Al tratar de identificar las subvenciones, comprobaremos que son de muchos tipos diferentes. Algunas situaciones y medidas, como los subvenciones y otras transferencias financieras directas del gobierno a la industria pesquera privada, podrán identificarse sin discusión como subvenciones, mientras que podrán surgir dudas sobre si lo es, por ejemplo, una situación de falta aparente de control de la contaminación. Además, según el objetivo de nuestro estudio, podremos haber decido que queremos estudiar sólo las subvenciones más directas y no tenemos interés o tiempo para realizar análisis completos y duraderos relacionados con subvenciones más indirectas o que no implican intervención (véase también el Capítulo 3).
Por consiguiente, para facilitar la organización y el análisis de nuestra información sobre las subvenciones, se sugiere en la Guía que clasifiquemos las subvenciones pesqueras en cuatro categorías principales:
1. Transferencias financieras directas
2. Servicios y transferencias financieras indirectas
3. Intervenciones con diferentes efectos a plazos corto y largo
4. Ausencia de intervención
La primera categoría incluye todos los pagos directos del gobierno a la industria pesquera. Estas subvenciones ejercen un efecto directo a corto plazo en la rentabilidad de la industria y pueden ser también negativas. Su costo (ingreso) para el gobierno puede encontrarse normalmente en el presupuesto público y su valor directo para la industria aparecerá directamente en el flujo de efectivo de la industria beneficiaria. Las subvenciones pertenecientes a esta categoría son fáciles de identificar y en general no será difícil llegar a un consenso al definirlas.
Ejemplos de subvenciones de Categoría 1.
Subvenciones para la inversión (p.e., para la compra o modernización de embarcaciones), subvenciones para el equipo de seguridad, programas de retirada de barcos, aportaciones de capital, planes de garantía de ingresos, pagos de socorro en catástrofes, sostenimiento de precios, incentivos directos a la exportación, etc.
Las subvenciones negativas en esta categoría serán, por ejemplo, las relativas a distintos impuestos y tasas, así como derechos de importación/exportación.
La segunda categoría incluye cualquier otra intervención activa y explícita del gobierno pero que no implica una transferencia financiera directa, como las especificadas en la Categoría 1. Las subvenciones de la Categoría 2 tienen también un efecto directo a corto plazo en la rentabilidad, pero rara vez son negativas. Su costo puede estar o no especificado en el presupuesto público y el valor para la industria suele aparecer explícitamente en la contabilidad de la industria receptora. Muchas de estas subvenciones son servicios de algún tipo proporcionados por el sector público o transferencias financieras indirectas.
En esta categoría hay cuatro subgrupos, que se enumeran a continuación junto con ejemplos de cada uno de ellos:
· Categoría 2A: Medidas en frontera no arancelarias y otras intervenciones en el mercado, p.e.:
Contingentes de importación, apoyo para fomentar la exportación, restricciones a la inversión extranjera directa, etc.
· Categoría 2B: Exenciones de impuestos y derechos y otras reducciones de pagos concedidas por organismos gubernamentales, p.e.:
Exenciones de impuestos al combustible, créditos impositivos por inversión, planes de aplazamiento de impuestos, deducciones especiales de impuestos sobre la renta, etc.
· Categoría 2C: Servicios proporcionados por el gobierno que facilita también generalmente el sector privado, pero en condiciones diferentes y menos beneficiosas, p.e.:
Préstamos para inversión en condiciones de favor, garantías de préstamos, planes de seguros especiales de embarcaciones y artes, servicios de cebo, etc.
· Categoría 2D: Servicios prestados por el gobierno que generalmente no facilita el sector privado y cuyo costo completo no se recupera, p.e.:
Inspección y certificación de exportaciones, capacitación especializada, extensión, servicios de puertos y lugares de desembarque, pagos a gobiernos extranjeros para asegurar el acceso a caladeros, programas de investigación y desarrollo financiados por el estado, ordenación pesquera, cooperación y negociaciones internacionales, etc.
La tercera categoría nos permite considerar las subvenciones en una perspectiva a plazo más largo e incluye las intervenciones gubernamentales que tienen un impacto económico negativo en la industria a corto plazo, pero, en último término, producen beneficios a largo plazo (con respecto, por ejemplo, a la base de recursos) y/o beneficios más generales a la sociedad en su conjunto (con respecto, por ejemplo, al medio ambiente). El costo de las subvenciones de la Categoría 3 - normalmente gasto administrativo - puede contabilizarse entre otros gastos públicos de ordenación y reglamentación, por lo que resulta difícil de identificar. El valor a corto plazo para la industria aparecerá normalmente como gasto en la contabilidad de dicha industria, mientras que los efectos positivos a largo plazo son implícitos.
