Documentos de debate
7. El Sr. Gordon Munro presentó el documento inicial de debate sobre la ordenación de las poblaciones de peces compartidas, titulado “On the Management of Shared Fish Stocks”.
8. En el debate que siguió se afrontaron varias cuestiones, entre las que figuraban las relativas a terminología y definiciones, ámbito de aplicación de la teoría de los juegos a las cuestiones de las poblaciones compartidas dentro de las ZEE nacionales, e interpretación de los instrumentos jurídicos internacionales, especialmente el acuerdo de las Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces. Se comentó que se había preferido el término “resistencia” a “coherencia temporal” a fin de connotar la necesidad crítica de un acuerdo de cooperación que sea sólido y estable al cabo del tiempo.
9. Se examinó la función de los pagos indirectos en el contexto tanto de su capacidad para ampliar el espacio de negociación en la negociación de acuerdos de cooperación, como de su posible función para responder a las exigencias de nuevos miembros potenciales o actuales de un acuerdo de cooperación en el caso de las poblaciones transzonales. A este respecto, se observó que es posible que la pesca represente un interés nacional secundario, y posiblemente sacrificado, cuando se trata de llegar a un acuerdo sobre recursos marítimos compartidos que son económicamente más valiosos (p.e., petróleo, gas, etc.). En cambio, se observó que los progresos en el logro de un consenso sobre cuestiones de pesquerías compartidas (p.e. en la Unión Europea) se basaban en no pocos casos en pagos indirectos procedentes de sectores distintos de la pesca.
10. La definición de lo que constituye un “interés real” es fundamental al afrontar la cuestión de los nuevos miembros en el caso de las poblaciones de peces transzonales. Se comentó que hacer referencia únicamente o predominantemente a las capturas históricas para determinar el interés real en una pesquería puede ir en contra de los intereses de los últimos llegados (p.e., muchos países en desarrollo y especialmente los nuevos estados), mientras que, por otra parte, puede favorecer injustamente a las flotas pesqueras que han contribuido a la sobreexplotación de las poblaciones de peces transzonales. La posible entrada por compra de nuevos miembros en acuerdos de ordenación cooperativa existentes puede redundar también en perjuicio de muchos países en desarrollo que adolecen de recursos financieros limitados.
11. La Sra. Annick Van Houtte presentó un documento en el que se examinaban los aspectos jurídicos de la ordenación de poblaciones de peces compartidas, titulado “Legal Aspects in the Management of Shared Fish Stocks - A Review”.
12. Al examinar la citada presentación, se plantearon varias cuestiones jurídicas relativas a la ordenación de poblaciones compartidas. Se sugirió que podría establecerse una distinción entre la noción de acuerdos que son “jurídicamente vinculantes” y los que son “políticamente vinculantes”, según la cual estos últimos tendrían quizás más peso en términos prácticos que los anteriores. Se señaló asimismo que estos acuerdos llegaban a ser en muchos casos “políticamente vinculantes” antes de que fueran adoptados formalmente y se convirtieran en jurídicamente vinculantes para sus partes. Otras cuestiones se relacionaba con la compatibilidad de las medidas de ordenación estipuladas en el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces y si se podría exigir a un estado ribereño, que tuviera medidas de ordenación menos estrictas dentro de su ZEE que una organización u acuerdo regional de ordenación pesquera (OROP), que fortaleciera sus medidas de ordenación para hacerlas compatibles con las de la OROP. Se indicó que el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces aplicaba la Convención de las Naciones Unidas de 1982 y, por lo tanto, no estaba prevista esta igualación de compatibilidad. Se señaló asimismo que no se había desarrollado una definición jurídica de “población compartida”. Se cuestionó si una definición jurídica sería provechosa, teniendo en cuenta que la falta de una definición podría dar flexibilidad en la aplicación del término.
Estudios de casos
13. La Sra. Kathleen Miller presentó un documento sobre un caso de cooperación frágil en relación con el salmón del Pacífico Norte americano, titulado “North American Pacific Salmon: A Case of Fragile Cooperation”.
