PRESENTACIÓN Y DEBATE DE LOS INFORMES DE LOS GRUPOS DE TRABAJO

Grupo de Trabajo A: Solución de problemas de asignación

45. El Grupo de Trabajo A decidió dividir su informe en dos partes: en la primera, se enumeran las características generales del problema de la asignación, que considera no se comprenden lo suficientemente bien. En la segunda, que constituye el núcleo del informe, se examina el problema de la asignación en relación con las poblaciones de peces transfronterizas y transzonales^[1]. El Grupo de Trabajo examinó por separado cada una de estas clases de poblaciones, reconociendo al mismo tiempo que había muchos elementos en común.

Cuestiones generales

46. La primera cuestión general examinada por el Grupo de Trabajo es la de las “facilitaciones para la negociación” (es decir, incentivos para lograr una cooperación efectiva; el Grupo de Trabajo B, en su informe, denomina las facilitaciones para la negociación “pagos indirectos”). El Grupo de Trabajo reconoció que las negociaciones sobre la asignación no deben limitarse solamente a las partes de la captura total permisible (CTP). Se puede facilitar el desarrollo de la cooperación complementando la asignación de las partes de la CTP con instrumentos tales como acuerdos de acceso y canje de cuotas (tanto intercambio en especie como en dinero). Además, estos instrumentos servirán para incrementar la flexibilidad y resistencia a largo plazo de los acuerdos cooperativos, una vez de que se han concluido.

47. La segunda cuestión examinada por el Grupo de Trabajo es la que puede denominarse el requisito básico para una cooperación estable a largo plazo: se ha reconocido que todos y cada uno de los participantes en un acuerdo de cooperación deben prever que, a largo plazo, van a recibir del acuerdo cooperativo beneficios que sean al menos equivalentes a los beneficios a largo plazo que recibirían en caso de que se negaran a cooperar. Este hecho, que debería ser evidente, se ignora frecuentemente en la práctica.

48. La tercera cuestión general se relaciona con la necesidad de que el acuerdo de cooperación sea resistente, es decir, tenga capacidad de resistencia, al cabo del tiempo. Esto exige, en primer lugar, que las asignaciones sean razonablemente estables y previsibles. Las asignaciones que estén sujetas a cambios repentinos y aparentemente caprichosos harán, por definición, que el acuerdo de cooperación sea inestable. Al mismo tiempo, no obstante, las asignaciones no deberán ser rígidas e inflexibles al cabo del tiempo. El acuerdo de cooperación deberá poder afrontar y responder de forma ordenada a sacudidas imprevistas. Tales sacudidas pueden derivar, entre otras cosas, de factores naturales como el medio ambiente, de alteraciones políticas y de cambios en el entorno económico. Siempre que sea posible, los acuerdos de cooperación deberán incorporar mecanismos para afrontar estas conmociones. En la medida en que tales mecanismos consistan en disposiciones que prescriban que un cambio específico dará lugar a enmiendas específicas en el acuerdo, un elemento importante del mecanismo deberá ser una interpretación común de la forma de medir los parámetros acordados previamente que constituirán el cambio en cuestión.

Poblaciones transfronterizas

Criterios fundamentales de la asignación

49. Con respecto a las poblaciones transfronterizas, el Grupo de Trabajo A se preguntó cuáles habían sido históricamente los criterios primordiales de asignación. Habían sido y son: el vínculo zonal (“zonal attachment”) del recurso y las capturas históricas dentro de una ZEE del país. En el pasado o en acuerdos de cooperación existentes se han utilizado varios otros criterios de asignación complementarios. Tales son la dependencia de la economía del país o de la zona costera con respecto a la pesca, especialmente en lo relativo a empleo y seguridad alimentaria. Otros criterios complementarios son la participación en la investigación y en el seguimiento, control y vigilancia, y otros. Se ha elaborado una lista completa de posibles criterios de asignación en el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces, así como por el Grupo de Trabajo de la CICAA (Anexo 8 del Informe Anual de la CICAA de 2001). Sin embargo, en ninguno de estos documentos se dan orientaciones sobre los pesos específicos que han de atribuirse a cada criterio individual.

50. Por encargo de la CPANE, el CIEM publicó en 1978 con gran detalle una lista de los factores que pueden tenerse en cuenta en la interpretación del vínculo zonal (“zonal attachment”). El CIEM identificó seis factores decisivos:

1. Las zonas de freza

2. La distribución de los huevos y larvas

3. La presencia de juveniles y peces no reclutados

4. La presencia y las migraciones de la parte capturable de la población

5. La historia de la pesquería incluyendo la distribución de las capturas, la tasa de explotación y los reglamentos de pesca

6. La situación de explotación de la población.

51. En el informe del CIEM se señala que, aunque los factores 1 - 3 enumerados son claramente criterios biológicos, el factor 4 tiene un aspecto biológico y un aspecto de ordenación, mientras que los factores 5 y 6 se basan en estadísticas de captura y normas de ordenación. Se señala también en el informe que se necesitaría una cantidad no realista de trabajo para compilar todos los datos biológicos necesarios a fin de determinar el vínculo zonal según los factores enumerados. Lo que es más importante, reconoció que la elección de los factores y su ponderación para calcular el vínculo zonal sería en la práctica una cuestión de negociación entre las partes en el acuerdo.

52. La historia ha demostrado también que hay grandes ventajas en el establecimiento de asignaciones porcentales de la CTP, basándose en tales criterios, estables al cabo del tiempo. El ejemplo del arenque del Mar del Norte ha demostrado la gran desventaja de crear un vínculo entre características de asignación fundamentales y específicas de la población, sujetas a cambios, tales como el tamaño de la biomasa fecunda de la población.

