Costa Rica es un país pequeño (54 000 kilómetros cuadrados y 3,5 millones de habitantes), con un ingreso medio anual por habitante de 3 646 dólares EE.UU. (en 2001), superior a la media para América Latina. Suele ponderarse este país pequeño por su larga tradición democrática y una estabilidad económica aceptable.
La agricultura primaria de Costa Rica está bien diversificada: el café, los bananos, los cultivos de ciclo corto, el ganado para carne y productos lácteos, y las plantaciones forestales representan la gran mayoría del uso de la tierra. Pero en valor de producción por hectárea, otros cultivos, como las frutas y hortalizas, las flores y las plantas ornamentales, son más importantes.
El café sigue siendo el cultivo de mayor importancia en cuanto a la superficie utilizada (109 000 hectáreas)[29] y al valor de la producción, y un gran número de pequeños productores dependen de él. El segundo producto más cultivado es el arroz (68 000 hectáreas), seguido de los bananos (48 000 hectáreas) y la caña de azúcar (56 000 hectáreas). Otros productos muy cultivados son los frijoles (32 000 hectáreas), la palmera de aceite (40 000 hectáreas) y las naranjas (25 000 hectáreas). Estos siete cultivos ocupan el 82 por ciento de las tierras agrícolas pero representan sólo el 61 por ciento del valor total de los cultivos recogidos. La producción del ganado para carne, que todavía es la actividad de uso más extensivo de la tierra, ha disminuido en productividad e importancia en el sector agropecuario. Las exportaciones de carne de vacuno, que solían ser muy significativas, ahora son muy limitadas. En cambio, la producción de productos lácteos es más intensiva, ha crecido y representa una proporción cada vez mayor de las exportaciones. La carne de aves de corral y los huevos son sub-sectores importantes, a expensas del maíz y la soja importados.
La producción y calidad de las hortalizas y frutas han crecido considerablemente. Un número importante de empresas conserveras hacen contratos con pequeños productores y les prestan asistencia técnica. Los precios se pagan en base a la calidad de los productos y a su conformidad con las prescripciones relativas a las pruebas para residuos.
La capacidad de gestión, los activos de capital, la tecnología, las deudas y los ingresos netos varían considerablemente de una granja a otra. A lo cual se añade la diversidad ecológica y la selección de los cultivos. De ahí que cuando se trata de la agricultura en Costa Rica o de sus resultados no se puede generalizar.
Los trabajadores sin tierra así como los campesinos con granjas de menos de tres hectáreas, que suelen estar situados en las laderas de las montañas y practican una agricultura de secano, a menudo tienen ingresos que están por debajo de la línea de pobreza. Los ingresos de la mayoría de ellos no dependen solamente de las ventas de sus cultivos, ni siquiera en el caso de los cafeteros. En efecto, el empleo no agrícola es una práctica común, favorecido por el hecho de tratarse de un país pequeño con un sistema de comunicaciones y una infraestructura vial eficientes que permiten una gran movilidad de la mano de obra para empleos diarios y semanales.
Las granjas de tamaño mediano, de 3 a 10 hectáreas, constituyen la estructura más común en la agricultura. Las más grandes, muy pocas, suelen dedicarse al ganado para carne, la palmera de aceite, el arroz, las piñas y los bananos, y frecuentemente son administradas por empresas y corporaciones internacionales.
La agroindustria básica está muy desarrollada para el pelado, el secado y el tostado del café, la molienda del arroz y de la caña de azúcar, la extracción del aceite de palma y del concentrado de zumo de naranja, el faenamiento del ganado, el tratamiento del pollo y de la leche, y el envasado de frutas, palmitos y hortalizas. Algunas industrias alimentarias trabajan fundamentalmente con insumos importados y sin una relación directa con los productores agrícolas. Entre ellas, figuran las industrias del sector panadero y de las pastas alimenticias, las industrias cerveceras y las fábricas de gaseosas, golosinas, etc.
La orientación de la agricultura costarricense hacia los mercados de exportación ha requerido un uso cada vez mayor de semillas, fertilizantes y productos agroquímicos importados. El sector privado se dedica totalmente a este comercio; y en algunos casos, la comercialización se realiza a través de cooperativas agrarias. También es muy evidente el desarrollo de los servicios que contribuyen a la competitividad agrícola. Servicios que en los últimos 20 años han crecido y ahora representan un componente importante de la constelación agrícola. Según un estudio de los servicios agro-importadores de América Central, en 1998 Costa Rica era el país con los servicios agrícolas privados más avanzados (Pomareda y Villasuso, 1998).