14. Después de la presentación de la Sra. Miller, se planteó una pregunta con respecto a si es apropiada la fórmula de asignación. Se señaló que el porcentaje apropiado de asignación dependía de las condiciones ambientales. Se observó que surgían controversias también dentro de la Organización para la Conservación del Salmón del Norte del Atlántico (NASCO) en relación con las estimaciones de la abundancia que condujeron a un acuerdo con el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) sobre los parámetros relativos al cálculo de las estimaciones de la abundancia. Cuando el CIEM cambió sus métodos de cálculo, volvieron a surgir problemas dentro de la NASCO, la cual adoptó un seguiento de la abundancia en tiempo real con carácter bisemanal.
15. El Sr. David Doulman presentó un documento preparado por el Sr. Transform Aquorau sobre la ordenación cooperativa de poblaciones de peces compartidas en el Pacífico Sur, titulado “Cooperative Management of Shared Fish Stocks in the South Pacific”.
16. En el documento se destacaba el éxito que los Estados Insulares del Pacífico habían obtenido en la adopción de un enfoque cooperativo para la ordenación de los recursos de túnidos dentro de sus respectivas ZEE, en términos de la armonización de sus enfoques respecto de la actividad pesquera de los países que pescan en aguas distantes. Los debates se centraron en el grado en que este enfoque podría aplicarse en otras partes. Se indicó que la mayor parte de las poblaciones de túnidos de la región se hallaban todavía en un buen estado, lo que hacía relativamente fáciles en este momento las decisiones sobre ordenación que, en otros casos resultarían difíciles, tales como las relativas a las asignaciones. Se plantearon también preguntas sobre la medida del éxito que los Estados Insulares del Pacífico estaban alcanzando con los sistemas de vigilancia de los buques (VMS) y en el cumplimiento de todas las normas sobre el trasbordo. En respuesta, se señaló que, para empezar, todos estos países comparten un objetivo común en sus interacciones con los países que pescan en aguas distantes. Además, los Estados Insulares del Pacífico han establecido incentivos muy eficaces para que los países que pescan en aguas distantes cumplan las normas, tales como las relativas al registo de los barcos pesqueros. La pérdida de una buena posición en el registro tiene consecuencias perjudiciales en términos de acceso a la pesquería. Respondiendo a una pregunta sobre la importancia del Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces, se señaló la eficacia que había tenido el bloque de los países del Pacífico en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces. El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces ha proporcionado la base para el establecimiento de una nueva Comisión de Pesca para el Océano Pacífico Occidental y Central. Se sugirió que, con esta nueva institución, cambiarían las funciones del Órgano de Relaciones Pesqueras Exteriores que facilita la coordinación de los países, ya que se habían desarrollado niveles más complicados de ordenación y negociación pesqueras.
17. El Sr. Olav Schram Stokke presentó un documento sobre la escapatoria del régimen de pesca del Mar de Barents titulado “The Loophole of the Barents Sea Fisheries Regime”.
18. Se aclararon la naturaleza de la asignación inicial de la captura total permisible (CTP) y los subsiguientes intercambios de asignaciones. Se señaló que los criterios relativos a la asignación inicial de la CTP se fijaron independientemente del canje de cuotas (o de asignaciones). Se examinaron a fondo las cuestiones relativas a la investigación científica, la certeza científica con respecto a una población y quién debe facilitar dicha información. Se señaló a este respecto la proliferación actual de científicos que se ocupan de asuntos relacionados con las poblaciones ícticas. Se consideró que el creciente interés en el enfoque precautorio y su utilización resultaba a veces desproporcionado, por ejemplo, cuando no se tenían debidamente en cuenta las especificidades de las poblaciones ícticas y del correspondiente sector pesquero.
19. El Sr. Walter Ranke presentó un documento sobre problemas de la ordenación pesquera cooperativa en el Mar Báltico, titulado “Cooperative Fisheries Management Issues in the Baltic Sea”.
