 |
 |
46. 本章在很大程度上是根据战略目标A3的内容组织的：
备灾，包括粮农组织与早期预警和信息、跨界动植物病虫害紧急预防系统有关的活动，以及旨在提高反应能力的其他活动；
47. 评估工作并非完整无缺，但覆盖了审议期间在正常计划和实地计划下所开展的绝大部分活动。
48. 战略计划A3里的四个战略内容中有两个分别涉及加强备灾，以及预报和提供预警。在正常计划和实地计划里均对这些内容予以支持，但在该战略目标里它们是正常计划活动的主要领域。
49. 全球信息及预警系统旨在向国际捐助机构和一些政府发出粮食危机已迫在眉睫的信号。该系统包括了在粮食供应特别困难的国家和亚地区组织的粮农组织/世界粮食计划署的作物和粮食供应评估团、该评估团提交的特别报告和通过一些国家和亚地区的其他信息渠道（非代表团）提交的特别警报，这些国家及亚地区是指粮食作物或供应情况引起了特别关注的地方17。粮农组织/世界粮食计划署的“作物和粮食供应评估团”一般由粮农组织/世界粮食计划署联合组成的。他们的目标就是评估国家或亚地区一级在销售年份的粮食供应情况、缺粮程度（若有的话），以及需要援助多少粮食才能满足紧急情况的需要。20世纪90年代初每年平均派18个评估团左右，现在增加到每年平均要派35个团左右。这种增加与20世纪90年代期间粮食紧急情况上升有联系，也反映了国际社会对粮农组织继续从事这方面的工作的兴趣。
50. 评估团需求的增加给全球信息及预警系统带来了沉重的财务和人员负担，经费和人员赶不上需求的速度，尽管采取了一些削减开支的措施（如增加使用发展中国家的技术合作[TCDC]项目里的专家和退休人员）和增加预算外资金。预计2002年短缺22万美元。过去，经费问题可向技术合作计划申请，基本不成问题。但是近年来，这方面的经费一直在下降，因为目前审批技术合作计划项目的条件太费时，很难满足需要。
51. 在过去的几年中，由于进一步改善了全球信息及预警系统的综合信息系统“全球信息及预警系统工作站”，使用了高级实时环境及检测系统、额外的Agromet数据，以及扩大了机构（联合国组织、区域组织和非政府组织）之间的信息共享网，全球信息及预警系统的信息分析和管理能力取得了很大的进步。但是，这些改进未必转换成了较高质量的实地评估。这方面有两个与资源有关的原因：1）与应该承担的任务相比，评估团的期限较短（2-3周）；2）在总部没有时间和指导顾问做预备工作，包括工作站的使用。
52. 鉴于作物和粮食供应评估团已经成了全球信息及预警系统的主要活动，加上越来越多地使用“发展中国家的技术合作”顾问，全球信息及预警系统已编写了作物和粮食供应评估团指南（1996年1月出版），以供在硬数据不多的国家进行粮食安全评估。该指南介绍了详细的方式及方法目录，成了很好的参考文献。但是，由于该指南在短期实地评估期间不能提供按步骤的指导以便给专家予以帮助，该文献的利用率在下降。
53. 一些政府和国际捐赠社会承认，粮农组织的评估在提高对迫在眉睫的粮食危机的认识方面很有价值。特别警报和特别报告在报告期间对粮食援助和其他人道主义援助的资源筹集作出了相当大的贡献，如1997年中期，印度尼西亚出现粮食危机后，又出现了严重的经济衰退。但是，警报与反应之间还没有出现有机的联系。例如，2000年干旱袭击非洲之角时，特别是埃塞俄比亚，粮农组织负责一个作物和粮食供应评估团，并发出了关于粮食危机已迫在眉睫的特别报告和特别警报。尽管作出了这些努力，但捐助者的反应仍很有限。
54. 粮农组织采取多种方式利用作物和粮食供应评估团的结果。当联合国提出联合呼吁时，这些结果为粮农组织为此呼吁作出拟定贡献的过程奠定了基础。在预计作物生产可能歉收情况下，这些结果也可以导致紧急救济和恢复活动司组织农业需求评估团或者联合参与此代表团。紧急救济和恢复活动司与全球信息及预警处在工作上密切合作，特别是在那些设有农业紧急情况协调小组的国家中。这些部门均参与作物和粮食供应评估团的准备工作。作物和粮食供应评估团和需求评估团的报告截然不同，因为它们各自的截止期和目的均不一样。但是，紧急救济和恢复活动司和全球信息及预警处现已同意用于应急的农业投入需求部分应系统纳入专门报告里。
55. 粮农组织的预警工作还有一些问题。在少数情况下，结果的精确性一直是个问题。2001年，继偶然的丰收后加上大量进口大米，马达加斯加的大米剩余情况部分原因可归因于作物和粮食供应评估团在同年所作出的令人担忧的形势评估。在布隆迪，作物和粮食供应评估团2000年6月开展的评估工作没有预见到该年下半年在该国南部发生的重大粮食危机。
56. 在政府机构已经崩溃了的国家中，由于统计部门已被解散，硬数据严重不足，很难对作物和粮食供应进行准确评估。无法指望外部小组在2～3星期内可以填补这一信息鸿沟。
57. 预警的重要领域之一就是确保最需要援助的人获得粮食援助。在这方面，对专门报告提供的无用信息略有限制。作物和粮食供应评估团的目标就是提供一个国家情况的判断，因此，其中所含信息在干预措施的地区及受益者定位上用途有限。在这方面，评估团对亚国家一级的评估在日益增加，为的是更好地确定最容易受粮食短缺影响的群体，尤其是通过世界粮食署的易受害分析和绘图系统。在少数情况下，也让粮农组织的一位营养学家加入到评估团里，其重点集中在家庭粮食安全和营养问题。
58. 虽然全球粮食和农业信息及预警系统在其职责上一直很有价值，但预警方面的工作还需要进一步加强。需要强调的领域包括：
加强预警能力，作为易受灾国家备灾工作的组成部分（见下面A2部分）；
59. 自1978年以来，在支持一些国家和亚区域建立预警系统方面，粮农组织一直在提供技术援助，特别是通过持续2－12年的项目。其目标就是大量开发地方和/或亚区域一级的能力，使国家政府和亚区域组织能够密切监控粮食供求情况并及时发出即将出现粮食问题的通知。
60. 到20世纪80年代末，大家日益认识到粮食安全问题应该由总体水平（国家和亚国家）移到家庭一级。此外，大部分粮食不安全的人口群体均未能获得足够的粮食，这一事实意味着国家预警系统也应收集能衡量人民的物质经济条件并可获得相当均衡饮食的信息。在20世纪90年代，该目标的实现为综合预警及粮食信息系统提供了动力。 粮农组织对具有预警功能的综合信息系统给予了相当大的支持，特别是在非洲，编写了许多具有高专业水准的操作手册和技术手册。这种支持一直持续到评估初期，尤其是通过许多项目的支持（如在南部非洲开发共同体国家建立区域和国家级预警和粮食信息系统，该系统于1997年结束）。
61. 虽然粮农组织过去在促进预警及粮食信息系统发展上是个主要参与者，但最近非政府组织和双边捐助者支持和发展了该信息系统。世界粮食计划署（易受害分析及制图系统）、拯救儿童基金会-英国（粮食经济分析）、CARE（生活方式）、美国国际开发署（饥饿预警系统）和欧洲共同体通过非政府组织在粮食安全信息方面，特别是在紧急情况和紧急情况后的形势方面，已成了主要参与者。在粮农组织努力将重点置于建立或加强政府预警及粮食信息系统的同时，许多非政府组织和捐助者出于它们自己的目的，也在开发这些系统，并不受政府机构控制。这方面的原因很多：
国家预警及粮食信息系统的内在问题：尽管极力支持一些国家建立预警及粮食信息系统，但其效力在多数国家都很低。这是由于预警及粮食信息系统所在地的机构力量薄弱，特别是在发生紧急情况和紧急情况后的形势下。此外，由于人员变换频繁，影响了系统付诸实施的可持续性。粮农组织一直鼓励在国家政府机构之间建立伙伴关系和网络联系，以及通过捐助者和非政府组织的直接资助和分析，以支持来解决这个问题；
