5.1 Intereses y preocupaciones en las nuevas negociaciones sobre la agricultura
Al evaluar las actuales propuestas de negociación y sus efectos en el comercio agropecuario y la seguridad alimentaria desde la perspectiva del Senegal, hay dos preguntas que cabe formular: 1) ¿Hay en el programa alguna cuestión, plan o idea, cuya aplicación por parte de los miembros de la OMC tendría consecuencias benéficas para el Senegal o podría perjudicar sus intereses de desarrollo? 2) ¿Está preparado el país para aprovechar al máximo las oportunidades de comercialización o superar las nuevas formas de obstáculos al comercio que pudieran presentarse en el futuro?
Intereses y preocupaciones en materia de acceso a los mercados
Para el grupo de los países en desarrollo en general y de los países MA, incluido el Senegal, en particular, el acceso a los mercados de los países desarrollados no ha aumentado. Y sin embargo la economía del Senegal es una de las más abiertas, como lo demuestran las cifras relativas a su comercio. El país depende mucho de los flujos comerciales que establece con un número limitado de países industriales, especialmente la UE (fundamentalmente Francia), los Estados Unidos y el Japón. El Senegal depende también mucho de un número limitado de productos primarios, a saber el maní, el algodón, las frutas y hortalizas, las pieles y los cueros, y el pescado, cuyas exportaciones en forma primaria o elaborada todavía siguen encontrando obstáculos.
El gobierno ha considerado legítimo el deseo de aumentar la capacidad de producción de su sector primario, para lograr una penetración mayor en los mercados de sus principales interlocutores y, por ende, una diversificación de la fuente y el destino de su comercio así como de su base productiva. A este respecto, el Senegal ha expresado un gran interés:
(1) en que se mantengan durante otros cinco o diez años las condiciones actuales de los acuerdos preferenciales entre la UE y los países ACP, teniendo debidamente en cuenta la exención del principio NMF; y en aprovechar este posible período de transición para aumentar la competitividad, diversificar sus mercados de exportación, especialmente a nivel regional, diversificar su base productiva mejorando al mismo tiempo la calidad de sus productos, garantizar formas apropiadas de financiación de sus programas de desarrollo agrícola con cargo a sus recursos internos o a la ayuda extranjera; y garantizar que los programas se realicen con arreglo a la disposición sobre trato especial y diferenciado.
(2) tratar de suprimir las crestas arancelarias y la progresividad arancelaria actuales contra la producción derivada de futuros esfuerzos de diversificación;
(3) insistir en la posibilidad de que los países MA, como el Senegal, utilicen eficazmente la cláusula antidumping orientada concretamente a los productos agropecuarios;
(4) fortalecer su legislación interna y las normas sanitarias para proteger a sus consumidores contra alimentos de calidad inferior;
(5) reevaluar la eficacia de los instrumentos utilizados por la UEMAO en la frontera en relación con los niveles de los aranceles consolidados acordados en las listas arancelarias de la OMC, por ejemplo el 180 por ciento para Senegal.
El Senegal también ha acogido con benevolencia las oportunidades manifestadas en diversas propuestas de reducir a niveles aceptables las nuevas formas de obstáculos al comercio, que existen especialmente en los países desarrollados, como se indica a continuación.
En los mercados desarrollados se mantienen niveles más altos de protección
Hasta ahora el proceso de arancelización y las reducciones arancelarias acordadas no han hecho necesariamente que esos mercados resultaran más accesibles para todos los miembros de la OMC. Los aranceles agrícolas medios son más altos que los industriales porque la arancelización se tradujo en una mayor protección arancelaria y una mayor dispersión de los aranceles, así como en un uso más frecuente de tipos específicos y otros tipos no ad valorem, que han resultado complejos para muchas pequeñas economías abiertas como el Senegal (Messerlin y otros, 2001).
Así como existen obstáculos no arancelarios complejos
Algunos obstáculos no arancelarios han limitado las posibilidades de que las exportaciones de países MA como el Senegal penetraran en los principales mercados de consumo. Por ejemplo, las estrictas normas de origen y las severas medidas MSF, que constituyen obstáculos reales para algunos productos procedentes del Senegal, como el maní, las frutas y hortalizas y los productos pesqueros.
