ZIMBABWE^[115]

1 INTRODUCCIÓN

1.1 Importancia y estructura del sector agrícola

La agricultura es la espina dorsal de la economía de Zimbabwe, puesto que los zimbabwenses siguen siendo en gran medida un pueblo rural, que obtiene sus medios de subsistencia de la agricultura y otras actividades económicas rurales conexas. Es la fuente de empleo e ingresos del 60 al 70 por ciento de la población, suministra el 60 por ciento de las necesidades en materias primas del sector industrial y representa el 40 por ciento de los ingresos totales de exportación. Pese al elevado nivel de empleo del sector, únicamente representa de manera directa entre el 15 y el 19 por ciento del PIB anual, dependiendo del régimen de precipitaciones (Gobierno de Zimbabwe, 1995), aunque esta cifra infravalora la verdadera importancia y el predominio del sector agrícola. Se reconoce generalmente que, cuando los resultados agrícolas son negativos, el resto de la economía se resiente.

Zimbabwe tiene una superficie total de más de 39 millones de hectáreas, de los cuales 33,3 millones se utilizan en agricultura. Los 6 millones de hectáreas restantes se han reservado para parques nacionales y la fauna y la flora silvestres y para los asentamientos urbanos. El rasgo distintivo de la agricultura zimbabwense es su dualismo, es decir, la existencia de dos grandes subgrupos determinados en función de las dimensiones de las parcelas. El grupo más numeroso vive humildemente y está compuesto por unos 7,1 millones de agricultores minifundistas y que cultivan tierras municipales, que ocupan un total de 21 millones de hectáreas. A grandes rasgos, los agricultores de tierras municipales y minifundistas ocupan las zonas de menor potencial natural para la agricultura en términos de lluvias, suelos y agua para el riego. Además, estas zonas tienen un potencial económico menor debido a su alejamiento de los mercados y a las deficiencias de las comunicaciones y la infraestructura social. Hasta hace poco, el otro grupo estaba compuesto por unos 4 000 grandes agricultores con sistemas de producción muy refinados, que ocupaba en torno a 11 millones de hectáreas, localizadas principalmente en las zonas de gran potencial agrícola y económico.

Los agricultores que cultivan terrenos municipales también se distinguen de los que se dedican a los cultivos comerciales por el hecho de que los primeros producen principalmente para su propio consumo, mientras que los últimos lo hacen sobre todo con fines comerciales. Los principales productos agrícolas de los agricultores de las tierras municipales son el maíz (el alimento básico), el maní, otros cereales, el frijol, las hortalizas, la carne, la leche y la leña. Los agricultores de cultivos comerciales se concentran en el tabaco, los productos hortofrutícolas, en particular las flores cortadas, el café, el maíz, el maní, el sorgo, las semillas de soja, el girasol, el ganado vacuno para carne, el ganado porcino, caprino y ovino. Las principales exportaciones agrícolas de Zimbabwe, por orden decreciente, son el tabaco (60 por ciento de la producción agrícola total), la fibra de algodón (en torno al 10 por ciento), el azúcar sin refinar (9 por ciento), el té y el café, los productos hortofrutícolas y el maíz (los años sin sequía). Las importaciones de productos agrícolas se limitan sobre todo al trigo y el maíz, los años de sequía.

1.2 Principales cambios registrados en las políticas y los programas en los dos últimos decenios

En los dos últimos decenios tres marcos normativos fundamentales han influido sobre los resultados agrícolas en Zimbabwe. En primer lugar, hay que citar el “programa de crecimiento equitativo”, ejecutado por el Gobierno entre 1980 y 1990. Trataba de corregir el legado colonial y compensar a los agricultores que cultivan las tierras municipales. En segundo lugar, se produjeron las “reformas de reajuste estructural orientadas al mercado”, el Programa de Reajuste Estructural Económico (ESAP), adoptado en 1991. Por último, el programa de “reasentamiento rural y redistribución de las tierras por vía rápida”, iniciado en 2000 y actualmente en curso de ejecución, tiene unas implicaciones más profundas para el sector.

