 |
 |
ГЛОБАЛЬНЫЙ ФОРУМ ФАО/ВОЗ ПО ВОПРОСАМ
РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ
Марракеш, Марокко, 28 – 30 января 2002 г.
Повышение эффективности и открытости
в системах безопасности пищевых продуктов
Обмен опытом
Безопасность пищевых продуктов становится все более актуальным вопросом в Мексике, так как Общий закон о здравоохранении рассматривает безопасность и гигиену пищевых продуктов в рамках концепции санитарного качества, а его, в свою очередь, – в рамках концепции общего здоровья. Актуальность проблемы безопасности пищевых продуктов связана с тем, что пищевые продукты могут вызывать заболевания, которые ограничивают способности отдельных лиц и их возможности к развитию, а также сказываются на сообществе и приводят к разбалансировке организаций, в которых участвуют эти лица. С социально-экономической точки зрения санитарное качество пищевых продуктов приобретает все большее значение для развития страны, оказывая воздействия на ожидаемый рост занятости, доходов с капитала и ресурсов, необходимых для развития. Отрасли сельского хозяйства и рыболовства, обрабатывающей промышленности, торговли и туристических услуг, связанные с производством и обработкой пищевых продуктов и обеспечением ими населения, вносят существенный вклад в производство валового национального продукта и в обеспечение притока в страну капиталов, предоставляя в то же время значительное количество рабочих мест в стране. К процессу производства пищевых продуктов имеют отношение несколько субъектов: поставщики товаров и услуг; потребители; правительственные организации, которые поощряют и поддерживают поставщиков в их деятельности или защищают, или просвещают потребителей. Задача заключается в том, чтобы привлечь всех к обеспечению безопасности пищевых продуктов, разделив между всеми ответственность за это.
Одной из важнейших обязанностей правительства, органов, регулирующих область пищевых продуктов, и промышленных предприятий является передача информации о наилучшей практике усиления безопасности пищевых продуктов, а также о потенциальных рисках для безопасности пищевых продуктов. Ясная, четкая и своевременная коммуникация по вопросам безопасности пищевых продуктов является существенным элементом интегрированного подхода Канады к безопасности пищевых продуктов. Целью коммуникации является обеспечение отдельных лиц и организаций соответствующей информацией, что способствует улучшению безопасности пищевых продуктов на всем протяжении пищевой цепи (а именно при поступлении сырых продуктов, производстве, обработке и потреблении). Канада вложила значительные средства в развитие коммуникации для информирования, обучения и консультирования потребителей и других участников пищевой цепи. В дополнение к более традиционным средствам коммуникации, благодаря все более широкому использованию канадцами Интернета появился новый, практичный и экономичный механизм связи правительства с потребителями и другими участниками пищевой цепи. При взаимодействии с участниками пищевой цепи такие новые программы, как Кампания Канады "Война бактериям!", вносят существенный вклад в усиление безопасности пищевых продуктов и в сокращение количества заболеваний пищевого происхождения, вызванных неправильной обработкой пищевых продуктов и неправильным приготовлением пищи потребителями. Применение интегрированного подхода к усилению безопасности пищевых продуктов позволило извлечь важные уроки, а именно: коммуникация в области пищевых продуктов должна быть непрерывным регулятивным процессом; необходимо четко определить цели коммуникации и проводить консультации с участниками пищевой цепи, что содействует своевременной передаче соответствующих сообщений в области безопасности пищевых продуктов тем, кому это необходимо.
Правительство Китая убеждено, что предоставление возможности потребителям, пищевой промышленности и другим участникам пищевой цепи узнавать о ситуации, складывающейся в области безопасности пищевых продуктов, и участвовать в деятельности по контролю безопасности пищевых продуктов является наиболее эффективным путем усиления национальной системы по контролю безопасности пищевых продуктов и укрепления уверенности потребителей в безопасности продуктов питания. На основании этого убеждения правительство Китая приняло ряд мер по привлечению всех участников пищевой цепи, и особенно потребителей, к такому участию. Сюда входит: участие ассоциаций и представителей пищевой промышленности в разработке стандартов и нормативов пищевых продуктов; усиление работы правительственных органов на всех уровнях с жалобами потребителей и связи с промышленными предприятиями в отношении этих жалоб; выпуск и распространение информации о безопасности пищевых продуктов через различные средства массовой информации; ежегодное (с 1996 г.) осуществление образовательной программы "Неделя изучения Закона о гигиене пищевых продуктов" и установление тесного сотрудничества с потребительской организацией. Участие потребителей Китая в контролировании безопасности пищевых продуктов все еще относительно несоразмерно, особенно это касается потребителей из сельских районов. Пищевая промышленность Китая представлена в основном малыми и средними предприятиями, и здесь существует необходимость найти лучшие способы коммуникации с ними. Китай – большая и многообразная страна, отдельные районы которой значительно отличаются друг от друга в уровне развития экономики и образования, в культурных традициях и моделях питания, поэтому необходимы эффективные меры по расширению участия и налаживанию процесса передачи информации о риске в целях улучшения безопасности пищевых продуктов.