53. Sin embargo, para hacer que un sistema de asignación sea viable será necesario en muchos casos complementar este marco de asignación con facilitaciones de la negociación, tal como se ha expuesto en el párrafo 46. La experiencia de la Comisión Internacional de Pesca del Mar Báltico ofrece un ejemplo excelente de la utilización de tales facilitaciones. Vale la pena señalar que, a pesar de que intervenían muchos países y que se afrontaban dificultades políticas creadas por la guerra fría y el final de la Unión Soviética, el acuerdo de cooperación en la pesca en el Mar Báltico funcionó notablemente bien con la ayuda de tales facilitaciones.

54. El Grupo de Trabajo señaló también que podían obtenerse ideas útiles de la experiencia del acuerdo de cooperación para el arenque de Noruega que desova en primavera, en el que las transferencias de cuotas y el canje de permisos para pescar en las zonas de otros forman parte del conjunto total del acuerdo.

Criterios especiales de asignación para los países en desarrollo

55. El Grupo de Trabajo A no examinó en detalle los criterios especiales de asignación para los estados ribereños en desarrollo, debido a que pudo encontrar sólo unos pocos ejemplos de recursos transfronterizos en los que participan estados ribereños desarrollados y en desarrollo. El Grupo de Trabajo no consideró necesarios tales criterios cuando los estados ribereños pertinentes son todos países en desarrollo.

Poblaciones transzonales

Procedimientos de adopción de decisiones

56. El Grupo de Trabajo A se dedicó después a examinar la cuestión de las asignaciones que han de hacerse en el caso de las poblaciones transzonales. Se presentaron dos posibles modelos de procedimiento de adopción de decisiones. El primero, que es un modelo en dos fases, consiste en dividir la CTP entre la que debe realizarse dentro de la ZEE, o las ZEE, y la que ha de realizarse dentro de las áreas adyacentes de alta mar. La parte de la CTP que debe realizarse dentro de las áreas adyacentes de alta mar debería asignarse, a su vez, entre los miembros de la Organización Regional de Ordenación Pesquera (OROP) que faenen en el área de alta mar adyacente. El segundo modelo fusiona en realidad las dos fases en una, reduciendo así potencialmente los costos de negociación. Ambos modelos han sido aplicados por la NAFO y la CPANE.

Criterios de asignación fundamentales

57. Basándose en las pruebas existentes, el Grupo de Trabajo concluyó que el vínculo zonal y las capturas históricas eran los criterios más aplicados. Se consideró que el vínculo zonal es especialmente importante para el segmento del recurso que se encuentra dentro de la ZEE o las ZEE, mientras que las capturas históricas eran particularmente importantes para repartir la parte del recurso existente en el área de alta mar adyacente. Cuando se utilizan las capturas históricas como criterio de asignación, es preciso reconocer que los estados en desarrollo pueden, por varias razones, no disfrutar del beneficio de un historial de pesca. En tales casos, debe reconocerse debidamente el carácter especial que se atribuye a los estados en desarrollo tanto en la Convención de las Naciones Unidas de 1982 sobre el Derecho del Mar como en el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces. Los criterios complementarios enumerados con referencia a las poblaciones transfronterizas (véase el párrafo 49) son igualmente pertinentes para el caso de las poblaciones de peces transzonales.

58. El Grupo de Trabajo señaló después que la asignación entre los miembros de las OROP puede complicarse a causa de la cuestión del “interés real”.

Asignaciones de cuotas a nuevos miembros

59. Además de la cuestión del interés real, la cuestión de los nuevos miembros fue una de las más difíciles que el Grupo de Trabajo hubo de abordar. El Grupo de Trabajo señaló que la cuestión se trataba explícitamente en el Artículo 11 del Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces.

60. El Grupo de Trabajo expresó también la opinión de que eran especialmente pertinentes las condiciones siguiente siguientes establecidas por el Grupo de Trabajo de la CICAA para la aplicación de criterios de asignación de acceso. Tales condiciones son las siguientes (véanse los párrafos 22 - 23 del Anexo 8 del Informe Anual de la CICAA de 2001):

La aplicación de los criterios de asignación deberá tener en cuenta las contribuciones a la conservación realizadas por las partes candidatas a calificación, necesarias para conservar, ordenar, restaurar, o recuperarlos stocks de peces de acuerdo con el objetivo del Convenio.

Los criterios de asignación deben aplicarse coherentemente con los instrumentos internacionales y de una manera que aliente los esfuerzos para prevenir y eliminar la sobrepesca y el exceso de capacidad pesquera y garantice que los niveles de esfuerzo pesquero sean acordes con el objetivo de alcanzar y mantener el RMS.

Los criterios de asignación deben aplicarse para no legitimar las capturas ilegales, no reguladas y no documentadas y deben fomentar la prevención, freno y eliminación de la pesca ilegal, no regulada y no documentada, especialmente la pesca realizada por los barcos con bandera de conveniencia.

61. El Grupo de Trabajo tomó nota de la experiencia de la NAFO, la cual, en su 21ª reunión anual, aprobó una resolución para orientar las expectativas de futuros nuevos miembros con respecto a las oportunidades de pesca dentro de la zona reglamentaria de la NAFO. En la resolución de la NAFO se establece lo siguiente:

(Traducción libre)

1. La NAFO es una organización abierta. Los no miembros pueden adherirse a la Organización mediante el depósito de un instrumento de adhesión de conformidad con el Artículo XXII de la Convención. De conformidad con el Artículo IV de la Convención, todas las partes contratantes son miembros del Consejo General.

2. En caso de que un nuevo miembro de la NAFO ingrese como miembro en la Comisión de Pesca, de conformidad con el Artículo XIII (1) de la Convención, tales nuevos miembros deberán reconocer que actualmente y en un futuro previsible, las poblaciones ordenadas por la NAFO están plenamente asignadas, y es probable que las oportunidades de pesca para los nuevos miembros queden limitadas, por ejemplo, a nuevas pesquerías (poblaciones no asignadas actualmente mediante CTP/cuota o control de esfuerzo), y a la categoría “Otros” en el cuadro de asignación de cuotas de la NAFO.