Cuando el país se hizo independiente, en 1980, los dos principales rasgos de la agricultura fueron su dualidad y el elevado grado de intervención del Gobierno en el sector, con el fin de fomentar la producción. Después de la independencia, en 1980, la política agrícola se dirigió a la lucha contra las desigualdades y al apoyo a los minifundistas, cuya respuesta en términos de oferta fue espectacular y que se convirtieron en los principales proveedores de maíz y algodón a los mercados formales durante los cinco primeros años de la independencia (1980-1985). La prioridad atribuida al fomento y el apoyo a la agricultura minifundista también se vio como un medio para que los agricultores de los terrenos municipales alcanzaran la autosuficiencia y la seguridad alimentarias. Al propio tiempo, el Gobierno puso en marcha un programa de reasentamiento rural y encomendó a las instituciones clave del sector público que atribuyeran una gran prioridad a la agricultura minifundista.

En 1986, el Gobierno adoptó medidas para fomentar la producción en forma de incentivos a la exportación, aplicando el Programa de Retención de los Ingresos de Exportación y el Fondo de Refinanciación de las Exportaciones, así como asignaciones en divisas en favor de los exportadores. Se introdujeron mejoras en el transporte aéreo, se creó el Consejo de Promoción de la Horticultura y, a finales del decenio de 1980, se puso en marcha el programa de ordenación de las zonas municipales para los recursos indígenas (“Operación Campfire”). Además, la política gubernamental fomentó indirectamente la producción de bienes de exportación al fijar el Gobierno un precio al productor relativamente reducido para el maíz, lo que impulsó a muchos agricultores a diversificar su producción y adoptar cultivos comerciales destinados a los mercados de exportación más lucrativos.

A principios del decenio de 1990, las políticas intervencionistas habían llegado al límite y no podían mantenerse, lo que forzó al Gobierno a emprender reformas orientadas al mercado, incluso en la agricultura. Las reformas del mercado adoptadas en 1991 se dirigieron a desregular y liberalizar el mercado y fomentar las exportaciones (Gobierno de Zimbabwe, 1991). La comercialización agrícola fue desregulada y se eliminaron los controles aplicados a los precios internos, con la excepción de un pequeño número de productos básicos. La prioridad principal fue la producción agrícola orientada a la exportación, pero el problema siguió siendo que el volumen de la producción agrícola de los minifundistas (en las tierras municipales, en los reasentamientos y a pequeña escala) fuera sustancialmente mayor, para satisfacer las necesidades directas de consumo de los hogares y generar mayores ingresos netos agrícolas en efectivo. Para consolidar estas reformas, en 1995 el Gobierno adoptó una política agrícola integral para el período 1995-2000.

Aunque se eliminaron gradualmente los incentivos a la exportación, la devaluación del dólar zimbabwense a lo largo del decenio de 1990 siguió fomentando las exportaciones: los productores agrícolas se beneficiaron repentinamente de unos precios mucho más elevados en dólares zimbabwenses por sus exportaciones. Aunque el comercio se liberalizó, la importación y exportación de algunos productos estaba supeditada a la concesión de una licencia. Por ejemplo, la importación de fertilizantes está regulada, así como la exportación de maíz y otros productos alimenticios.

Las reformas de liberalización del mercado provocaron un incremento drástico de los costos de producción agrícola, especialmente los del forraje, los fertilizantes, el transporte y el equipo agrícola, en comparación con los precios de los productos agrícolas. Los tipos de interés se dispararon y hoy constituyen uno de los componentes más importantes de los costos de producción para los agricultores dedicados a cultivos comerciales. La diversificación que, según se esperaba, debían propiciar las reformas del mercado, no se ha producido debido a las escasas posibilidades de optar por tecnologías idóneas en las diversas regiones agrícolas, la falta de acceso al capital, la falta de mercados, la ausencia de servicios de asesoramiento agrícola y el efecto perjudicial de la invasión de tierras. Se produjo cierto grado de diversificación, por ejemplo hacia la cría de avestruces y la horticultura, que tienen una gran intensidad de capital y no están al alcance de muchos labradores de las tierras municipales.