1.1 La agricultura en la economía nacional
La agricultura primaria representa el 12 por ciento del PNB, y su proporción continúa descendiendo. El sector agroindustrial, que en su mayor parte pertenece a la industria alimentaria, representa otro 12 por ciento del PNB. Si se incluyen también los servicios agrícolas, su contribución al PNB podría añadir otro 8 por ciento. En conjunto, el conglomerado agrícola representa alrededor del 32 por ciento del PNB.
Hasta 1990, las exportaciones agrícolas representaban casi el 72 por ciento de las exportaciones totales. El auge del turismo contribuyó a una disminución de la importancia relativa de la agricultura en los ingresos de exportación. Además, el establecimiento en 1999 de INTEL como una industria primaria en el país produjo una merma considerable de la importancia de la agricultura en relación con otros sectores. En 2000, la proporción de la agricultura en las exportaciones totales era de apenas un 32 por ciento.
En 2000, la agricultura empleaba el 20 por ciento de la fuerza laboral, frente al 25 por ciento en 1990. El crecimiento del turismo y de otros servicios en las zonas rurales, así como la migración del campo a la ciudad, constituyen una explicación parcial de esta tendencia. Las cifras oficiales requieren un par de observaciones. La primera es que en la agricultura hay un nivel considerable de subempleo y de autoempleo, que no siempre aparece debidamente indicado en las estadísticas nacionales. La segunda es que muchas personas que trabajan en la agricultura, incluidos los emigrantes de Nicaragua, no están registradas oficialmente.
Si no se tienen en cuenta estos hechos, es difícil explicar cómo se cultivan superficies cada vez mayores con cultivos como la caña de azúcar, los melones, las naranjas, los bananos, las piñas y el café, que requieren una gran cantidad de mano de obra, especialmente durante la cosecha. Además, hay un crecimiento considerable de las superficies dedicadas al cultivo de flores, plantas ornamentales y frutillas, aunque en este caso la mano de obra está constituida principalmente por los residentes en las zonas urbanas.
1.2 Cambios de políticas y programas en las dos últimas décadas
La transformación de la agricultura en Costa Rica en las dos últimas décadas se debe a tres factores principales: el marco normativo nacional, los acuerdos comerciales, la coyuntura del mercado externo y otras circunstancias. En esta sección se examinan las políticas y acuerdos comerciales principales que con el correr de los años fueron dejando su marca. En la sección 3 se examina en detalle el entorno del comercio exterior.
En 1980, Costa Rica se encontraba en una situación económica crítica. La crisis global de América Latina, los precios internacionales del petróleo y unas políticas internas discutibles habían contribuido a la creación de esa coyuntura. El régimen comunista de Nicaragua y la guerra en América Central crearon nuevas dificultades. La tasa de inflación alcanzó cifras incontrolables ya que la moneda local se devaluó en 254 por ciento en un plazo de 14 meses, entre 1980 y 1981.
En estas circunstancias, al final de 1981 se examinó una carta de intención entre el gobierno costarricense y el FMI, pero no se firmó, y posteriormente, el gobierno suspendió sus obligaciones internacionales relativas al servicio de la deuda. En mayo de 1982 asumió un nuevo gobierno con un apoyo económico sustancial de parte de los Estados Unidos. El modelo adoptado se basó sobre la promoción de las exportaciones y la liberalización de la economía interna, y los instrumentos principales fueron los siguientes: las tasas de interés positivas, las subvenciones a las exportaciones, la reducción de los obstáculos a las importaciones, la promoción de las inversiones, especialmente en las zonas francas, y las reformas institucionales.