62. 在评估期间，粮农组织已经转向满足预警和粮食信息方面的发展需求方面。粮农组织充当了机构间“粮食不安全和易受害信息及绘图系统”计划秘书处的东道主。除了为地方粮食安全研制监测工具并予以协调外，粮食不安全和易受害信息及绘图系统旨在促进所有参与者在粮食安全方面采取分散而协同一致的行动，这样就把信息与行动连在了一起。粮农组织的许多技术部门，主要是经济社会部，主要负责编写方法学和材料。但是，面对复杂的形势，粮食不安全和易受害信息及绘图系统不能解决特定的信息问题，在这些复杂的形势下，粮农组织不得不从事诸多的紧急援助工作。由于粮食不安全和易受害信息及绘图系统只是集中在易受害的结构方面，从潜力上讲，如果把灾害的易受害程度综合到分析里，它可以在防灾备灾方面发挥关键作用。
63. 在评估期间，一个主要的正常行动就是在2000年编写出版一本《界定和建立粮食安全信息和预警系统手册》。在现有结构、信息与国家及国家以下一级决策者的联系的基础上，根据粮农组织诸多技术部门提供的材料编写的这本手册发扬了一种低成本方法，而且信息“所有权”归国家拥有（通过国家小组建立和管理信息）。但是，本手册不太适宜国家机构已经崩溃和信息资源已经丢失的紧急情况。在复杂的紧急情况下，所有权和可持续性很难实现，但及时编写准确可靠的信息胜于其他目标。
64. 在评估期间，粮农组织力图在复杂的紧急情况下制定预警及粮食信息系统方面有两个创新事例（索马里和科索沃）（见插文1和2）
65. 目前正在执行的一个项目也许是最令人感兴趣的事例。欧共体资助的项目GCP/RAF/360/EC（在遭遇复杂的紧急情况国家中完善预警和粮食安全信息系统）是在制定概念和方法框架上最直接的尝试，该框架着重于如何完善遭遇复杂紧急情况国家的预警和粮食安全信息系统，特别是把重点放在粮农组织及其国家、区域和国际级合作伙伴的机构作用方面。本项目力图在复杂和长期的紧急情况下，获得与粮食安全和易受害人群的营养有关的关键信息，并提高它们的质量。2001年3月的项目原始文件附件介绍了对项目运作机构和工作计划进行的重大改动，为的是使成为核心手段，以用来实施“防灾、减灾和备灾以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域”的合作活动。
|
十多年来，索马里人民遭受了延绵不断的内战的影响。如今，索马里没有中央政府，该国拥有许多各种不同的以部落为主的地方派别，利益也不一样。在索马里中部和南部地区，周期性干旱、洪水、害虫侵袭和作物歉收，加上连续不断的内战，破坏了家庭粮食安全，使数千户家庭离开家园流向市区和跨越国界进入邻国。同时，该国北方相对稳定，并出现了地方行政管理部门，给经济增长和重建创造了一个比较积极的环境。在这种延绵不断的冲突和长期存在粮食安全问题的情况下，提供及时可靠的关于粮食安全和营养状况的信息对制定中短期干预措施至为关键。 支持粮食安全评估组（FSAU，索马里）项目第3阶段（OSRO/SOM/002/EC）已于2000年5月开始运行（预算： €400万；期限：3年）；随后是粮农组织资助的4个月的过渡阶段。本项目之目的就是提供已经获得的相关信息，供广大信息使用者更好地对粮食安全干预措施作出决定。这将通过研制有效的预警和粮食安全信息系统、为短期干预措施以及长期规划和先进的应对战略提供数据和信息实现。中期评估任务是根据项目第二年的目标（2002年4月）确定的。正如评估小组所评估的，取得的结果将在下一段再现。
通过采用家庭粮食经济方法，粮食安全评估组的第3阶段扩大了了解索马里粮食获得问题的深度和广度。鉴于索马里复杂的紧急情况的延长，支持粮食安全评估组的项目仍然十分重要。粮食安全评估组实地小组有能力监控地面进展情况，获得的信息有助于提高人道主义援助的效力。本项目的成本效率在粮食节约上十分明显明显，这些节约都是通过避免分发不需要的粮食援助取得的。粮食安全评估组提供的信息已在减缓短期粮食不安全的影响方面产生作用。如今，利用粮食安全评估组的信息设计中期干预措施来加强应对战略还不很明显。虽然粮食安全评估组在目前形式上还高度依赖捐助者的资助，但本项目正在编写的信息对于中期干预措施仍然十分重要。此外，今后不管出现何种机构设置，为实地监督人员提供的培训均将对粮食安全和营养信息活动的可持续性作出贡献。在预警、制定短期粮食和非粮食紧急情况反应计划及为加强生活战略制定中期干预措施方面，对信息的要求仍然很高。粮食安全评估组在这一阶段的财政年所面临的挑战是如何巩固这些关键活动，增加对粮食安全评估组信息的可靠性的信心，确保广泛获得该组收集到的大量信息，以及与合作伙伴一道为下一阶段的工作创造一个共同的前景。 |
|
在科索沃，美国国际开发署外国灾害援助办公室资助了世界粮食署/粮农组织的一个合作项目，为期12个月，从2000年1月开始，总经费为628 425美元。项目的目标是：1）提供及时、准确和可靠的关于粮食安全形势快速变化情况的信息；2）通过定期监控粮食和农业形势，，编写制定和实施适宜的恢复/重建计划所必需的最新信息；3）为中短期计划和规划里所涉及的所有部门服务。在联合国驻科索沃临时行政当局特派团统计部密切合作下，该项目由粮农组织负责管理和实施，其中，粮农组织派一名项目管理人员，世界粮食计划提供一名易受害评估专家。在多个捐助者联合评估科索沃紧急情况农业计划期间，本项目是17个评估项目之一，2000年11月开始实施。这次评估对该项目作出了非常积极的结论。该项目对粮农组织紧急情况协调组框架内建立一个粮食安全监测组提供了支持，借助其技术力量设计并运行一个粮食数据库和一个提供科索沃粮食和农业情况最新信息的农业信息系统，包括土地利用图和该省家庭消费的主要商品价格监督系统。粮食安全监测组是个独立实体，拥有最新的关于科索沃粮食和农业情况的基本信息。粮食安全监测组所收集和处理过的数据均通报至对科索沃农业提供紧急援助的有关主要机构，同样，这些数据也成为该领域与干预措施有关的决策工具，包括制定农业援助活动计划。该项目取得成功的主要特点就是为各执行机构的监督官员建立固定的网站，以反馈当地的信息、粮食安全监测组设立在紧急情况协调组范围内的所在地，因而确保信息功能和协调之间的联系与配合。在粮农组织－世界粮食计划署在科索沃省农业和粮食援助部门广泛开展的合作框架内，已建起了网络。定期每周召开一次会议。本项目官员把各合作伙伴和地方政府机构从实地发来的有关粮食安全方面的反馈信息系统地纳入到科索沃农业和易受害情况分析中。粮食安全监测组还与在科索沃工作的主要参与者一道建立了一个固定网络，并参加了由在科索沃负责人道主义干预措施的有关部门组织的主要专门小组和工作组。在研究机构一级，粮食安全监测组项目与中央和市级负责农业监测的农业部、在科索沃负责制定和实施价格监督系统和生活标准测量调查（LSMS）的统计局以及与反饥饿行动技术援助小组和负责监督社会援助计划的社会政策研究所合作。 |
66. 粮农组织跨界动植物病虫害紧急预防系统包括了与防灾、备灾和应对灾害有关的内容。2001年对该系统进行了评估，作为2.1.3计划动物卫生部分评估的部分内容：家畜的评估和分开进行的跨界动植物病虫害紧急预防系统-沙漠蝗虫评估。这些评估在粮农组织计划委员会2002年5月召开的会议上 作了介绍（ PC 87/4文件 b和c）。因为最近评估的原因，此次评估工作没有对跨界动植物病虫害紧急预防系统的活动再次进行检查，尽管它们代表了粮农组织与紧急情况有关的最重要的活动。