En vista del resultado negativo de las reformas económicas sobre los precios y el bienestar del consumidor y dada la función estratégica de la agricultura y los conflictos generados por las reformas agrarias (invasiones de tierras), el Gobierno ha dado marcha atrás desde entonces a algunas políticas agrícolas. En 2000 introdujo controles sobre los precios de diversos productos agrícolas y alimenticios. La comercialización de los cereales está ahora bajo el control de la Junta de Comercialización de Cereales y los operadores privados están obligados a declarar sus existencias en cereales, de lo contrario son confiscadas por el Gobierno. Esta Junta tiene la responsabilidad de mantener reservas estratégicas de cereales y es el único agente autorizado a importar y exportar maíz.

1.3 Reforma agraria

El problema de la tierra ha estado y estará en el centro de los resultados económicos de Zimbabwe, en el pasado y en el futuro. Durante siglos, la tenencia de la tierra ha estado en el origen de todos los conflictos, revoluciones, el poder y el control del país, en términos políticos y económicos. Cuando se produjo la independencia, la tierra y el agua estaban repartidos desigualmente, en detrimento de los minifundistas. Eran necesarias medidas políticas para corregir esta anomalía. Sin embargo, existía el escollo del Lancaster House Agreement, de 1979, que imponía la adquisición de todas las tierras respetando el principio del “consentimiento del comprador y el vendedor” y que el monto de las compensaciones por la confiscación de tierras debía denominarse en divisas. El apoyo de los donantes a este programa fue escaso y los desembolsos relativamente reducidos. Eso provocó el encarecimiento de la tierra y, al comprarse según el principio mencionado, las tierras disponibles se encontraban sobre todo en zonas marginales de producción y con carácter ad hoc. Pese a la aprobación de la Ley de Adquisición de Tierras de 1985, que daba al Gobierno la opción prioritaria de adquirir las tierras que se pusieran en venta, no se resolvió el problema de la falta de parcelas grandes, donde el reasentamiento previsto habría sido más viable.

Desde 1998, el problema de la tierra se ha convertido en el factor más importante para los resultados agrícolas de Zimbabwe. El detonante han sido varios factores subjetivos y objetivos. Entre los objetivos cabe citar la necesidad de corregir la distribución desigual de la tierra derivada del colonialismo y de potenciar la capacidad productiva de los agricultores de los terrenos municipales. El objetivo inmediato de la actual reforma agraria no es un incremento de la productividad, sino la transferencia en la propiedad de las tierras. Por ello, el éxito de la reforma agraria se medirá, según quienes la propugnan, en términos de transferencia de la propiedad de la tierra a corto plazo, mientras que el aumento de la productividad es un objetivo a largo plazo. En agosto de 2002, después de aplicar su política de transferencia de la propiedad de la tierra, el Gobierno declaró que la reforma agraria por la vía rápida ya se había ultimado.

1.4 Política comercial

Zimbabwe es miembro de la OMC, ha suscrito el Acuerdo de Cotonou entre los países ACP y la UE, varios acuerdos regionales de comercio (la Comunidad del África meridional para el Desarrollo, SADC, el Mercado Común para África oriental y África austral, COMESA, y la Iniciativa de Integración Regional, IIR) y acuerdos bilaterales de comercio con sus países vecinos, como por ejemplo el Grupo de Acuerdos Comerciales, junto con Botswana, Namibia, Malawi, Zambia y Sudáfrica. Todos los acuerdos constituyen marcos para una mayor liberalización del comercio y Zimbabwe ha contraído compromisos en cada uno de ellos encaminados a la consecución de ese objetivo.

Antes de las reformas de 1991, Zimbabwe imponía rigurosos controles al comercio, a las corrientes de divisas y al tipo de cambio. El objetivo principal de las reformas económicas en la esfera del comercio era la abolición de los controles cuantitativos, la reducción de los aranceles y los derechos y su armonización, la eliminación de los incentivos a la exportación, la supresión gradual del régimen de licencias de importación, la eliminación de los controles sobre las divisas, la reducción de los aranceles y la supresión de los recargos.

