO. Aunque esta medida puede resultar también arriesgada y provocativa, a veces estimula una acción correctora. Como ya se ha señalado, China está colaborando con la FAO para intentar poner remedio a estos problemas.
Los informes nacionales son la principal fuente de información, pero no la única, que la FAO utiliza para mantener su base de datos estadísticos de pesca. En los casos en que faltan datos o éstos no se consideran fiables, la FAO incluye estimaciones basadas en la mejor información disponible de cualquier fuente, como las organizaciones regionales de pesca, los documentos de proyecto, las revistas sobre el sector, o las interpolaciones estadísticas. Cuando se trata de estadísticas sobre flotas, la FAO coteja los datos presentados por los países con datos de otras fuentes, como los registros internacionales de buques. La información sobre el progreso tecnológico (que influye en la capacidad de pesca) se obtiene por conducto de grupos de expertos. Las estadísticas de comercio internacional son comunicadas por los países y se complementan mediante una red global de instituciones intergubernamentales regionales creada por la FAO (el sistema GLOBEFISH).
En el decenio de 1990, la FAO revisó completamente las series cronológicas de estadísticas de producción pesquera disponibles. Con este objeto, informatizó los archivos a partir de 1950, suplió la falta de datos, clasificó los datos en función de las zonas de pesca, tuvo en cuenta los cambios políticos (por ejemplo el surgimiento de nuevos países), actualizó la identificación de especies (con arreglo a la evolución de la taxonomía), y mejoró la diferenciación entre la acuicultura y la producción de pesca de captura. Los conjuntos de datos obtenidos de este modo, como los que se han utilizado en el estudio de la UBC y en muchos otros análisis, han sido objeto de una amplia difusión a través de Internet (FishStat +).
Los exámenes mundiales sobre el estado de las poblaciones que la FAO elabora y publica no se basan en las estadísticas de captura como fuente principal de información, ya que a menudo se dispone de indicadores del estado de los recursos más directos que las capturas. La principal información utilizada se obtiene directamente de los grupos de trabajo de la FAO y las organizaciones de pesca regionales no pertenecientes a la FAO, así como de otras mecanismos oficiales, publicaciones científicas (revistas especializadas, tesis, etc.), y se complementa con información proveniente de revistas sobre el sector e información independiente sobre la pesca, como los datos comerciales. En ausencia de organizaciones regionales de pesca, como en el caso del Pacífico noroccidental, se puede recurrir a procesos de evaluación bilaterales (por ejemplo entre China, Japón y la República de Corea). Cuando no hay datos, por ejemplo sobre los descartes, se realizan estimaciones ad hoc (por ejemplo Alverson et al., 1994), empleando expertos consultores o mediante consultas concretas de expertos. En los ámbitos en los que la FAO todavía no tiene los medios para trabajar eficazmente, por ejemplo la producción de la pesca ilegal, no hay ninguna información a nivel mundial. No obstante, todos los datos de este tipo sólo están disponibles para unas zonas o años determinados. La gran ventaja que ofrecen las estadísticas de captura de la FAO reside en que tienen un alcance mundial, comprenden series cronológicas completas desde 1950 y se actualizan regularmente, de modo que se utilizan para determinar las tendencias generales de la pesca por regiones (por ejemplo FAO, 1994) y proporcionan indicadores del estado de los recursos cuando no se dispone de otros datos (por ejemplo FAO, 1997).
Durante el último decenio, el apoyo financiero para la creación y el mantenimiento de los sistemas nacionales de estadísticas de pesca ha experimentado un agudo descenso en cifras reales, mientras que la necesidad de estadísticas ha ido aumentando de manera espectacular en lo relativo a capturas incidentales y descartes, capacidad de pesca, pesca ilegal, buques autorizados para pescar en alta mar, datos económicos (costos, ingresos, precios, subvenciones), empleo, sistemas de gestión, inventarios de poblaciones y pesquerías, acuicultura, etc.
