IV. CUMPLIMIENTO MEDIANTE LAS LEYES NACIONALES DE LAS OBLIGACIONES CONTRAÍDAS EN VIRTUD DE TRATADOS

En esta sección se presentan observaciones sobre la utilización de las leyes nacionales para cumplir las obligaciones contraídas en virtud de tratados. Se examina la función e importancia de las leyes nacionales a este respecto y se destacan factores relacionados con la estructura y concepción de las leyes nacionales para lograr el cumplimiento efectivo.

A. Función e importancia de las leyes de aplicación

La manera en que un tratado surte efecto jurídico varía según los países. En algunos países, puede ser necesario someter el tratado a la aprobación del órgano legislativo nacional, antes de que pueda tener efecto jurídico con arreglo a la legislación nacional. En otros, puede aplicarse directamente a nivel nacional tras su entrada en vigor para ese país, sin necesidad de que sea aprobado previamente por el órgano legislativo nacional.^[18]

Asimismo, se han empleado distintos métodos para trasladar las obligaciones de un tratado internacional a la legislación nacional. Estos métodos incluyen:

Las obligaciones de los tratados surten efecto directamente y pasan a formar parte de la legislación nacional tras la entrada en vigor del tratado para ese país.

Se incorporan referencias a las obligaciones de los tratados en las leyes nacionales.

Las obligaciones de los tratados se trasladan directamente a las leyes nacionales.

Las leyes nacionales se ajustan para que estén en conformidad con las obligaciones de los tratados y otorguen la competencia y las atribuciones necesarias para cumplir esas obligaciones.

Ello no obstante, las alteraciones y mejoras específicas de las leyes nacionales a menudo son esenciales para aplicar un tratado, independientemente de la manera en que éste tenga efecto en la legislación nacional. Ello se debe a que los tratados con frecuencia imponen obligaciones a las Partes sin especificar cómo deben cumplirse a nivel nacional, quién debe cumplirlas y qué sanciones deben imponerse en los casos de incumplimiento.

Como consecuencia, puede que incluso un tratado con efecto directo en el plano nacional no brinde orientaciones sobre los tipos de medidas reglamentarias o de otro tipo necesarias para aplicarlo y hacerlo cumplir a nivel nacional. De modo análogo, el simple hecho de incorporar las obligaciones de un tratado en el derecho nacional, o de establecer la competencia jurídica básica para cumplirlas, puede que no sea una base jurídica suficiente para lograr un cumplimiento plenamente efectivo. Más bien, corresponde a cada Parte establecer una base jurídica suficiente y un conjunto de requisitos y procedimientos para dar efecto a las obligaciones a nivel nacional, en el marco de sus leyes nacionales.

El Convenio de Rotterdam es un ejemplo de este tipo de tratados. Contiene varias obligaciones que deben ser cumplidas por las Partes, pero corresponde a cada una de ellas determinar la manera de hacerlo. Por ejemplo, dos de sus disposiciones básicas sobre el procedimiento de CFP prescriben que cada Parte "... aplicará las medidas legislativas o administrativas necesarias..." para cumplir la obligación de que se trate (párrafo I del artículo 10 y párrafo I del artículo 11). Muchas otras obligaciones básicas se abstienen de brindar orientaciones sobre las medidas de aplicación que habrán de adoptarse a nivel nacional. En consecuencia, compete a cada Parte adoptar esas medidas.

B. Estructura y concepción de las leyes de aplicación

A continuación se ofrecen algunas observaciones generales sobre la estructura y concepción de las leyes de aplicación, para que se tengan en cuenta cuando se elaboren estas leyes.

1. Competencias frente a atribuciones

Existe una diferencia entre otorgar "competencias" para adoptar una medida (por ejemplo, la autoridad nacional designada (AND) tiene competencia para desempeñar la siguiente función) y especificar "atribuciones" para adoptar una medida (por ejemplo, la AND desempeñará la siguiente función). Al aplicar las disposiciones del Convenio, debería prestarse especial atención a la necesidad de especificar tanto las competencias como las atribuciones para adoptar las medidas necesarias, teniendo en cuenta la naturaleza de la obligación en cuestión.

2. Terminología armonizada

Es importante asegurarse de que existe una coherencia o armonización generales en la utilización de la terminología de las leyes de aplicación.

3. Especificidad y claridad

Aunque la necesidad de especificidad depende del contexto, es sumamente aconsejable elaborar leyes que sean claras y comprensibles. Es importante que sean específicas y claras en relación con las medidas que pueden o deben adoptarse para aplicar el Convenio, ya que, entre otras cosas, ello propiciará una comprensión de la ley y una aplicación imparcial.

