* Ce document a été préparé par Aidan Gulliver, Dino Francescutti et Katia Medeiros du Centre d'investissement, FAO, Rome, avec la participation de nombreux autres membres de la FAO et de RUTA. Il a été traduit en français par Jean Pierre Marathée.
Le présent document fait partie d'un paquet technique comprenant des manuels, du matériel de formation et un logiciel, qui permettent une approche relativement simple et sûre des différentes phases (identification, formulation, exécution et évaluation) du cycle des petits projets d'investissement.
RuralInvest fut, à l'origine, conçu par le Centre d'investissement de l'Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO) afin de mettre à la disposition des utilisateurs une méthode d'approche directe et pratique pour l'identification et la préparation des investissements plus petits que ceux qui sont habituellement considérés dans les guides méthodologiques déjà publiés[1].
La FAO, en collaboration avec l'Institution «Regional Unit for Technical Assistance» (RUTA) d'Amérique centrale, a ensuite traduit ses premières expériences en une méthodologie et un ensemble d'outils maintenant testés avec succès dans un certain nombre de pays. L'augmentation du nombre des utilisateurs a progressivement permis d'améliorer et d'étendre les différents éléments de RuralInvest, et de les traduire en français et en anglais.
De nombreux gouvernements ont, au cours des dernières décennies, commencé à encourager les communautés locales à assumer un rôle plus actif dans les décisions concernant leur propre développement. Ce processus, souvent appelé «développement communautaire», a mis en jeu des mesures telles que: i) le transfert de ressources financières aux municipalités, ii) la décentralisation et la déconcentration des institutions publiques, et iii) la création de fonds locaux d'investissement (parfois connus sous le nom de «Fonds d'investissement ruraux pour répondre à la demande»). L'utilisation de ces approches par les gouvernements et les institutions financières internationales a donné aux intéressés la possibilité de participer effectivement à la préparation des projets et d'influer sur les décisions contribuant au développement socio-économique de leur communauté, municipalité ou district.
Toutefois, la sélection des investissements au niveau local n'est pas sans difficulté. Il n'est pas toujours facile de déterminer quels investissements donneront les meilleurs résultats. Un pont pourrait avoir plus d'impact sur la communauté qu'un nouveau puits; une laiterie pourrait avoir plus d'intérêt qu'un système d'irrigation. Comment décider de l'investissement qui va être financé? Par ailleurs, tous les investissements ne sont pas durables. Un investissement qui, au départ, apparaît très utile pour la communauté peut s'avérer trop coûteux à faire fonctionner (un hôpital local, par exemple) ou peut entraîner la destruction de ressources naturelles qui ne seront pas facilement remplacées (dans le cas d'une scierie, par exemple).
Au fil des ans, la plupart des pays en développement ont créé une capacité nationale pour la formulation et l'analyse des propositions d'investissement, en mettant en place des petites équipes formées à l'étranger, au sein des ministères et des institutions responsables de la planification économique et sociale. Ce personnel, hautement qualifié, souvent assisté par des consultants spécialistes des institutions financières internationales, et utilisant les procédures internationales de formulation et d'évaluation, a surtout travaillé à la préparation de projets d'investissement de plusieurs millions de dollars EU. L'étude de faisabilité d'un nouveau barrage hydroélectrique, par exemple, peut prendre des années et nécessiter la préparation d'un rapport volumineux coûtant des centaines de milliers de dollars EU.
Toutefois, ce personnel a généralement peu d'expérience de l'analyse des projets de petite dimension, pour lesquels une étude longue et coûteuse n'est pas justifiée. De plus, même si ces experts adaptent leurs procédures à l'étude des petits projets, leur nombre est insuffisant pour assister les dizaines de projets décentralisés, le grand nombre de municipalités autonomes ou les centaines de groupes communautaires qui cherchent aujourd'hui à identifier et à formuler leurs propres projets. Une nouvelle approche, qui permettrait de formuler et d'approuver les petits projets en utilisant les ressources et les techniciens[2] locaux, est aujourd'hui nécessaire.