El componente de política comercial del programa se ejecutó plenamente. Todos los productos importados fueron incluidos en la licencia abierta general de importación, excepto los considerados estratégicos, como los combustibles. Para fomentar la producción y el desarrollo orientados a la exportación, se puso en marcha un programa para la creación de una zona de elaboración de las importaciones, que constaba de varios incentivos a la exportación. La política también se centró en la integración regional y la liberalización del comercio en el interior de la OMC, con miras a la aplicación de una estructura arancelaria uniforme. Para tratar de devolver la estabilidad al mercado cambiario y limitar la presión de las importaciones sobre el tipo de cambio, así como para generar ingresos, proteger las manufacturas locales y mejorar la distribución de los ingresos, el Gobierno dio marcha atrás a su política y, en octubre de 1998, incrementó los aranceles aplicados a los productos acabados con sustitutos locales o a los considerados de lujo.

Compromisos contraídos ante la OMC

El nacimiento de la OMC en 1995 coincidió con el final del período de reforma económica de Zimbabwe, durante el cual aplicó políticas autónomas y unilaterales de liberalización del comercio. Cuando los compromisos contraídos ante la OMC entraron en vigor, Zimbabwe ya tenía una política comercial mucho más liberal. Habían eliminado los controles sobre las importaciones y las divisas, reducido los aranceles, desregulado el mercado interior y mejorado el entorno de las inversiones extranjeras directas. Con estos antecedentes, Zimbabwe consideraba la liberalización del comercio en el seno de la OMC como un instrumento internacional complementario y de apoyo para apuntalar los esfuerzos nacionales. Se esperaba que la liberalización del comercio y las inversiones no sólo tuvieran éxito en el país sino, sobre todo, que propiciaran el crecimiento económico, la creación de empleo, el incremento de las exportaciones y la integración del país en la economía mundial. Así pues, el planteamiento adoptado por Zimbabwe en la OMC consistía en “bloquear”, mediante los acuerdos de la OMC, las medidas de liberalización comercial iniciadas por el ESAP.

En la OMC, Zimbabwe está clasificado como un país en desarrollo importador neto de alimentos. En su condición de país en desarrollo, se ha beneficiado de algunas concesiones en relación con la observancia, de unos períodos de ejecución más largos, de la exención de algunos compromisos, de períodos de gracia y de asistencia técnica para el cumplimiento de sus obligaciones. Sin embargo, cinco años después del nacimiento de la OMC, todavía no se conocen claramente las implicaciones de sus disciplinas sobre la economía zimbabwense. Aún es más inquietante que, antes de haber podido asumir los compromisos contraídos en el marco de la Ronda Uruguay, Zimbabwe se ve confrontado a los retos de negociar nuevos compromisos en la Ronda de Doha de la OMC.

Acuerdo Cotonou ACP-UE

Después de la independencia, Zimbabwe firmó la Convención de Lomé que, desde 1975, ha constituido el marco básico para la cooperación económica entre la UE y 71 países de la región ACP. La cooperación comercial, basada en la concesión de preferencias arancelarias no recíprocas por la UE a los países ACP, es un componente muy valioso de la cooperación UE-ACP, en la medida en que las preferencias garantizan un mejor acceso a los mercados y precios de mercado para las mercancías originarias de los países ACP. La repercusión del acceso preferencial a los mercados ha sido en general positiva para Zimbabwe.

En los cuatro años posteriores a 1994, Zimbabwe gozó de un superávit de la balanza comercial en sus intercambios con la UE. Las exportaciones a la UE representan actualmente en torno al 36 por ciento de las exportaciones totales del país y abarcan líneas de productos tradicionales y no tradicionales. Los principales productos agrícolas exportados a la UE son el tabaco, el algodón, los productos cárnicos, los plantones y las flores cortadas. De conformidad con el protocolo sobre la carne de vacuno de la Convención, Zimbabwe tiene un contingente arancelario preferencial que le permite exportar 9 100 toneladas de carne de vacuno anuales a la UE. Con arreglo al protocolo sobre el azúcar, el contingente arancelario preferencial de Zimbabwe se sitúa en 30 225 toneladas anuales, con el complemento de un contingente variable preferencial especial de azúcar. También se ha beneficiado del Fondo STABEX para apoyar los ingresos de exportación, debido a una reducción en los precios de los productos básicos exportados.

