Octroi aux pays en développement d'un traitement spécial et différencié (TSD) dans le secteur de l'agriculture^[82]

1. Introduction

La Déclaration ministérielle de Doha a réaffirmé que "les dispositions relatives à l'octroi d'un traitement spécial et différencié font partie intégrante des Accords de l'OMC" et a précisé que "toutes les dispositions relatives au traitement spécial et différencié seront revues pour les renforcer et les rendre plus précises, plus efficaces et plus opérationnelles" (paragraphe 44). En outre, il a été décidé dans cette Déclaration que des modalités concernant l'adoption de nouveaux engagements dans le domaine de l'agriculture, y compris les dispositions relatives à l'octroi d'un traitement spécial et différencié, devraient être établies au plus tard le 31 mars 2003 (paragraphe 14).

Quelles sont les incidences de cette déclaration dans le contexte des négociations post-Doha sur l'agriculture? Cette étude parvient à la conclusion que les instruments tendant à donner effet à un traitement spécial et différencié (TSD) sont dans un état de flux (en raison des réformes des politiques nationales et multilatérales concernant le commerce extérieur) mais que les principes sous-jacents demeurent valables et justifient la création de nouveaux instruments. L'une des caractéristiques d'un nouveau régime de TSD sera sans doute une plus grande différenciation entre les pays membres de l'OMC, ce qui, à son tour, suppose l'établissement de critères objectifs permettant de déterminer l'étendue de cette différenciation. Suivant les précédents de l'OMC, ces critères seront probablement établis par les autres organes internationaux visés dans l'Accord sur l'agriculture, par exemple dans le contexte de la catégorie des pays les moins avancés (PMA) définie par l'Organisation des Nations Unies.

L'"ancien" TSD

L'historique du TSD a été bien documenté (voir par exemple Michalopoulos, 2000, Whalley, 1999 et Fukasaku, 2000). Essentiellement, l'on peut dire ce qui suit:

• Le traitement spécial et différencié a ses origines dans une conception du commerce et du développement selon laquelle il n'était pas souhaitable pour les pays en développement de libéraliser les mesures à la frontière au même rythme que les pays industrialisés;

• La popularité de cette approche a diminué (peut-être de façon temporaire) dans nombre de pays en développement pendant le Cycle d'Uruguay;

• En conséquence, nombre des dispositions du TSD relatives aux mesures à la frontière et aux subventions prévoient que les pays en développement (autres que les PMA) devront suivre une voie semblable à celle des pays industrialisés, mais à un rythme plus lent;

• Les autres dispositions du TSD (par exemple celles qui concernent l'appui positif qui doit être fourni aux pays en développement sous forme d'une assistance technique et financière ou d'un transfert de technologie) n'ont pas été convenues sous une forme qui leur donne un caractère exutoire dans le cadre du système de l'OMC.

Autrement dit, les dispositions "exécutoires" du TSD de l'Accord du Cycle d'Uruguay sont plus faibles que celles qui les ont précédées car la conception sous-jacente du commerce et du développement était relativement faible lors des négociations. Il y a foison de dispositions "non exécutoires", mais nombre de pays en développement et d'observateurs ne sont pas satisfaits de la façon dont elles sont appliquées. Le tableau 1 résume l'évaluation que le Secrétariat de l'OMC a faite de l'application des dispositions de l'Accord sur l'agriculture concernant le TSD (OMC, 2000).

Pourrait-il y avoir un "nouveau" TSD?

La question qui vient immédiatement à l'esprit est de savoir si de nouvelles circonstances et de nouvelles stratégies en matière de commerce et de développement justifieraient de nouvelles mesures exécutoires en matière de TSD. Jusqu'à preuve du contraire, la réponse semblerait être affirmative. À moins que l'on ne pense aujourd'hui que tous les pays se trouvent dans la même situation, de sorte qu'une même formule puisse être universellement applicable, un TSD est potentiellement justifié. Comme rares sont les pays industrialisés qui n'établissent pas de différenciation entre les différents groupes sociaux ou régions géographiques dans leurs politiques économiques intérieures, il ne serait pas logique pour eux de soutenir qu'au plan mondial - où les différences objectives d'une région à une autre sont beaucoup plus grandes qu'au plan national - une politique uniforme devrait être la règle.

Tableau 1. Application du TSD dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture: évaluation du Secrétariat de l'OMC

Source: Informations tirées de OMC (2000), p. 23 - 27.

Un traitement spécial et différencié est justifié lorsque les trois conditions ci-après sont remplies:

• Une politique uniforme n'est pas appropriée pour tous les membres de l'OMC;
• De vastes groupes d'États partagent des caractéristiques semblables;

• L'on peut identifier des variations dans le champ d'application ou la mise en œuvre des règles de l'OMC qui sont appropriées compte tenu des circonstances de chaque groupe.

Si chaque pays est différent, c'est seulement dans les listes nationales que les engagements pris sous l'égide de l'OMC peuvent être modulés. En outre, des caractéristiques communes à un groupe d'États n'ont guère d'importance du point de vue pratique s'il n'est pas possible d'identifier des instruments tenant compte de ces différences communes avec les autres membres de l'OMC. La tâche consiste par conséquent à identifier les groupes en question et les instruments appropriés.

