Quelques aspects de la sécurité alimentaire dans le contexte des négociations de l'OMC sur l'agriculture^[1]

1. Introduction

La présente note met en relief quelques-uns des principaux aspects à prendre en considération, dans le contexte des négociations de l'OMC sur l'agriculture, en vue d'intégrer la sécurité alimentaire à une version révisée de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture. Elle présente dans ses tableaux 1 à 3 des données récentes sur la situation de l'insécurité alimentaire, indique les conditions qui doivent être remplies pour améliorer la sécurité alimentaire dans les pays et régions du monde qui comportent de fortes proportions de populations menacées par l'insécurité alimentaire et offre quelques suggestions de caractère général en vue de renforcer la sécurité alimentaire dans le contexte de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture.

Telle que définie par le Sommet mondial de l'alimentation, en 1996, la sécurité alimentaire veut dire que chacun peut à tout moment avoir matériellement et économiquement accès à une alimentation sûre, nutritive et suffisante pour satisfaire ses préférences et besoins alimentaires et ainsi mener une vie active et saine. Les indicateurs de la sécurité alimentaire peuvent être définis à différents niveaux, pour le monde dans son ensemble, pour les différents pays ou pour les ménages. En définitive, toutefois, la sécurité alimentaire concerne l'individu et son principal élément déterminant est le droit de l'individu à l'alimentation, c'est-à-dire sa capacité de produire et/ou d'acheter des aliments.

Au plan national, l’on peut dire que les disponibilités alimentaires sont adéquates lorsqu’il existe en moyenne, grâce à la production nationale et/ou aux importations, des quantités suffisantes d'aliments pour satisfaire les besoins de consommation de l'ensemble de la population du pays. De même, comme dans le cas des individus, le pouvoir d'achat au plan national - c'est-à-dire le montant des devises disponibles pour payer les produits alimentaires importés - est un élément déterminant de la sécurité alimentaire nationale.

L'opposé de la sécurité alimentaire est l'insécurité alimentaire, laquelle peut être transitoire (par exemple en période de crise), saisonnière ou chronique (lorsqu'elle sévit sur une base continue). Une personne peut vivre dans l’insécurité alimentaire même si elle n'a en fait jamais véritablement faim à un moment quelconque^[2].

2. La situation de l'insécurité alimentaire

Le tableau 1 présente un aperçu du nombre de personnes, en chiffres absolus et relatifs, qui vivent dans la faim et la crainte de la famine (insécurité alimentaire chronique) dans les pays en développement. Il ressort des données figurant dans ce tableau, qui sont fondées sur les dernières estimations de la sous-alimentation dans le monde, en tant qu'indicateur de l'insécurité alimentaire chronique, établies par le Groupe de travail interorganisations sur le système d'information et de cartographie sur la vulnérabilité et l'insécurité alimentaires (SICVIA), que 792 millions d'êtres humains, dans 98 pays en développement, n'ont pas assez à manger pour mener une vie normale, saine et active.

En outre, 34 millions de personnes dans les pays industrialisés et spécialement dans les pays en transition, souffrent également d'une insécurité alimentaire chronique. D'une manière générale, la majeure partie des personnes menacées par l'insécurité alimentaire chronique, c'est-à-dire sous-alimentées, vivent dans des pays caractérisés par de très faibles revenus par habitant, et la plus forte proportion de personnes sous-alimentées se trouve dans les pays d'Afrique subsaharienne et du sud de l'Asie.

3. La corrélation entre la sécurité alimentaire et la pauvreté

Les personnes sous-alimentées et les personnes vulnérables ont en commun la pauvreté, leurs revenus étant trop faibles pour pouvoir se procurer une nutrition adéquate.

Le tableau 1 contient également des informations concernant la proportion de personnes qui, dans chaque pays, vivent avec moins de 2 dollars EU par jour, montant qui correspond à la partie supérieure de la fourchette de pauvreté définie par la Banque mondiale^[3]. Comme on le verra, il existe dans tous les pays une corrélation étroite entre la proportion de personnes qui vivent au-dessous du seuil de pauvreté et celle des personnes sous-alimentées.

Des informations semblables apparaissent également au tableau 2, par région, concernant le nombre de personnes vivant avec moins de 1 dollar EU par jour, partie inférieure de la fourchette du seuil de pauvreté définie par la Banque mondiale. En 1998, environ 1,2 milliard de personnes vivaient au-dessous de ce seuil, dont 98 pour cent dans les pays en développement. Les plus fortes proportions de pauvres se trouvent en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud, région où ils représentent 46 pour cent et 40 pour cent de la population respectivement.

4. Politiques de lutte contre l'insécurité alimentaire chronique

Pour combattre la faim et l'insécurité alimentaire, il faut, en définitive, donner aux personnes sous-alimentées la possibilité de gagner un revenu adéquat et faire en sorte que la production nationale ou les importations, ou les deux, assurent des disponibilités alimentaires suffisantes.