В течение трех десятилетий Ассоциация международных потребителей участвует в качестве наблюдателя в работе Codex и отмечает большое значение непрерывных усилий Комиссии Codex по расширению участия потребителей в своей деятельности. Главные цели поставлены, и теперь необходимо разработать конкретные пути их достижения. Необходимо регулярно собирать информацию в отношении мер, принимаемых для достижения целей, чтобы отслеживать процесс расширения участия потребителей на национальном и международном уровнях. Правительства некоторых стран достигли более значительных успехов по сравнению с другими в отношении степени участия потребителей в анализе риска для безопасности пищевых продуктов и механизмов, способствующих расширению такого участия. Благодаря таким форумам, как этот и Региональные координационные комитеты Codex, возможен обмен опытом и более широкое использование такого опыта. Для того чтобы повысить качество участия потребителей, неправительственным организациям потребителей должны быть предоставлены возможности участия в стажировках по анализу риска и в работе других подобных семинаров, проводимых международными организациями и национальными правительствами. Процесс оценки риска, который традиционно был закрыт для наблюдателей, также должен стать более открытым и прозрачным. Привлечение к этому процессу потребителей может улучшить результаты, а также повысить доверие к оценкам риска.
В настоящее время Федеральный институт по оценке риска консультирует Федеральное бюро и его руководящий орган – Федеральное министерство защиты потребителей, пищевых продуктов и сельского хозяйства (BMVEL), – а также сотрудничает с правительственными научно-исследовательскими институтами. При имеющихся недостатках в оценке риска (нет центрального органа по оценке риска, недостаточность потенциала) и в управлении риском (разделение ответственности между Федеральным правительством и отдельными министерствами, неудовлетворительный уровень координации между ЕС и Федеральным правительством-Laender) целями Германии являются консолидация ответственности BMVEL; разделение ответственности за оценку риска, передачу информации о риске и управление риском; создание независимого научного органа по оценке рисков для здоровья населения. Создание новой административной структуры в области защиты здоровья потребителей и безопасности пищевых продуктов требует объединение ресурсов различных правительственных учреждений с увеличением численности персонала и капиталовложений.
Несколько лет назад в Марокко стали применять действительно интегрированный подход, в котором задействованы все участники пищевой цепи, в целях обеспечения лучшего понимания и более широкого участия при управлении и коммуникации в области безопасности и качества пищевых продуктов. Основными целями этого нового подхода являются: a) содействие процессу циркуляции информации между всеми партнерами (органами управления, специалистами пищевой цепи и потребителями); b) повышение ответственности специалистов посредством осуществления программ необязательного характера (кодекс добросовестной практики, технические правила, знание обязанностей); с) создание программ в области информирования и просвещения потребителей; d) оказание поддержки ассоциациям потребителей. Было создано специальное Представительство в области безопасности пищевых продуктов, координирующее деятельность разных министерств. Работники различных отраслей пищевой промышленности объединены в соответствующие ассоциации. В настоящее время в Марокко действует шесть потребительских ассоциаций. Приведены различные примеры, из которых видно, что коммуникация между тремя вышеуказанными партнерами пищевой цепи повышает надежность системы безопасности пищевых продуктов. Предлагается принять надлежащие меры в отношении следующих проблем: недостаточный уровень координации между различными министерствами (иногда и внутри самих министерств); отсутствие политики в области информирования и просвещения потребителей; отсутствие консультаций со специалистами.