La estabilización económica se logró con la ejecución de dos programas de ajuste estructural (PAE) consecutivos y con préstamos del Banco Mundial. La Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) contribuyó con una importante financiación complementaria en préstamos y subvenciones. En el ámbito de la política agrícola, los PAE ejercieron mucha presión para reducir el sector agrícola público, y el país ha procurado redefinir las funciones y aumentar la eficacia de las entidades públicas. Desafortunadamente, las iniciativas emprendidas se dirigieron más a reducir el personal que a aumentar su capacidad. Los programas lograron introducir algunas reformas en cuanto al grado de intervención del gobierno en los mercados de insumos, créditos y productos agrícolas, y al cierre de algunas empresas oficiales dependientes de la empresa estatal Corporación de Desarrollo. No se logró privatizar el Instituto Nacional de Electricidad, el Instituto Nacional de Seguros, el Instituto Nacional de Seguridad Social, la Refinería Nacional de Petróleo, el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Central de Costa Rica. Esta es la situación después de 20 años.
Se promovió la liberalización del comercio con la expresa intención de atraer inversiones extranjeras, que a su vez permitirían las importaciones de bienes y servicios para complementar los recursos internos destinados a la producción y a las exportaciones. La creación de empleo y la generación de divisas serían los efectos más visibles de dicha estrategia.
Las inversiones extranjeras directas en Costa Rica han sido fundamentales para la ejecución de la estrategia y un factor importante para el crecimiento y el desarrollo (Marshall, Marshall y González, 1999). La figura 1 muestra el crecimiento de las inversiones extranjeras directas (IED) como porcentaje del BIP entre 1990 y 2000. En América Latina, en 1998 Costa Rica ocupa el segundo lugar (después de Chile) en cuanto a las inversiones extranjeras directas por habitante, equivalentes a 105 dólares EE.UU., cifra superior a la de México (88 dólares EE.UU.) y considerablemente superior a la de los otros países centroamericanos (11 dólares EE.UU.), excluido Panamá.
Figura 1. Tendencias en la inversión extranjera directa en Costa Rica como porcentaje del PNB, 1990-2000
Fuente: Banco Central de Costa Rica (BCCR).
Los dos sectores que atrajeron más inversiones extranjeras fueron la industria y la agroindustria, y una gran parte de las inversiones fueron a industrias relacionadas con el agro: neumáticos, equipo de maquinaria, productos agroquímicos, materiales de envasado, etc. El 64 por ciento del capital procedió de los Estados Unidos y el 12 por ciento de México.
En 1996, el Ministerio del Comercio Exterior creó la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER), que se ha convertido en una oficina facilitadora y en un aliado fundamental de las empresas productivas costarricenses en su cometido de participar satisfactoriamente en los mercados internacionales. PROCOMER se centra en el servicio al sector exportador y, a lo largo de sus siete años de existencia, ha aumentado considerablemente el número de servicios que ofrece.
Como parte de su estrategia de inversiones y comercio, Costa Rica ha hecho mucho hincapié en las zonas francas. Éstas han crecido considerablemente como parques industriales, en los que los inversionistas pueden importar insumos y equipo exentos de derechos y no pagan impuestos sobre los ingresos, comprometiéndose a exportar toda su producción. Algunos han concedido aranceles especiales para la electricidad. En 1998 INTEL representaba la inversión individual más importante en este campo. La creación de oportunidades de empleo es el producto principal de las zonas francas.
Con respecto a las inversiones públicas, la modernización de los puertos en el Pacífico (Punta Arenas) y el Atlántico (Puerto Limón) y de un nuevo puerto en el Pacífico (Caldera) concluyó a comienzos de los años noventa. Entre las iniciativas complementarias figuran la modernización de la oficina de aduanas y la creación de una “ventanilla única” para gestionar la tramitación de las exportaciones e importaciones. Aún cuando estas reformas fueron positivas, hay otros factores que se están convirtiendo en una creciente limitación a un comercio eficaz. El atascamiento de los caminos, los altos aranceles aplicados en los puertos, las tarifas altas de la electricidad y otros problemas constituyen impedimentos para mantener la capacidad competitiva lograda en el pasado (CIC, 2001).
La apertura de la economía costarricense ha ido más allá del libre comercio de bienes y servicios. La afluencia de turistas o emigrantes ha sido considerable. Pero, a diferencia de otros países centroamericanos, son muy pocos los costarricenses que emigran a los Estados Unidos.