Comme 70 pour cent des populations du monde qui vivent dans le dénuement extrême et l'insécurité alimentaire se trouvent en milieu rural, le rôle de l'agriculture, qui constitue l'activité économique prédominante dans les campagnes, revêt une importance capitale pour l'élimination de la pauvreté et de l'insécurité alimentaire. Les ruraux pauvres sont tributaires de l'agriculture aussi bien pour leurs revenus que pour leur alimentation. D'une manière générale, dans la plupart des pays qui connaissent une forte incidence d'insécurité alimentaire, l'agriculture est le principal pilier de l'économie: elle représente une large part du produit intérieur brut (PIB), emploie une proportion importante de la population économiquement active, représente une source de devises majeure et est à l'origine de la plus grande partie des denrées alimentaires de base (voir le tableau 3).

C'est donc au moyen de politiques de nature à exploiter l'énorme potentiel agricole des pays en développement afin d'améliorer la productivité agricole et d'accroître la production vivrière que l'on peut au mieux combattre l'insécurité alimentaire chronique.

La contribution que les importations peuvent apporter à la sécurité alimentaire, bien que cruciale, est limitée par la capacité des pays en développement de gagner des devises. Ainsi, combler le déficit alimentaire au moyen d'importations commerciales n'est pas une option réaliste pour les pays qui n'ont guère de possibilité d'accroître sensiblement leurs recettes en devises et/ou pour qui la dette extérieure représente déjà un lourd fardeau.

Comme le montrent les informations figurant au tableau 3, les importations alimentaires ont représenté pour certains pays plus de 50 pour cent du total des recettes d'exportation, déduction faite du service de la dette. L'aide alimentaire, qui a été utilisée dans certains cas par le passé pour faire face à la demande qui ne pouvait pas être satisfaite par le marché ainsi que pour secourir directement ceux qui ont faim, est en voie de diminution et, en tout état de cause, n'est pas une solution durable.

En résumé, il importe, si l'on veut s'attaquer à l'insécurité alimentaire dans nombre de pays en développement, de mettre en oeuvre des politiques de nature à relever le revenu des pauvres, à accélérer l'amélioration de la productivité agricole, à accroître la production vivrière et à mettre le pays mieux à même d'importer des aliments en renforçant sa capacité de générer des recettes d'exportation.

5. L'Accord de l'OMC sur l'agriculture et la sécurité alimentaire

L'Accord de l'OMC sur l'agriculture ne concerne pas à proprement parler la sécurité alimentaire, son objectif étant d'établir un "système d'échanges agricoles équitable et orienté vers le marché" grâce à des "réductions du soutien et de la protection agricoles", l'idée étant que cela permettrait de "corriger et de prévenir les restrictions et distorsions qui caractérisent les marchés agricoles mondiaux". Comme chacun sait, les rédacteurs de l'Accord sur l'agriculture ont été inspirés par la nécessité apparente de corriger une situation caractérisée par des excédents de production croissants encouragés, pour un certain nombre de denrées alimentaires produites dans différents pays développés, par l'augmentation des mesures de soutien budgétaire et de protection. Les distorsions les plus visibles du commerce provoquées par cette situation tenaient à la multiplication des subventions à l'exportation ("guerres" de subventions) pour écouler ces excédents croissants sur les marchés agricoles mondiaux.

D'un autre côté, pour la très grande majorité des pays en développement, la situation est très différente, étant caractérisée non pas par un soutien excessif et des excédents de production croissants mais plutôt par une production insuffisante et le manque de ressources nécessaires pour améliorer la productivité agricole et accroître la production vivrière dans des proportions correspondant à leurs besoins alimentaires et à leur potentiel agricole. La situation de nombre des pays menacés par l'insécurité alimentaire est donc fondamentalement différente et exige par conséquent une approche autre que celle qui tend à réduire le soutien apporté à l'agriculture.

6. Ce qu'enseigne l'histoire du développement agricole

Plusieurs enseignements peuvent être tirés de l'histoire du développement agricole dans différentes régions du monde. Premièrement, il n'y a guère de pays qui ait pu lancer et entretenir une expansion économique moderne sans exploiter et développer tout d'abord son potentiel agricole, ce qui a eu pour effet, dans un premier temps, d'élever les revenus ruraux, de garantir des disponibilités alimentaires croissantes et d'améliorer les conditions de vie en réduisant la pauvreté et l'insécurité alimentaire.

Deuxièmement, le passage à une croissance agricole soutenue a été rendue possible par une combinaison judicieuse de subventions (par exemple des intrants et de la gestion de l'eau), de politiques d'encadrement des prix et de mesures à la frontière ainsi que d'autres mesures institutionnelles et d’appui à l'infrastructure (crédits agricoles, services de vulgarisation, réforme foncière, banques de semences, assurance des récoltes, installations d'entreposage, routes et transports, marchés et systèmes de distribution). Cette combinaison de politiques a encouragé les agriculteurs, en leur en donnant les moyens, à produire et à innover.

Troisièmement, pour ce qui est des mesures spécifiques, c'est au moyen de politiques "couplées" plutôt que "découplées" que l'on a pu le plus rapidement améliorer la productivité et accroître la production. Par exemple, un dollar d'investissement dans des politiques couplées donnera plus de résultats que si le même montant est investi dans des mesures découplées.