Trois types de procédures sont généralement possibles pour sélectionner et approuver les projets préparés au niveau local.
a) Procédures standard d'acceptation et de rejet
La première possibilité est que l'institution de financement établisse ses propres normes d'acceptation et de rejet et qu'elle finance tous les projets répondant aux critères définis. Ces critères peuvent être par exemple:
la signature de la majorité de la communauté ou du groupe demandeur;
l'approbation du maire ou du conseil municipal;
l'exclusion de certains types d'investissement (ainsi les projets qui pourraient endommager l'environnement ou ceux concernant des structures religieuses pourraient ne pas être approuvés);
le rejet des projets dont les coûts d'investissement dépassent un certain seuil par personne (coût par bénéficiaire).
Cette possibilité offre aux communautés et aux groupes appuyés une grande autonomie dans le choix de leurs investissements; mais l'absence de tout mécanisme d'évaluation entraîne un risque important de financer des projets qui ne sont ni faisables, ni durables.
b) Modèle d'investissement standard pour chaque type de projet
Dans le second cas, une étude détaillée est conduite sur un grand nombre de «modèles types d'investissement», chacun représentant un type de proposition que l'on peut s'attendre à recevoir des communautés, des municipalités ou des groupes participants. Tous les porteurs de projet doivent ensuite utiliser ces modèles pour préparer leurs requêtes. Cette méthode présente l'avantage de conduire à des projets généralement bien préparés (car des experts peuvent intervenir dans la préparation de chaque projet type). Elle est en particulier appropriée pour les projets d'infrastructures qui peuvent être répliqués d'un lieu à l'autre (dispensaire, par exemple).
Toutefois, il n'est pas facile de changer la structure de projets types, ce qui entraîne le risque de financer des investissements non adaptés aux conditions locales (dans le cas d'un système d'irrigation, par exemple). Ces projets types ont aussi tendance à limiter le niveau d'implication et d'appropriation locales car ils sont préparés à l'avance et ne nécessitent qu'une participation limitée de la communauté locale. La nécessité de suivre une préparation standard et d'assurer une construction type tend aussi à favoriser l'utilisation de consultants professionnels plutôt que de personnel local, ce qui restreint encore la participation locale. Finalement, l'utilisation de modèles types exclut généralement les projets innovants. Aussi, cette approche est-elle inappropriée pour le financement d'un grand nombre d'investissements ruraux.
c) Identification, préparation et analyse des projets au niveau local
La préparation et l'évaluation des projets au niveau local présentent des avantages importants comme par exemple: a) la possibilité de répondre aux besoins locaux, aux priorités et aux circonstances; b) le développement de la capacité locale, non seulement à formuler et à évaluer des projets d'investissement mais aussi à gérer leur processus au sens large; et c) la création d'un réel engagement et d'une appropriation des propositions par les porteurs de projet, en raison de leur participation au processus de formulation.
Toutefois, cette approche nécessite certainement plus d'effort et est plus coûteuse que les autres, aussi bien pour la formation initiale des techniciens locaux que pour le travail ultérieur avec les porteurs de projet. Dans la plupart des cas, les techniciens locaux auront aussi besoin d'être aidés par des spécialistes (ingénieurs en irrigation, architectes, etc.) et d'être supervisés, afin de s'assurer de la qualité et de la pertinence des projets préparés. Un grand nombre de tentatives d'utilisation de cette approche se sont soldées par des échecs, en grande partie dus à l'incapacité du personnel local à maîtriser efficacement les outils complexes de la formulation, mis au point pour être utilisés pour des projets de plusieurs millions de dollars EU.