Un point sur lequel un consensus s'est apparemment dégagé est que les pays en développement peuvent avoir besoin d'un traitement spécial dont ils ne jouissent pas actuellement concernant les règles de l'OMC qui sont difficiles ou coûteuses à appliquer pour des raisons administratives ou techniques (voir Michalopoulos, 2000, Whalley, 1999, Finger et Schuler, 2000, Henson et Loader, 2001). Ces règles concernent en particulier certains des "nouveaux domaines" de la politique commerciale et plus spécialement l'Accord sur l'application de mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS). Cependant, elles ne semblent pas soulever un problème particulier dans le contexte de l'Accord sur l'agriculture proprement dit car l'élimination de l'"ancien protectionnisme" (c'est-à-dire les mesures à la frontière et les subventions directes) est moins avancée pour les produits de l'agriculture tempérée que pour les articles finis et les produits de l'agriculture tropicale. Comme l'Accord sur l'agriculture fait pour l'agriculture tempérée ce que le GATT a réalisé pour d'autres produits il y a des dizaines d'années, les "anciens problèmes" continuent de prédominer.

Toutefois, ce n'est pas à dire qu'un nouveau TSD ne serait pas justifié. Un domaine particulièrement indiqué est celui de la sécurité alimentaire. Le rôle "spécial" de l'agriculture et l'un des éléments mis en relief dans les propositions que plusieurs membres de l'OMC ont soumis au Comité de l'agriculture (et surtout de la proposition de l'UE, avec l'accent qu'elle met sur la "multifonctionnalité").

Il est évident que si certains pays exportateurs de produits agricoles se méfient beaucoup de la multifonctionnalité comme un moyen (pas très) dissimulé de perpétuer le protectionnisme dans les pays industrialisés, l'agriculture joue effectivement un rôle majeur dans l'économie de beaucoup de pays en développement ainsi que dans les moyens de subsistance des populations vulnérables, ce qui la distingue des autres secteurs.

Cela semblerait être précisément le domaine dans lequel le TSD pourrait avoir une place afin d'établir une distinction entre les revendications authentiques et justifiées de traitement spécial (spécialement si ceux qui en jouissent ne risquent guère de causer de distorsions majeures au commerce international) et celles qui ne le sont pas. Dans le reste de cette étude, l'on examinera les caractéristiques des différents groupes de pays au regard de la sécurité alimentaire, la façon dont celle-ci pourrait être mesurée et quel type de TSD pourrait être justifié. Ce n'est pas la seule étude sur ce point (voir par exemple Diaz-Bonilla et al., 2000) mais, par la nature même des choses, toutes ces analyses sont complémentaires.

Qu'entend-t-on par l'expression "justifié"? L'OMC a été investie d'un double mandat et des réponses différentes pourraient être données dans chaque cas. L'un des objectifs visés consiste à promouvoir la libéralisation du commerce international, l'idée étant que cela est dans l'intérêt commun. L'une des pierres angulaires de l'"ancien TSD" était que cette hypothèse était douteuse pour les pays périphériques. Plus récemment, cependant, il a été de plus en plus généralement admis que la libéralisation a habituellement un effet positif sur le développement (et que la charge de la preuve incombe donc à ceux qui veulent la retarder).

L'OMC est cependant investie d'un autre mandat qui constitue peut-être une base moins controversée d'un TSD: arrêter de nouvelles règles pour le commerce international. Comme l'OMC agit par consensus, elle ne peut adopter de règles que si celles-ci sont appuyées par tous. Or, si certains pays en développement hésitent à accepter de nouvelles règles, tout progrès sera paralysé. La justification d'un TSD est qu'il constituera une base objective sur laquelle puissent être modulées de nouvelles règles et ainsi puisse être dégagé un consensus.

2. Quels sont les États menacés par l'insécurité alimentaire?

La réponse à la question de savoir quels sont les États menacés par l'insécurité alimentaire n'est pas évidente étant donné que ce sont les populations, et pas les pays, qui sont normalement considérées comme touchées ou menacées par l'insécurité alimentaire. Comment des concepts et des mesures élaborés dans le contexte d'individus peuvent-ils s'appliquer à des États? Est-ce l'incidence de l'insécurité alimentaire mesurée par les indicateurs de la pauvreté (comme le PIB par habitant) ou y a-t-il des pays qui sont particulièrement menacés par l'insécurité alimentaire même s'ils ne sont pas nécessairement les plus pauvres? En outre, après avoir identifié les pays menacés par l'insécurité alimentaire, quelles sont les modulations concrètes des engagements actuels ou sans doute futurs pris sous l'égide de l'OMC que ce statut justifierait?

Que faut-il entendre par insécurité alimentaire "nationale"?

