DEPARTAMENTO DE MONTES DE LA FAO /O. SOUVANNAVONG/FO-0029
Susan Braatz es asesora principal
de política
forestal en la Secretaría
del Foro de las Naciones Unidas
sobre los
Bosques, Nueva York,
Estados Unidos de América.
La armonización y agilización de los informes sobre desarrollo sostenible, diversidad biológica y bosques puede reducir la carga que la presentación de informes supone para los países.
Los países transmiten información sobre su sector forestal para una serie de convenios, acuerdos y organismos internacionales y regionales (llamados aquí «instrumentos», para abreviar). Esos informes, junto con los correspondientes esfuerzos para observar y comprobar la situación y las tendencias de los recursos forestales y el progresivo cumplimiento de los compromisos internacionales, contribuyen a orientar tanto las deliberaciones sobre políticas nacionales e internacionales como los procesos de planificación nacional. Están además claramente vinculados a la presentación de informes nacionales para las evaluaciones por la FAO de los recursos forestales mundiales. Ahora bien, el cumplimiento de las diversas exigencias de información en el sector forestal (como en muchos otros sectores) está resultando una carga cada vez más pesada para los países.
En este artículo se trata de las solicitudes de información nacional para los principales instrumentos internacionales sobre los bosques. (Las solicitudes de información para instrumentos y procesos regionales sobre bosques constituyen también compromisos importantes, pero quedan fuera del alcance de este artículo.) Se resumen también los esfuerzos de los instrumentos por identificar indicadores y datos forestales cuantificables que puedan servir para observar los efectos de los instrumentos. Finalmente, se presentan iniciativas recientes para reducir la carga que pesa sobre los países mediante la armonización y agilización de los informes sobre desarrollo sostenible, diversidad biológica y bosques. La armonización es el proceso que hace comparables los informes destinados a diferentes instrumentos, por ejemplo mediante el uso de términos y definiciones comunes o comparables, unidades normalizadas para los datos y años de referencia comunes. La agilización se refiere a la reducción del número de informes o la cantidad de información requerida en cada informe; ello es posible si se armoniza la información contenida en los documentos y se reduce la duplicación de solicitudes de información.
Diez instrumentos internacionales vigentes se refieren particularmente a los bosques. Se pide a las partes o miembros de esos instrumentos que den cuenta de las medidas tomadas para cumplir sus compromisos en virtud del instrumento. Casi siempre, se trata de información cualitativa sobre actividades y medios de ejecución, como medidas administrativas, legislativas o institucionales. En pocos casos, se piden datos biofísicos y socioeconómicos cuantitativos sobre recursos forestales o su uso. A continuación se resumen las solicitudes de información, mientras que en el cuadro se explica el contenido de los informes, sus directrices o formatos y la periodicidad o las fechas de presentación.
La CDS se estableció para facilitar la realización de los compromisos suscritos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD). La información nacional a la CDS sobre ejecución de los capítulos del Programa 21 ofrece una imagen de los progresos del desarrollo sostenible en el último decenio, lo que permite situar en un contexto más amplio los instrumentos derivados de la CNUMAD: la Convención de Lucha contra la Desertificación (CLD), la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (FNUB). Se pidió a los países que presenten cada año informes nacionales sobre temas específicos. En 2000 se presentaron informes nacionales sobre los bosques, consistentes en una breve exposición de la situación de la gestión forestal sostenible, los progresos en la ejecución de las propuestas de acción del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) y del Foro Intergubernamental sobre los Bosques (FIB), el marco programático y jurídico y el uso de criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible. En 1997 se compilaron perfiles para cada país que abarcaban todos los aspectos del Programa 21, actualizados en 2002 con la información procedente de todos los informes nacionales presentados.
Se pide a cada parte en la CLD que comunique a la Conferencia de las Partes (CP) las medidas adoptadas para aplicar la convención. Estos informes difieren ligeramente según la categoría de cada parte.