A pesar de los esfuerzos de la FAO, los datos sobre pesca disponibles no son totalmente fiables. El resultado dista mucho de ser perfecto en cuanto a alcance, puntualidad y calidad. A menudo los datos se presentan a la FAO con uno o dos años de retraso. La proporción de captura identificada por especies individuales ha tendido a disminuir con el tiempo, y el porcentaje de "pescado no identificado" en las declaraciones ha aumentado a medida que la pesca se ha diversificado y se han ido agotando grandes poblaciones de peces. Los grupos de trabajo de evaluación de las poblaciones constituyen un medio adecuado para examinar los datos sobre las capturas, pero la frecuencia de la evaluación de las poblaciones en muchas regiones en desarrollo ha disminuido debido a la escasez de recursos humanos y financieros. En general, no puede decirse que la disponibilidad de datos haya mejorado en los dos últimos decenios. Las estadísticas relativas a la pesca artesanal y de subsistencia siguen siendo motivo de preocupación y se carece de muchas estadísticas clave, por ejemplo datos económicos y sociales y estadísticas de los descartes o la capacidad pesquera. El resultado es que las estadísticas disponibles reflejan las tendencias generales de un modo probablemente fiable, como ha demostrado la correspondencia observada con las tendencias de desarrollo mundial o los cambios climáticos (Klyashtorin, 2001), pero las cifras anuales y las evaluaciones presentan un cierto grado de incertidumbre y los pequeños cambios que se producen de un año para otro no son probablemente relevantes desde el punto de vista estadístico.
El Departamento de Pesca de la FAO estima que la colaboración con los países es la única manera de mejorar las estadísticas de pesca, sobre todo para satisfacer las necesidades nacionales en cuanto a seguridad alimentaria y ordenación pesquera, pero también las de los órganos regionales de pesca y las de la FAO. Sin unas estadísticas fiables, no puede haber una ordenación pesquera y una formulación de políticas eficaces, lo que tiene repercusiones negativas graves a nivel nacional y regional. Por desgracia, la rehabilitación de los principales sistemas nacionales de recogida de datos para proporcionar unas estadísticas fiables es necesariamente un proceso lento.
3. Repercusiones en la ordenación, las políticas y la seguridad alimentaria
En la prensa se ha sostenido que la discrepancia estadística ha dado lugar al envío de unas señales erróneas a los gobiernos y al sector, a la adopción de decisiones equivocadas en materia de políticas y de inversión, y, lo que es más, a la autocomplacencia. Seguidamente se demostrará que esto es el resultado de un malentendido.
3.1 Estado de las poblaciones mundiales
Se ha afirmado que el error potencial en las estadísticas puede haber influido en la "visión" del estado de las poblaciones. La FAO hace hincapié en que para elaborar su estimación del estado mundial de las poblaciones, como la publicada, por ejemplo, en FAO (1997), utiliza principalmente los resultados de evaluaciones directas complementados con análisis de los datos sobre captura. Estas evaluaciones se obtienen de los grupos de trabajo creados por los órganos regionales de pesca, los centros de excelencia nacionales, las publicaciones científicas, informes de fuentes no oficiales, etc., así como por información auxiliar. Esto ha conducido a la publicación de series cronológicas (figura 1 y figura 2), así como de secciones transversales (figura 3) del estado de las poblaciones.
Figura 1: evolución del estado de los recursos mundiales 1950-94, basada exclusivamente en tendencias estadísticas (tomada de Grainger y García, 1996)
Figura 2: evolución del estado de las poblaciones, 1974-99, basada principalmente en los resultados de la evaluación de las poblaciones (tomada de García y De Leiva Moreno, 2001)
Figura 3: estado de las poblaciones en 1999 (tomada de García y De Leiva Moreno, 2001)
Como resultado de una revisión total de la base de datos de la FAO sobre producción pesquera, se llevaron a cabo dos series de análisis (Grainger y García, 1996; García y Newton, 1997). La primera (Grainger y García, 1996) era exploratoria y sorprendentemente reveló una coherencia notable entre los datos y la historia bien conocida de la pesca, presentando, entre otras cosas, una imagen dramática y única de la progresión de la pesca excesiva desde 1950 (figura 1). La segunda condujo a la elaboración por la FAO de un modelo bioeconómico único de la pesca mundial (García y Newton, 1997) que por primera vez, demostró: a) que desde el decenio de 1980 se estaba llevando a cabo una pesca excesiva a nivel mundial de las especies más valiosas; b) que para mediados del decenio de 1990 se había llegado al máximo de la capacidad mundial; y c) que probablemente se utilizaba una gran cantidad de subvenciones para mantener la flota pesquera mundial, la cual operaba con un exceso de capacidad de entre un 30 y un 50 por ciento. Esto debería demostrar que, a pesar de cualquier posible error en las cifras de producción chinas, la tendencia negativa general de las poblaciones mundiales y el bajo rendimiento económico de la pesca mundial se ha puesto de manifiesto adecuadamente, se ha descrito y se ha señalado a la atención de los Miembros de la FAO, así como de la opinión pública. De hecho, numerosos científicos han citado frecuentemente estas conclusiones, que han sido objeto de difusión por los medios de comunicación y han sido utilizadas por todas las grandes ONG.