62. Además, el Grupo de Trabajo tomó nota del particularmente útil documento de debate sobre las indicaciones para orientar las expectativas de las partes no contratantes interesadas en la CPANE titulado “Indications to Guide the Expectations of Interested Non-Contracting Parties of NEAFC”. En este documento se establece por primera vez que la CPANE debe buscar un consenso sobre la política aplicable a los potenciales solicitantes de ingreso en la organización. Propone después dos políticas distintas, una “general” y otra “individual” aplicable a los nuevos miembros:

(Traducción libre)

La política “general” podría incluir:

1) Los nuevos miembros participarán, en las mismas condiciones que las partes contratantes (PC) existentes, en futuras asignaciones de poblaciones que no estén reglamentadas en el momento en que se hace la solicitud.

2) Los nuevos miembros que eran anteriormente “no partes contratantes cooperantes” “llevarán consigo” la parte de la correspondiente cuota de cooperación.

3) Los nuevos miembros podrán pescar poblaciones que están reglamentadas cuando se hace la solicitud. No obstante, esta pesca podrá realizarse solamente sobre las cuotas para “otros”, establecidas al efecto.

La política “individual” podría consistir en que las PC en la CPANE acuerden conjuntamente con cada solicitante qué posibilidades de pesca recibirá el solicitante en caso de que llegue a ser nuevo miembro. La limitación temporal de dicho acuerdo dependerá de las negociaciones.

El calendario para este procedimiento podría ser:

1) El nuevo miembro potencial enviará a la Secretaría de la CPANE una carta en la que declare su intención de solicitar su adhesión suponiendo que pueda obtener “posibilidades satisfactorias de pesca”. Deberán describirse en la carta los deseos específicos a tal efecto, así como los argumentos pertinentes a los “intereses reales”.

2) Las PC en la CPANE negocian conjuntamente con el solicitante.

3) Si se llega a un consenso entre el solicitante y (una mayoría de) las PC en la CPANE, se firma un acuerdo a nivel administrativo. Este acuerdo tendrá dos condiciones: que el Gobierno solicitante presentará al Depositante, de conformidad con el párrafo 4 del Artículo 20, una solicitud en la que se confirmen los términos del acuerdo y que esta solicitud sea aceptada por los gobiernos de las PC en la CPANE con arreglo al párrafo 4 del Artículo 20.

63. El Grupo de Trabajo estimó que las facilitaciones para la negociación podrían desempeñar una función importante al afrontar la cuestión de los nuevos miembros. Si, por ejemplo, fuera posible a los nuevos miembros futuros adquirir cuotas de los miembros actuales de las OROP, esto podría contribuir a la solución del problema de la asignación de cuotas a nuevos miembros.

Criterios de asignación especiales para los países en desarrollo

64. El Grupo de Trabajo señaló que se incluyen disposiciones explícitas para los países en desarrollo, entre otros, en los Artículos 24 y 25 del Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces. Señaló asimismo que, por lo que se sabía, no había ningún caso en que se hubieran aplicado tales disposiciones en el momento actual. Sin embargo, el Grupo de Trabajo prevé que esta cuestión cobrará una importancia considerable en el futuro. Con todo, sería preciso aclarar las consecuencias para la asignación.

Consideraciones adicionales

65. Existe una notable controversia sobre el marco temporal que debe utilizarse para medir las capturas históricas. Se han propuesto varias fórmulas. El Grupo de Trabajo no se halla en condiciones de encontrar ninguna fórmula única que sea claramente superior a las demás.

66. Una segunda cuestión relativa a las capturas históricas se refiere a las capturas históricas dentro de las ZEE. El problema es si, al determinar la participación de los estados ribereños en los recursos, han de tenerse en cuenta solamente las capturas realizadas por la flota o flotas del estado ribereño, o si hay que incluir también las capturas de los barcos extranjeros. Hay consenso en que deben contarse todas las capturas realizadas dentro de las ZEE, al establecer el historial de capturas del estado ribereño.

67. Una tercera cuestión se derivó del reconocimiento de que la ordenación pesquera debe proceder a base de ecosistemas y no de una única población. El Grupo de Trabajo está seguro de que esta cuestión es muy pertinente para la ordenación de las poblaciones compartidas. Se estimó que, si se adopta un enfoque de ecosistemas con respecto a las poblaciones compartidas, este hecho tendrá al menos tres repercusiones:

1. Se necesitarán más datos e investigaciones.

2. Es muy probable que las negociaciones sobre la asignación lleguen a ser más complejas.

3. Las OROP y otros acuerdos similares de pesca cooperativa deberán orientarse a afrontar las cuestiones de ecosistema.

68. Una cuarta cuestión se relaciona con la sobrecapacidad. El Grupo de Trabajo está seguro de que la existencia de sobrecapacidad agrava en gran medida los problemas de la asignación y complica los problemas de la ordenación de los recursos.

Grupo de Trabajo B: Logro de una coordinación de los planes y objetivos de la ordenación y de los programas de investigación

69. La coordinación de los planes y objetivos de la ordenación y de la investigación aportará muchos beneficios en una pesquería de poblaciones compartidas, pero la obtención real de tales beneficios exigiría una considerable inversión en forma de recursos financieros. Sin dicha inversión, no se conseguirían los beneficios reales que una pesquería bien ordenada aporta a la sociedad. Al establecer los planes de ordenación y la coordinación de la investigación, deberá considerarse el nivel de inversión en un marco de costos/beneficios y deberá hacerse todo lo posible para asegurar que se disponga de recursos suficientes que permitan realizar efectivamente las distintas tareas.

70. Se reconoció que, al comienzo, para conseguir la coordinación de los planes y objetivos de la ordenación y de los programas de investigación, era necesario tener:

• Una autoridad de ordenación cooperativa

• Un plan conjunto de ordenación

• Objetivos comunes

• Instrumentos convenidos para los encargados de la ordenación, incluyendo indicadores y puntos de referencia para el control del funcionamiento

• Un organismo científico conjunto que facilite asesoramiento.