Afin d'éviter ces difficultés, les processus de conception et d'évaluation de projets doivent être mis à la portée des techniciens locaux et des communautés rurales. RuralInvest fournit des outils permettant d'atteindre cet objectif grâce à l'utilisation de modules distincts mais connectés entre eux, qui simplifient les tâches d'établissement des priorités, d'identification, de préparation détaillée et d'analyse des projets, et finalement de suivi et d'évaluation de leur mise en oeuvre.
Les principaux facteurs à considérer lors de l'identification, de la formulation et de la sélection de projets d'investissement sont les mêmes pour le secteur rural que pour le secteur urbain. En fait, il est possible d'appliquer RuralInvest à tout type d'investissement rural ou urbain de petite ou moyenne dimension. Toutefois, RuralInvest prend en compte un certain nombre de caractéristiques qui ne sont importantes que pour le secteur rural:
a) La nature saisonnière de beaucoup d'activités rurales. A l'inverse des investissements urbains, de nombreux projets ruraux doivent prendre en compte le fait que les disponibilités en ressources (terre, travail, capital) varient au cours de l'année et les rapprocher des différents systèmes de production (activités de culture et d'élevage par exemple). De plus, les charges fixes doivent être étalées sur toute l'année, y compris durant les périodes sans activité productive;
b) La forte dépendance à l'égard des ressources naturelles. La durabilité de l'environnement et des ressources naturelles est souvent un facteur critique de succès à long terme, à prendre en compte lors de l'évaluation des projets d'investissement ruraux;
c) La dispersion des activités humaines et économiques. La dispersion des populations rurales limite leur accès aux infrastructures (routes, électricité) et aux services (écoles, dispensaires). Les sources d'approvisionnement en intrants, les marchés et les autres éléments qui constituent l'environnement de la production sont également dispersés. Ainsi, une attention particulière doit être portée à des aspects tels que la disponibilité en intrants et les coûts de distribution des produits finis.
RuralInvest distingue deux grands types de projets d'investissement: ceux qui sont destinés à générer des revenus, c'est-à-dire des profits, et ceux dont l'objectif principal n'est pas lié aux profits.
La catégorie des projets générateurs de revenus recouvre un grand nombre d'activités diverses: production agricole, aquaculture, commerce rural, irrigation, agroindustrie, artisanat, tourisme, transport, fabrication d'équipements simples et de pièces détachées, services liés à la commercialisation. En fait, un projet peut nécessiter des investissements dans plus d'une de ces activités; un même investissement mettra fréquemment en jeu plusieurs types d'activités productives (production de différentes cultures découlant d'un investissement en irrigation, par exemple).
La catégorie des projets ne générant pas de revenus recouvre aussi une vaste gamme d'activités qui peuvent être subdivisées en trois sous-groupes:
Support à la production: comprenant les routes d'accès et les ponts, l'électrification et les communications, ainsi que les infrastructures principales d'irrigation;
Projets sociaux: services de santé et d'éducation, fourniture d'eau potable et évacuation des eaux usées, et assistance à l'organisation des communautés;
Projets environnementaux: protection des pentes et des bassins versants, reforestation et conservation des sols.
Il est important de noter que les projets qui ne génèrent pas de revenu peuvent souvent prévoir des redevances ou des charges à payer par les usagers afin de couvrir une partie des frais de fonctionnement. Toutefois, à l'inverse des projets générant des revenus, ces recettes ne justifient jamais les projets, elles contribuent simplement à leur durabilité.
Bien que la méthode participative présentée dans l'approche RuralInvest soit particulièrement appropriée pour les groupes et les communautés, aucune raison ne s'oppose à ce qu'elle puisse être utilisée pour des individus ou des familles. Toutefois, lorsque la méthodologie est utilisée pour des projets individuels, il n'est généralement pas nécessaire de réaliser l'identification détaillée des besoins et la définition des priorités, qui sont l'objet principal du premier module de RuralInvest.