En el caso más concreto de la región del Pacífico noroccidental, los posibles errores de las estadísticas chinas afectarían únicamente a la evaluación de las poblaciones explotadas por China y los países vecinos. La FAO estudió los cambios de las tendencias en esta zona, así como en las demás zonas de pesca, también desde el punto de vista de la producción por superficie de la plataforma continental (Caddy et al., 1998) y del nivel trófico (Caddy y Garibaldi, 2000). En la publicación Caddy et al. (1998), se documentaron las tendencias a la disminución de la producción en la región y se ofrecieron algunas explicaciones de ese hecho al respecto. La FAO también publicó un informe de un científico chino (Chen, 1999), que ponía de manifiesto la grave sobrexplotación de muchos recursos marinos de China.
Los autores del artículo publicado en Nature no sólo corrigieron el "error" chino en las capturas mundiales, sino que también eliminaron de ellas la gran captura de anchoveta, cuya realidad no se pone en duda, supuestamente porque sus conocidas fluctuaciones "ocultarían" la disminución. Esto agrava de manera arbitraria el descenso de la producción, posiblemente causada por una distorsión de los datos sobre China en la base de datos mundial, y la "disminución" resultante se presenta como una novedad. En realidad la FAO ya había señalado en 1994 (García y Newton, 1997) el problema que planteaban las amplias poblaciones de especies pelágicas y semipelágicas fluctuantes. Al restar de la producción total las capturas de las cinco principales especies fluctuantes (anchoveta, jurel chileno, sardina japonesa y americana y abadejo de Alaska), la mayoría de los cuales se utilizan para elaborar piensos, la FAO demostró que los desembarcos grandes y de especies de gran valor han disminuido desde principios del decenio de 1980 y que todas estas especies eran objeto de una pesca excesiva a nivel mundial por esas fechas, con una capacidad excesiva del 30 por ciento. Así pues, las "noticias" publicadas en Nature no hacen más que confirmar una información importante que la FAO ya había divulgado hace muchos años.
De estos análisis se desprende claramente que, a pesar de los probables errores en los conjuntos de datos, las principales tendencias mundiales no se han ocultado y las conclusiones más importantes se han puesto de manifiesto. Estas conclusiones, y otras semejantes a las que se está llegando a nivel regional y nacional, han sido la base de los cambios institucionales y de gobernanza observados desde 1990.