71. Unos planes de ordenación pesquera bien diseñados contienen al menos (i) la descripción de la pesquería, (ii) objetivos de la ordenación, (iii) medidas para alcanzar los objetivos, (iv) indicadores y puntos de referencia para medir los resultados efectivos en comparación con los objetivos, (v) normas de decisión sobre cómo cambiar la ordenación cuando no se estén alcanzando los objetivos y (vi) la información e investigaciones necesarias para apoyar la ordenación.

72. No obstante, para elaborar un plan de este tipo en una situación de poblaciones compartidas, incluso existiendo la infraestructura indicada, se plantean una serie de desafíos que es preciso afrontar. Al nivel más alto, será necesario repartir las responsabilidades entre los estados y hacer alguna delegación de soberanía. El Grupo de Trabajo enumeró en primer lugar estos desafíos y después examinó cada uno de ellos respectivamente.

Planes y objetivos de la ordenación

Determinación de las diferencias en la urgencia y necesidad de coordinación

73. Aunque parece que en casi todos los casos se obtiene un beneficio general a largo plazo de la coordinación en la ordenación de las poblaciones compartidas, la necesidad y la urgencia de la coordinación varía mucho entre las distintas pesquerías. Dicha variación va desde un extremo en el que hay acontecimientos que ejercen un gran impacto (p.e., la pesca de especies de larga vida y valor elevado, en la que existe un riesgo elevado de daños irreversibles) hasta casos en que es posible que la coordinación incremente los beneficios generales que rinde la pesca.

74. Se consideró que es preciso evaluar estas diferencias en un enfoque de evaluación de riesgos y que el nivel de coordinación debe ser proporcional a la necesidad. No obstante, incluso en casos en que se consideró que los beneficios eran menores, sigue siendo importante empezar a avanzar hacia la coordinación para conseguir beneficios a plazo más largo.

Reconocimiento e incorporación de las diferencias en las metas y aspiraciones de las distintas partes

75. Se consideró muy importante la necesidad de aclarar y acordar objetivos en el plan de ordenación, ya que se estimó que esta era una de las principales causas del fracaso de la ordenación pesquera en el pasado. Sin embargo, se reconoció también que, en una situación de poblaciones compartidas, variará la medida en que puede conseguirse esto y resultará particularmente difícil en los casos en que existen diferentes condiciones y políticas socioeconómicas entre las partes que comparten cualquier población concreta.

76. Como base para la elaboración de los objetivos, es necesario reconocer que hay una jerarquía de objetivos para todas las dimensiones económicas, sociales y ecológicas de la pesca. Esta jerarquía varía desde los objetivos de política de alto nivel hasta los objetivos operacionales a nivel más bajo que pueden tratar de conseguirse directamente mediante actividades de ordenación. Existe también en muchos casos una dimensión a largo plazo y una dimensión a corto plazo, y suele ser más fácil llegar a un acuerdo sobre la primera. Idealmente, es importante llegar a un acuerdo sobre los objetivos operacionales de nivel más bajo entre todas las partes interesadas. En situaciones en que esto no sea posible, cobra una importancia decisiva el acuerdo sobre las metas más amplias y los objetivos a plazo más largo (p.e., la sostenibilidad de las poblaciones). Las distintas partes pueden desarrollar después sus propios objetivos de nivel más bajo, siempre que sean compatibles con la política general. Idealmente debería tratarse de un proceso transparente como parte del plan de ordenación conjunta. En muchos casos, puede ser necesaria una solución de transacción para elegir, por ejemplo, objetivos a plazo medio con plazos y límites convenidos. Para llegar a estos tipos de transacción, la utilización de pagos indirectos puede facilitar la satisfacción de las exigencias de las metas y aspiraciones de cada parte sin poner en peligro objetivos de nivel más alto, tales como la sostenibilidad de la población.

Incorporación de las diferencias en las escalas temporales de los distintos procesos en los planes y objetivos de la ordenación

77. Es importante reconocer que existen distintas escalas temporales para los diferentes procesos de ordenación. Por ejemplo, los ciclos políticos suelen ser de unos 3-4 años, mientras que las respuestas a la ordenación normalmente se obtienen a una escala temporal más larga. Esto hará frecuentemente que surjan conflictos entre los intereses a plazos largo y corto. En la medida de lo posible, deberán desconectarse estos procesos diferentes, reconociendo que ello resultará difícil en una situación de poblaciones compartidas. No obstante, está ocurriendo esto ahora a nivel nacional en algunos países (p.e., Australia), donde se establecen las políticas dentro de límites definidos y la ordenación pesquera funciona dentro de tales límites, sin una intervención política.

78. En muchas situaciones es necesario establecer un equilibrio entre las necesidades a corto plazo y las metas y beneficios a plazo más largo. Los planes de ordenación deberán tener en cuenta las necesidades de los pescadores, especialmente en los casos en que sus familias dependan de las capturas del mañana. Deberán determinarse las medidas progresivas que será necesario aplicar para alcanzar las metas a largo plazo, junto con los costos (posiblemente a cargo de la sociedad) necesarios para conseguirlas. En otras situaciones, es posible que los pescadores sepan que participan en una pesquería sólo a plazo medio, por lo que los beneficios a largo plazo serán poco importantes. Será preciso reconocer tales diferencias y tenerlas en cuenta en los planes y objetivos de desarrollo.

79. Existen diferentes escalas temporales entre otros procesos de ordenación, por ejemplo, la recolección y análisis de datos e información, la creación de capacidad apropiada dentro de cada parte participante y el cambio de la opinión pública con respecto a la pesca y su ordenación. También será preciso reconocer y tener en cuenta estas diferencias en todo plan de ordenación conjunta.