La préparation des deux types de projets - ceux qui génèrent et ceux qui ne génèrent pas de revenus - commence par un avant-projet. Les micros investissements (projets très simples avec un investissement inférieur à 5 000 dollars EU) peuvent souvent ne pas nécessiter de préparation complémentaire, car leur financement peut être décidé à partir d'un avant-projet de quatre pages.
Inversement, au-dessus d'un montant d'environ 250 000 dollars EU (limite dépendant de la complexité du projet), il peut être judicieux de faire appel à une équipe spécialisée de formulation de projet, et l'utilisation de RuralInvest peut dans ce cas devenir inutile. Ce point est particulièrement important car RuralInvest est avant tout destiné à être utilisé par une équipe technique standard, tandis qu'au-delà d'un certain montant d'investissement, il est utile de faire appel à des spécialistes de différentes disciplines.
RuralInvest doit donc être utilisé pour des projets de petite ou de moyenne dimension, à partir d'un montant approximatif de 5 000 dollars EU et n'excédant généralement pas 250 000 dollars EU, pour un projet relativement simple.
Comme nous l'avons expliqué précédemment, RuralInvest comprend une série de phases ou modules. Les principaux éléments de chaque module sont décrits ci-dessous.
Module 1 - Identification participative des priorités locales d'investissement
Le premier module (ou phase) de RuralInvest met particulièrement l'accent sur la communauté et sur sa participation à l'élaboration d'un plan de développement local qui servira de base à la préparation de projets d'investissement spécifiques. Les communautés et groupes qui sont déjà familiers avec ce type de processus, ou les promoteurs individuels qui ont généralement une meilleure connaissance de leurs priorités, peuvent souhaiter passer directement à la phase suivante correspondant à la préparation des avant-projets.
La méthodologie RuralInvest inclut des directives détaillées destinées à faciliter la réalisation des tâches suivantes:
a) Description de la situation actuelle du groupe ou de la communauté, en prenant en compte un certain nombre de critères physiques (localisation de la communauté, disponibilité en terre et en eau, types de sols, présence de pentes, etc.), environnementaux (présence de forêts, de ressources halieutiques, distribution de la pluviométrie, etc.), socio-économiques et culturels (présence de marchés, situation de l'épargne chez les membres de la communauté, migration, solidarité du groupe, etc.);
b) Analyse participative de la situation actuelle pour arriver à un consensus sur les principaux problèmes de la communauté ou du groupe cible et sur ses besoins prioritaires;
c) Préparation d'un plan local de développement qui définisse les actions prioritaires pour répondre aux besoins des participants.
d) Identification d'un ou plusieurs investissements importants qui contribueraient à réaliser ce plan de développement.
Dans le cas d'un projet destiné à une communauté, la première phase nécessite toujours l'assistance d'une personne de la communauté ou d'un technicien rural formé à l'utilisation de RuralInvest et maîtrisant la planification participative. Le technicien aidera et guidera la communauté dans l'utilisation des outils et des directives fournies par RuralInvest. Il serait préférable qu'il réside dans la zone ou qu'il y ait déjà travaillé afin de connaître la communauté; toutefois, dans de nombreux cas, c'est l'institution d'appui qui désignera les techniciens pour répondre à une demande spécifique de la communauté.
Lorsqu'il n'y a pas eu de contact précédent entre le technicien et les promoteurs de projets[3] et qu'aucun plan local de développement, ou son équivalent, n'a été préparé, la phase de diagnostic et d'identification peut nécessiter que le technicien entreprenne une série de visites sur une période de trois à quatre mois; la durée de ces visites dépendra du degré d'organisation du groupe, de la complexité des contraintes, des opportunités rencontrées et de l'accessibilité de la communauté.
Le processus sera beaucoup plus rapide lorsque la communauté aura déjà eu l'occasion d'identifier ses besoins et ses priorités; dans ce cas, cette phase peut être réalisée en quelques visites.