Si l'on veut que les pays menacés par l'insécurité alimentaire bénéficient d'un appui particulier lors de la nouvelle série de négociations multilatérales (par exemple sous forme d'un allégement des restrictions applicables aux subventions et de la fourniture d'une assistance alimentaire et financière prioritaire en dehors du cadre de l'OMC), il importe de les identifier correctement. Par analogie avec l'analyse de la situation des individus élaborée par Sen (Drèze et Sen, 1990), l'on peut dire que la sécurité alimentaire d'un pays dépend:

• de sa capacité de production, c'est-à-dire des denrées alimentaires qui peuvent être produites localement;

• de sa capacité d'exporter, c'est-à-dire de la mesure dans laquelle ses exportations lui rapportent suffisamment de devises pour pouvoir financer des importations de denrées alimentaires; et

• de sa capacité de transfert, c'est-à-dire de la quantité de produits alimentaires qui peuvent être obtenus directement par le biais de l'aide alimentaire ou indirectement au moyen d'importations (semi)commerciales financées grâce à une aide financière.

Cela porte à penser que les pays qui sont les plus exposés à l'insécurité alimentaire sont ceux dont la production nationale est insuffisante et dont la structure des exportations (pas nécessairement dans le secteur de l'agriculture uniquement) n'est pas satisfaisante au regard d'un ou plusieurs des critères suivants:

• faible valeur des exportations par habitant et médiocres perspectives de croissance;

• lourde dépendance à l'égard des exportations d'un petit nombre de produits dont l'offre ou la demande est variable;

• forte dépendance à l'égard des exportations vers un seul marché sur lequel la demande varie.

Il s'ensuit que ni la modicité du PIB, ni la dépendance à l'égard de produits alimentaires importés, en soi, ne sont nécessairement des indicateurs d'une insécurité alimentaire nationale. Quelques pays qui importent des quantités réduites de produits risquent d'être plus exposés à l'insécurité alimentaire que de plus gros exportateurs car ils n'ont pas les moyens d'augmenter leurs importations. C'est la combinaison de critères qui importe.

La terminologie existante de l'OMC reflète-t-elle comme il convient cette combinaison? La réponse est négative. Dans le contexte de l'OMC, l'expression "sécurité alimentaire" est utilisée dans un sens beaucoup plus étroit et vise principalement des approvisionnements adéquats en aliments importés. Une vingtaine de pays sont considérés comme pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (PDINA), et les 49 PMA font également l'objet d'une attention particulière. Cet usage reflète la crainte que la libéralisation du commerce mondial de produits agricoles ne puisse entraîner une augmentation des cours mondiaux des importations commerciales et une réduction du volume de l'aide alimentaire. Or, un seul PDINA (Kenya) est au nombre des 30 pays où la disponibilité de produits alimentaires par habitant est la plus faible (indicateur de remplacement assez robuste pour l'insécurité alimentaire) et trois de ces 30 pays ne sont au nombre ni des PMA, ni des PDINA (voir l'annexe à la présente étude).

Cependant, si les définitions existantes apparaissent comme inadéquates, comment pourraient-elles être affinées? L'analyse des capacités des pays démontre qu'en un certain sens, presque tous les aspects du régime de l'OMC peuvent avoir des incidences sur la sécurité alimentaire. Par exemple, l'Arrangement multifibres, en limitant l'expansion de l'industrie de l'habillement dans nombre de pays en développement, a incontestablement eu un impact négatif sur les capacités d'exportation. Mais il est difficile d'imaginer qu'un consensus se dégage au sein de l'OMC pour qu'un traitement spécial et différencié substantiel et exécutoire puisse être appliqué à tous les pays répondant à des critères aussi larges si ce traitement n'était pas limité à ceux d'entre eux qui sont les plus pauvres et les plus petits.

Les PMA satisfont presque entièrement à ces larges critères. Tous ont une économie peu diversifiée, mais limiter un traitement différencié à ces pays seulement marquerait un net recul par rapport à l'état actuel du TSD. Une hypothèse de travail raisonnable est qu'il existe également d'autres pays menacés par l'insécurité alimentaire, mais comment les définir de manière crédible? Un certain ciblage serait nécessaire. Il faut trouver une définition efficace dans la pratique pour pouvoir moduler les règles de l'OMC qui ont les plus grandes incidences sur la sécurité alimentaire.

Pour déterminer les critères d'inclusion d'un pays dans ce groupe, il faut commencer par déterminer dans quels domaines les règles de l'OMC risquent de susciter un problème et pourquoi. C'est ce que l'on essaiera de faire dans la section suivante. L'on procédera ensuite à une première analyse, à titre d'illustration, des critères en rapport avec ces problèmes ainsi que de la manière dont divers seuils affecteraient les différents pays.

3. Le champ d'application du TSD

État actuel

Dans la mesure où les incidences des réformes multilatérales sur la sécurité alimentaire ont été identifiées, les textes convenus sous l'égide de l'OMC ne contiennent aucune mesure opérationnelle directes pour faire face à ces conséquences, sauf à supposer que des engagements plus modestes, à mettre en œuvre plus lentement, en ce qui concerne l'accès aux marchés et les subventions intérieures sont adéquats pour s'attaquer au problème. L'hypothèse qui sous-tend les différentes déclarations faites dans les textes finals est que cette modulation des mesures intérieures par les pays menacés par l'insécurité alimentaire n'est pas considérée comme suffisante.