Безопасность пищевых продуктов вызывает большую обеспокоенность у потребителей как в развитых, так и в развивающихся странах. Болезни пищевого происхождения не только представляют собой огромную угрозу здоровью потребителей, они могут также нанести серьезный экономический ущерб. Поэтому анализ риска стал неотъемлемой частью обеспечения безопасности пищевых продуктов. В Филиппинах правительство продолжает содействовать привлечению всех участников пищевой цепи, представителей ученого сообщества и групп потребителей к решению этих задач при использовании эффективных механизмов передачи информации о риске и обратной связи. Для того чтобы узнать комментарии, мнения и предложения участников пищевой цепи в отношении факторов, затрудняющих передачу информации о риске, используются и другие популярные средства массовой информации. Проведение консультативных совещаний по разработке основополагающих документов страны в области безопасности пищевых продуктов является очень хорошим примером эффективного механизма обратной связи. Это видно на примере Бюро стандартов на продукты сельского и рыбного хозяйства, которое действует в качестве правительственного органа, уполномоченного охранять здоровье потребителей посредством разработки, гармонизации и принятия стандартов в области безопасности и качества пищевых продуктов. Однако при наличии эффективного механизма обратной связи для привлечения всех участников пищевой цепи, предстоит сделать еще многое для решения новых задач, связанных с возникновением транснациональных чрезвычайных ситуаций в области безопасности пищевых продуктов. Это задачи могут быть решены только при условии, что в стране будут продолжены усилия по повышению ответственности всех участников пищевой цепи, потому что ответственность за безопасность пищевых продуктов на протяжении всей цепи "от фермы до стола" несет не только правительство и промышленный сектор, но также и общество потребителей.
В документе приводится обзор программы по безопасности пищевых продуктов в Сирии и ее отдельных компонентов: законодательства в области пищевых продуктов; обеспечения качества; профилактики и контроля; исполнения и обучения. Законодательство в области пищевых продуктов Сирии представлено не единым унифицированным законом, а целым рядом юридических документов, применяемых различными правительственными органами. В Сирии существует более 440 стандартов на пищевые продукты, установленных Организацией стандартов и метрологии Сирии, и около 259 постановлений Министерства снабжения по обеспечению соблюдения этих стандартов и других правил, действующих в области пищевых продуктов. Применение принципов HACCP возможно лишь на некоторых современных фабриках и носит необязательный характер. В документе приводится случай импортной закупки апельсинов, в которых были обнаружены чрезмерные остаточные количества карбамида. Закупленные апельсины были изъяты из рыночной продажи благодаря совместным усилиям всех соответствующих органов управления и участников пищевой цепи, включая и самих торговцев. В документе делаются выводы из этого случая заражения, и предлагается осуществление контроля всех импортируемых пищевых продуктов на основе риска. В документе также приводится обзор в виде таблиц национального плана страны в области безопасности пищевых продуктов, сфокусированного на 11 приоритетных областях вмешательства, начиная от безопасности детского питания и кончая обучением, отмечаются достигнутые на сегодняшний день успехи и меры, которые необходимо принять. В нем также называются органы управления, ответственные за выполнение задач в каждой из этих областей вмешательства.
Агентство стандартов на пищевые продукты признает важность и значение эффективного привлечения потребителей и других участников пищевой цепи к процессу принятия решений. Привлечение к этому процессу основных участников пищевой цепи на начальных стадиях помогло Агентству разработать эффективную политику. Агентство сознает, что эффективное участие потребителей может быть затруднено, и поэтому выступило с рядом инициатив, специально нацеленных на оказание содействия потребителям. К тому же Агентство считает, что открытость и доступность способствовали возникновению доверия к процессу принятия решений и стимулировали более широкое обсуждение проблем, стоящих в области пищевых продуктов.
Соединенные Штаты используют информацию, полученную при оценке риска для безопасности пищевых продуктов, для того чтобы сопоставить различные варианты и выбрать стратегии по управлению выявленными рисками. Стратегии по управлению рисками часто включают в себя новые регулятивные требования, но могут также содержать и нерегулятивные акции, такие как деятельность необязательного характера со стороны промышленных предприятий или инициативы в области просвещения потребителей. США поддерживают и поощряют участие потребителей и других участников пищевой цепи в разработке стратегий по управлению рисками. Более того, участие потребителей и других участников пищевой цепи в разработке новых регулятивных мер гарантировано законодательством США. Информация в отношении рисков для безопасности пищевых продуктов передается населению с помощью различных средств, в том числе общественных совещаний, публикаций в Федеральном реестре, почтовых отправлений потребителям и другим участникам пищевой цепи и с помощью Интернета. Разработка недавно предложенных регулятивных мер в отношении контроля Listeria monocytogenes в готовых к употреблению продуктах из мяса и домашней птицы служит хорошим примером того, как Департамент США по безопасности сельскохозяйственных пищевых продуктов и инспекционной службы способствует участию населения в управлении рисками и создании правил.