Algunos ejemplos de subvenciones de la Categoría 3 son:
Programas de protección ambiental, regulación de equipos y artes de pesca (p.e. dispositivos para excluir tortugas), reglamentos sobre productos químicos y medicamentos, etc.
Esta última categoría abarca la esfera de la ausencia de intervención gubernamental y puede ser la más difícil de determinar. Incluye la inacción del gobierno que permite a los productores imponer - a plazo corto o largo - determinados costos de producción a otros, inclusive a los recursos ambientales y naturales, lo cual ejerce efectos positivos a corto plazo en los ingresos y/o gastos de la industria. Estas subvenciones son normalmente positivas a corto plazo, pero negativas a largo plazo. Por definición, no implican un gasto para el gobierno y su valor para la industria es implícito.
Ejemplos de este tipo de subvención son:
Acceso gratuito a los caladeros, ausencia de control de la contaminación, ausencia de medidas de ordenación, no aplicación de los reglamentos vigentes, etc.
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Recuadro 3: ¿Qué hacer cuando hay más de una categoría adecuada de subvenciones? Algunas subvenciones pueden incluirse en varias categorías diferentes al mismo tiempo. Por ejemplo, los derechos de importación de pescado y productos pesqueros pueden proteger a los productores locales y, por lo tanto, ser una subvención positiva de la Categoría 2 para la industria elaboradora. Al mismo tiempo, pueden ser una subvención negativa de la Categoría 1 para los importadores y minoristas que pagan los derechos de importación. Asimismo, la mayoría de las subvenciones tienen efectos no sólo en el beneficiario directo, sino también se "arrastran" hacia las etapas sucesivas de la cadena de producción y distribución y, a veces, puede resultar difícil determinar qué etapa de la cadena debe considerarse la auténtica beneficiaria directa. Por ejemplo, las instalaciones de mercado en un lugar de desembarque benefician tanto a los pescadores - los vendedores - como a los comerciantes y elaboradores - los compradores. Al estudiar las subvenciones, cada medida y programa de apoyo debe analizarse individualmente y clasificarse según sus características concretas. Naturalmente, existen subvenciones que son difíciles de colocar en una categoría. Los criterios para la clasificación deberán ser los efectos más directos y principales en los beneficios o costos. Frecuentemente existen consecuencias indirectas y en una segunda etapa, así como efectos colaterales, pero, incluso aunque se reconozca su importancia, no deberá ser la principal consideración para la clasificación. La norma general deberá ser clasificar únicamente las subvenciones en una categoría, pero puede haber ciertamente ocasiones en que esto no sea viable o practicable. Hay que reconocer, no obstante, que a veces tendremos que hacer hipótesis o simplificar nuestros análisis por razones prácticas. Hay que recordar también que los ejemplos de subvenciones y de la forma de clasificarlas que se ofrecen en esta Guía tienen sólo carácter orientativo. En los estudios sobre subvenciones concretas, podremos encontrar que queremos clasificar algunas medidas o situaciones de forma diferente y es muy probable que hallemos subvenciones que no están mencionadas específicamente en la Guía. |
Figura 7: Las cuatro categorías de subvenciones de la Guía
Como podemos ver, esta clasificación en categorías se basa en la modalidad de la subvención, es decir, en si ésta consiste en una transferencia financiera directa o no (Categorías 1 y 2), en la forma en que la subvención modifica los beneficios de la industria a plazos corto o medio/largo (Categoría 3) y en si implica una acción de parte del gobierno o no (Categoría 4). Las Categorías 1 y 2 - con la excepción de algunos servicios gubernamentales específicos, como los de ordenación pesquera - corresponden bastante estrictamente a otras definiciones utilizadas en la práctica, por ejemplo, por la OMC, mientras que las Categorías 3 y 4 incluyen beneficios (o perjuicios) más implícitos para la industria.
Hay ciertamente muchas formas de clasificar las subvenciones y también muchas subcategorías posibles. Algunos de los muchos aspectos que se encuentran en la literatura para clasificar las subvenciones pueden verse en el Apéndice II. En el Apéndice III se incluyen más ejemplos de subvenciones de las distintas categorías presentadas aquí.