La información sobre medidas adoptadas para la mejor conservación de los recursos naturales, la observación y evaluación de los efectos de la sequía, y sobre los procesos participativos en los programas nacionales de acción, tiene particular relevancia para la gestión forestal sostenible.
Presentación de informes nacionales a los instrumentos internacionales sobre los bosques
Cada parte en la CMNUCC ha de presentar inicialmente y después a ciertos intervalos una comunicación nacional que comprenderá:
Cada país desarrollado parte en los Anexos I o II informa sobre las medidas tomadas respecto a transferencia de tecnología y provisión de recursos financieros.
Desde 1996, todos los países del Anexo I deben presentar un inventario nacional anual de las fuentes y sumideros de gases de invernadero. La metodología para los cálculos de las cifras del inventario se ofrece en las Directrices para inventarios nacionales de gases de invernadero, del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambios Climáticos (IPCC). Datos específicos sobre bosques y recursos forestales requeridos para estos cálculos son superficie forestal y volumen de la biomasa, cambios en la superficie y la biomasa, árboles no forestales, extracción de madera, consumo de leña, conversión de los bosques para otros usos, emisiones de CO2 y retiradas de CO2 de los suelos, así como emisiones de gases de invernadero procedentes de combustión de biomasa maderera y de las industrias papeleras.
Los informes nacionales para el CDB proporcionan información sobre el cumplimiento de los compromisos suscritos en virtud del convenio. El primer informe nacional (1997) se centró en el artículo 6, conservación y uso sostenible de la diversidad biológica. El segundo informe nacional (2001) consistió en una serie de preguntas basadas en artículos del convenio; las de interés más directo para la biodiversidad forestal y la gestión forestal sostenible son los artículos sobre conservación in situ, conocimientos tradicionales, conservación ex situ y uso sostenible de la diversidad biológica. El contenido del tercer informe nacional, que habrá de presentarse en la CP-8 en 2006, se discutirá en la CP-7 en 2004.
Además de los informes nacionales, se invitó a las partes a presentar un informe temático sobre ecosistemas forestales para su consideración en la CP-6 en abril de 2002. Estos informes ilustraron sobre la realización de los tres elementos del programa de trabajo del CDB sobre biodiversidad forestal. En la CP-6 se aprobó un programa ampliado, y se invitó a las partes a dar cuenta de su ejecución mediante un informe temático voluntario en la CP-7.
Los informes nacionales para la CITES ofrecen información estadística sobre el comercio de las especies enumeradas en los apéndices de la convención (esto es, especies en peligro o amenazadas), entre ellas algunas madereras. Las Secretaría de la CITES mantiene bases de datos diacrónicas cuantitativas de estadísticas comerciales de especies. Se pide también a las partes en la CITES que informen bienalmente sobre medidas legislativas, reglamentarias y administrativas para aplicar las disposiciones de la convención.
Los informes nacionales para la CMS suministran datos, principalmente cuantitativos, sobre las medidas tomadas para proteger las especies migratorias enumeradas en los apéndices de la convención, algunas de las cuales tienen el bosque como hábitat. Ofrecen también información sobre la progresiva concienciación en esta materia, la financiación y la aplicación de las resoluciones de la CP.
El Convenio de Ramsar establece la Lista de marismas de importancia internacional, una base de datos con información sobre lugares, principalmente en forma descriptiva. Alrededor de un tercio de los sitios de la lista son humedales forestales. Los informes nacionales recogen las medidas adoptadas para promover la adhesión al convenio, aplicar las directrices para su uso racional, aumentar la capacidad institucional, promover la cooperación internacional y movilizar la asistencia financiera.
La Convención sobre el Patrimonio Mundial tiene por objeto los lugares de significación cultural y natural, entre ellos muchos bosques. La Convención mantiene una Lista del Patrimonio Mundial, formada a partir de inventarios de los países miembros. Un país que se adhiere a la Convención se obliga a presentar un inventario de sus bienes (ubicación y significación) susceptibles de inclusión en la lista. Las partes deben informar sobre las medidas adoptadas para identificar los bienes del patrimonio nacional, los pasos legislativos y administrativos para la aplicación de la Convención y el estado de conservación de los bienes del patrimonio mundial situados en su territorio.