67. 跨界动植物病虫害紧急预防系统－家畜部分包括了预警、早期反应、能力的研究和协调等内容。在预警工作中，主要活动就是开发跨界动物疾病信息系统软件，该软件正被许多国家的动物病害数据库所利用。自粮农组织负责更新该系统以来，该工作被认为是特别有价值和成功的活动。因此，一些国家可以以相对低的成本采用跨界动物信息系统。通过粮农组织/国际农业发展基金的伙伴关系，建立了北非、中东和阿拉伯半岛区域动物疾病监测防治网。在早期反应上，编写了意外情况规划和良好的紧急情况管理措施的指南，并召开了研讨会。但是，发现意外情况规划是个薄弱领域，今后需要加强。在许多发展中国家，意外情况规划的益处不是很好，所以当他们遇到诸多众所周知的和迫在眉睫的问题时，很难把资金用于意外情况规划。跨界动植物病虫害紧急预防系统－家畜的重点计划“全球根除牛瘟计划”已成功达到根除牛瘟的目标，尽管该计划还缺少用于确认全世界无牛瘟的经费。为了确认2010年全世界无牛瘟，这笔经费是必要的。
68. “跨界动植物病虫害紧急预防系统－沙漠蝗虫部分”旨在加强国家和区域蝗虫调查和有效的早期防治能力，以及加强国际合作。其工作最初集中在红海和亚丁湾地区（沙漠蝗虫中心区），因为过去许多蝗灾均起源于那里。1995年，粮农组织大会决定跨界动植物病虫害紧急预防系统方法应扩大到西部地区沙漠蝗虫区国家，尽管扩展工作因资金不足而受到制约。跨界动植物病虫害紧急预防系统－沙漠蝗虫是由法国南部捐助者（约79%）和粮农组织正常计划资助。
69. 跨界动植物病虫害紧急预防系统－沙漠蝗虫的主要成就就是增强了区域合作，包括开展联合调查、更新通讯网、在一些国家制定意外事故计划，以及通过联合工作计划和培训活动加强跨界动植物病虫害紧急预防系统－沙漠蝗虫和粮农组织防治中心地区沙漠蝗虫委员会之间的合作。
70. 跨界动植物病虫害紧急预防系统－沙漠蝗虫在实现其目标方面取得了一些进展，尽管这些进展在各国间各不相同。此次评估引用了苏丹和毛里塔尼亚作为机构能力开发方面特别好的事例。但是，捐助者的经费近几年一直在缩减，这可能是因为好长时间沙漠蝗虫没有大爆发的原因。这将危害未来的进展，并正在制约着该计划向西部地区的扩展。
71. 除了跨界动植物病虫害紧急预防系统－沙漠蝗虫以外，粮农组织还负责其他类型的植物害虫，包括其他类型的蝗虫（迁飞蝗虫、红蝗虫、褐色蝗虫、摩洛哥蝗虫、意大利蝗虫），红嘴奎利亚雀和粘虫。评估团发现粮农组织对哈萨克斯坦实施重大防治蝗虫计划过程中提供了有效的帮助，特别是在利用低污染障碍喷雾方面给以很有效的帮助。对格鲁吉亚也给予了类似的帮助。
A.4.1正常计划下的日常工作
72. 评估期间，开展了许多技术问题方面的工作，其中大部分是在防灾、减灾和备灾以及紧急情况后的救济和恢复跨学科行动重点领域的框架之下：1）种子生产和种子安全计划；2）提倡参与式方法，包括紧急情况下的准备、救济和重建过程中的营养考虑；3）改进的灾害评估方法；4）改进的森林防火准备工作；5）为防严寒灾害进行的机构和组织方面的准备。
种子生产和种子安全计划
73. 加强国家种子生产和种子安全计划的技术项目是基于需要适宜农民的生物物理和社会经济环境的品种，而且用低投入系统进行管理，以便实现可持续性之目的。1998年，根据挪威资助的项目，在罗马召开了“为帮助受灾农民恢复农业系统和种子安全活动，制定机构协议和提高能力”国际研讨会18 ，会议旨在促进“粮食及农业植物遗传资源的保存和可持续利用”的全球行动计划的实施。这次研讨会的结论是，灾害对农民种子体系的影响很复杂而且各不相同，由于准备不足往往不能有效地应对灾害，灾害的结果可能导致一些重要作物遗传资源的丢失，对灾害作出反应需要协调一致的行动来恢复种子制度。会议对所发现问题的克服提出了很多建议，其中许多是直接针对粮农组织的。本技术项目包括在粮农组织的正常计划内，为的是对这些建议作出反应。在项目期间（至2007年），粮农组织尤其期望编写一本全球战略和关于可持续种子和种子安全（包括通过区域网促进国家应用）方面的材料。为了提高一些国家在易受灾地区的反应能力，区域和国家种子安全计划和机制尤其要包括种子信息和预警系统。
为实现更好备灾的共同参与方法
74. 在紧急情况下营养和家庭粮食安全方面，有一技术项目是专门和直接地针对战略目标A3的。该技术项目旨在将营养问题纳入紧急情况的防备、应对及恢复过程考虑。其提倡在把营养问题列入发展计划中应采取共同参与的方法。认为这种方法与下列几方面尤为重要，即在紧急情况的救济/重建计划内，在易出现干旱的地区和受艾滋病病毒/艾滋病影响的社区里。在评估期间，这种方法已被许多国家采纳（如布隆迪、卢旺达、刚果民主共和国马达加斯加、毛里塔尼亚），另外还为索马里的实地工作人员编写了一本手册，该手册很容易被其他国家采用。虽然这种方法很有趣，但至今尚未对所用方法是否在一些国家继续使用进行过研究。在实施这种方法期间（至2007年），对这种方法的跟踪对这个技术项目来说是个重要问题。
改进灾害评估
75. 粮农组织通过其可持续发展部的环境与自然资源处已经开始着手制定农业灾害快速评估程序。该程序将专门用于快速评估灾害对农业的影响，以促进制定应急和救济行动。此方法采用了卫星图象和地理信息系统技术。它依靠三种类型的地理信息的输入：关于遭受影响的系统信息；关于造成灾害影响的地理物理事件的信息；以及用于校准方法的比较影响数据库。此方法是根据米奇飓风对洪都拉斯的影响研制的，现已写成书面材料，并将转让给感兴趣的国家。
76. 为了确定农业环境的“热点”问题，环境及自然资源处还研制了一个操作程序。正在进行的工作就是编写一本水对世界农业造成的压力（不足和过多）的全球地图，目的在于研制一个信息系统，展示当前和未来（2至5年）农业和环境之间的处于压力之下的领域。
促进森林火灾紧急情况的防备
77. 粮农组织在可持续管理天然林和林地方面的工作一直包括森林火灾方面的内容。在评估期间，这方面的大部分工作主要为信息交流，即出版1990－2000年全球森林火灾评估和国际森林火灾新闻，以及设立国际森林火灾管理网络。在所开展的工作中，与战略目标A3比较直接的工作就是检查和分析15个应急协议（这些协议已在一些国家实施，以便在扑灭森林大火时互相帮助），以及支持如何实施这些协议－包括编写指南。
促进对严寒灾害的防备
78. 受1999/2000年大雪突袭蒙古的刺激，粮农组织开展了预防风险措施的研究，以便减少中亚地区因严寒造成的危害。通过研究尤其发现，机构和组织的规模，特别是能力建设，参与者之间的协调和有利的政策和法律环境，都是牧场可持续发展和先进的风险管理的关键因素。虽然技术方法很重要，但它们的意义不大。蒙古要求国际供资机构的援助是使畜牧生产更加持续和不易受自然灾害的影响。但是，在省一级仍需制定综合风险管理框架和行动计划。
A.4.2实地活动
79. 由技术合作计划资助的许多活动都在与备灾直接有关的两个领域进行：1）支持在地区和国家一级制定综合的备灾计划；2)在渔业部门，支持以社区为基础的备灾工作，重点放在海上安全上。这些项目的共同特点是具有区域范围以及这两个领域都集中在方法开发上，因此，其将实地经验与日常工作联在了一起。
支持综合的区域备灾计划
80. 从1995年到1997年，粮农组织支持政府间发展组织实施旨在制定一个详细的亚区域备灾战略的项目19。此项目基本上是根据政府间发展组织成员国的国家顾问提供的报告制定的（报告经过了两年的细化），也是广泛磋商的结果，包括与国家和国际机构的磋商。该战略在1998年在亚的斯亚贝巴召开的研讨会上进行了讨论。尽管在执行本项目时遇到不少困难，但是，还是取得了一些重要的结果：1）通过咨询活动，使政府间发展组织成员国的政策决策者对备灾工作高度重视；2)加强了国家专家在备灾领域的能力建设；3)起草了涉及灾害管理重要问题的亚地区战略文件。