Aumentan los aranceles de los productos agrícolas elaborados de los países MA
El Senegal se siente preocupado también por la gran frecuencia con que ha hacer frente a crestas arancelarias y progresividad arancelaria concernientes a exportaciones de los productos agrícolas elaborados que añaden valor a sus principales productos primarios como el maní, el algodón, los mangos, etc. El desarrollo industrial de muchos países MA como el Senegal no logrará despegar si no se hace algo para impedir este tipo de prácticas desleales. El Senegal tiene muchas esperanzas en los compromisos anunciados recientemente por los miembros de la OMC de reducir efectivamente los niveles de la progresividad arancelaria aplicada a los productos elaborados de los países MA.
Preocupaciones e intereses en materia de ayuda interna
Los programas de algunos países desarrollados, como los Estados Unidos y la UE, han tratado de reducir los incentivos a la producción agrícola, lo cual tendría como efecto la desaceleración del desarrollo de sus sectores agropecuarios. En cambio, el objetivo primario de la reforma de las políticas en el Senegal ha sido eliminar el sesgo contrario a la agricultura con miras a aumentar la productividad agrícola, elevando los niveles de la producción interna de alimentos, y diversificando la producción y las exportaciones agropecuarias promoviendo nuevos cultivos y elaborando productos primarios. Salta a la vista que se trata de objetivos en abierto contraste con el objetivo implícito de la AsA de reducir la producción agrícola excedentaria y las exportaciones eliminando las distorsiones normativas que generan dichos excedentes.
El Senegal ha expresado interés en: 1) prolongar el período de aplicación de la disposición relativa al TED; 2) aprovechar este posible período de transición para hacer un uso apropiado de los recursos disponibles al amparo de dicha disposición; y 3) buscar la forma de prestar un apoyo apropiado a la agricultura de subsistencia para garantizar la seguridad alimentaria, preservando al mismo tiempo el empleo rural (GOS, 2001).
Competencia de las exportaciones
Los instrumentos de ayuda que sustentan actualmente las políticas agrarias de los países desarrollados aumentan los suministros en el mercado mundial y deprimen los precios del mercado mundial de algunos productos agrícolas de interés para los países MA. Por ejemplo, se puede mencionar el efecto negativo que tiene en los mercados agrícolas mundiales la política agraria de los Estados Unidos, sobre todo en los sectores del maní y el algodón, dos sectores muy protegidos en los Estados Unidos pero de decisiva importancia para el bienestar del Senegal.
La misma política aplicada a otros productos no produce resultados perniciosos para los países de bajos ingresos con déficit de alimentos como el Senegal, que quisieran que los precios mundiales del arroz estuvieran más a su alcance, de suerte que los costos totales de sus importaciones de alimentos fueran menores, especialmente los costos de los alimentos para los pobres.
Por lo general, los bajos precios de los mercados mundiales hacen más difícil que los pequeños productores agrícolas de muchos países en desarrollo y países MA como el Senegal puedan competir internacionalmente, e incluso en sus propios mercados internos. La situación de los sectores mundiales del algodón y las papas constituye un ejemplo concreto de precios tan bajos que muchos productores internos están pidiendo protección. Paradójicamente, los productores de maní en el Senegal se han visto favorecidos por los precios relativamente bajos observados en los mercados mundiales de aceites vegetales gracias a un programa industrial que impone derechos sobre las importaciones del aceite vegetal subvencionado que ingresa en el país y redistribuye entre los productores lo recaudado.
Aplicación de las medidas relacionadas con los países MA
La categoría de país MA se ha concedido ahora a más de 40 países vulnerables, que pertenecen principalmente al grupo de los países del África subsahariana. Hasta ahora, esta designación ha comportado pocas ventajas significativas.
El Plan de Acción acordado en la segunda Conferencia de la Naciones Unidas sobre los países MA celebrada en septiembre de 1990 contenía medidas concretas a favor de los países MA que todavía no se han aplicado.