El FNUB es el foro principal para deliberar exhaustivamente sobre políticas forestales internacionales. La presentación de informes nacionales al FNUB es voluntaria. No se han convenido todavía las modalidades de presentación de informes, pero la primera reunión del FNUB en 2001 identificó los elementos constitutivos de la función de supervisión, evaluación y presentación de informes al FNUB (Naciones Unidas, 2001b), que se referirá a:
En su primera reunión el FNUB invitó a los países, las regiones, las organizaciones y los procesos a informar al FNUB sobre sus progresos en la ejecución de las propuestas de acción del GIB/FIB. (Las propuestas de acción abarcan muy diversas medidas necesarias para avanzar hacia la gestión forestal sostenible, entre ellas varias iniciativas sobre vigilancia, evaluación e información sobre bosques.) El FNUB recalcó también la importancia del uso de criterios e indicadores regionales y nacionales como base para informar sobre gestión forestal sostenible.
Se prevé que un grupo especial de expertos que se creará después de la tercera reunión del FNUB (mayo/junio de 2003) desarrollará propuestas sobre la función de vigilancia, evaluación e información del FNUB. A efectos de información en la tercera reunión, la Secretaría establecerá un formato para los informes nacionales sobre ejecución de las propuestas de acción relativas al programa de la reunión.
Se pide a las partes en el ITTA que presenten anualmente datos sobre maderas tropicales y su comercio. Esta información se compila en la publicación Annual Review and Assessment of the World Tropical Timber Situation (Estudio y evaluación anual de la situación mundial de las maderas tropicales), realizada por la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT).
También se ha pedido a los miembros que informen sobre las actividades encaminadas a la gestión forestal sostenible y sobre los progresos en la consecución del Objetivo Año 2000 de la OIMT. El Objetivo para el Año 2000 se adoptó en 1991 como estrategia para que todos los países miembros de la OIMT comerciaran en ese año con maderas tropicales procedentes de bosques de gestión sostenible. Se ha pedido a las partes en el ITTA que apliquen los criterios e indicadores (revisados) de la OIMT para informar sobre sus progresos. El formato propuesto para los informes nacionales pide información tanto cualitativa como cuantitativa (ITTA, 2001).
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a La fecha indica el año en que el informe tenía o tiene que presentarse. En algunos casos, la CP en la que se considera el informe tiene lugar el año siguiente.
La información nacional para los diez instrumentos relativos a los bosques es diversa en su planteamiento, contenido, detalles, periodicidad y fechas de presentación. La información requerida por la mayoría de los instrumentos se refiere a las medidas adoptadas para cumplir las obligaciones asumidas en virtud del instrumento; es de índole descriptiva, y se orienta hacia las medidas programáticas, legislativas, de capacitación, financieras y otras para facilitar la ejecución. Sólo unos pocos instrumentos piden a las partes información cuantitativa sobre bosques y recursos forestales. Así lo hacen la CITES (sobre comercio de especies), el ITTA (sobre comercio maderero e indicadores de gestión forestal sostenible) y la CMNUCC (sobre emisiones de gases de invernadero y su eliminación de los bosques).
La mayoría de los instrumentos contienen disposiciones sobre recogida, análisis e intercambio de información y datos, para observación y evaluación entre otros fines. No obstante, en la mayoría de los casos no se han especificado todavía los datos que han de recogerse. Varios instrumentos han determinado indicadores para medir los progresos en la aplicación del instrumento (indicadores de aplicación), pero muchos tienen todavía pendiente la determinación de indicadores utilizables para medir los resultados del instrumento (indicadores de resultados).
Las Naciones Unidas han publicado recientemente una serie de indicadores de desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2001a), que pueden contribuir a armonizar los esfuerzos en los sectores representados en el Programa 21 para comprobar los progresos en pos de las metas del desarrollo sostenible.