L'Accord de Marrakech comporte par exemple une Décision ministérielle concernant les effets négatifs possibles du programme de réformes sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires aux termes de laquelle, entre autres, l'OMC s'engage à mettre en place des mécanismes appropriés pour faire en sorte que les résultats du Cycle d'Uruguay de négociations concernant le commerce de produits agricoles n'aient pas d'effets négatifs sur la disponibilité d'aide alimentaire. En outre, les Ministres se sont engagés à veiller à ce que tout accord relatif aux crédits à l'exportation de produits agricoles comporte des dispositions appropriées pour qu'un traitement différencié soit accordé aux pays les moins avancés et aux pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. Cependant, comme il ressort clairement du tableau 1, les mesures concrètes qui ont été adoptées ont été rares.

L'on peut envisager pour l'avenir deux options qui ne s'excluent pas mutuellement et qui consisteraient:

• à identifier plus clairement les types de mesures nationales que les pays menacés par l'insécurité alimentaire pourraient être fondés à adopter afin à la fois de centrer l'attention sur la nécessité d'appuyer ces pays et de veiller à ce que les règles futures ne limitent pas leur marge de manœuvre;

• à donner un caractère exécutoire aux déclarations existantes, qui n'ont qu'un caractère de recommandation, soit en dotant l'OMC d'un mécanisme de financement, soit en subordonnant l'entente qui interviendra finalement au sujet du prochain Accord sur l'agriculture à la condition que des décisions appropriées soient prises au sein des organismes multilatéraux et bilatéraux responsables des programmes et des ressources financières correspondants.

L'on ne peut pas indiquer avec précision quelles seraient les nouvelles mesures à adopter au titre du TSD tant que l'on ne saura pas plus clairement quelles sont les nouvelles règles qui seront sans doute adoptées à l'issue des négociations relatives à l'Accord sur l'agriculture. L'on peut néanmoins penser que le nouveau cycle de négociations portera sur les trois principaux éléments de l'"architecture" de l'Accord sur l'agriculture: accès aux marchés, subventions à l'exportation et subventionnement de la production interne. Tout resserrement des règles applicables dans ces trois domaines ne manquera pas de susciter des préoccupations à différents groupes d'États. C'est ce qu'illustre le tableau 2.

Tableau 2. Difficultés que risquent de susciter les nouvelles règles relatives au commerce de produits agricoles

Accès aux marchés

L'intérêt que les pays en développement menacés par l'insécurité alimentaire portent aux questions liées à l'accès aux marchés sera centré, pour l'essentiel, sur les obligations qu'ils devront eux-mêmes accepter en ce qui concerne leurs propres barrières aux importations. Nombre de ces pays soit exportent des produits primaires dans le cas desquels les barrières à l'importation sur les marchés de l'OCDE sont peu élevées soit, si tel n'est pas le cas, jouissent d'un accès préférentiel à des marchés protégés. Pour les pays qui exportent des produits non sensibles, il est peu probable que les mesures de libéralisation adoptées sous l'égide de l'OCDE entraînent un changement significatif (et les mesures de libéralisation adoptées par les pays en développement contribueront sans doute moins à stimuler la demande mondiale de leurs exportations que la croissance des pays en développement en général). Dans le cas des pays dont les produits sensibles jouissent d'un accès préférentiel aux marchés, l'érosion des préférences affectera sans doute leur capacité d'exporter, mais ce seront certainement les pays importateurs plutôt que l'OMC qui dicteront le rythme de cette érosion. Bien que la libéralisation au plan multilatéral érodera (et finira par éliminer) les préférences, il n'y a guère de chances que l'actuelle série de négociations de l'OMC débouche sur plus d'un pas modeste dans cette direction.

Des arguments énergiques sont défendus quant à l'opportunité pour les pays en développement de libéraliser le régime de leurs importations. Cela nous ramène néanmoins à la question centrale soulevée ci-dessus, qui est de savoir lequel, du rôle d'élaboration de règles ou du rôle de libéralisation de l'OMC, doit prévaloir lorsque les deux tâches ne peuvent pas être menées à bien simultanément. Même ceux qui conseillent aux pays en développement d'adopter une politique commerciale essentiellement libérale reconnaissent que, dans certains de ces pays, le secteur agricole a été artificiellement déprimé par les politiques du passé (et surtout par le peu de cas qui en a été fait) et que l'augmentation de la production agricole revêt une priorité élevée. Il pourrait donc y avoir lieu d'infléchir en faveur des pays pauvres qui ont de vastes secteurs agricoles les règles de libéralisation pour qu'ils puissent mieux encourager la production nationale.

Les pays pour lesquels les importations de produits alimentaires constituent une proportion significative des disponibilités totales mais dont les capacités d'exporter sont réduites auront également un intérêt dans la libéralisation de l'accès aux marchés. Dans la mesure où cela contribuera à réduire la production sur les marchés les plus protégés (principalement ceux des pays de l'OCDE), les prix mondiaux auront tendance à augmenter.