20. Al examinar el documento, se señaló que, cuando, a mediados de los años setenta, la Comisión internacional de Pesca del Mar Báltico (IBSFC) estableció por primera vez las CTP, los estados ribereños tuvieron acceso a todos los caladeros del Mar Báltico. Posteriormente, después de la clausura de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y del establecimiento de zonas de pesca nacionales que abarcan todo el Mar Báltico, tuvieron que hacerse las asignaciones con arreglo a nuevas condiciones jurídicas. Intervinieron varias consideraciones en la determinación de las asignaciones específicas (capturas históricas, distribución de las poblaciones ícticas y zonas que dependen de la pesca, etc.), pero no existían normas o parámetros claros de referencia. No obstante, en el proceso de asignación no intervinieron factores extraños a la pesca. Durante los últimos años, las asignaciones para las partes contratantes se han basado en porcentajes fijos de cada especie (bacalao, arenque, espadín y salmón) por países. Teniendo en cuenta los intereses específicos de las partes contratantes en determinadas especies y pesquerías, las transferencias de cuotas y/o los acuerdos de acceso recíproco han llegado a ser un procedimiento normal con carácter bilateral. Se señaló que, cuando se hacen transferencias de cuotas entre los miembros (o se adoptan acuerdos de acceso recíproco), tales transferencias no son permanentes (sirven sólo para un año) y normalmente se cambian por cuotas de otras especies sujetas a la ordenación de la IBSFC. No obstante, se han dado casos de canje de cuotas a cambio de pagos de asistencia para el desarrollo.
21. La IBSFC ha adoptado medidas para limitar los efectos de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR). Entre las medidas figuran la autorización nacional de los barcos a los que se permite pescar bacalao en la zona de la Convención, la presentación de informes mensuales sobre las capturas, informes sobre los desembarques cuando éstos se efectúan en puertos que no pertenecen a las partes contratantes y, desde 2001, planes de inspecciones conjuntas.
22. El Sr. Sigmund Engesaeter presentó un documento, preparado por el Sr. Trond Bj?rndal, sobre la ordenación de poblaciones de peces transzonales en el caso de la pesquería noruega de arenques que desovan en primavera, titulado “Management of Straddling Fish Stocks: the Case of Norwegian Spring-Spawning Herring Fishery”.
23. Después de la presentación, el Sr. Engesaeter ofreció algunas aclaraciones en respuesta a preguntas planteadas en la reunión. Señaló que los modelos de simulación de los resultados de distintos escenarios de ordenación (p.e., acceso libre, cártel, monopolio) se basaban en datos de la pesca obtenidos desde los años noventa.
24. Al hacer observaciones sobre las hipótesis en que se basaban los distintos escenarios de ordenación, se cuestionó la practicidad de la estrategia de monopolio, ya que iría en contra del deseo de los pescadores de participar activamente en la pesca. La estrategia de monopolio supone que la pesquería será explotada exclusivamente por las flotas más eficientes, con lo que se elevarán al máximo los beneficios generales de la misma. A las flotas menos eficientes de otros países se exigiría poner fin a sus actividades pesqueras, pero se las compensaría con parte de los beneficios netos.
25. Con respecto al contenido del acuerdo actual de cooperación, se señaló que se habían incorporado en él transferencias de cuotas. Además, el acuerdo contiene la posibilidad de que partes bilaterales permitan a otras partes faenar en las ZEE de cada una con el fin de dar mayor flexibilidad a los pescadores. Esto permite, por ejemplo, a flotas no noruegas explotar las poblaciones de arenques adultos cuando se hallan en la zona de Noruega y tienen el mayor valor comercial.
26. Al examinar las razones por las que tuvo éxito en último término la operación, se señaló que la conclusión del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces era probablemente un factor importante ya que ofrecía orientaciones sobre la forma de afrontar la exigencia de una participación de la Unión Europea en la CTP.
27. El Sr. Birane Samb presentó un documento sobre el caso de los recursos de peces pelágicos pequeños en el África Noroccidental, titulado “Case Study of Small Pelagic Fish Resources in Northwest Africa”.
28. Se planteó una pregunta con respecto a la forma en que se determinaban las capturas totales recomendadas de peces pelágicos pequeños, sardinella y jurel. Las actividades de evaluación de poblaciones se han realizado con la asistencia del proyecto Nansen, por medio de reconocimientos acústicos y aprovechando las evaluaciones del Grupo de Trabajo de la FAO sobre Peces Pelágicos Pequeños en África Noroccidental. Estas actividades han permitido a cuatro países del África Noroccidental compilar la información científica pertinente y evaluar estas poblaciones. Se aclaró la utilización de los términos “poblaciones costeras”, que se refiere a las poblaciones de peces pelágicos pequeños que se hallan en las ZEE de los estados ribereños en cuestión.