La CLD empezó hace varios años el trabajo de formulación de hitos e indicadores. Se han identificado indicadores de aplicación, pero se trabaja todavía para identificar el tipo de datos necesarios para medir la situación y las tendencias de la desertificación y para identificar indicadores de resultados que reflejen los resultados biofísicos, socioeconómicos e institucionales de los programas nacionales de acción. Hasta la fecha, se han identificado 14 indicadores de resultados primarios aplicables en el contexto africano. Otras regiones tendrán que seguir definiendo y considerando estos indicadores, con miras a desarrollar indicadores subregionales o regionales comunes (CLD, 2001).
El CDB ha trabajado durante muchos años para desarrollar un conjunto de indicadores utilizables para observar y evaluar la diversidad biológica. Un conjunto básico de indicadores se formuló en 1997, y un segundo conjunto en 2001 (CDB, 2001). El CDB decidió en la CP-6 que se convocara un grupo especial de expertos para ultimar los indicadores (Decisión VI/7). Al mismo tiempo, la Decisión VI/22 aconsejó que los criterios e indicadores nacionales y regionales existentes para la gestión forestal sostenible, y en concreto para la biodiversidad forestal, se promovieran y aplicaran cuando se necesitasen criterios e indicadores para los fines del Programa de trabajo ampliado del CDB sobre biodiversidad forestal.
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Criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible Se han desarrollado criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible como instrumento que ofrece a los países un marco para definir tal gestión y medir los progresos en pos de ese objetivo. Los criterios definen los elementos esenciales para juzgar la sostenibilidad de la gestión forestal. Cada criterio se define mediante indicadores que, observados periódicamente, permiten apreciar si un país avanza hacia la sostenibilidad o se aparta de ella. La OIMT empezó a trabajar en 1990 sobre criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible. Actualmente hay nueve principales procesos de criterios e indicadores (Organización Africana de la Madera, Bosque Seco Asia, OIMT, Proceso de las zona secas de África, Proceso de Lepaterique, Proceso de Montreal, Proceso Bosque Paneuropeo, Propuesta de Tarapoto, Proceso Cercano Oriente) que abarcan unos 150 países y cubren la mayor parte de la superficie forestal mundial. Los procesos son similares en sus objetivos y su planteamiento, pero difieren algo en contenido y estructura. Todos han desarrollado criterios e indicadores para su uso a nivel nacional, y últimamente muchos de ellos han empezado a probar los criterios e indicadores a nivel de unidades de gestión forestal. Los procesos han identificado criterios similares, incorporando de alguna manera los siguientes elementos fundamentales de la gestión forestal sostenible:
Fuente: FAO, 2001. |
Criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible (véase el recuadro) se están utilizando en los informes de las partes en el ITTA sobre los progresos en pos del Objetivo para el Año 2000 de la OIMT, y el FNUB ha reconocido criterios e indicadores como base importante para la información sobre gestión forestal sostenible. Esta aceptación, y más recientemente la del CDB, del uso potencial de criterios e indicadores para la información internacional sobre bosques constituye un paso importante.
La convergencia de la opinión internacional sobre el uso de criterios e indicadores ofrece oportunidades para armonizar y mejorar la información en los instrumentos sobre bosques. Así se señaló en una de las propuestas de acción del GIB, que recomendaba «que la FAO y otras organizaciones pertinentes utilicen criterios e indicadores para mejorar la congruencia de sus informes sobre evaluación forestal y gestión forestal sostenible» (Naciones Unidas, 1997a).