3.2 Seguridad alimentaria
Asimismo, se ha sostenido que el posible error desvirtuaría las tendencias mundiales indicadas por la FAO del suministro por habitante de pescado destinado a la alimentación y de la contribución de la pesca a la seguridad alimentaria. Esta última depende de la oferta (producción más importaciones menos exportaciones), la disponibilidad (comercio) y la accesibilidad (poder adquisitivo), y está relacionada con la cantidad total de alimentos disponibles (incluidos la carne y los cereales). Como los consumidores pueden cambiar fácilmente fuentes de proteínas y tipos de pescado de acuerdo con esos parámetros, la FAO suele considerar el "pescado", de origen natural o cultivado, como un único producto. Considerar el "pescado" en forma separada con respecto a la carne y otros productos alimenticios dificulta la interpretación. El examen de una única fuente de pescado destinado a la alimentación, independientemente de que provenga de la producción continental, marina o acuícola, reduce aún más el significado de la información en el contexto de la seguridad alimentaria. No obstante, hasta la resolución definitiva del problema, la contribución de la pesca de captura marina a la seguridad alimentaria puede considerarse en términos absolutos o relativos(por habitante), con o sin inclusión de los datos de China. En términos absolutos, las tendencias mundiales señalan un aumento, ligero pero si se incluyen las estadísticas de China, frente a una estabilización observada desde mediados de los años ochenta al excluirlas (figura 4). A este respecto, la FAO ha señalado que el suministro mundial de la pesca de captura oceánica ha sido "estable". Sin embargo, en cifras por habitante, la tendencia muestra un suministro estable desde mediados de los años setenta si se incluyen las estadísticas de China, frente a una disminución anual de 2,5 kg por persona desde mediados de los años ochenta al excluirlas (de 11,8 kg en 1986 a 9,3 kg en 1999), con una proporción utilizada para el consumo humano estabilizada en torno al 72 por ciento durante el período. Este último dato indica que el aumento de la producción de la pesca de captura destinada a la alimentación en todo el mundo excepto China no ha podido compensar el crecimiento demográfico (un 23 por ciento durante el período) y, como informó la FAO (FAO, 2000), esta afirmación sigue siendo cierta incluso en el caso de la producción total de pescado destinado a la alimentación, con inclusión de la acuicultura, que desempeña una función cada vez más significativa en la satisfacción de las necesidades relativas a la seguridad alimentaria y que resultará decisiva para atender la demanda futura. La FAO ha advertido, por ejemplo, que "en algunos países (por ejemplo, Ghana, Liberia y Malawi) la dieta media contenía menos proteína de pescado en el decenio de 1990 que en el de 1970" (FAO, 2000). Contrariamente a lo que se afirma en los informes de algunos medios de comunicación, la FAO no se ha comportado de modo "autocomplaciente". Pese a las dificultades experimentadas con los datos, la Organización ha indicado correctamente que la producción de pescado destinado a la alimentación, a pesar de su estabilidad aparente, no había crecido al mismo ritmo que la población, y ha advertido de que el suministro de proteína de pescado por habitante ya había disminuido en algunas zonas.
Figura 4: producción absoluta y por habitante de pescado destinado a la alimentación procedente de capturas marinas en todo el mundo y en todo el mundo excepto China (1950-99)
La incertidumbre en lo que respecta a la producción acuícola actual y futura, las repercusiones medioambientales, el cambio climático, el crecimiento demográfico y la cantidad y la distribución de la riqueza económica tendrán, posiblemente un efecto mayor sobre la seguridad alimentaria a nivel mundial en los dos o tres próximos decenios que el posible error en los informes chinos. Sin embargo, si se pudiera confirmar y corregir ese sesgo, la contribución de los océanos a la seguridad alimentaria mundial habría disminuido de hecho. No obstante, cabe señalar que, contrariamente a lo que se afirma, cualquier sobrestimación de la producción pesquera de China tendría repercusiones en el consumo actual de proteínas y en las proyecciones de suministro futuro tan sólo en relación con este país, puesto que las exportaciones e importaciones chinas de pescado destinado a la alimentación son reducidas en comparación con su producción (aunque importa grandes cantidades de harina de pescado que emplea para piensos y la acuicultura, y el volumen de exportaciones es grande en términos absolutos y está aumentando).
La considerable proporción (el 30 por ciento) de las capturas mundiales que se utiliza para fabricar harina de pescado (de la que menos de un tercio se emplea para piensos acuícolas, al contrario de lo que afirman algunos informes de prensa), las cantidades desconocidas, pero probablemente significativas, que se emplean como alimento fresco en la acuicultura (sobre todo en China), y el gran volumen de descartes (unos 20 millones de toneladas anuales), constituyen también posibles reservas de pescado para el consumo humano, pese a la incertidumbre existente en cuanto al ritmo al cual podría cambiar eficazmente su destino actual. El factor limitativo en el futuro podría ser más bien el poder adquisitivo (y la pobreza) y no la oferta.