Lo que justifica una breve referencia al turismo en el análisis de la economía global es su importancia como factor generador de divisas y de ingresos, y sus consecuencias para la seguridad alimentaria. La migración, en cambio, tiene consecuencias importantes en cuanto al suministro de mano de obra y de consumidores, principalmente en los sectores de menores ingresos de la población.
El turismo ha sido el sector que ha crecido más rápidamente en la economía, gracias a la imagen de que goza el país y a las iniciativas de promoción del turismo. La creación de oportunidades de empleo fue fundamental para las personas más jóvenes y con un nivel superior de instrucción, incluidas las que han trabajado en la agricultura o que están a punto de entrar en el sector. La mayor parte de la mano de obra directa y de los trabajadores administrativos empleados en el sector turístico son costarricenses.
Los emigrantes de Nicaragua también tienen un efecto importante en la economía ya que aumentan el número de los consumidores y amplían la fuerza laboral, sobre todo en el sector agrícola. Al principio, los emigrantes eran admitidos temporalmente para la zafra, pero con el tiempo muchos llegaron a ser residentes permanentes y ahora constituyen la mayor parte de la fuerza laboral en los sectores de la caña de azúcar, el café, las piñas y los melones. También trabajan en la industria de la construcción, como guardas, y en el servicio doméstico en las zonas urbanas. Se estima que actualmente hay alrededor de 700 000 nicaragüenses que viven en Costa Rica, o sea aproximadamente el 20 por ciento de la población. Lo cual tiene consecuencias importantes para la seguridad alimentaria, ya que una buena parte de los emigrantes de Nicaragua se cuenta entre los pobres.
1.3 Participación en iniciativas de integración regionales y multilaterales
Costa Rica es una pequeña economía abierta, cuyo sector de exportaciones (bienes y servicios) representa casi el 50 por ciento del PNB. Durante los últimos 20 años, el país ha abierto sus puertas al comercio y a nuevas inversiones extranjeras. En el último decenio, las exportaciones costarricenses han crecido a una tasa anual media de 14 por ciento. Las políticas comerciales adoptadas y los esfuerzos desplegados en la promoción del comercio han permitido una diversificación mayor de los productos y de los mercados, con efectos positivos en la economía en su conjunto, particularmente en el sector de la agricultura.
La política comercial nacional gira en torno a dos principios: la participación dinámica en foros multilaterales y regionales, como la OMC, el MCCA y el ALCA, así como en algunos acuerdos bilaterales (México, Chile, Canadá, República Dominicana y Trinidad y Tabago), y las medidas destinadas a la promoción del comercio.
En 1984, Costa Rica pidió que se le otorgara la condición de observador en el Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT), poco después de que lo hubieran hecho otros países centroamericanos. A ello lo movieron las expectativas propias sobre los posibles beneficios del GATT y la condicionalidad ejercida indirectamente por los Estados Unidos a través de la Ley pública 98-67 (Iniciativa de la Cuenca del Caribe [ICC]), como se especifica en el Título II. Los países que adoptaban las leyes del comercio internacional establecidas por el GATT obtenían ventajas adicionales, y el Banco Mundial y el FMI ejercían una presión ulterior para que se adoptaran. Costa Rica fue admitida provisionalmente en el GATT en julio de 1985 y definitivamente en 1989 (Segura, 1991).
Dos factores que alentaron el ingreso costarricense en el GATT fueron la presión ejercida para que el país se adaptara al nuevo modelo y las expectativas de que ello traería ventajas importantes para las inversiones y el comercio. Mientras el sector privado industrial dio plenamente su apoyo, el sector privado agrícola fue más prudente, a causa principalmente de las preocupaciones que existían por las distorsiones en los mercados de productos agropecuarios. Dentro del sector agrícola, los productores de productos de exportación y particularmente los nuevos exportadores agrícolas no tradicionales fueron muy entusiastas, debido evidentemente a la existencia del programa de certificados de abono tributario (CAT) y de otros incentivos.
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[28] Estudio preparado para
la FAO por el Dr. Carlos Pomereda, San José, Costa Rica. [29] En 1999, todos los derechos de los productos comercializados representaron el 36 por ciento de los impuestos generales sobre las ventas; el 20 por ciento del impuesto selectivo al consumo; el 5,6 por ciento correspondió a los derechos de importación; el 3,8 por ciento al impuesto al consumo específico; y el 1 por ciento a los derechos de exportación. |