El actual contencioso diplomático entre Harare y la UE ha culminado en la imposición de “sanciones selectivas”, conformes con el Acuerdo Cotonou ACP-UE, con el argumento de que Zimbabwe ha incumplido su artículo 9, relativo al mantenimiento del imperio de la ley, los derechos humanos, la democracia y la buena gestión pública. No se sabe aún si las sanciones se traducirán también en una erosión de las preferencias concedidas a las mercancías de Zimbabwe en el mercado de la UE. Dado que la UE es el principal mercado de este país, especialmente en lo referente a los productos agrícolas, las sanciones (ya sean selectivas o de otro tipo) alterarán la lista de preferencias y provocarán un grave deterioro del acceso de Zimbabwe al mercado de exportación.

Integración comercial regional

La integración regional en la SADC y el COMESA es otra importante plataforma a través de la cual Zimbabwe aplica otras medidas de liberalización comercial. Desde el decenio de 1990, todos los países integrantes de la SADC y el COMESA han liberalizado unilateralmente sus regímenes comercial y cambiario realizando reformas económicas del mercado apoyadas por el FMI y el Banco Mundial.

Para fomentar la integración regional, los miembros de la SADC comenzaron a aplicar en 2000 un protocolo comercial cuya finalidad es establecer una zona de libre comercio en un plazo de ocho años a partir de su ratificación. En los últimos años se ha producido un paso sustancial de la UE a la SADC, y las exportaciones a la región representan ahora aproximadamente el 30 por ciento de las exportaciones totales de Zimbabwe, mientras las importaciones de la SADC superan el 40 por ciento del volumen total de sus importaciones. Zimbabwe suministra varios productos a la SADC, siendo el más importante el tabaco, además del algodón, las tortas oleaginosas y las semillas de soja, el maíz, animales vivos de la especie bovina, madera de coníferas, semillas de algodón, manufacturas ligeras, importando a cambio combustibles, vehículos, explosivos, productos químicos, maquinaria, plásticos, papel y acero.

En noviembre de 2000, el COMESA puso en marcha su zona de libre comercio, en la cual los derechos aplicados a una amplia gama de productos se redujeron a cero. A diferencia de la situación de Zimbabwe en la SADC, el comercio con los países del COMESA se caracteriza desde la fundación de este Mercado por un gran superávit de la balanza comercial. Las principales importaciones de Zimbabwe del COMESA son los alimentos y los animales vivos, los materiales en bruto, las manufacturas, las bebidas y el tabaco, mientras que en sus exportaciones predominan los productos alimenticios, las manufacturas, los productos químicos, el equipo de transporte y la maquinaria.

Acuerdos comerciales bilaterales

Sudáfrica es un importante interlocutor comercial de Zimbabwe, y el comercio entre ambos países creció a un ritmo mucho mayor en el decenio de 1990, tras el levantamiento de las sanciones internacionales impuestas a la Sudáfrica del “apartheid”. El acuerdo comercial entre los dos países, que entró en vigor el 30 de noviembre de 1964, concede un trato preferencial a los bienes y servicios en forma de reducciones de derechos y acceso libre de derechos a los mercados. Algunos productos, como los textiles y las prendas de vestir, están supeditados a contingentes y a la aplicación de normas de origen al entrar en ambos mercados. Los acuerdos concertados con Botswana y Namibia siguen el mismo patrón. Los bienes y servicios pueden circular libres de derechos y de recargos entre Zimbabwe y Botswana y entre Zimbabwe y Namibia. En los dos acuerdos, el acceso de los bienes y servicios está sujeto al requisito de un contenido nacional mínimo del 25 por ciento. Con arreglo al acuerdo vigente entre Botswana y Zimbabwe, para suavizar la competencia ciertas clases de productos textiles y prendas de vestir no pueden entrar en Zimbabwe.