Tal vez sea desconcertante el hecho de que, pese a las repercusiones ambientales cada vez mayores de la acuicultura y de la sobrexplotación pesquera, y teniendo en cuenta todos los errores voluntarios o involuntarios en las estadísticas, la contribución general de la pesca y la acuicultura a la seguridad alimentaria no parezca estar muy amenazada a medio plazo. Sin embargo, no deben confundirse los dos mensajes sobre la situación de los recursos y el estado de la seguridad alimentaria. La mala situación en la que se encuentran los recursos debería ser en la actualidad motivo de grave preocupación y, de hecho, se debería haber corregido en los dos últimos decenios. La contribución general de la pesca y la acuicultura a los suministros de alimentos no es aún motivo de preocupación, aunque sí lo es la disponibilidad futura para los sectores más pobres de la población mundial, debido al aumento del comercio externo y los precios. La futura calidad de los alimentos marinos constituye un motivo de preocupación por el aumento de la contaminación y las técnicas poco adecuadas de cultivo. Todas estas preocupaciones, por el momento y en un futuro cercano, no están extendidas a escala mundial y sólo son pertinentes a nivel desagregado (nacional o subnacional), para algunos sistemas de producción, en algunos sectores, y para algunos sectores de la población. La FAO, por ejemplo, ha advertido en El estado mundial de la pesca y la acuicultura (FAO 2000) de que el suministro de pescado por habitante en África ha disminuido y disminuirá aún más en el futuro si los países del continente no pueden ordenar mejor sus recursos y/o aumentar la producción acuícola.
No obstante, es indudable que una reducción mundial de las capturas marinas habría enviado un mensaje aún más preocupante a los países, la opinión pública y las ONG, que el emitido en repetidas ocasiones por la Organización desde principios de los años noventa. Han de determinarse, la magnitud, la tendencia y los rasgos específicos del sesgo chino, en caso de que exista. Mientras tanto, como ya se ha hecho en El estado mundial de la pesca y la acuicultura, 2000, los análisis más relevantes de la FAO se presentarán como medida de precaución por separado para China y el resto del mundo.
3.3. Repercusiones en las políticas y la planificación
En general, la supervisión y la ordenación de los recursos pesqueros se llevan a cabo a escala nacional o regional (por ejemplo en el marco de los órganos regionales de pesca). Si los errores estadísticos son reales, las repercusiones prácticas directas en la sostenibilidad o la seguridad alimentaria afectarán sobre todo a los recursos pesqueros de China y, en menor medida, a los recursos compartidos en la región del Pacífico noroccidental.
En el Comité de Pesca (COFI) de la FAO y otros foros internacionales se han empleado estadísticas mundiales. Pese a las deficiencias de los datos, esas estadísticas han acompañado los esfuerzos nacionales para fomentar el cambio institucional en la FAO, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) y la Asamblea General de las Naciones Unidas. El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces, el Acuerdo de Cumplimiento de la FAO, el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y sus cuatro Planes de Acción Internacionales son el resultado de esa acción a nivel mundial. Todo esto se basaba en el reconocimiento de los problemas de la pesca en las más altas esferas gubernamentales y del sector y, desde luego, no refleja "autocomplacencia" por parte de la FAO. Todas las decisiones operativas relativas a, por ejemplo, las inversiones del sector privado, la asignación de subvenciones, la descentralización de los mecanismos de adopción de decisiones, y los acuerdos de acceso a la pesca para las flotas que se encuentran en aguas lejanas, se toman a nivel nacional, basándose en consideraciones de tipo local, y no tienen nada que ver con ningún panorama mundial que pueda proporcionar la FAO.
Sin embargo, se ha sostenido que la imagen dada por las estadísticas de la FAO puede "condicionar" a los responsables de la toma de decisiones. Con la esperanza de que esto sea cierto, al menos en parte, se recuerdan a continuación los mensajes transmitidos por la FAO a medida que la pesca evolucionaba (con el año pertinente entre paréntesis):
Estos mensajes no son sino una pequeña muestra del mensaje global de la FAO sobre la pesca. Basándose en éste, al menos en parte, los Estados Miembros consiguieron que entraran en vigor la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982 (1994) y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces (2001), aprobaron el Acuerdo de Cumplimiento de la FAO (1993) y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (1995), armonizaron su legislación nacional adaptándola a estos instrumentos, adoptaron y comenzaron a aplicar el enfoque basado en el principio de precaución, aceptaron el concepto de ordenación pesquera basada en el ecosistema, adoptaron cuatro planes de acción internacionales (sobre ordenación de la capacidad pesquera, ordenación de los tiburones, reducción de las capturas incidentales de aves marinas en la pesca con palangre, y la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada), y estudiarán la posibilidad de adoptar otro sobre la mejora de la información relativa a la situación y las tendencias de la pesca de captura.