29. El Sr. Derek Staples presentó un documento sobre la ordenación de poblaciones ícticas compartidas en Australia, titulado “Management of Shared Fish Stocks - Australian Case Studies”.
30. Respondiendo a una pregunta de la reunión, el Sr. Staples explicó que Australia utiliza una serie de enfoques diferentes para la asignación de las poblaciones compartidas. En el caso de las pesquerías del Mar de Arafura/Timor, no se había establecido por el momento ningún proceso formal con Indonesia para la asignación. En cuanto a las pesquerías del Estrecho de Torres, las asignaciones en la zona protegida se basan principalmente en el número de barcos, según lo previsto en el tratado del estrecho de Torres. Por lo que respecta a las pesquerías de la Meseta del Sur de Tasmania, las asignaciones se basaron en las capturas históricas. Señaló asimismo que Australia está elaborando acuerdos de colaboración científica para las poblaciones compartidas con Timor-Leste. Se reconoció que la creación de capacidad será un aspecto importante de esta colaboración.
31. La Sra. Jane Willing presentó un documento sobre las disposiciones adoptadas entre el Gobierno de Australia y el de Nueva Zelandia para la conservación y ordenación de las poblaciones de reloj anaranjado en la Meseta del Sur de Tasmania, titulado “Arrangement between the Government of Australia and the Government of New Zealand for the Conservation and Management of Orange Roughy on the South Tasman Rise”.
32. El debate en sesión plenaria afrontó varias cuestiones relacionadas con el acuerdo de cooperación y las particularidades de la pesca del reloj anaranjado. Se observó que el acuerdo, y la enmienda que lo mejoraba, no tenían la flexibilidad suficiente para evitar el agotamiento de dichas poblaciones. Esa experiencia demuestra que, en el caso de una población frágil, como la del reloj anaranjado, existe la necesidad urgente de acelerar la conclusión de acuerdos de cooperación o, como mínimo, la aplicación de medidas temporales de ordenación de emergencia. La incapacidad del acuerdo para controlar la pesca no reglamentada realizada por terceras partes suponía una presión adicional sobre dicha población íctica.
33. El Sr. Rashid Sumaila presentó un documento sobre la ordenación de las poblaciones compartidas de merluza en el ecosistema marino de Benguela, titulado “Management of shared hake stocks in the Benguela Marine Ecosystem”.
34. Los debates se centraron en el Protocolo de la SADC sobre pesca y sus repercusiones en los estados miembros de la SADC, en particular los estados ribereños. El Protocolo contiene una serie de disposiciones que se refieren explícitamente a acuerdos de cooperación para la ordenación de poblaciones transfronterizas. La responsabilidad de la aplicación del Protocolo corresponde principalmente a los estados miembros de la SADC. En cuanto a las poblaciones ícticas transfronterizas, se exige a los estados ribereños pertinentes que cooperen en el logro de los objetivos del Protocolo. Tales estados ribereños serán los responsables primordiales de la aplicación de cualquier acuerdo de cooperación que pueda concertarse. Se debatió también la cuestión de la ordenación de la pesca basada en un enfoque de gran ecosistema marino. Se planteó la cuestión de si dicho enfoque permitiría una mejor ordenación de una pesquería. Indudablemente, la ordenación sería más compleja. Por ejemplo, en el caso expuesto, el proyecto del gran ecosistema marino de la corriente de Benguela está financiado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y se ocupa de la pesca, la contaminación, la biodiversidad, el impacto de las actividades mineras, la ordenación de zonas costeras, etc., actividades que, todas ellas, ejercen probablemente efectos en el ecosistema de la corriente de Benguela. El objetivo último del proyecto es la creación de una Comisión de la corriente de Benguela que provea a la ordenación del gran ecosistema marino, con inclusión de la pesca y otros sectores. En cuanto tal, la ordenación de las pesquerías de merluza probablemente llegará a ser un componente de un sistema más amplio.
35. El Sr. Julio D. Chaluleu presentó un documento sobre las pesquerías compartidas en la zona de pesca común de Argentina y Uruguay, titulado “Shared Fishery: Argentine-Uruguayan Common Fishing Zone”.