Subventions à l'exportation

L'augmentation des prix mondiaux qu'entraînerait la réduction de la production dans les pays de l'OCDE se traduirait sans doute par une dégradation des termes de l'échange pour les pays en développement importateurs de produits alimentaires, ce qui risquerait d'avoir un impact sur la sécurité alimentaire des pays qui n'ont que des possibilités limitées d'accroître leurs exportations ou leur production nationale. Ces pays seront affectés plus directement par les réductions des subventions à l'exportation actuellement fournies par une poignée de pays de l'OCDE. Ces réductions auront sans doute un impact immédiat sur les cours mondiaux, tout au moins jusqu'à ce que les exportations des pays qui n'accordent pas de subventions reprennent par rapport à leurs niveaux actuels, artificiellement déprimés, pour profiter des nouvelles possibilités qui s'offrent à eux.

De plus, il risque d'y avoir des effets à plus long terme. Dans la mesure où des exportations des pays qui versent des subventions sont remplacées par des pays qui n'en accordent pas, la disponibilité d'aliments pouvant être importés par les pays très pauvres risque d'être réduite même si les cours mondiaux n'augmentent pas. Tel pourrait être le cas si les pays pauvres reçoivent actuellement une aide alimentaire ou des importations de la "zone grise" (qui ne peuvent pas être considérées comme une aide alimentaire mais qui sont vendues à des prix inférieurs à ceux du marché) d'un pays qui accorde des subventions. Il n'y a aucune raison de supposer que l'augmentation des exportations des pays qui ne les subventionnent pas sera mise à la disposition des mêmes pays pauvres et aux mêmes conditions que les exportations concessionnelles qu'elles remplacent.

Subventions internes

Les pays où il est objectivement nécessaire d'accroître la production agricole interne seront également affectés par toute nouvelle règle de l'OMC ayant pour effet de limiter les subventions internes. L'on a relevé à juste titre que rares sont les pays en développement qui peuvent (ou veulent) accorder au secteur de l'agriculture des subventions proches des limites actuelles. Néanmoins, une nouvelle réduction de ces limites pourrait causer des difficultés à certains pays.

4. Identification et application d'indicateurs

Il y a donc deux catégories (qui peuvent se chevaucher à certains égards) de pays pouvant être affectés de différentes façons par les modifications apportées aux trois principaux éléments de l'architecture de l'actuel Accord sur l'agriculture. Ces deux catégories sont celles des:

• pays qui veulent accroître la production agricole interne et qui souhaiteront peut-être accorder des incitations accrues aux agriculteurs en maintenant les prix à l'importation à des niveaux élevés et en augmentant les subventions internes;

• pays importateurs de denrées alimentaires n'ayant qu'une capacité limitée d'exporter et qui peuvent s'inquiéter de leur capacité d'importer des quantités suffisantes de produits alimentaires à l'avenir.

Indicateurs pertinents

Quels indicateurs existent-ils pour identifier les pays qui seraient les plus vulnérables à de tels changements? Il y a actuellement le groupe des PMA, qui est peut-être assimilable à la première catégorie de pays, et le groupe des PDINA, qui rassemble les pays de la deuxième catégorie. Mais ces groupes suffisent-ils?

Une analyse du type d'indicateurs qui pourraient être pertinents figure au tableau 3, qui reprend les deux catégories de pays identifiées au tableau 2 et indique pour chacune d'elles quelques indicateurs pouvant servir d'exemples. Un groupe comprend les pays où l'agriculture constitue une source importante de moyens de subsistance mais où la production est peu élevée (et où les pouvoirs publics sont légitimement fondés à vouloir encourager la production agricole, ce qui risque d'être plus difficile si des restrictions sont imposées en matière de contrôle des importations ou de subventions internes). L'autre rassemble les pays qui sont tributaires des importations pour une part significative de la consommation intérieure mais dont les capacités d'exporter sont limitées (ils seraient par conséquent vulnérables à des augmentations soudaines des cours mondiaux).

Tableau 3. Indicateurs pertinents du point de vue du TSD

Dans l'un et l'autre cas, c'est une conjugaison de caractéristiques qui dénote une vulnérabilité particulière. Pour le premier groupe de pays, une condition nécessaire est que l'agriculture représente une proportion relativement élevée du produit intérieur brut (PIB). Cependant, cela aurait pour effet d'inclure dans cette catégorie des pays riches ou des pays dont la production non agricole est suffisante pour garantir facilement la sécurité alimentaire de leurs populations. Un autre critère doit par conséquent être que l'apport calorique moyen par habitant soit peu élevé.

De même, le fait que les importations de denrées alimentaires représentent une proportion significative du PIB est un critère nécessaire, mais pas suffisant, pour établir la dépendance à l'égard des importations. Un apport calorique par habitant peu élevé permettra de déterminer quels sont, parmi ces pays, ceux qui ont de nombreuses populations vulnérables. En outre, il faudra un indicateur pour déterminer si les capacités d'exporter d'un pays sont réduites. L'indicateur suggéré au tableau 3 est l'indice composite de vulnérabilité composé sous les auspices du Secrétariat du Commonwealth (Secrétariat du Commonwealth/Banque mondiale, 1999).