La Decisión Ministerial del 15 de diciembre de 1993 sobre medidas a favor de los países MA (al final de la RU) establecía que las concesiones de NMF relativas a las medidas arancelarias y no arancelarias que afectaban a las exportaciones de los países MA serían tratadas de manera autónoma, con antelación y sin reprogramación. También se decidió que el sistema generalizado de preferencias que afecta a los productos de interés para los países MA debía mejorarse aumentando el margen de los productos habilitados, incrementando las concesiones arancelarias y haciendo menos estrictas las normas de origen. De haberse cumplido, los países MA como el Senegal hubieran podido beneficiarse de todas estas propuestas.
El país también hubiera podido beneficiarse de la aplicación efectiva de los acuerdos estipulados en el momento en que se creó la OMC. En Marrakech, los países desarrollados miembros decidieron abrir sus mercados concediendo franquicia aduanera a más del 70 por ciento de los productos de interés para los países MA en el marco de diversos acuerdos preferenciales especiales concebidos especialmente para prestar asistencia a dichos países (GOS, 2001). Además del trato especial y diferenciado de que goza en la UE, derivado supuestamente de su condición de país ACP, el Senegal podría haber obtenido otras ventajas de los beneficios no recíprocos ofrecidos por otros países para mejorar su balanza y estructura comercial. Queda todavía mucho camino por hacer antes de que los países importadores netos de alimentos como el Senegal vean algunos frutos a corto plazo de los aspectos operacionales de la iniciativa “todo menos armas” anunciada recientemente por la UE.
El país, y especialmente su naciente industria textil, podría haberse beneficiado de las diversas medidas de ayuda propuestas en el Plan de Acción de la OMC para los países MA acordado por todos los miembros en la primera conferencia ministerial de la OMC celebrada en diciembre de 1996 en Singapur. Los mismos tipos de compromiso se han renovado en otras consultas y conversaciones comerciales de alto nivel celebradas posteriormente sin que se hayan entregado recursos concretos suficientes para abordar las necesidades especiales de las poblaciones pobres.
5.2 Posición del Senegal
Desde la perspectiva del Senegal, el actual AsA no refleja plenamente las preocupaciones no comerciales de los pobres. Existe actualmente en el Senegal un comité especial encargado de seguir de cerca las conversaciones de la OMC y de permitir la realización de debates a nivel nacional sobre cada uno de los temas de dichas conversaciones de la OMC. Está contribuyendo a crear consenso en torno a las cuestiones que han de incluirse en el compartimento desarrollo así como en el compartimento de seguridad alimentaria que se está formando. El comité ha producido algunos documentos de posición que han encontrado eco en el presente estudio y en las posiciones que el país está defendiendo en los foros comerciales. El más importante, quizás, es el firme llamamiento que está haciendo el Senegal para que se permita a los países MA como el Senegal la posibilidad de prestar ayuda interna a sus sectores agrícolas con vistas a aumentar significativamente la productividad agropecuaria y la capacidad de producción local a niveles que puedan garantizar la seguridad alimentaria a toda su población, así como elevar los ingresos que permitan reducir la pobreza rural a dimensiones más soportables.
Pese a todas las buenas intenciones de prestar asistencia técnica y financiera a los países que lo necesitan, comités como el CNCNM del Senegal siguen careciendo de recursos humanos y financieros. Sería muy diferente si grupos consultivos como éste recibieran el apoyo técnico y financiero suficiente para ejecutar sus respectivas misiones. No llama la atención que muchas de las propuestas negociadoras de Doha, incluida la de Senegal, insistan nuevamente en que los aspectos operativos de la Decisión Ministerial de Marrakech sean aplicados.
Dicho en pocas palabras, el Senegal tiene mucho interés en participar activamente en las diversas conversaciones comerciales regionales y multilaterales para impulsar el compartimento desarrollo y el de la seguridad alimentaria. Es de esperar que esta plataforma permita compartir las preocupaciones reales de los diversos grupos negociadores a los cuales pertenece: los intereses de los países en desarrollo (un grupo demasiado amplio), los del grupo de los países MA (demasiado reducido), así como los de los países en desarrollo importadores netos de alimentos (grupo muy heterogéneo).