81. 另一个例子，是技术合作计划对加勒比海地区东部国家制定详细的防备飓风灾害和减缓影响的国家和地区战略而提供的支持20，这些战略都与农业、林业和渔业部门有关。该项目最初的宏伟计划为18个月，包括飓风的易受害性评估和风险绘图；国家备灾计划和飓风影响减缓计划；编写培训手册；以及组织召开国家和亚国家关于飓风灾害防备和减缓影响研讨会。本计划由加勒比海灾害紧急反应署实施21。但整体执行情况不好，主要问题是：1）参加单位在项目经费、项目的执行和实施方面责任不清；2）不能很好第管理国家顾问的工作和成果；3）国际专家没有足够的时间和技术支持投入。
82. 这两个地区的项目经验表明，对制定综合性区域备灾计划提供支持是个复杂的工作。区域备灾战略所涉及的都是些敏感问题（如地区粮食储量、粮食援助章程、紧急情况反应的区域合作），所以，需要有一个庞大的磋商和感受过程。在技术合作计划相对短的时间内，这是很难实现的。另外，在两个项目里，薄弱的区域组织还存在技术和管理方面的困难。
渔业部门基于社区的备灾
83. 在渔业方面，技术合作计划项目在印度开展了最重要的紧急情况防备活动22。 这个项目是安得拉邦东戈达瓦里河地区在1996年11月6日遭受严重旋风之后批准的，这次灾难造成2560人死亡－其中55%以上是在海上捕捞的渔民。旋风后的研究表明，有关风暴的信息不能有效地发出和接收。本项目涉及安装一个海滩至船上的通讯系统，提供拯救生命的设备和在渔村制定一个以社区为主的综合备灾计划。自1997年实施本项目以来，海滨附近发生了5次旋风，每次都能使渔船快速返航。安的拉邦政府随后建立了一些离海滨更近的工作站，使船民以补助价就能买到手机。根据这一情况，粮农组织于2001年10月组织了“从事人工捕捞小型渔民的海上安全”的地区研讨会，该研讨会通过了“城奈宣言”，其呼吁孟加拉湾的一些国家对设计的计划作一系列改进，以提高海上安全。
84. 自20世纪90年代初以来，粮农组织一直从事农业救济的工作，到目前为止，该项工作在实地活动中是增长最快的。评估团发现在国家一级，粮农组织在农业救济方面的工作比其他与紧急情况有关的活动更加著名。粮农组织提供的投入物（主要是种子、手用工具、肥料、兽药，有时还有养殖用的鱼和小牲畜）往往都伴随着一定数量的技术援助。在访问过的国家，粮农组织与紧急情况有关的干预措施大多均是提供投入物。
85. 紧急情况（无论是自然的还是人为的）一般都会引起大规模的人口迁移和粮食不安全，从而导致贫困增加。例如，农民不能充分保留前茬收下来的种子或在市场上买到这些种子，因为短期内要着重解决家庭吃饭问题而不得不放弃对作物生产的投资。因此，无偿分配农业投入物之目的首先就是保证粮食作物生产。这还可以减轻对长期粮食援助的需求。
86. 当农民由于灾害结果而失去了生产资料时，投入物的分发是有效的干预措施，提供投入物是重建生产能力的一种手段。农业投入物的选择十分重要。需要考虑的方面包括该国农业投入物的营销条件、地方交通系统，以及农民的喜好情况。主要粮食种子应适应地方的农业生态条件。它们最好是地方品种。最重要的是，这些种子抵达受益者时应保持良好的状况并不误农时。从营养方面考虑，蔬菜种子可能很重要。而且还可作为经济作物，如果有剩余可以出售。在多数国家，种菜主要是妇女的活动，蔬菜种子的分发有助于使农业救济定向至大范围的特别容易受害的群体。在适当的地方，鱼和小牲畜也是提供投入物活动的关键内容。
农业救济活动的执行情况
87. 评估团根据干预措施的相关性、设计质量、实施的效果和整个结果的质量，对70个单个项目的干预措施进行了打分。打分采用3分制，3分为最高分。
88. 代表团是根据项目的明显需要和项目批准时解决问题的适度性来评估相关性。在有些情况下，项目批准时的相关性分数低于第一次提出项目建议时的分数。设计质量是根据标准参数评估的：目标的透明度和可实现性；成果、活动和投入的明确说明，目标受益者的说明，及工作计划的适度性。实施分数反映了开展的行动与项目文件中的行动计划相比的进展情况。就救济项目来说，投入发放的时间在这次评分中占很大成分。结果质量是根据下列情况评估的，即投入物是否按预计使用的，项目是否援助了想援助的人，以及投入是否增加了粮食生产和恢复了生产能力。评估团得到的有关结果质量的信息少于项目的其他方面，这在很大程度上是监督和评估不力。
89. 整个分数是：
o 相关性 2.7
90. 总之，发现救济干预措施是相关的，但项目设计和结果的质量仅稍高于满意。尽管证据有限，但现场访问期间的讨论和观测给人的一般影响是，从整体来讲，提供的投入物是按照预先设计使用的，因此有利于地方社区的粮食生产和供应。实施情况总体来说是满意到良好。评估过程中出现的一些关键问题将在下一段讨论。
时效性
91. 在这次评估过程中，检查的所有干预措施几乎都具有对粮食安全构成威胁的特征，这些威胁出现快，供应物资及时“赶上下一茬”的时间往往较短。但是，及时分发投入物的情况比较混乱。在一些国家，（如越南、洪都拉斯），已经制定了援助需求并获得批准，基本上是准时开始实施。但是，正如对一些国家的调查问卷和执行伙伴所说，在多数情况下，项目总是延迟，所针对的作物不能及时获得投入物。有时，农民在不同的季节种不同的作物，这就是说，项目准备提供的投入物必须变换（如在哥斯达黎加用水稻替代豆类）。在所看到的最极端情况下（如柬埔寨），应急反应所提供的投入物是在紧急情况发生一年之后才提供。
92. 延迟的原因各不相同，有些是在粮农组织的控制范围内，有些则不是。最重要的原因通常均是在粮农组织的控制范围之外。有时在收到需要援助的请求时，留给招标、提供并分发投入物的时间离种植下茬作物的时间很短。在这样的情况下，尽管所有各方都作出了最大努力，但投入物还是到晚了。第二个原因是捐助者对援助请求反应缓慢。如果资金是通过粮农组织－技术合作计划资助的，这一般不是重要的问题。但技术合作计划资金少，只能提供很有限的投入。此外，有些供应商的发货计划业已证实是不可靠的。
93. 在粮农组织方面，实地缺少采购紧急投入物的授权显然就是一个产生影响的因素。目前，粮农组织代表在当地购买限额在2.5万美元之内。实际上，这种比任何项目的投入物预算都低的限制意味着绝大部分采购工作必须在总部进行。延迟现象是由通讯和要求实地办事处完成特定任务所致，如确定供应商。总部采购也增加标书中出错的机会，正如在孟加拉国的一个项目就发生了这样的情况。有时，从总部到若干国家都安排了采购团，这通常有助于任务完成。但是，紧急活动的当方招标的限制日益增多，这可能是由于成本效益问题所致。当地采购总体上为加速购买过程提供了较好的前景，因为所邀请的投标人的发货能力可得到较好的评估，而且不会因不合规格的货物或确定替代的供货渠道所需时间而延误应急反应。地方投标需要重新检查其程序，并须对最终要从事这方面工作的代表进行培训。在地方条件许可的情况下，也必须这样做。
实地跟踪
94. 粮农组织代表开展的国家内部跟踪工作被视为是救济项目实施中的关键因素。在执行最好的项目中，粮农组织代表积极帮助确定需求，跟踪需求批准整个过程以及活动的实施。但是，有些情况下由于不能在项目周期的各个阶段进行充分的追踪，导致项目的实施严重推迟。特别在中美洲，在项目实施的时候许多国家都没有粮农组织代表，捐助者和执行伙伴指出了这一点，认为是个弱点。在复杂的紧急情况下，凡是有粮农组织紧急情况协调员的地方，那里就没有问题，因为跟踪工作是担任此职务者的主要责任。
|
在所访问的诸多国家中，都建有一个紧急情况协调组。在卢旺达、布隆迪、塞拉利昂和厄立特里亚（范围较小），建立紧急情况协调组和/或派驻紧急情况协调员是粮农组织在某个国家整个人道主义的援助发挥关键作用的重要前提。其主要成就如下：
|
受益者的确定和定位