L'apport calorique: indicateur de base

Dans quelle mesure ces critères se recouvrent-ils, soit mutuellement, soit avec les groupes existants de PMA et de PDINA? Les tableaux 4 et 5 montrent ce qu'il advient lorsque l'on essaie d'identifier un groupe cohérent de pays présentant une combinaison optimale de caractéristiques. Le tableau 4 commence par l'apport calorique par habitant. Le minimum recommandé par la FAO et l'OMS est de 2 300 calories par jour. Comme il y aura des variations substantielles des niveaux de consommation à l'intérieur d'un même pays, il n'est pas réaliste de considérer que l'apport calorique par habitant est peu élevé uniquement dans les pays où l'apport moyen est inférieur à ce niveau. D'un autre côté, il serait inapproprié que les règles de l'OMC accordent un traitement spécial à un pays simplement parce que les schémas de consommation y sont très inégaux. Cela étant, l'on a pris un apport calorique moyen par habitant de 2 500 calories comme indicateur initial pour illustrer les pays que comprendrait cette catégorie si ce seuil était adopté. Ce chiffre tolère un degré limité d'inégalité des apports caloriques au niveau des pays.

Le tableau 4 présente, dans l'ordre ascendant, les 72 pays pour lesquels des donnés sont disponibles et où l'apport calorique moyen par habitant est inférieur à 2 000 calories. Il indique également si les pays en question appartiennent ou non à la catégorie des PMA ou des PDINA.

Il est évident que les catégories des PMA et des PDINA englobent la majorité de ces États mais pas tous: 25 d'entre eux n'appartiennent à aucune de ces deux catégories. En outre, 4 autres sont classés dans la catégorie des PMA mais ont un apport calorique par habitant supérieur à 2 500 calories (ce chiffre allant de 2 622 calories pour la Mauritanie à 3 015 pour le Cap-Vert). Par ailleurs, 10 PDINA ont un apport calorique supérieur à 2 500 calories, ce chiffre atteignant jusqu'à 3 287 calories dans le cas de l'Égypte. Les catégories des PMA et des PDINA ensemble ne peuvent donc pas être utilisées comme un indicateur adéquat de l'insécurité alimentaire.

Tableau 4. Apport calorique moyen par habitant dans les PMAs, PDINAs et autres pays vulnérables

^a Quantité disponible pour la consommation humaine. L'apport par habitant représente l'apport moyen disponible pour la population dans son ensemble et ne signifie pas qu'il est effectivement consommé au plan individuel. Source: PNUD, Rapport sur le développement humain 2000, Tableau 23.

^b Pour les PDINA, la définition utilisée est celle de l'OMC.

(i)

(ii) Indicateurs de la dépendance à l'égard de l'agriculture

Pour déterminer les États où l'insécurité alimentaire peut être liée à l'agriculture, le tableau 5 illustre la valeur ajoutée par le secteur agricole en proportion du PIB. Il indique la part de l'agriculture dans le PIB dans tous les États où l'apport calorique par habitant est inférieur à 2 500 calories (à l'exclusion de six pays pour lesquels des données ne sont pas disponibles) ainsi que pour tous les autres pays en développement où l'agriculture représente plus de 20 pour cent du PIB. Les pays où l'apport calorique moyen est supérieur à 2 500 calories sont indiqués en italiques sur le tableau. Dans ce cas également, le classement dans la catégorie des PMA ou des PDINA figure sur le tableau.

Les catégories des PMA et des PDINA ne semblent se chevaucher qu'en partie sur la base de ces autres critères de vulnérabilité. Sur le tableau, 31 des 76 pays n'appartiennent à aucune de ces deux catégories, et 19 d'entre eux ont un secteur agricole qui représente plus de 20 pour cent du PIB. Les pays qui seraient exclus s'il n'était tenu compte que des critères fondés sur l'apport calorique ou l'appartenance à la catégorie des PMA sont l'Albanie, la Côte d’Ivoire, le Guyana, le Nigéria, la République de Moldova, la Géorgie, le Paraguay et la Dominique (avec un seuil de 20 pour cent).

Tableau 5. Dépendance à l'égard de l'agriculture et apport calorique dans les PMAs, PDINAs et autres pays vulnérables

Notes:

^a Quantité disponible pour la consommation humaine. L'apport par habitant représente l'apport moyen disponible pour la population dans son ensemble et ne signifie pas qu'il est effectivement consommé au plan individuel. Source: PNUD, Rapport sur le développement humain 2000, Tableau 23.

^b Source: Banque mondiale, base de données World Development Indicators affichée sur le site web de la Banque.

^c Pour les PDINA, la définition utilisée est celle de l'OMC.

L'apport calorique et l'étendue du secteur agricole ont été pris comme indicateurs des pays qui pourraient objectivement craindre d'abaisser leurs barrières aux importations agricoles et d'accepter de plafonner à des niveaux inférieurs leurs subventions nationales. Quelles préoccupations légitimes d'autres membres de l'OMC pourraient-ils éprouver si ces États demandaient un traitement spécial et différencié en ce qui concerne l'accès aux marchés et les subventions nationales? Une série de pays contesteraient que la réglementation des importations et/ou des subventions intérieures par ces États soit appropriée du point de vue du développement. Cependant, comme on l'a dit plus haut, cette étude privilégie le rôle normatif de l'OMC plutôt que son rôle de libéralisation des échanges. Compte tenu de cette restriction délibérée, la principale préoccupation légitime que pourraient éprouver les autres membres de l'OMC tiendrait à la question de savoir si accepter d'accorder un TSD à ce groupe de pays ne risquerait pas de déstabiliser les marchés mondiaux.