5.3 Qué pueden hacer las políticas
Eliminar sus graves limitaciones en materia de recursos públicos
El Senegal debería insistir más en la aplicación de los aspectos operativos de la Decisión de Marrakech, de la iniciativa PPME y de otros programas encaminados a facilitar el comercio de los países MA. Deberían ponerse a disposición nuevos recursos para renovar los compromisos contraídos mediante la Decisión de Marrakech que, si se cumplieran, serían favorables a países MA como el Senegal. El hecho de que el Senegal pertenezca a la categoría de los países MA debería también permitirle el acceso a recursos técnicos y financieros otorgados en el marco de otras iniciativas especiales, como las relativas al alivio de la carga de la deuda y a la ayuda a los países MA impulsada por la OMC.
Rescatar la agricultura de subsistencia y la naciente industria alimentaria del Senegal
El país no debería perder de vista el desarrollo, a un plazo más largo, de su producción agrícola interna y de su industria alimentaria. Podría prestar especial atención al desarrollo de producciones agrícolas que sirvan de apoyo a los sectores de alimentos que pueden contribuir significativamente al logro de sus objetivos de seguridad alimentaria y reducción de la pobreza. La experiencia ha demostrado que tales potencialidades y oportunidades existen y que no han sido totalmente explotadas en determinadas esferas de la economía.
Aumentar, a la vez que diversificar, la productividad agrícola
Podría darse prioridad al desarrollo de la producción de cereales locales como el mijo, arroz y sorgo, que las políticas agrarias anteriores habían descuidado (Broutin y Sokana, 1999). Lo cual puede contribuir a aumentar la producción cerealera del país, incrementar la producción industrial, lograr productos más elaborados y de alto valor añadido para los mercados interno y regional (UEMAO) con posibilidades de generar nuevos empleos e ingresos en las zonas más desfavorecidas (economías rurales) y para los pobres, sobre todo las mujeres. El gobierno podría examinar programas semejantes para el desarrollo del sector de las frutas y hortalizas (frijoles verdes, papas, cebollas), así como del sector lechero local. El mejoramiento de los servicios comerciales en estas esferas puede representar una contribución significativa a la seguridad alimentaria.
Mejorar el apoyo logístico
Con respecto a las subvenciones a la exportación, el Senegal no tiene la posibilidad de otorgar subvenciones no exentas, pero como país MA, podría otorgar subvenciones destinadas a reducir los costos de la comercialización interna y del flete internacional, lo cual podría resultar muy útil en vista de sus altos costos de transporte interno y de comercialización, particularmente en el sector de las frutas y hortalizas, en el que la continuación de esta exención sería particularmente importante. Actualmente, los sectores exportadores del país no ejercen ningún control sobre los costos de los fletes y expediciones de sus productos destinados a mercados como la UE y Asia. Se han visto gravemente desfavorecidos por la decadencia de los sectores de los servicios de transporte interno y por las prácticas desleales en materia de fijación de precios por parte de las principales compañías aéreas como Air France y DHL.
Fortalecer la base de innovación del Senegal
El gobierno debería unificar los organismos que supuestamente contribuyen a crear la base de innovación estratégica del país. Lo cual podría comenzar con la consolidación e integración de los recursos financieros y humanos de que dispone actualmente el ISRA (y el ITA) con miras a entregar productos de gran valor en los ámbitos de la investigación, educación y tecnología, destinados especialmente a satisfacer las necesidades de los clientes locales y extranjeros en diversas esferas estratégicas de interés para la base agrícola e industrial de la nación. El país puede utilizar este complejo tecnológico agrícola para realizar diversas misiones: 1) garantizar el fomento de semilleros y la entrega de variedades de semillas de alto rendimiento, que se necesitan para aumentar la productividad en diversos sectores agrícolas: maní, algodón, pieles y cueros, arroz, leche, mijo, maíz; 2) colaborar estrechamente con la Asociación senegalesa para la normalización con el fin de emprender las acciones necesarias para perfeccionar la capacidad del país en las nuevas esferas relacionadas con los diversos acuerdos de la RU; 3) servir de interfaz para contratar la transferencia de tecnologías específicas al norte y las que tienen un valor estratégico para aumentar la productividad agrícola; y 4) prestar la asistencia técnica necesaria para hacer más eficaz la cadena alimentaria interna, contribuyendo de esa manera a la competitividad de sectores como los del algodón, el maní, las frutas y hortalizas, y de los productos de origen animal y marinos.