95. 在几乎所有干预措施中，受益者的确定看来是比较薄弱的。正常情况下，项目文件是将指定的目标受益人描述为“最贫穷的和受紧急情况影响最大的人”，但解释这是什么意思还得留给负责投入分发的地方机构。例如，根据造成的危害（作物损失的百分比），“受影响最大的人”未必是指生活受影响最大的那些人。在少数国家，曾力图确定谁应该是受益者，但在受益者的选择过程很少把贫穷作为选择重点。这并不奇怪，因为在多数情况下，那些负责编写受益者目录的人没有能力或时间决定谁是最应该获得的人，在绝大多数国家，不容易获得有关谁最穷的信息。
96. 受益者是根据各种不同的方式选择的，在多数情况下，生活在受影响地区的那些人都有资格获得投入物。仅在少数情况下，力图把所提供的投入物数量与接受农民使用它的能力联系起来。但是，由于项目的投入量有限，几乎未见农民收到的投入多于用在自己田里的投入的现象。事实上，在多数项目里，地方当局减少了每个农民的投入量，为的是增加受益者人数。
97. 在完善受益者确定过程和及时发放投入之间可能有些折衷方法。确定最缺乏生活必需品的受益者靠的是灾害影响的质量和需求评估，反过来此评估又要依靠所获得的信息和使用的方法。在这方面，重点应放在发展灾前信息和快速评估方法上。
98. 粮农组织不能直接保证指定的受益者就是适当的目标。它还得依靠其实地的合作伙伴和各类利益相关者，包括受益者本身。如果：1）目标标准已经确定而且所有利益相关者都知道；2)选择过程下放到了地方一级；3）一些机构/利益相关者参加了选择过程，包括村民本身，那么，受益者目标就比较好。利益相关者的参与有助于在按固有标准选择受益者的过程中不出现偏差。这些步骤需要时间，而且需要在农业投入物发放圈里制定计划。如果这项工作没有做，这种倾向就是把受益者的确定降到次要地位。
投入物的质量
99. 在设计阶段，大部分项目都没有详细的需求评估。最常见的是，提供了一个投入物的“标准包”。标准包并未考虑各种不同的农业形势，农户间不同的农场规模、种植制度和管理能力。必须承认，危机（如大量人口移动）不能促进投入最佳分配后，开展大规模的投入物分配活动的时间十分有限。
100. 总之，发放的投入质量各不一样。在重要的行动中（如 1994-1998年期间的卢旺达），数量可能要超过质量，进口投入物对采购来说是最常见的形式。有些情况是不可避免的，如种子不适宜当地耕作制度或被病害所污染。在中美洲，评估团还提出了有关所选种子的适度性和投入物的组成问题。在亚洲一些国家发现了一些比较好的例子，其中业已证明可以在当地获得众所周知的而且是农民受益者用过的地方品种。
|
通过国家或国际种子公司参与的投标活动，通常都把种子分发到受益人手中；把政府机构获得的种子运送到地区以下一级的边界或中心；以及指定的农户按照地方当局/社区代表制定的标准收集种子（通常反映紧急情况期间家庭受损程度、贫困程度和使种植材料得到良好利用的能力）。 为了对肯尼亚东部和北部1999－2000年出现的持续干旱作出反应，力图在肯尼亚山东侧的三个区采用一种替代方法。在这个计划里，接受援助的农民可在雨季开始前安排的14种子交易会任一交易会上用其优惠卷交换他们自己选择的种子。此计划由粮农组织与农业部及地方政府一道协调，瑞典资助了250 000美元（SIDA）。天主教救济组织按合同负责优惠卷的分发和安排种子交易会。 地方政府根据适用的标准确定种子优惠卷接受者，其标准类似于常规种子分发计划所采用的标准。指定的受益人也接受粮食援助，以便确保该种子不能被消费掉，而且为他们提供必要的推动力，让他们在地里实施基本的水土保持措施。 种子优惠卷-交易会计划是经过认真安排并为选定的地方提供服务的，为了尽可能减少行政管理，同时还要及时提供种子供早期种植。天主教救济服务组织在指定受益人当中倡导新概念的种子交易会，还有数目超过了275位地方种子贸易商（大部分是女性）和一些商业种子公司参与了交易会。每次交易会开幕前，三名农民代表加上农业部和天主教救济服务组织在决定适当价钱前要对贸易商购买的种子进行病虫害情况、清洁度和纯度检查。销售商和这些代表之间达成的平均毛利比同一质量的粮食产品价格高20%。每张优惠卷约值600至800 K Sh（约10美元）和足以供给该地区一个平均规模大小农场的绝大部分地方种植的种子－在交易会开始的时候交给当选的受益者。 交易会期间，总共200吨主要由地方生产的种子在出售者和优惠卷持有者之间交换。其中豆类约占一半，玉米占四分之一，传统谷物占四分之一，豌豆和木豆占小量比例。三个参会的商业种子公司主要提供杂交玉米，它们与地方贸易商相比不太成功，因为优惠卷持有者认为它们的毛利太高。交易会结束时，种子销售商把优惠卷交给天主教救济服务组代表，他们把优惠卷换成现金。 后来的影响评估确认在下一个生长季节，8000个农户播种了所获得种子的87－96%，面积达3 000公顷以上，余下的种子或消费或存起来供来年种。 受益农民特别欣赏这样的情况，即能获得适合他们需要的品种和数量，而不是以统一的数量分配的种子。他们也很欣赏有机会去检查种子和从他们所熟悉的地方卖主那里买种子。 优惠卷-交易会计划被视为可以使接受者获得种子比常规种子发放计划更快，因为不需要招标程序，价格可以在交易会开始的时候与商人面对面的讨论后确定。该计划的另外影响就是给当地经济注入了现金，因为种子商经常用他们的收入购买其他投入和商品。另外还看到许多商人降低了地方种子价格，结果在交易会上定为基准。
但是，这次评估还显示农民和种子商最初都发现很难理解优惠卷-交易会的概念。交易会方法也可以阻止外地商人带入新品种，因为他们的成本要高于当地种子销售商的成本。 |
农业救济介入中的技术援助
101. 一般来讲，技术合作计划项目为农业投入物分配项目提供了一定量的技术援助（如推广支持），而双边捐助者资助的项目通常则不可能作到这一点。在紧急情况项目里，技术援助的质量一般都比较好，在粮农组织提供的诸多例子中，此类项目已在国家一级出现（如孟加拉国，洪都拉斯）。这证明是一个非常好的和非常廉价的行动方法。
102. 根据跨界动植物病虫害紧急预防系统-家畜计划，许多紧急情况的实地项目已获得批准，几乎所有这些项目都是由粮农组织技术合作计划资助的。这些项目的特点就是提供疫苗以控制跨界动物病害的爆发（如牛瘟、牛接触传染性胸膜性肺炎、新城疫、口蹄疫病）或制定防治计划（如非洲猪瘟），通常也包括加强监测（预警）及培训内容。2001年的评估发现绝大部分项目均已达到了目标，其中在牛瘟上尤为成功。
103. 这次评估发现，如果向农民提供在紧急情况发生前就已使用的投入物，这些活动就比较成功。少数项目提供的是新颖的投入物，而且一般都提供了技术援助支持。但是获得的技术援助不足以保证一些活动的成功（如果树、养鸭），如果管理方面的需求超过了农民所能处理的能力。
项目的设计、监测和评价
104. 评估团发现农业救济项目的项目文件至少可以通过两种方法来改进。项目执行的操作责任一般不太清楚。特别是，项目文件要求任命一位国家项目主任，但国家项目主任没有职权范围，没有明确的责任或职权。同样，工作计划可通过界定计划的任务和他们实施的责任加以改进，这些责任应与作物年份相结合。这可以使所有各方在明确的计划种植时间前加快完成一些活动。
105. 总体而言，项目监督和评估工作薄弱。在评估团检查的案例中，只有一例（格鲁吉亚）的监督报告被明确用于设计后来的活动。但是，紧急救济和恢复活动司现已意识到需要更系统地利用监督和评估，有些地方做了改动；最近的项目现已具有这方面的特殊内容，它们通常由国家顾问或非政府组织实施。
106. 过渡指的是灾害周期中一段时间，在这期间，主要注意力开始由拯救生命转到恢复生计。