Serait-il "dangereux" pour le système commercial international si ces pays étaient dégagés de toute obligation en ce qui concerne la réglementation des importations et les subventions nationales à l'agriculture? Est-il probable que de telles dérogations perturberaient les échanges mondiaux? Le tableau 6 offre deux indicateurs. Ce tableau montre, pour les pays énumérés au tableau 5^[83], la part des exportations de produits agricoles dans le PIB et la part que le pays détient dans le commerce mondial de produits agricoles. Ces indicateurs sont utilisés en supposant que le principal "danger" pour les autres membres de l'OMC serait que, sous couvert de barrières élevées aux importations et bénéficiant de subventions substantielles, certains de ces pays risquent d'accroître considérablement leurs exportations agricoles, qui feraient concurrence à celles des autres membres de l'OMC. (L'on peut également faire valoir que le TSD réduirait les importations de ces États et par conséquent les exportations des autres membres de l'OMC. Cependant, étant donné que tous les pays indiqués au tableau 5 sont des pays où l'apport calorique est peu élevé, l'on peut raisonnablement en déduire que tout impact sur la demande mondiale serait minime.)

Les pays figurant au tableau 6 sont rangés dans l'ordre descendant de leurs exportations agricoles en proportion de leurs exportations mondiales. Deux pays seulement - la Thaïlande et l'Inde - représentent plus de 1 pour cent des exportations agricoles mondiales et sept seulement plus de 0,25 pour cent, dont un seul (Côte d’Ivoire) a un apport calorique par habitant dépassant le seuil de 2 500 calories (bien que trois autres - l'Inde, le Viet Nam et le Pakistan - soient très proches de ce chiffre).

Tableau 6. Part des exportations de produits agricoles détenue par les États vulnérables

Sources: Banque mondiale, base de données World Development Indicators affichée sur le site web de la Banque mondiale; bases de données statistiques de la FAO affichées sur le site web (valeurs des exportations de produits agricoles).

Il n'entre pas dans le cadre de la présente étude de vouloir déterminer si les membres de l'OMC considéreraient ou non les pays dont la part des exportations mondiales est si faible comme une "menace" et, dans l'affirmative, si l'on pourrait identifier d'autres critères d'attribution d'un TSD (comme la formule qui consisterait à le limiter en pareils cas aux aliments de grande consommation) qui permettraient de surmonter le problème. Il suffira ici de relever qu'une combinaison des critères ci-après inclurait un plus grand nombre de pays où l'apport calorique par habitant est peu élevé (66) que le seul critère d'appartenance à la catégorie des PMA (37):

• apport calorique journalier par habitant inférieur à 2 500 calories; et/ou
• agriculture représentant plus de 20 pour cent du PIB; et

• part de 0,25 pour cent ou moins des exportations agricoles mondiales.

(iii) Dépendance à l'égard des importations

Il a été suggéré au tableau 2 que les pays pauvres qui sont tributaires des importations de produits agricoles et dont les capacités d'exporter sont limitées peuvent légitimement s'inquiéter des mesures adoptées par les pays industrialisés qui tendraient à accroître les prix ou à réduire la disponibilité d'importations de denrées alimentaires. Le TSD approprié, en pareils cas, ne consisterait pas à déroger aux règles plus rigides concernant les politiques du commerce extérieur et de la production de ces pays, mais plutôt à accorder un traitement compensatoire (soit dans le cadre de l'OMC, soit sur la base d'un accord préalable sous l'égide d'autres institutions) pour les aider à s'adapter à un tel changement.

Une question clé, dans le contexte du Cycle de négociations de Doha, tient au point de savoir comment de telles mesures compensatoires seraient appliquées, mais cela sort également du cadre de la présente étude. Une autre consisterait à déterminer si l'on pourrait mieux classer les pays en question. Le but des catégories des PMA et des PDINA ensemble est précisément d'identifier ces pays, mais l'on peut s'interroger sur la précision de cette méthode.

Le tableau 7 illustre les défaillances des catégories existantes. Il fait apparaître la disponibilité de calories, l'indice de vulnérabilité, les importations de produits agricoles en proportion du PIB et l'appartenance aux catégories des PMA et des PDINA pour:

• tous les pays où l'apport calorique par habitant est inférieur à 2 500 calories (à l'exception de 14 pays pour lesquels des données ne sont pas disponibles pour l'indice de vulnérabilité; et

• tout État dont l'indice de vulnérabilité est plus élevé que la moyenne des États où l'apport calorique est inférieur à 2 500 calories (identifié par des italiques dans le tableau).

Les États sont rangés dans l'ordre descendant de la proportion des importations de denrées agricoles dans le PIB.

Tableau 7. Vulnérabilité sur le plan du commerce extérieur et faible apport calorique

Notes:

^a Quantité disponible pour la consommation humaine. L'apport par habitant représente l'apport moyen disponible pour la population dans son ensemble et ne signifie pas qu'il est effectivement consommé au plan individuel. Source: PNUD, Rapport sur le développement humain 2000, Tableau 23.

^b Secrétariat du Commonwealth/Banque mondiale, 1999.