Incorporación de flexibilidad suficiente para tener en cuenta los cambios

80. En los planes de ordenación de poblaciones ícticas compartidas deberá reconocerse el carácter dinámico de los sistemas que se están sometiendo a ordenación y tenerlo en cuenta en sus especificaciones de las medidas de ordenación (p.e., cambios en la distribución, abundancia y/o pautas de migración de las especies pertinentes). La experiencia del pasado ha demostrado que los planes que no incorporan esta flexibilidad fracasan en muchos casos. Al hallar un equilibrio entre la solidez del plan y su flexibilidad es posible recabar orientaciones de la práctica del pasado y de la experiencia de otras pesquerías, especialmente de aquellas en que se han ordenado especies análogas. Los planes deberán incorporar un plan de revisión que permita evaluarlos y actualizarlos según sea necesario.

81. La investigación y el seguimiento continuo de los cambios en las condiciones naturales, sociales, económicas y políticas deberán ser la base de los planes, de forma que puedan hacerse reajustes en las actividades de captura y las medidas de ordenación. Un elemento importante a este respecto será la realización continua de actividades científicas cooperativas para comprender mejor los vínculos entre las condiciones biofísicas cambiantes y la dinámica de la población y la distribución geográfica de las especies en cuestión. Además, deberá mantenerse un seguimiento normal de los cambios en las condiciones sociales, económicas y políticas pertinentes e intercambiar abiertamente la información al respecto entre las partes cooperantes.

82. Para lograr la flexibilidad, podrá ser necesario ampliar el ámbito de la negociación utilizando instrumentos que reflejen nuevas circunstancias, tales como pagos indirectos, vínculos con concesiones no pesqueras, disposiciones sobre canjes de cuotas y acuerdos de acceso. Para poder aplicar tales opciones será necesario introducir ajustes oportunos en los planes de ordenación y prestar atención a las repercusiones en la compilación de datos.

Definición de los vínculos entre ciencia, ordenación y política

83. En la mayoría de las pesquerías, es necesario establecer vínculos entre la ciencia, la ordenación y la política, pero la importancia de ello es especial en la ordenación de poblaciones compartidas. Es preciso describir y acordar claramente las funciones y responsabilidades de los diferentes grupos. En particular, es importante distinguir entre quienes prestan asesoramiento, como los científicos/economistas, y quienes adoptan las decisiones de ordenación. Todos ellos deben trabajar unidos para alcanzar las metas acordadas, pero es necesario determinar claramente sus responsabilidades y rendición de cuentas. En general, quienes prestan asesoramiento deberán ofrecer opciones a los responsables de las decisiones indicando las repercusiones de escoger una opción y no otra (incluyendo la evaluación de la incertidumbre y los riesgos en todos los aspectos de las dimensiones social, económica y ecológica). Los responsables de las decisiones tendrán que elegir y señalar con transparencia las razones de las decisiones a todos los interesados.

Mejora de la comunicación de la información existente entre los interesados, las partes y los diferentes procesos involucrados en la ordenación

84. Pueden identificarse dos cuestiones de comunicación: (i) la comunicación de la información entre los distintos grupos involucrados en el proceso de ordenación, especialmente en situaciones de poblaciones compartidas (p.e., los diferentes científicos/economistas, responsables de las decisiones, pescadores), y (ii) la comunicación al público sobre los problemas que afronta la ordenación y los beneficios potenciales de ésta.

85. Con respecto a la primera cuestión, es importante reconocer la diversidad de los destinatarios y la necesidad de poder comunicarles eficazmente en un idioma que comprendan fácilmente (idioma en el sentido de jerga, términos técnicos, conceptos, etc.). Una mala comunicación hace frecuentemente que se retrase la adopción de decisiones y que la ordenación sea deficiente. La buena comunicación facilita también la creación de confianza entre las distintas partes. La comunicación entre estos grupos y partes es un diálogo en múltiples direcciones y tan importante es escuchar como transmitir mensajes. Es preciso alentar la creación de estructuras para facilitar el diálogo entre los distintos grupos fuera de la esfera política (p.e., mecanismos para estimular el diálogo interdisciplinario o el diálogo entre pescadores de las distintas partes).

86. Se consideró que la información del público sería un elemento decisivo en la coordinación, especialmente en lo que respecta a influir en el proceso político para contribuir al desarrollo y la aplicación de la ordenación pesquera. Deberá alentarse a los pescadores y otros interesados a facilitar más información a los medios de difusión (TV y radio) acerca de sus actividades, de los beneficios de la ordenación y de los efectos de una mala ordenación en la economía del país y en los consumidores. Podría organizarse esto mediante cooperativas pesqueras u organizaciones análogas que transmitan mensajes claros al público.

Investigación

87. En muchos foros se ha reconocido que la ordenación “debe basarse en el mejor asesoramiento científico disponible”, pero es mucho menos evidente la forma de conseguirlo, especialmente en una situación de poblaciones compartidas. La investigación debe incluir de forma equilibrada aspectos de (i) excelencia (ii) pertinencia (iii) independencia (iv) oportunidad (v) exahustividad y (vi) eficiencia en función del costo. Es primordialmente importante que la investigación afronte las necesidades de la ordenación y no esté determinada solamente por las necesidades de los investigadores. Por otra parte, los regímenes de ordenación deben tener en cuenta el estado de los conocimientos y lo que es posible obtener en el futuro inmediato.