107. 这方面（往往称为“连续性”）对于冲突之后和复杂紧急情况之后尤为重要：1）紧急情况导致了大规模的人道主义援助，这种援助替代或完全超过了发展援助；2)政府机构已经崩溃，管理能力微弱弱或不存在。
108. “过渡阶段”的开始与结束的确定往往不明确。在长期的紧急情况下，过渡有个空间的（紧急情况和过渡阶段在该国的不同地区同时出现）和时间含义（长期的紧急情况通常在相对和平和重新冲突期之间摆动）。最后，过渡阶段的开始是从政治分析的角度加以界定，而不受象粮农组织这样的技术部门的控制或影响。
109. 直至目前，粮农组织与过渡有关的活动一直是通过实施中的救济项目进行的。评估团发现，许多项目力图通过推行干预措施而使应急计划多样化，其目的是获得更加持续的结果：种子繁殖计划、重建兽医站、恢复沼泽地，等等。实地评估团的结论是，在所访问的国家，这些活动的范围和它们对恢复的影响有限，与紧急情况有关的工作没有必要为长期重建奠定基础。
110. 这方面的原因很多，有资金方面的，也有内部管理方面的。紧急情况资金很少能充分满足比较复杂和费时的活动，首先是因为时间框架（通常不到一年），第二是因为用于技术援助的预算安排，特别是在信托基金活动中，通常都很有限。此外，重建活动必然需要强有力的和更加多种多样的技术支持，紧急救济和恢复活动司往往不能动员其他司的知识和能力。尽管用于技术服务的重建机制已于2000年12月到位，但一些技术司的贡献和技术支持仍然很低，而且是凭个人兴趣，它们经常受制其他压力需求。另一个因素是，通过紧急救济和恢复活动司进来的资金必须由紧急救济和恢复活动司自己掌握，即使是在与过渡活动有关的情况下。在一个官僚机构里，掌握资金是刺激介入和参与的关键；技术部门要是没有一定的控制权就不会其他人效劳。
111. 在过渡情况下，首要任务之一是定义政策和投资框架，这些政策和框架将探索恢复和发展之途径。粮农组织在这些领域的技术专长，加上其中立性，使粮农组织在开展这项工作时具有相对优势但是，在过渡情况下开展政策工作这对粮农组织来说还是相对新的活动，仅是在过去10年中刚出现的情况，在此期间已意识到过渡是紧急情况的特别阶段，而且是出现在日益增多的冲突和复杂紧急情况之中。
112. 结果，在整个评估期，由粮农组织牵头（或拟牵头）制定旨在把救济与重建和发展联系起来的政策和投资框架的例子相对较少，尽管这项工作会增加，因为它已纳入了战略框架里。在有些例子中，包括科索沃和东帝汶（粮农组织拟在其中发挥领导作用）加上最近在阿富汗进行的战略和规划工作，可从这些工作中可以吸取一些正面的教训。
113. 这次评估发现许多制约因素，使粮农组织在过渡期间制定农业部门的政策和一个部门投资框架的领导作用变得复杂。这些制约因素涉及到：
1. 国家内部缺乏良好的环境开展政策工作；
2. 其他部门不承认或接受这个领导作用；
3. 没有足够的资金和缺乏适当的资助机制；
4. 粮农组织本身薄弱
国家内部缺乏良好的环境
114. 一直遭受冲突影响的一些国家的过渡阶段具有逐步建立国家政府机构的特征，这一过程首先是历经联合国特派团（如联合国驻科索沃临时行政当局特派团）的过渡管理期，一个临时政府（如东帝汶临时政府，阿富汗临时政府），或两个都建立。这种过渡期过后就是大选，通过大选，产生一个被承认的政府，以及同时新建的国家机构。如果政府机构薄弱或是临时的，粮农组织按惯例负责的政策援助工作就很难开展。科索沃没有强有力的对口部门就是粮农组织未能在这方面发挥领导作用的原因之一。此外，缺少明确定义的对应机构导致目前各机构不能协调地制定方案，没有一位政府或其他部门的领导能明确被大家接受。另一方面，在阿富汗，国家临时机构看来是在有效地推动重建过程，因此，大大促进了国际组织，包括粮农组织所开展的政策和战略工作（见插文5）。
不承认粮农组织的作用
115. 如果粮农组织要行使作为过渡阶段的领导机构之功能，就需要得到承认和接受。因此，在过渡期间必须有其他重要利益相关者的支持。这些利益相关者包括：1）政府 （如果有政府的话）；2）联合国其他机构和国际供资机构；3） 捐助者。这在科索沃一直是个问题，在救济阶段，那里最初承认粮农组织在农业方面的领导作用在紧急情况协调组解散后很快被侵蚀掉了，后来就没有出现粮农组织（见插文6）。
经费制约因素
116. 用于支持农业部门包括政策工作的重建资金在过渡阶段可能是最明显的瓶颈。在冲突之后，长期地介入漫长的紧急情况中，将出现一个被认可的、称之为“捐助者疲劳症”现象。当应急阶段过去时，援助的重点很快就转到其他方面。此外，捐助者本身往往不能充分介入紧急情况和非紧急情况机构之间的工作。如果一个捐助者的人道主义机构撤除了，那么，在发展援助（通常程序较慢，政治决策过程较长）全面地重新设立之前往往有个空白，没有任何资金来架设过渡阶段的机制。
117. 不过，有些情况表明，正在实施的捐助者资助的发展项目先是转向应急活动，当紧急情况过去后又从应急活动转向发展工作上23。这些是比较理想的过渡事例，因为紧急情况反应被纳入到以前的发展活动，转回发展的工作同样由处理紧急情况的人来做。在这些情况下，捐助者在应急和发展之间前后挪用资金相当灵活，从他们的紧急援助配额中给项目预算增加更多的经费。
118. 过渡阶段的另一个经费制约因素就是捐助者把重点放在非农业部门的倾向，如司法、管理、卫生和基础设施（道路、桥梁、港口、房屋）。如果有资金用于恢复农业和粮食安全时，支持它的捐助机构（世界银行、欧盟、联合国开发计划署）也有限。在多数事例中，粮农组织一直不能把其本身与这些活动联系起来。科索沃的情况部分例外，在那里，世界银行同意承认粮农组织在重建方面的能力，委托它实施一个紧急情况农场重建项目，尽管不是在粮农组织的支持作用有限的机构/政策（能力建设成分）方面 。
119. 总之，在联合国系统内筹款机制和支持该机制的战略之间存在分歧。应急基金常常是通过联合国联合呼吁计划来增加，该资金时间要求严格，主要用于拯救生命（如粮食、住房、药品供应）。粮农组织参加了联合国联合呼吁计划，该计划往往包括农业重建干预措施的项目建议，但这些内容获得的资金通常比其他内容少。联合国开发计划署领导的联合国发展援助框架通常追随联合国联合呼吁计划，而且经常在过渡阶段期间做准备，为重建和发展打基础。但是，重建和发展比较复杂，需要在机构间开展不同程度的磋商和协调，这在短期内很难实现。结果，在人道主义援助框架和中长期发展选择之间经常不能统一，缺少连续性。两个类似的战略文件和相关捐资机制的存在造成了经费竞争。最近比较积极的发展就是联合国2002年刚果（布拉扎维）计划。文件准备的相当好，把希望获得人道主义援助的需求与紧急情况后可能出现的复苏综合在一起，为重建和发展打下了基础。
粮农组织的内部不足
120. 在粮农组织范围内，其主要弱点就是在应急行动停止和紧急情况协调组逐步退出时不能继续存在。这在紧急情况期间没有粮农组织代表出现的国家，包括冲突中新出现的国家（如科索沃、东帝汶）更是如此。现显然需要有个临时措施来确保在结束应急协调功能和建立比较长期的代表功能之间有一位重要的粮农组织代表在场。
121. 在已有粮农组织代表的国家，应急计划和发展援助计划的运行通常并不协调，其部分原因是因为运作方式不同。如果粮农组织的代表对应急活动负有运作责任，这个问题就可以克服，当然，条件是粮农组织代表必须有能力管理这些活动。粮农组织的代表首先要与该政府及其机构一道工作。应急协调员与国际社会，包括非政府组织在一起工作多，而与政府机构在一起工作少。在过渡阶段，重要的是与该政府重新建立强有力的联系，从而显示出粮农组织在该阶段发挥的强有力作用。