^c Banque mondiale, base de données World Development Indicators affichée sur le site web de la Banque mondiale; bases de données statistiques de la FAO affichées sur le site web (valeurs des exportations de produits agricoles).

Le tableau porte à penser que certains pays qui devraient en fait s'y trouver ne figurent pas dans les catégories des PMA et des PDINA. Par exemple, si l'on prend comme seuil des importations de produits agricoles un niveau dépassant 5 pour cent du PIB, il y a trois pays qui n'appartiennent à aucun de ces deux groupes et qui à la fois ont des importations de produits agricoles dépassant ce seuil, un apport calorique inférieur à 2 500 calories par habitant et un indice de vulnérabilité élevé. Ce chiffre passe à cinq si les pays se trouvant en bas du tableau (ceux pour lesquels l'on ne dispose pas d'informations concernant les importations et/ou le PIB) sont évalués sur la base des deux autres critères.

Simultanément 6 des 20 PDINA^[84] et 5 PMA^[85] ne figurent pas du tout dans le tableau, ce qui signifie que l'apport calorique y est supérieur à 2 500 calories par habitant, et qu'en outre, l'indice de vulnérabilité de leur commerce extérieur et/ou de leur dépendance à l'égard des importations de produits agricoles est moindre. Comme la majeure partie de l'aide compensatoire proviendra probablement des principaux donateurs d'assistance (quel que soit le mécanisme institutionnel utilisé pour fournir cette aide) et comme ces derniers reconnaissent que le groupe des PMA mérite une attention particulière, le fait que quelques PMA soient absents du tableau 5 n'est probablement pas grave. Si l'on considérait que tous les pays méritant de bénéficier d'un traitement spécial sont tous les PMA plus les autres pays où l'apport calorique est faible, dont l'indice de vulnérabilité du commerce extérieur est élevé et dont la proportion représentée par les importations de produits alimentaires est importante, la couverture serait raisonnablement satisfaisante.

Prochaines étapes

Toute intervention en faveur des pays menacés par l'insécurité alimentaire doit tendre à éliminer les causes de cette insécurité, c'est-à-dire à résoudre le problème posé par l'insuffisance de la production nationale et des exportations. Nombre des principales mesures sont loin de relever du mandat de l'OMC, mais il n'en demeure pas moins possible d'organiser une large action sous l'égide de cette Organisation.

À tout le moins, aucune des dispositions convenues sur l'Accord sur l'agriculture ne doit empirer les choses. Il faudra notamment éviter de modifier les règles de telle façon qu'il soit encore plus difficile qu'actuellement pour les pays menacés par l'insécurité alimentaire de mener des politiques qui ont réussi, comme on l'a vu dans certains cas, à renforcer la sécurité alimentaire. Ces politiques sont décrites au tableau 8, qui identifie les domaines dans lesquels les règles de l'OMC risquent de limiter l'action des gouvernements, les dispositions de l'Accord sur l'agriculture dont les pays en développement peuvent se prévaloir et qu'ils utilisent le plus fréquemment, les types de changements qui pourront être proposés dans le contexte des négociations en cours et quelques autres instruments d'interventions potentiels.

L'action peut néanmoins aller plus loin. Par exemple, nombre de modifications des règles de l'OMC pourraient avoir un impact sur la diversification des exportations des pays menacés par l'insécurité alimentaire, impact qui ne sera pas toujours favorable. Ces effets potentiels doivent être identifiés et il faut admettre le droit des pays menacés par l'insécurité alimentaire de s'y opposer à moins que des mesures d'appui appropriées et contraignantes soient convenues.

Vouloir faire accepter un tel traitement positif risque de causer des frictions si cela est fait au nom de pays qui ont une influence significative sur les échanges mondiaux et qui ne sont pas particulièrement menacés par l'insécurité alimentaire (même s'ils importent de grandes quantités de denrées alimentaires). Du point de vue technique, par conséquent, il importe au plus haut point d'élaborer des indicateurs objectifs de l'insécurité alimentaire nationale relative qui puissent servir de base à la constitution d'un groupe.

Tableau 8. Dispositions de l'Accord sur l'agriculture en rapport avec la sécurité alimentaire

Source: Tiré de Stevens et al. (2000).

Annexe - Apport calorique journalier par habitant dans les PMAs et les PDINAs, 1997

Notes:

^a Dans l'ordre ascendant du nombre de calories disponibles pour la consommation humaine. Le tableau comprend tous les PMA (à l'exception de l'Afghanistan, du Bhoutan, de la Guinée équatoriale, de Kiribati, du Libéria, de Samoa, de la Somalie et de Tuvalu, pour lesquels des données n'étaient pas disponibles) et tous les PDINA ainsi que tous les autres pays classés au-dessous du pays de ces deux catégories ayant le chiffre le plus élevé.

^b Pour les PDINA, la définition utilisée est celle de l'OMC.

^c Quantité disponible pour la consommation humaine. L'apport par habitant représente l'apport moyen disponible pour la population dans son ensemble et ne signifie pas qu'il est effectivement consommé au plan individuel. Source: FAO (1999), "Bilans Alimentaires Standardisés" (http://apps.fao.org).

Source: Tiré du PNUD (2000), Tableau 23.

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