Политика в области безопасности пищевых продуктов в Канаде основывается на процессе анализа риска при использовании в качестве основных принципов оценки риска, управления риском и сообщения информации о риске. Ответственность за это совместно несут Министерство здравоохранения Канады и Агентство Канады по инспектированию пищевых продуктов (CFIA), а, в зависимости от проблемы, к ее решению могут быть привлечены и другие правительственные органы. Процесс анализа риска, осуществляемый Министерством здравоохранения Канады и именуемый Основами принятия решений (Decision-Making Framework – DMF), является базисом систематического, всестороннего и координированного подхода к процессу разработки политики. Также CFIA разработало Основы анализа риска (Risk Analysis Framework) для управления процессами надлежащего проведения и контролирования такого анализа. Для этих целей необходимо создать две отдельные группы – по оценке риска и по управлению риском. Однако крайне важно для каждой группы, чтобы ее руководитель при исполнении своих обязанностей поддерживал связь с другой группой. Канада убедилась, что для успешного управления риском необходим командный подход. Более того, необходим единый руководитель, отвечающий за общее руководство и интеграцию работы обеих групп, успешное развитие их деятельности и разрешение различных сопутствующих проблем. Помимо создания групп, чрезвычайно важно распределение между ними ролей, ответственности и подотчетности. Канада применяла процесс принятия решений при столкновении с рядом проблем, связанных с безопасностью пищевых продуктов. Министерство здравоохранения Канады сделало обзор DMF посредством проведения пилотного исследования заболеваний, вызванных прионами (определенными генными последовательностями). В результате проведенного исследования был сделан вывод, что DMF значительно повысили способность Министерства здравоохранения Канады противостоять заболеваниям, вызванным прионами, и другим потенциальным опасностям для здоровья канадцев. Извлеченные уроки подтверждают, что при применении систематического подхода крайне важно взятие на себя обязательств высшим руководством, его участие и непосредственное управление; что все решения должны быть основаны на фактическом материале и сведены вместе в документе, определяющем данную проблему; что необходимо преодолеть барьеры, для того чтобы различные группы могли эффективно пользоваться информацией, и что все участники должны работать в группах. Некоторыми из основных задач в области достижения эффективной коммуникации и взаимодействия являются доступ к последним научным достижениям и к необходимым лицам в целях достижения консенсуса; развитие горизонтальных взаимоотношений посредством сотрудничества, партнерства и работы в группах и документальное обоснование всех аспектов процесса принятия решений.
В Дании концепция анализа риска была использована при осуществлении контроля Campylobacter в цыплятах. Процедура управления риском была начата с описания риска в отношении Campylobacter, которое было составлено при сотрудничестве тех, кто управляет риском, тех, кто оценивает риск, и участников пищевой цепи, представляющих как потребителей, так и промышленные предприятия. Вслед за подготовкой описания риска управляющие риском решили запросить официальную оценку риска. Ответственность за проведение оценки риска была возложена на научно-исследовательский институт, находящийся в ведении Управления ветеринарии и пищевых продуктов Дании. За этой работой внимательно наблюдали участники пищевой цепи. Результаты были сообщены управляющим риском, которые вслед за этим приступили к процессу определения возможных вариантов управления и их эффективности в сокращении количества заболеваний Campylobacter у людей. Этот процесс осуществлялся при тесном сотрудничестве с Советом потребителей, Ветеринарной лабораторией Дании, Центром Дании по зоонозам, с бройлерными предприятиями и торговой организацией. К настоящему времени (январь 2002 г.) процесс управления риском еще не завершен. Во время проведения процедуры анализа риска было налажено основательное и тесное сотрудничество тех, кто управляет риском, тех, кто оценивает риск, и участников пищевой цепи, имеющих отношение к данной проблеме. Процедура явилась успешным и поучительным процессом для всех участвующих сторон.
Задачей органов, регулирующих безопасность пищевых продуктов в США, является охрана здоровья населения путем обеспечения безопасности пищевых продуктов в США. Для выполнения этой задачи эти органы все больше и больше используют подход анализа риска при решении сложных проблем безопасности пищевых продуктов. В этом документе описывается то, как регулятивные органы США сохраняют необходимое равновесие – обеспечивают независимость тех, кто оценивает риск, и тех, кто им управляет, и в то же время поддерживают обязательную постоянную и прозрачную связь между этими двумя группами. В качестве примера приводятся два случая координированных оценки риска и управления риском в отношении Salmonella Enteritidis в яичной скорлупе и Listeria monocytogenes в готовых к употреблению продуктах питания.