Se han tomado varias iniciativas importantes para armonizar la información nacional sobre diversidad biológica
DEPARTAMENTO DE MONTES DE LA FAO/S. BRAATZ/FO-0848
En todo el sistema de las Naciones Unidas se ha observado que el cumplimiento de la obligación de información internacional supone una carga para los países. Por ejemplo, el Secretario General expresaba su preocupación en el quinto período de sesiones de la CDS en 1997:
«Los Estados Miembros han observado que deben preparar informes no sólo para la Comisión sino también para cumplir los requisitos de convenciones y acuerdos concertados en las principales conferencias y programas de acción mundiales. Para todos los países, las solicitudes constituyen una carga; para los países con limitaciones de capacidad, la carga se ha vuelto abrumadora. También se ha hecho evidente que parte de la información que se solicita es repetida y superflua» (Naciones Unidas, 1997b).
El informe a la CDS citado consideraba varias opciones para agilizar las solicitudes, en el contexto de las Naciones Unidas, de información nacional sobre temas de desarrollo sostenible. Se trataba de agilizar el proceso informativo, más bien que el contenido de los informes, que responde a compromisos jurídicos o a mandatos legislativos. Se convino en que los países no necesitarían informar separadamente a la CDS sobre cuestiones respecto a las cuales informan a las conferencias de las partes en convenios internacionales y otros órganos intergubernamentales; los países sólo tendrían que poner esos informes a disposición de la Secretaría de la CDS. El informe señalaba también la necesidad de facilitar la disponibilidad de la información existente para evitar la duplicación de esfuerzos. Como respuesta, la CDS está desarrollando un sitio Web sobre desarrollo sostenible para todo el sistema de las Naciones Unidas, que suministrará informes nacionales a la CDS, así como enlaces a informes y bases de datos de convenciones conexas de las Naciones Unidas y a bases de datos nacionales sobre medio ambiente y desarrollo, cuando sea posible.
En los últimos años se han tomado algunas iniciativas importantes para armonizar la información nacional sobre diversidad biológica, en particular la destinada al CDB, la CITES, la CMS, el Convenio de Ramsar y la Convención sobre Patrimonio Mundial.
En 1998 las secretarías de estos cinco tratados y del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) encargaron al Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación (WCMC) que emprendiera un estudio de viabilidad sobre las oportunidades de armonizar la gestión de la información relativa a los tratados. Proyectos experimentales en cuatro países están ahora sometiendo a prueba posibles enfoques, como información modular, información consolidada e información vinculada, para los procesos de información sobre el medio ambiente (PNUMA-WCMC, 1999, 2000).
Otra iniciativa es la del Grupo para la Ordenación del Medio Ambiente, foro de organismos y secretarías de acuerdos multilaterales de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente cuyo objetivo es promover la cooperación entre organismos en materia de medio ambiente y asentamientos humanos. El Grupo ha concluido que la armonización de los informes sobre medio ambiente, con especial atención a las convenciones sobre biodiversidad, requiere más atención, y está coordinando los esfuerzos al respecto (PNUMA, 2001).
En el plano regional, la Agencia Europea del Medio Ambiente está trabajando en un proyecto para agilizar los sistemas de información para los 64 acuerdos medioambientales en los que es parte la Comisión Europea (EEA, 2001).
La preocupación por la carga que conlleva la presentación de informes se ha expresado también con fuerza en el diálogo internacional sobre los bosques. Una de las propuestas de acción del FIB (19a) alentaba el desarrollo de «un formato armonizado, eficaz en función de los costos y de carácter general para la presentación de los informes, con miras a la reunión y la síntesis de la información nacional sobre los bosques a fin de atender a la demanda de datos fidedignos y actualizados de las diversas organizaciones e instrumentos internacionales que se ocupan de los bosques». Se apuntaba la necesidad de incorporar a tales formatos información sobre criterios e indicadores pertinentes para una gestión forestal sostenible, «a fin de reducir la carga que la presentación de informes entraña para los países y de incrementar la puntualidad y la coherencia de dichos informes» (Naciones Unidas, 2000).
En 2002, el FNUB invitó a los miembros de la Asociación de Cooperación sobre los Bosques, constituida en 2001 para apoyar la labor del FNUB, «a que simplifiquen los requisitos en materia de presentación de informes y, en la medida de lo posible, sincronicen su ciclo de presentación de informes de manera que se reduzca la carga informativa de los países» (Naciones Unidas, 2002).