Establecimiento de prioridades para la investigación

88. Los datos y la información necesarios para la ordenación pesquera abarcan una amplia gama de dimensiones sociales, económicas y ecológicas (incluyendo las especies fijadas como objetivo) y, teniendo en cuenta las grandes necesidades de datos que implica, el establecimiento de prioridades es una parte importante de la coordinación de la investigación. Si se realiza de manera adecuada, se obtendrá la información más importante con el menor costo posible. En el establecimiento de las prioridades deberán participar los interesados pertinentes, especialmente los beneficiarios de la investigación (no sólo quienes proveen a ella). En este proceso se deberán estudiar qué aspectos de la gama de información son apropiados para las cuestiones de ordenación que se están examinando y establecer un equilibrio entre las necesidades inmediatas de los usuarios y las posibles necesidades futuras. Por ejemplo, al analizar los datos del ecosistema, las prioridades principales podrán ser las de los parámetros ambientales que influyen en la pesquería y también aquellos en los que la pesquería misma ejerce un impacto (p.e., las distorsiones en el hábitat o en la cadena alimentaria). Una vez que se han determinado las cuestiones y necesidades generales de la ordenación, un método para establecer prioridades en la investigación es el de clasificarlas con arreglo a una escala de “conveniencia” (es decir, si satisfacen la necesidad) y una escala de “viabilidad” (es decir, si lo harán de forma eficaz en función del costo), debiendo realizarse solamente los proyectos que puntúen bien en ambas escalas.

Coordinación de la compilación de datos y la ordenación

89. Los planes de compilación de datos en una situación de poblaciones compartidas deberán basarse en un marco común, por ejemplo, el marco de la Unión Europea para recoger datos básicos pertinentes para la ordenación pesquera^[2]. Se puede así realizar de forma coordinada la compilación de los datos sobre flotas pesqueras, seguimiento y control, lugares de desembarque, etc., así como realizar programas conjuntos tales como encuestas, cuando proceda (p.e., CIEM/IBTS, la encuesta internacional sobre arrastre de fondo realizada por los estados que comparten las poblaciones^[3]).

90. Sin embargo, al establecer planes de recogida de datos, es importante no prescindir del caudal de información contenida en los datos existentes que se puede volver a analizarlos para una finalidad diferente. Es posible que en otros organismos o instituciones existan muchos de tales datos para un examen más amplio de la ordenación pesquera. Esto vale en particular en lo que respecta a los datos sociales y económicos pertinentes a la pesca. Frecuentemente se suelen olvidar también los conocimientos obtenidos por pescadores con años de experiencia en la observación de sistemas acuáticos, los cuales deben formar parte de los acuerdos de coordinación.

91. Si se considera necesario recoger nuevos datos, es imprescindible preparar un plan para asegurar la buena gestión de los mismos y su intercambio entre todos los participantes. Una forma de realizarlo puede ser estableciendo una base da datos común. Buen ejemplo de ello es la establecida recientemente en África Occidental para datos pesqueros/biológicos, bajo la dirección de la FAO, que contiene estadísticas de capturas, esfuerzo de pesca, número y tipo de barcos, parámetros biológicos para las especies fundamentales, todo lo cual se halla a disposición de todos los participantes en los análisis conjuntos de la pesca. Cuando este enfoque plantea problemas, por ejemplo, si se plantean cuestiones de confidencialidad, pueden adoptarse también otros planes de transferencia directa de los datos entre los participantes, siempre que estén bien documentados, limitando la base de datos común a la información disponible públicamente.

92. En todos los programas de compilación de datos, es imprescindible la validación de los mismos para asegurar que no se ofrezca un asesoramiento equívoco a los responsables de las decisiones. Como se obtienen los datos de distintas fuentes, los análisis de las poblaciones compartidas deben conducir a una mejor validación de los datos y deberá hacerse todo lo posible para comparar estas fuentes diferentes de datos a fin de determinar su compatibilidad.

Normalización de los análisis y las evaluaciones

93. Es muy recomendable que se hagan evaluaciones comunes de las poblaciones, las flotas y los aspectos sociales, económicos y ecológicos más amplios, en tanto que el proceso ofrezca la oportunidad de estudiar nuevos tipos de análisis e innovación. Este tipo de normalización exigirá una mejor coordinación interdisciplinaria, así como una mejor coordinación dentro de cada disciplina y requerirá la utilización de expertos técnicos en cada una de las disciplinas que puedan realizar análisis sin presiones indebidas de los procesos políticos. En este momento, se reconoce que la normalización de los análisis biológicos puede ser más fácil que la relativa, por ejemplo, a las flotas, pero esto no debe frenar los esfuerzos por alcanzar la coordinación necesaria.

94. La utilización de expertos externos ha resultado útil en diversas ocasiones, aportando un grado de neutralidad, así como nuevos conocimientos técnicos e ideas al proceso. También debería realizarse un examen por homólogos para fomentar un mejor control de calidad y elevar la creadibilidad de las evaluaciones.

95. La elaboración conjunta de modelos facilita la comprensión mutua y la comunicación de las necesidades de ordenación, así como la información en el proceso de establecimiento de prioridades. Al generalizarse la adopción de un enfoque de ecosistemas en la pesca, será también necesario adoptar un enfoque integrado en los análisis y evaluaciones, que incorpore distintos tipos de datos, disciplinas e instrumentos de apoyo a la adopción de decisiones.

Asegurar la disponibilidad de equipo y capacidad humana adecuados

96. La facilitación del mejor asesoramiento científico disponible depende directamente de que exista la capacidad de realizar investigaciones y difundir los resultados. En un sector cada vez más complejo como es el de la pesca, existe la necesidad urgente de atraer y mantener personal bien capacitado en una o más de las muchas disciplinas de la ordenación pesquera. También es cada vez más urgente capacitar al personal actual para que se mantenga al tanto de las nuevas exigencias y las nuevas tecnologías.

97. La realización de investigaciones en un entorno de poblaciones compartidas ofrece frecuentemente la oportunidad de transferir tecnologías y experiencias que, de otra forma, no estarían disponibles. Se debe reconocer a este respecto que no todas las partes tienen que poseer un nivel igualmente alto de capacidad, pero también es verdad que es preciso desarrollar un nivel mínimo aceptado entre todas las partes. Se creará así la posibilidad de basarse en las ventajas de una o más de las partes a fin de evitar toda duplicación y gastos innecesarios. Lo mismo vale para el equipo y los laboratorios, cuando existe la oportunidad de compartirlos (p.e., un barco de investigación) y evitar una duplicación innecesaria en laboratorios especializados, tales como los que realizan estudios de genética o determinación de la edad.