122. 至于粮农组织负责制定政策方面，需要粮农组织对该国有关部门的未来产生自己的看法，而且在这方面要有比较超前的态度。粮农组织在阿富汗制定的战略计划和规划方法使其在该领域起到了领导作用（见插文5）。
123. 当前正在研制的模式是让紧急救济和恢复活动司通过其新成立的恢复和人道主义政策组来承担设计过渡战略任务。这种逻辑是紧急救济和恢复活动司已经掌握了很有价值的国内情况和经验，包括与捐助者建立了关系，这些可用来设计过渡阶段。在这个方案里，一旦恢复战略得到同意，紧急救济和恢复活动司就可以逐步撤出，计划的设计和实施就可以交给政策援助司、投资中心司和/或粮农组织代表，这要视国家情况而定。这些安排仍处在初级阶段，行动的形式尚未完全明确。
|
粮农组织在农业部门恢复过程中发挥领导作用，阿富汗就是一个很好的事例。 粮农组织计划：到2002年5月中旬为止，粮农组织实施了17个应急项目和6个长期项目, 这些项目均由捐助者的经费资助。到目前为止，捐助者捐给粮农组织在阿富汗的计划的总金额（收到的和在传递中的）为4400万美元。除捐助者资助的项目外，粮农组织还执行了技术合作计划里的3个项目，金额约70万美元。 粮农组织的支持是按粮农组织曾向阿富汗政府权力机构提出的“尽早恢复农业战略”指导下进行。该战略是一分编写的非常好的文件，列出了今后2 –3年解决阿富汗农业部门重点问题的框架，预算为2.02亿美元。农牧部已批准了这个战略。粮农组织正在制定行动计划，该计划将把阿富汗临时政府最近编写的国家发展框架草案纳入其中。 促进粮农组织发挥关键作用积极因素 Ø 国家高层利益相关者的概况 阿富汗领导人已多次为恢复和重建过程明确定调。在2002年1月21-22日在东京召开的帮助阿富汗重建的大会上，阿富汗领导人Karzai提出了战略方向和可以指导所有干预措施的拱型原则，首先是，在设计他们自己的未来和决定实施重点和形式过程中，阿富汗必需坐在驾驶员的位置上。各机构要各司其责，－2001年12月，阿富汗临时政府组成后，立即成立了阿富汗援助协调机构和重建部。还有，他们在确定重点、协调和管理联合国人道主义援助和捐助者资金进入阿富汗的方面开始发挥主要作用。阿富汗援助协调机构也假设在下列方面起主要作用，即对阿富汗临时政府为经济和公共管理制定的政策和战略大纲提出建议。阿富汗援助协调机构负责人反复强调了阿富汗机构的作用。与科索沃和东帝汶不一样，阿富汗不归联合国管理，阿富汗临时政府是国际上承认的阿富汗主权国。阿富汗方面有一个强有力机构对口部门，这促进粮农组织发挥作用，其提供了一个明确的对话机构和采取行动的框架。但是，也必须承认，各部(农业、动物卫生和畜牧部、灌溉和水资源部，以及重建和农村开发部) 的对口部门缺少强硬的技术背景和不了解它们部门的最近政策发展情况，这限制了制定和实施农业部门的计划。 Ø 捐助者资金的获得 根据在东京达成的谅解和阿富汗临时政府的形成，联合国在2002年发起了一个共同呼吁，为直接和过渡援助计划而筹集资金。粮农组织提出了3600万美元的呼吁，以满足中短期需求。捐助者的反应非常积极。 到5月中旬为止，捐助者已经为直接的紧急救济活动捐了1200万美元，为长期项目捐了700多万美元，总共加起来，捐助者已托付给粮农组织2100万。另外2400万当前正在传递中。 Ø 粮农组织在阿富汗出现的由来及其前摄态度 在多年的斗争中， 粮农组织在阿富汗一直驻有一位地面代表，并通过诸多项目对阿富汗的农业社区和资源贫乏的农民提供了强有力的支持。粮农组织在阿富汗的实地计划是该区域最大的计划，而且积累了许多有意义的经验和知识。粮农组织在制定粮食生产和粮食安全领域的恢复活动计划方面也很超前。1996年，该组织向实地派了一个小组，负责编写阿富汗农业战略（AAS）。1997年，根据编写的阿富汗农业战略，粮农组织通过启动粮食安全战略提供了农业方面的战略计划。1999年，根据联合国共同计划程序，粮农组织帮助联合国开发计划署编写了赫尔曼德计划，旨在处理赫尔曼德省的鸦片生产问题，赫尔曼德省是世界上最大的毒品产地。 粮农组织在许多方面都很前摄。在2001年结束的时候，联合国开发计划署、亚洲开发银行和世界银行为2002年1月21-22日在东京召开的部长会议开展了初步的需求评估，为的是确定所需的外部援助，用来支持阿富汗的经济和社会在中短期得到恢复和重建。粮农组织的投资中心司致力于在东京会议上介绍的需求评估，并参加了2月中旬赴喀布尔的跟踪团。编写粮农组织的短期至中期战略（该战略已于2002年2月由总干事批准）对把粮农组织置于该部门的领导机构来说也是一个重大步骤。 东京会议后，粮农组织组织了许多由顾问和成员组成的代表团。这种动员肯定反映了对这种特别的紧急情况及对粮农组织改进其对紧急情况和恢复活动方法的高度承诺。粮农组织的技术合作部把阿富汗看着紧急救济和恢复活动司的机构改革及其扩大任务的框架中的示范事例。 需要解决的问题 这种正面情况需要加以证实。事实上，阿富汗的情况也说明了粮农组织的内部弱点，如没有明确的责任分工，主要靠资金分配来驱动。管理粮农组织阿富汗计划的责任不明确是粮农组织亚太区域办事处政策援助科和紧急救济和恢复活动司之间的竞争作用引起的，从某种程度上讲是政策援助司和紧急救济和恢复活动司之间的竞争作用引起的。粮农组织亚太区域办事处通过前开发计划署领导的和平计划对该国进行长期支持和投资，使粮农组织亚太区域办事处在管理当前的阿富汗恢复计划方面成了逻辑领导人。但是，负责紧急行动和早期恢复政策及控制着大部分用于阿富汗的资金的紧急救济和恢复活动司也是主要利益相关者。另外，由于紧急救济和恢复活动司司长被任命为粮农组织负责阿富汗的联系人，这给任务（作为联系人，紧急救济和恢复活动司司长有资格指示粮农组织亚太区域办事处和政策援助司负责与阿富汗有关的事务）和控制经费（长期活动仍假定为粮农组织亚太区域办事处负责运作）之间制造了分裂。这种缺少明确的责任对实地人员决策带来影响，也给粮农组织在该国的整个战略带来影响。 关于实地人员，粮农组织当前通过派驻负责粮农组织阿富汗事务主管官员（相当于粮农组织的一名代表）、一名计划制定者（以战略为导向）、一名计划管理人员和一名紧急情况协调员来加强其管理结构。虽然派驻高层政策/战略和管理人员是积极的，有助于粮农组织计划的阿富汗计划的形成，但还是有些风险：1）这些人员接受总部或粮农组织亚太区域办事处不一致的指导，这取决于他们各自控制经费的情况（即谁接受经费和做什么用）；2）未充分注意技术援助的需要和提供所需技术人员让战略付诸实施及执行一些活动。 结 论 所有结论似乎都是恰当的，即粮农组织在阿富汗农业部门的重建方面具有重要作用，这得到了一些因素的帮助，如国家方面和获得的资金。同样，阿富汗模式在可复制性方面还有写限制因素。此外，大量的人员开发和粮农组织自己的经费在阿富汗的使用也给这种方法的可复制性造成一些限制因素。总之，内部管理情况需要认真检查。正在进行的评估机制应当建立起来，用来评估这一方法的相关性和效力。 |
|