Es importante disponer de información objetiva y fidedigna sobre la situación y las tendencias de la pesca, porque tal información sirve de base para los esfuerzos encaminados a promover una pesca sostenible y respalda la aplicación del Código de Conducta. En particular, los informes sobre la situación y las tendencias de la pesca resultan decisivos para una elaboración de políticas eficaces, la ordenación pesquera y la vigilancia de las poblaciones de peces y de la pesca, tanto en términos biológicos como económicos. A nivel internacional se ha expresado preocupación por el modo en que se está reuniendo y difundiendo la información sobre la situación y las tendencias, de la cual las estadísticas de pesca constituyen una parte muy importante. La FAO ha respondido a este desafío y ha puesto en marcha diversas actividades para corregir las deficiencias mediante las prácticas actuales. Con este fin, la Organización, entre otras cosas, convocará en 2002 a una consulta técnica sobre el mejoramiento de la información relativa a la situación y las tendencias de la pesca de captura, y continuará trabajando con los países en desarrollo para reforzar su capacidad en este sector. Asimismo, podría elaborarse un Plan Internacional de Acción sobre el mejoramiento de la información acerca de la situación y las tendencias de la pesca.
Cabe sostener que todos esos logros aún no se han traducido en una mejora general de la situación y que el desafío con que se enfrentan todos es reforzar la voluntad y el compromiso políticos, fomentar la capacidad, movilizar los recursos y conseguir la equidad. No obstante, y a pesar de este reto, la mayoría de los observadores consideran lo ya logrado en el sector de la pesca como uno de los resultados más significativos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD). Por lo tanto, no hay motivos para pretender que una sobrestimación de las estadísticas chinas ha dado lugar a que los Miembros de la FAO adopten decisiones normativas equivocadas. Queda por ver si los resultados de esas decisiones corresponden a las expectativas.
Conclusiones
En la mayoría de los artículos que aparecieron tras la publicación en Nature del estudio de la Universidad de la Columbia Británica se sostenía que, al divulgar en el resto de los países las estadísticas de captura erróneas suministradas por China, uno de los países pesqueros más importantes del mundo, la FAO había 1) distorsionado la imagen mundial de la pesca; 2) distorsionado las expectativas acerca de la contribución de la pesca a la seguridad alimentaria; y 3) dado lugar a unas orientaciones y decisiones equivocadas en materia de políticas y de inversión.
La información facilitada más arriba, que sólo constituye una pequeña parte de la disponible en el sitio de la FAO en la web y en otras publicaciones, demuestra que las afirmaciones hechas en los medios de información mundiales eran infundadas. Los mensajes de la FAO nunca han sido que "el agotamiento de los bancos de pesca locales se ha compensado abriendo nuevos bancos a gran distancia" y que "las poblaciones son estables". Por el contrario, la Organización se ha referido a la expansión de la pesca excesivamente intensiva desde el hemisferio norte al hemisferio sur, y ha formulado advertencias constantes a sus Miembros acerca de las consecuencias de ello para la sostenibilidad general del sistema mundial de pesca. No es cierto que las estadísticas distorsionadas hayan ocultado la "urgencia de la situación". Este carácter de urgencia se deduce de los análisis de la FAO y ha sido aceptada por sus Miembros, como lo demuestran varios instrumentos pesqueros internacionales recientemente concluidos. Uno de los elementos decisivos que dieron lugar a esta medida normativa internacional a gran escala fue, de hecho, el mensaje de emergencia dimanante de las estadísticas de la FAO. Aunque en realidad no sea más que una cuestión de escasa importancia en este contexto, no es cierto que "la mayor parte de los peces cultivados se alimenten con una dieta consistente principalmente en pescado". Los peces y moluscos herbívoros representan aproximadamente el 90 por ciento de la producción acuícola mundial.