36. El estudio del caso ofrece una demostración eficaz del hecho de que la existencia de un marco completo para la cooperación internacional, si bien es necesario, no basta para asegurar una conservación y ordenación adecuadas. En el documento, aparece implícitamente que no se ha abordado con eficacia la cuestión fundamental del exceso de capacidad. Respondiendo a preguntas concretas, el Sr. Chaluleu aclaró que (i) sólo los barcos de Argentina y Uruguay faenan en la zona común de pesca; (ii) es probable que las poblaciones costeras de corvinón sean también comunes con Brasil (en cierta medida), pero el hecho de que no emigren mucho induce a creer que no hay mucha interferencia entre los sistemas de ordenación y explotación; y (iii) los dos países facilitan asesoramiento científico a la Comisión. El Sr. Chaluleu subrayó también que el seguimiento científico adolece de la falta de recursos financieros, debido a las condiciones económicas concretas que predominan en la zona actualmente.
37. El Sr. Andrew Thomson presentó un documento sobre la ordenación de las poblaciones de gallineta nórdica en el Atlántico Norte, titulado “The Management of Red Fish (Sebastes mentella)”.
38. La Consulta observó que la situación en lo que respecta a la ordenación de la gallineta nórdica en el Océano Atlántico Norte ofrecía a la Camisón de Pesquerías del Atlántico Norte (CPANE) y a la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste (NAFO) la oportunidad de intensificar su cooperación para el desarrollo sostenible a largo plazo de las poblaciones ícticas en el Océano Atlántico Norte. Se señaló que la cooperación eficaz de ambas organizaciones era de absoluta necesidad y que debían hallarse soluciones en apoyo de la conservación y ordenación de las poblaciones de gallineta del norte. Se señaló que, dado que todas las partes contratantes en la CPANE eran también partes contratantes en la NAFO, la colaboración entre ambas organizaciones resultaba más fácil que si no se diera esa circunstancia.
39. El Sr. Moshen Al-Husaini presentó un documento sobre la pesca de las poblaciones compartidas de palometón platero en el Norte del Golfo, titulado “Fishery of Shared Stock of the Silver Pomfret (Pampus argenteus)”.
40. La Consulta tomó nota de que el palometón platero, pescado de gran valor en el norte del Golfo, se captura con redes de enmalle y la pesquería está explotada por flotas de tres países vecinos. Se necesita más información sobre la estructura de la flota y de datos científicos sobre la población para promover una ordenación cooperativa más eficaz. Se señaló que, durante los años ochenta, se cerró la principal zona de pesca del palometón plateado. Cuando se volvió a abrir la zona en 1991, el notable incremento del esfuerzo de pesca y las elevadas capturas por unidad de esfuerzo (CPUE) provocaron un aumento sustancial de las capturas. Esta experiencia indica que es posible reconstruir las poblaciones de palometón si se limita el esfuerzo de pesca. La finalidad de la ordenación de esta población es la aplicación de un sistema de cuotas individuales transferibles (CIT). Se sugirió que, aunque este enfoque de la ordenación podría contribuir a facilitar la solución del problema de las asignaciones entre los países que explotan el recurso, para que fuera eficaz se necesitaría una administración sólida de las pesquerías.
41. El Sr. J. Zuzunaga presentó un documento sobre algunas poblaciones ícticas compartidas del Pacífico Sureste, titulado “Some Shared Fish Stocks of South Eastern Pacific”.
42. Se planteó una pregunta con respecto a la aplicación del Acuerdo de las Galápagos. Se preguntó cómo se aseguraba la coherencia entre las medidas de ordenación adoptadas sobre la pesca en alta mar y las aplicables a las ZEE de las partes respectivas. Se señaló que el Acuerdo no estaba todavía en vigor. No obstante, era necesario proteger las especies pertinentes. Entre tanto, parecía haber un acuerdo general en que las medidas de ordenación de cada parte con respecto a la ZEE pertinente se aplicaran a la zona de alta mar adyacente. Se pidió información sobre la cooperación en investigaciones científicas. Existe una cooperación entre Perú y Chile: se han realizado investigaciones biológicas sobre las anchovetas y sardinas. Además, el Instituto del Mar del Perú (IMARPE), durante sus 40 años de existencia, ha compilado datos exactos y completos. El presentador demostró que las medidas de ordenación aplicadas constituyen una respuesta apropiada a desafíos naturales como el fenómeno El Niño.