En abril de 2002, el CDB, en su Decisión VI/22, aprobó el programa ampliado de trabajo sobre biodiversidad forestal, una de cuyas actividades es «buscar maneras de agilizar los informes de los diversos procesos relacionados con los bosques, para mejorar la comprensión del cambio cualitativo de los bosques y mejorar la congruencia de los informes sobre gestión forestal sostenible».
Se han celebrado varias reuniones internacionales para trabajar en la armonización de los informes sobre los bosques:
La ACB está estableciendo un grupo de trabajo sobre armonización y agilización de los informes sobre los bosques. Este grupo examinará las posibilidades de sincronizar los ciclos de información, tratará de armonizar y agilizar los informes sobre bosques y se esforzará por mejorar la disponibilidad de la información reunida por los miembros de la Asociación -entre los que están la FAO, el Centro de Investigación Forestal Internacional (CIFOR), la OIMT, el Centro Internacional de Investigaciones Agroforestales (ICRAF), las secretarías del CDB, la CLD y la CMNUCC, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el PNUMA, el Banco Mundial y la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN)- para ayudar a reducir la carga informativa que pesa sobre los países.
Paralelamente, la FAO convocó a principios de 2002 (FAO, 2002) una reunión de expertos sobre definiciones forestales, con participación de varios miembros de la ACB y otras organizaciones. Para armonizar los informes sobre temas forestales es preciso llegar a un entendimiento común de los conceptos, términos y definiciones referentes a los bosques. La labor iniciada por la reunión de expertos continuará bajo los auspicios de la ACB.
Los predecesores del FNUB -GIB y FIB- suscribieron muchas propuestas de acción relativas a observación, evaluación e información forestales, pero todavía no se ha llegado a un acuerdo sobre modalidades de información al FNUB.
Los informes nacionales presentados a los otros ocho instrumentos relativos a los bosques y a la CDS son variables. Los informes a la CITES y a la CMS contienen información sobre conservación de especies. El Convenio de Ramsar y la Convención sobre el Patrimonio Mundial se refieren a la conservación y gestión de zonas protegidas de importancia internacional. El FNUB, el Acuerdo Internacional sobre las Maderas Tropicales (AIMT), el CDB, la CLD y la CMNUCC, que hacen hincapié en el desarrollo sostenible, son muy pertinentes para la información internacional exhaustiva sobre los bosques. Los informes nacionales a la CMNUCC y al AIMT son muy cuantitativos, mientras que el contenido de los informes nacionales al CDB y a la CLD es cualitativo, centrándose en los medios de ejecución de los compromisos contraídos según esos instrumentos. Tanto el CDB como la CLD, no obstante, se esfuerzan por identificar indicadores de efectos, o indicadores biofísicos y socioeconómicos, sobre los cuales puedan recogerse datos cuantitativos.
Hay una convergencia de opinión prometedora sobre el uso de criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible como base para evaluar el estado y las tendencias de los bosques, el uso de los recursos forestales y el reparto equitativo de sus beneficios. FNUB, AIMT y CDB han aceptado que los criterios e indicadores para la gestión forestal sostenible son importantes para informar sobre los progresos de sus trabajos relativos a los bosques. La adopción de indicadores de la gestión forestal sostenible como base para la información forestal internacional ofrece oportunidades potenciales para la armonización y el mejoramiento de la información en el conjunto de los instrumentos relativos a los bosques.
Se están realizando importantes esfuerzos para armonizar y agilizar la información sobre desarrollo sostenible, diversidad biológica y bosques. El Grupo de Trabajo propuesto de la ACB para desarrollar propuestas en ese sentido puede apoyarse en empeños similares en pos del desarrollo sostenible acometidos por la CDS y en favor de la diversidad biológica en el marco de los cinco convenios relativos a la biodiversidad.
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