Algunas indicaciones tomadas del documento sobre el reciente panorama general presentado por la FAO en la Conferencia de Reykjavik, celebrada en octubre de 2001 (García y De Leiva Moreno, 2001), ilustran esta cuestión. La FAO señaló que, después de 50 años de una expansión geográfica y unos avances técnicos especialmente rápidos, así como de un aumento de varias veces la cifra inicial, la pesca marina se encontraba en una encrucijada. Se está poniendo en tela de juicio, la sostenibilidad del actual sistema de pesca, puesto que la mayoría de los recursos pesqueros son objeto de una explotación excesiva, hasta el máximo de su capacidad, o muy intensa. La Organización no destacó ningún crecimiento de la producción pesquera de captura, sino que, al contrario, señaló que las capturas declaradas alcanzaban aproximadamente los 80 millones de toneladas a mediados de los años ochenta y que oscilaban desde entonces en torno a los 85 millones de toneladas, con una tasa anual de crecimiento casi nula en los años noventa, lo que indica que, por término medio, los océanos mundiales han alcanzado su producción máxima en el régimen de pesca actual. La FAO también indicó que la proporción mundial de poblaciones sobrexplotadas había continuado aumentando en los últimos 25 años, aunque tal vez este fenómeno estuviera ralentizándose. La información confirma las estimaciones realizadas por la FAO a principios del decenio de 1970 de que el potencial mundial de la pesca marina es de unos 100 millones de toneladas, de los cuales sólo 80 millones eran aprovechables por razones prácticas. La calidad de los datos sobre el estado de los recursos y el sector ha de mejorarse en forma significativa para una vigilancia y una evaluación más apropiadas de los resultados de las actividades de ordenación. Sin embargo, la información disponible indica inequívocamente un aumento de la proporción de poblaciones sobrexplotadas y una expansión de la explotación pesquera excesiva en los océanos de todo el mundo.
En cuanto a las previsiones en materia de seguridad alimentaria, la FAO toma en consideración el pescado destinado a la alimentación de todos los orígenes posibles, incluida la acuicultura, como consecuencia de la realidad existente en cuanto al suministro y los mercados de pescado. La Organización ha señalado que, debido al estancamiento de la producción total de capturas marinas, es probable que el suministro por habitante de la pesca de captura marina se reduzca sustancialmente a menos que una ordenación más eficaz de esa pesca y un desarrollo ulterior de la acuicultura permitan aumentar la producción. La FAO ha destacado el hecho de que en el futuro podría disminuir la disponibilidad por habitante de alimentos procedentes de la pesca de captura.
La Organización está dispuesta a reconocer que 1) las estadísticas de pesca y el proceso de recopilación de las mismas necesitan una mejora sustancial (también en el caso de la acuicultura); 2) las distorsiones introducidas voluntaria o involuntariamente por importantes productores pueden alterar las cifras mundiales y producir efectos en la opinión pública; 3) las cifras mundiales sólo permiten, sin embargo una utilización operativa limitada para la adopción de decisiones a nivel nacional o local; y 4) existen importantes incertidumbres en cuanto a la contribución futura de la pesca a la seguridad alimentaria. No obstante, sigue siendo cierto que los progresos a largo plazo en lo que respecta a la calidad de los datos sólo pueden lograrse mediante la colaboración con las instituciones científicas y estadísticas tanto nacionales como regionales.
La FAO también cree en la transparencia y está orgullosa de haber desarrollado sistemas de información plenamente accesibles que permiten a los analistas de cualquier lugar acceder a los datos y volver a procesarlos, permitiéndoles extraer sus propias conclusiones, lo que complementa la propia capacidad analítica de Organización.
La FAO, a diferencia de los medios de comunicación populares, debe aplicar un enfoque equilibrado a las "noticias", facilitando estadísticas o análisis y haciendo advertencias en una forma y un lenguaje que y su función de organización intergubernamental. La FAO supone a veces en forma demasiado optimista, que todas las partes los interpretará con objetividad.
Referencias
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