4. Legislación, reglamentos u otros instrumentos

Cada país tendrá su propio conjunto de prácticas y enfoques para determinar la combinación adecuada de legislación, reglamentos u otros instrumentos para cumplir las obligaciones de los tratados. A grandes rasgos, la legislación fija las obligaciones, normas, acuerdos institucionales, etc. básicos, mientras que los reglamentos u otros instrumentos auxiliares establecen métodos y programas más específicos para aplicar las disposiciones de la legislación. Tal como se indicó antes, el Convenio de Rotterdam impone en general a las Partes la obligación de aplicar "las medidas legislativas o administrativas necesarias", y encomienda a las Partes la tarea de determinar la naturaleza exacta de estas medidas. Cualesquiera que sean los instrumentos empleados, es importante que las disposiciones sean jurídicamente vinculantes, a fin de fortalecer la capacidad de cada Parte para cumplir las obligaciones que impone el derecho internacional de respetar plenamente todos los compromisos contraídos en virtud del Convenio.^[19]

A continuación figura una lista de cuestiones que han de tenerse en cuenta al proyectar y redactar la legislación. Los países quizás consideren oportuno examinar cómo las medidas adoptadas para aplicar el Convenio de Rotterdam, especificadas en la Parte V de esta guía, coinciden con las cuestiones enumeradas en esta lista en el marco de sus enfoques y circunstancias nacionales.

Posibles elementos de la legislación nacional:

Título adecuado

Definiciones y ámbito de aplicación

Objetivos y principios

Obligaciones, normas e instrumentos reglamentarios básicos

Otros mecanismos no reglamentarios; programas (pueden elaborarse también fuera del marco jurídico)

Competencia y atribuciones de las instituciones

Cumplimiento, incluidas las sanciones para las infracciones

Disposiciones para fomentar la participación de la sociedad civil

Participación en iniciativas internacionales

Posibilidad de derogar leyes contradictorias u obsoletas

5. Función e importancia de los reglamentos

También es importante examinar la función y finalidad de los reglamentos. En general, la legislación primaria se utiliza para establecer las competencias y obligaciones jurídicas básicas, mientras que los reglamentos exponen con más detalle la legislación. A este fin, los reglamentos pueden ser más específicos en asuntos como las definiciones, obligaciones, normas y procedimientos, y aclarar así cómo se aplicará la ley. En el ámbito de los plaguicidas y productos químicos, los reglamentos pueden emplearse para tratar con detalle muchos de los temas señalados en la Parte III de esta guía, de manera que se aclare cómo se pondrán en práctica y cómo se dará efecto a los requisitos del Convenio de Rotterdam. Habida cuenta de sus diferentes tradiciones y enfoques jurídicos, cada país puede adoptar un enfoque distinto al determinar el grado de detalle de sus leyes en comparación con el de sus reglamentos.

6. Proceso de redacción de reglamentos

Es también importante examinar el proceso de redacción de reglamentos para facilitar la aplicación. Pueden examinarse las siguientes medidas:

Establecer un mecanismo que permita una correcta coordinación entre las autoridades competentes;

Establecer un mecanismo que permita la participación y contribución de la sociedad civil (por ejemplo, información sobre los proyectos de reglamentos; posibilidad de formular observaciones; recurso a órganos de asesoramiento);

Recurrir a expertos técnicos y jurídicos;

Establecer un "registro" oficial, que incluya los datos y evaluaciones examinados, las observaciones del público y otros temas;

Asegurarse de que se confiere competencia jurídica en la legislación para apoyar los enfoques estipulados en el reglamento, y que éste tenga coherencia interna.

C. Cooperación a nivel regional

También existen oportunidades de apoyar la aplicación nacional mediante actividades de cooperación entre países vecinos a nivel regional. Es necesario reconocer que, en última instancia, cada Parte es responsable del cumplimiento de sus obligaciones internacionales, de conformidad con las condiciones de esas obligaciones. Aun así, la cooperación regional puede apoyar los esfuerzos de las Partes para respetar plenamente los compromisos contraídos en virtud del Convenio de Rotterdam y otros instrumentos. En el ámbito de los plaguicidas, por ejemplo, existen varias iniciativas regionales en marcha en materia de recopilación de datos, registro, etc. Estos esfuerzos permiten a los países disponer de un acervo de conocimientos técnicos y recursos más amplio que el que tendrían por separado. Las futuras actividades de asistencia técnica realizadas en el marco del Convenio de Rotterdam pueden brindar oportunidades de aumentar la coordinación y los esfuerzos regionales. Se recomienda que cada país examine las actividades a nivel regional que puedan contribuir al cumplimiento de sus compromisos internacionales.