7. Les distorsions relatives causées par les différentes politiques et les divers pays

Une question connexe est la contribution relative des différentes mesures et des divers pays aux distorsions qui caractérisent les marchés agricoles mondiaux. L'approche fondée sur les "catégories de politiques", qui a été adoptée implicitement dans l'Accord sur l'agriculture, consiste à distinguer les mesures politiques par catégories ("orange", "verte", "bleue") sur la base des distorsions qu'elles peuvent causer aux échanges. Une autre approche est fondée sur l'impact que les divers pays ont sur les marchés en fonction de leurs dimensions relatives.

L'approche des catégories de politiques, n'étant pas fondée sur l'impact effectif des mesures appliquées, peut entraîner des anomalies. Par exemple, certains pays peuvent techniquement continuer à honorer leurs engagements en vertu de l'Accord sur l'agriculture en faisant entrer leurs mesures de soutien non plus dans la catégorie orange mais dans la catégorie verte, même si elles essentiellement les mêmes effets sur le marché. D'un autre côté, quelques autres pays, du fait de la place négligeable qu'ils occupent sur les marchés agricoles mondiaux, que ce soit comme exportateurs ou comme importateurs, pourraient suivre des politiques considérées comme ayant un fort effet de distorsion du commerce sans guère produire d'effets visibles sur les marchés agricoles mondiaux. Cela mène à s'interroger sur le point de savoir quelle est la meilleure approche pour réduire les distorsions sur les marchés agricoles mondiaux tout en permettant aux pays "qui ne nuisent à personne" de suivre les politiques qui leur conviennent le mieux.

Quoi qu'il en soit, même dans les cas où un assez grand nombre de pays en développement où règne l'insécurité alimentaire peuvent effectivement contribuer à aggraver les distorsions sur les marchés agricoles mondiaux, il faut peser l'arbitrage à opérer entre le renforcement de la sécurité alimentaire de plusieurs centaines de millions de personnes, d'une part, et l'effet de distorsion de leurs politiques sur les marchés mondiaux, de l'autre.

8. Quelques questions fondamentales dans le contexte des négociations de l'OMC sur l'agriculture

Comme le montrent les données présentées dans cette note, il existe des différences très marquées, du point de vue de l'insécurité alimentaire entre les pays membres de l'OMC qui sont riches et ceux qui sont pauvres. Étant donné l'ampleur du problème de l'insécurité alimentaire dans les pays membres les plus pauvres, il faut, si l'on veut améliorer la productivité agricole et accroître la production dans ces pays, que ces derniers augmentent, plutôt que diminuent, leur soutien à l'agriculture. Selon toute probabilité, un soutien accru dans ces pays n'aura qu'un effet négligeable sur les distorsions sur les marchés agricoles mondiaux. En tout état de cause, les avantages d'une amélioration des niveaux de vie et d'une réduction de l'insécurité alimentaire compenseront certainement de beaucoup la contribution que de telles mesures risquent d'apporter aux distorsions sur les marchés agricoles mondiaux.

En conséquence, les pays où règne l'insécurité alimentaire (c'est-à-dire ceux caractérisés par une forte proportion de personnes sous-alimentées et/ou de personnes qui vivent avec moins de 1 ou 2 dollars EU par jour) devraient, dans une version révisée de l'Accord sur l'agriculture, être exemptés, comme le sont actuellement les pays les moins avancés (PMA), des engagements de réduction. Aucune limite ne devrait être imposée aux politiques qui leur conviennent le mieux, à moins qu'il ne puisse être démontré, dans le cas d'un pays spécifique, que l'application de politiques interdites par ailleurs a permis au pays intéressé d'obtenir pour un produit déterminé une part accrue du commerce mondial au-dessus d'un niveau de minimis défini.

Tableau 1. Indicateurs de la faim et de la pauvreté pour des pays membres sélectionnés de l'OMC

Notes:

a: L'adjectif "sous-alimentées", dans le contexte du Sommet mondial de l'alimentation de 1996, s'applique aux personnes dont l'apport calorique est continuellement insuffisant par rapport à leurs besoins.

b: Le montant de 2 dollars EU par jour correspond à la partie supérieure de la fourchette du seuil de pauvreté définie par la Banque mondiale (2001), Rapport sur le développement dans le monde, 2000/2001: combattre la pauvreté.

*: pourcentage de personnes sous-alimentées inférieur à 2,5%.

...: données non disponibles.

Source: FAO (2000) La situation de l'insécurité alimentaire dans le monde, 2000, Rome: FAO, Tableau 1; Banque mondiale (2001), Rapport sur le développement dans le monde 2000/2001: combattre la pauvreté, Tableau 4.

Tableau 2. Estimations de la pauvreté, par région, 1998

Source: Banque mondiale (2001) Rapport sur le développement dans le monde, 2000/2001: combattre la pauvreté, Tableau 1.1.

Tableau 3. Importance relative de l'agriculture dans les pays membres de l'OMC sélectionnés, 1999