在阿富汗危机前，科索沃的紧急情况很复杂，为此，粮农组织在尽了最大努力来反映过渡战略。因为归特别救济行动处（现在的紧急救济和恢复活动司）管的应急行动到2001年初结束，决定把重建阶段的管理责任交给紧急救济和恢复活动司。紧急救济和恢复活动司已有一些长期（过渡）项目，这些项目已于紧急阶段后期开始运行。主要活动之一就是世界银行资助的紧急农场重建项目。虽然紧急农场重建项目里的两个主要内容-进口牛的分发和拖拉机修理– 与紧急救济密切相关，第3个较小的能力建设成分大部分是政府机构建设、重建成分。但是，根据世界银行要求，能力建设成分的实施是与咨询公司签的小合同。其他项目包括种子繁殖项目、森林详细目录和林业机构的能力建设项目和农民组织的构成/创收活动项目称做支持科索沃农业恢复（SARK）项目。 根据这个新的恢复职能，紧急救济和恢复活动司的第一项活动就是在2001年3月资助一个由粮农组织欧洲区域办事处政策援助科和投资中心组织的短期考察团。该团和粮农组织应急协调员同时出发，并解散了紧急情况协调组（最后终止期是6月）。但该团的成果最小，没有提供任何战略，仅提出了两个小项目建议。紧急救济和恢复活动司也于2001年7月对作物和粮食供应评估团提供了支持。 在这期间，粮农组织欧洲区域办事处实质上已开始用其自己的正常计划资金介入规划的恢复。一开始就是于2001年8月参加科索沃联合国发展援助框架工作。接着，粮农组织欧洲区域办事处于9月和11月为两个项目组织了调查团和一个实地计划开发团，这也是在11月。大家知道，政策援助司最初是应急资金紧急救济和恢复活动司的指示下勉强工作。 目前（2002年中期，开始采取紧急干预措施后3年），粮农组织在科索沃的所有活动仍完全靠应急资金，紧急救济和恢复活动司的运作责任及时扩大到恢复阶段。剩下的粮农组织项目正由紧急救济和恢复活动司驻贝尔格莱德的一名协调员根据卢森堡资助的项目（在受科索沃危机影响的国家协调紧急农业救济行动，于2000年9月开始）进行协调。但是，农业恢复计划和规划没有取得大的进展。在科索沃的联合国机构（联合国驻科索沃临时行政当局特派团、联合国发展援助框架机构）强烈要求粮农组织负责农业部门，但粮农组织仍缺少地面非紧急人员。不过，了解到从卢森堡项目获得的资金将很快用于资助科索沃农业部的一名政策顾问（由粮农组织欧洲区域办事处支持的）。应该注意的是，没有国家政府和创建政府缓慢对粮农组织扭转紧急情况来说都是很大的障碍。联合国驻科索沃临时行政当局特派团临时政府为了紧急援助而进行结构改革这很自然，虽然新选的科索沃政府尚未完全接管（写这个报告时还没有农业部）。在这方面，粮农组织在过渡方面的弱点就是难以把应急阶段全面协调农业部门（一个事实上的农业部）的作用变成恢复阶段服务政府（这是粮农组织通常的作用，也是应尽的作用）下的一个机构的作用。 粮农组织的作用在科索沃的进展 关于粮农组织在恢复活动中的作用，突出的是在世界银行资助的EFRP里，粮农组织-紧急救济和恢复活动司实施了两个救济内容，但没有机构建设的恢复内容 – 能力建设成分。主要原因好象是世界银行对粮农组织在农业机构建设方面的能力缺乏信心。这意味着认为粮农组织比较适宜分发动物和拖拉机部件，而不适宜恢复农业机构。这在粮农组织范围内是个不能充分“连通”的事例，粮农组织的应急单位（紧急救济和恢复活动司）在向世界银行提供其自己的项目执行能力方面比粮农组织的其他部门的效率要高的多。
因此，在科索沃，粮农组织在过渡方面仍在寻找介入的途径，包括筹集外部经费支持。紧急救济和恢复活动司想在联合国联合呼吁计划的钱用完后终止其自己的工作。在科索沃，这一点结束后没有开展其他活动（但许多活动已在开展，并在联合国联合呼吁期间随着经费的增加将继续开展下去）。但是这不是正常现象。这意味着捐助者将根据他们与粮农组织有关的经费决定来确定由应急到发展的过程。粮农组织只能跟着钱转。粮农组织欧洲区域办事处将逐步承担规划责任，但技术部门尚未密切配合。粮农组织在南斯拉夫经验说明，在科索沃安排一位全职政策顾问对这种过渡很重要。 |
124. 在反复出现自然灾害的国家或地区，如中美洲和加勒比海地区受风暴影响的国家，亚洲受洪水影响的国家（如孟加拉国，湄公河三角州）或非洲之角易受旱的地区，在由应急转向发展上高谈阔论是毫无意义，因为非紧急情况实际上仅在紧急情况之间的一个时期。在这些国家，粮农组织应急反应的主要内容应是通过地方能力建设加强人民对未来灾害的恢复能力，以及加强应急机制。这是战略目标A3第四个内容解决的问题（“通过指导选择农业措施、技术和援助服务，加强地方能力和应对机制，以减少易受害性和提高适应性”）。
125. 这个问题对访问过中美洲和亚洲的评估团来说特别重要，这些地方的自然灾害非常普遍（见插文7）。两个评估团对粮农组织在战略目标的这部分所做的工作得出了类似的结论：
Ø 在应对紧急问题方面，几乎所有的干预措施都是发放投入物，因此，一般不能对再次发生的灾害产生持续有效的反应。
Ø 有些农业投入物的分发项目所产生的影响超过一个生长季节，所以，增加了人民的适应性，至少在某个时期。例如，优良种子分发项目对增产的影响达2-3年，直至遗传纯度恶化为止。
Ø 提高对灾害的适应性需要知识和了解人民的生活和他们对粮食不安全和灾害的易受害性，粮农组织在这方面具有一定的优势，因为它长期从事支持粮食信息系统的工作，包括粮食不安全和易受害信息及绘图系统。
Ø 在易受灾地区取得的经验成了粮农组织加强减灾措施的原因，这不仅是在灾害过后进行减灾－因时间限制这可能比较难 – 而且在其发展计划里也是如此。所有与农业生产有关的工作都应加强生产系统面对特发事件的适应性。这种加强可通过下列途径获得：
在评估团在亚洲访问过的易遭洪灾的国家，几乎所有各项目的干预措施都是提供投入物－绝大部分是种子（水稻、玉米、蔬菜），但也有鱼苗、果树苗、肥料，有一例是小家畜。总之，这些项目对提高人民对未来灾害的适应性和应对机制的影响很有限。有些种子分发项目通过提供适应性好但地方上又没有的种植材料，可以是抗性超过一季以上。由这种材料产出的种子可以繁殖，可以增产好几年。多样化也可以作为一种适应战略，但问题是如何达到管理要求，也就是说贫困家庭对克隆果树苗的管理能力往往不能有效解决。 评估团调查了许多领域，在这些领域，粮农组织有助于提高对再次出现的灾害的适应性。粮农组织可以很好地装备一下，简化和传播一些方法，供确定最需农业救济的受益人，这主要还是通过社区成员本身开展评估。今后支持农业重建的第二个潜力方面就是研制和传播任何把特别容易受害的农民(这是洪灾紧急情况出现后确定的)组织起的模式，把他们作为接触点，在界定的洪灾后加强注意农业推广服务，通过实地推广人员在农场的小组访问以及散发小册子和音响材料获益。 粮农组织可以研制和引进一些管理模式，即如何把满足应急需求的国家种子安全材料纳入种子业各参加单位拥有的种植材料的常规材料里，至少对那些已经制定了正规种子制度的作物。就常规种子来说，要定期更换安全种子材料，以保证仍有较高的发芽率。把安全种子材料的管理纳入整个种子管理，同时不妨碍满足最低限度的种子需求，这是所面临的特殊挑战之一，这对种子业中没有经验的参加者来说很难解决。
同样，就家畜疫苗而言，通过定期更换应急材料，以保持有效性是对兽医当局和提供动物卫生服务商业部门的一种挑战。通过编写更换材料指南和提供在什么地方和如何保存不同类型的疫苗的管理模式来实现这些要求，而且在洪灾紧急情况发生后可能出现畜病爆发的地方也能获得这些疫苗, 粮农组织在提高防备紧急情况的过程中可以成为一名很有价值的技术伙伴。 |
___________________________________
17 本评估仅关注与预警有关的全球粮食和农业信息及预警系统的活动。
18 GCP/INT/660/NOR.
19 TCP/RAF/6720 Phase II of TCP/RAF/4558：对政府间抗旱与发展组织地区制定干旱及灾害防备战略提供的援助。
20 TCP/RLA/6616:为制定飓风灾害国家防备战略以及减轻对农林渔影响的计划而提供的紧急情况援助。
21 加勒比灾害紧急反应署是区域灾害管理重要的政府间组织，其是根据加勒比共同体政府首脑协议于1991年成立的。
23 例如，在出现米奇飓风的紧急情况期间，荷兰资助洪都拉斯；联合国开发计划署/粮农组织在阿富汗工作。
|
|