98. Se puede crear capacidad mediante el intercambio de expertos técnicos, la capacitación y la comunicación de experiencias, tanto del acuerdo concreto como entre otros acuerdos semejantes de todo el mundo.

Cómo afrontar situaciones de escasez de datos

99. Probablemente en todas las situaciones pesqueras, se adolece de una insuficiencia de datos para apoyar debidamente la adopción de decisiones. Ocurre esto especialmente en algunas pesquerías en pequeña escala y en las de países en desarrollo. Sin embargo, siempre hay información suficiente para iniciar algún tipo de ordenación y se puede crear la base de información a medida que evoluciona la ordenación. Se puede conseguir una compilación relativamente rápida de algunos datos e información utilizando los recogidos para pesquerías y situaciones análogas a la que carece de datos adecuados. Deberán aprovecharse también los conocimientos de los pescadores y las comunidades y actualmente se puede disponer de varias técnicas de pronóstico rápido. Se pueden utilizar también rápidamente indicadores decisivos basándose en la experiencia adquirida por otros en distintas partes del mundo. En algunas situaciones existen los datos, pero no están disponibles por razones políticas o de otra índole. Deberían estudiarse también incentivos para liberalizar la información y deberán aducirse para ello los beneficios generales de una adopción de decisiones informada.

Grupo de Trabajo C: Asegurar la aplicación y cumplimiento de los acuerdos de ordenación

100. El Grupo reconoció que los requisitos para aplicar y hacer cumplir las medidas de conservación y ordenación pesqueras en lo relativo a poblaciones transfronterizas y transzonales pueden variar según la complejidad de las distintas pesquerías (p.e., el número de partes, la naturaleza de la pesquería y el movimiento de la población)^[4].

101. Pueden considerarse varios escenarios diferentes con distintos grados de complejidad. El caso más sencillo es el de dos países que comparten la población, cada uno de los cuales pesca en su propia ZEE. Pueden complicar esta situación una serie de factores: desacuerdo en la delimitación de la frontera entre los dos países, acceso de países terceros a la pesquería, acceso recíproco a ZEE de otros países y el hecho de que la población íctica en cuestión sea también una población de peces transzonales y una parte de ella se encuentre fuera de la ZEE en zonas de alta mar adyacentes.

102. En el Cuadro 1 se presentan en forma tabular una serie de situaciones y escenarios posibles para la ordenación de las poblaciones de peces transfronterizas y transzonales.

Cuadro 1: Serie de situaciones potenciales y algunos escenarios para la ordenación de las poblaciones de peces transfronterizas y transzonales^[5]

103. Para los fines del Grupo de Trabajo, se entendió que los términos aplicación y cumplimiento incluyen lo siguiente: por “aplicación” se entiende los instrumentos que permiten aplicar las medidas de ordenación. Se incluyen planes conjuntos de inspección y/o observadores, registros regionales, registros de barcos que pescan en alta mar, declaración de capturas e intercambio de datos, inspecciones de puertos/desembarques, sistemas de vigilancia de los buques, etc. Por “cumplimiento” se entienden las acciones que probablemente se adoptarán en caso de no cumplimiento de las medidas de ordenación y conservación. Estas sanciones pueden ser diversas y tener carácter administrativo o criminal. Entre las sanciones de carácter administrativo pueden incluirse la denegación, la suspensión o la retirada de la autorización para pescar^[6].

104. El Grupo consideró que las sanciones deberían ser suficientemente severas como para impedir y desalentar el no cumplimiento de las disposiciones de ordenación acordadas. Por consiguiente, se recomienda vivamente asegurar la coherencia, transparencia y prontitud en la aplicación de las sanciones. Esto implica que exista, por ejemplo, un intercambio de información sobre las actividades de pesca ilegal y no reglamentada. Además, el Grupo estimó que las sanciones deben definirse de forma que consigan resultados comparables entre los estados participantes.

105. El Grupo reconoció que no todos los países tienen los mismos recursos y capacidad técnica para aplicar y hacer cumplir las medidas pertinentes de conservación y ordenación. Deberá reconocerse esta situación al acordar las disposiciones de aplicación y cumplimiento. Cuando sea posible y procedente, deberán establecerse políticas que faciliten la contribución de la industria al costo de la ordenación pesquera y, en particular, a los gastos relacionados con la aplicación y cumplimiento de las medidas de ordenación.

Escenario A: Dos estados ribereños, una única población transfronteriza que se halla totalmente dentro de sus ZEE y capturada por las flotas nacionales dentro de sus respectivas ZEE

106. Este escenario exige la colaboración de los dos estados en la ordenación de la población transfronteriza. Presupone una cooperación en términos de intercambio de datos e información de investigación y la armonización de las medidas de ordenación para promover la utilización, niveles y métodos de explotación sostenibles y el buen estado de la población.

107. El Grupo convino en que, para aplicar y hacer cumplir las disposiciones de ordenación pesquera relativas a una población transfronteriza con arreglo a este escenario, hace falta adoptar, como mínimo, las medidas siguientes:

• Mantenimiento de un registro de los barcos autorizados para pescar la población;

• Utilización de un sistema de seguimiento de las actividades pesqueras (incluyendo, cuando proceda, un fácil acceso a registros relacionados con la autorización para pescar, la cantidad y las especies de la cuota, el área de operaciones, la duración del viaje, libros de pesca, etc.)^[7];

• Inspecciones de los barcos en puerto, de las capturas a bordo y de las capturas desembarcadas.

108. Los dos estados, deberán intercambiarse, a intervalos determinados previamente, la información obtenida de estas comprobaciones, en una forma de presentación acordada. Esta transparencia y cooperación promoverá la confianza entre los estados y entre los pescadores que participan en la captura de la población.

109. Es de esperar que los estados ribereños aseguren el cumplimiento de las medidas acordadas de ordenación por parte de sus barcos pesqueros, de conformidad con su legislación nacional. Por ello, se recomienda armonizar las políticas y la legislación con respecto a los asuntos relacionados con el cumplimiento.

Escenario B: Dos estados ribereños, una única población transfronteriza que se halla totalmente dentro de sus ZEE y capturada por las flotas nacionales dentro de sus respectivas ZEE, y donde existen controversias sobre las fronteras entre las partes, lo que hace que la zona de ordenación sea controvertida

110. En las situaciones en que existen controversias sobre las fronteras entre dos estados ribereños y hay una zona controvertida en la que se halla parte de la población, se recomienda vivamente establecer una cooperación eficaz para la ordenación sostenible de la población en toda su extensión.

111. A efectos de la ordenación pesquera, podría ser preferible establecer una “zona de ordenación conjunta” que incluya la zona controvertida. Se facilitaría así la ordenación de la población en su totalidad y se evitaría un vacío en la ordenación.

112. Además de las medidas necesarias para la aplicación y cumplimiento de las disposiciones de ordenación pesquera indicadas en el Escenario A, deberían adoptarse las medidas siguientes con respecto a la zona de ordenación conjunta:

• Requisitos especiales de presentación de informes para los barcos pesqueros cuando faenan en dicha zona de pesca, incluyendo la cláusula de presentación simultánea de informes a ambos estados ribereños; y

• Planes de seguimiento y vigilancia recíprocos para cada estado ribereño con respecto a los barcos que enarbolen el pabellón de una de las Partes y faenen en la citada zona o responsabilidad primordial respecto del seguimiento y la evaluación (p.e., abordaje, inspección, arresto y conducción al puerto, etc.).

113. Si uno u otro de los dos estados ribereños conceden licencias a barcos de un país tercero para faenar dentro de sus respectivas ZEE, los estados ribereños deberán acordar las condiciones por anticipado para determinar si se permitirá a tales barcos el acceso a la zona de ordenación conjunta.

Escenario C: Dos estados ribereños, una única población transfronteriza que se halla totalmente dentro de sus ZEE y es capturada por flotas nacionales y flotas de otros países en una o las dos ZEE

114. En algunos casos, los estados ribereños conceden acceso a terceras partes a sus ZEE. Además de las medidas para la aplicación y cumplimiento de las disposiciones de ordenación determinadas para una población transfronteriza en el Escenario A, deberán adoptarse y aplicarse las medidas siguientes:

• Las actividades de pesca realizadas por un pesquero de una tercera parte, autorizado par faenar en la ZEE de uno de los estados ribereños, deberán ser controladas y vigiladas por ese estado ribereño;

• Los barcos pesqueros de una tercera parte deberán cumplir, cuando faenen en una o las dos ZEE, los mismos términos y condiciones de licencia (incluyendo los requisitos de inspección a bordo y cumplimiento) que los impuestos a los barcos nacionales de los estados ribereños; y

• La legislación del estado del pabellón deberá incluir medidas de control (p.e., un procedimiento de autorización) para sus barcos que faenan en la ZEE de otro estado.

Escenario D: Dos estados ribereños, una única población transfronteriza que se halla totalmente dentro de sus ZEE y es capturada por flotas nacionales que tienen acceso recíproco a la ZEE del otro estado

115. Los acuerdos recíprocos de pesca entre dos estados ribereños adyacentes deberán basarse en un acuerdo que especifique claramente los términos y condiciones de acceso para sus respectivas flotas. Además de las medidas incluidas en los escenarios A y C, deberán aplicarse las medidas siguientes:

• Requisitos especiales de presentación de informes (p.e., relativos a capturas, zona de operaciones, entrada y salida de la ZEE, notificación, etc.) que contribuyan a reforzar las medidas de ordenación del estado ribereño. Cuando proceda, tales requisitos podrían incluir la información en tiempo real;

• Colaboración entre los estados ribereños para crear una cultura que sensibilice a los pescadores y les estimule a acatar los términos y condiciones de sus licencias;

• Un medio que pueda invocar el estado ribereño (parte en un acuerdo o disposición) en caso de que sus barcos cometan una infracción en la ZEE adyacente;

• Programa(s) de observadores para fines científicos y de cumplimiento; y

• Cuando proceda, programas de educación y sensibilización destinados a todos los pescadores, en los casos en que existan diferencias institucionales (capacidad, medios de control, etc.) entre los estados ribereños partes en un acuerdo.

Escenario E: Uno (o más) de los estados ribereños, una (o más) poblaciones transzonales que se hallan en la ZEE de uno (o más) estados ribereños y en alta mar

116. Una población de peces que se halla en parte en la ZEE de un único estado ribereño y en parte en alta mar exige una cooperación internacional eficaz entre el estado ribereño y otros países que pesquen la población, con el fin de conseguir que la ordenación de ésta sea sostenible. Se prevé esta situación en el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces, en sus Partes III y IV relacionadas con los mecanismos para la cooperación internacional respecto de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias. Estas Partes tratan especialmente del establecimiento de organizaciones o acuerdos regionales en los casos en que no existen actualmente y del fortalecimiento de las organizaciones y acuerdos existentes para hacerlos más eficaces.

117. Además de las medidas determinadas en el Escenario A, deberían considerarse los requisitos siguientes para la ordenación de una población transzonal:

• Establecimiento de una organización o acuerdo regional de ordenación pesquera;

• Autorización de la utilización de barcos pesqueros y notificación de las especificaciones de los mismos^[8];

• Requisitos del barco (p.e., documentación de los barcos, marcado de barcos y artes, información sobre actividades pesqueras, informes sobre capturas y esfuerzo de pesca y comunicación de movimientos y capturas de los barcos)^[9];

• Observación y compilación de información científica; y

• Establecimiento de un plan conjunto de control e inspección adaptado a las necesidades de la región (p.e., asignación de medios de inspección, procedimientos en caso de infracción y medidas complementarias).