Au cours de cette première phase, la participation de personnel technique spécialisé n'est généralement pas nécessaire car l'identification des priorités et le plan de développement qui en découle doivent, dans une large mesure, résulter du travail de la communauté elle-même.
Module 2 - Préparation et analyse des avant-projets d'investissement
L'objet principal du Module 2 est la préparation d'un avant-projet pour chaque proposition d'investissement prioritaire. Ces avant-projets doivent fournir suffisamment d'informations sur les investissements pour permettre, aussi bien aux porteurs de projets qu'à d'éventuelles sources de financement, de déterminer quels sont les principaux aspects qui méritent des efforts et des ressources complémentaires et qui doivent donc faire l'objet d'une préparation de projet plus détaillée.
La plupart des promoteurs individuels chercheront à court-circuiter le diagnostic préliminaire et la planification des activités, qui sont souvent de peu d'intérêt pour ceux qui ont une idée claire de l'investissement qu'ils souhaitent réaliser. Les communautés qui ont déjà élaboré un plan de développement communautaire peuvent souhaiter passer directement à la préparation d'avant-projets, dans la mesure où il existe déjà un large consensus sur les priorités et les besoins en développement de la communauté.
Très peu de porteurs de projets (pour autant qu'il y en ait) seront autorisés à passer directement au Module 3 de RuralInvest (Formulation et évaluation ex-ante des projets) car les ressources nécessaires à la préparation détaillée d'un projet ne peuvent être justifiées sans qu'un avant-projet n'ait déjà été approuvé. De plus, les avant-projets fournissent une grande quantité d'informations qui peuvent être reprises directement dans les documents de projets détaillés; ainsi peu de travail de préparation de ces avant-projets est perdu.
A la différence du Module 1, le technicien local de terrain peut avoir besoin d'être assisté par un spécialiste durant la préparation de l'avant-projet. Lorsque la préparation du projet met en jeu une discipline peu connue localement (production d'électricité solaire pour l'éclairage, par exemple), un spécialiste peut être nécessaire pour fournir des paramètres clés concernant le coût et les performances des technologies existantes, dans le but d'éviter un travail important sur une proposition qui, dès le départ, se révélerait clairement irréalisable techniquement.
Module 3 - Formulation et évaluation ex-ante des projets
Le Module 3 de RuralInvest consiste à formuler une proposition de projet plus détaillée à partir de l'avant-projet du Module 2. Au cours de cette phase, un technicien régional formé à l'utilisation du Logiciel RuralInvest pour l'analyse et la formulation de projets peut appuyer les porteurs de projets et le technicien local (facilitateur de la communauté, vulgarisateur, etc.). Le technicien local peut également assumer cette fonction. Toutefois, les deux rôles sont généralement suffisamment différents pour qu'il soit nécessaire de séparer les responsabilités.
Selon la valeur et la complexité de l'investissement, une assistance technique extérieure peut être nécessaire au cours des différents stades de préparation du projet. Cette assistance extérieure peut être nécessaire dans des disciplines telles que l'analyse de l'impact environnemental, la conception de systèmes d'irrigation, la transformation des aliments, etc. Toutefois, cette assistance est généralement de courte durée, de quelques jours à une semaine, selon l'importance de l'investissement proposé.
Le niveau de détail de la formulation et de l'évaluation ex-ante dépendra de la complexité et de l'étendue du projet. Le technicien régional assistera les promoteurs et le technicien local dans une ou plusieurs des tâches suivantes:
Le processus de formulation et d'évaluation ex-ante, nécessitant l'utilisation d'un ordinateur, n'est généralement pas mené sur le terrain. Pour cette raison, il est essentiel que le contact soit maintenu entre le technicien responsable de la formulation et les promoteurs du projet, afin de s'assurer que les propositions reflètent bien les besoins exprimés. De plus, il peut arriver que la formulation détaillée montre que les promoteurs doivent reconsidérer certains aspects de l'investissement tel qu'initialement prévu (du fait de la compétition pour le travail à des périodes clés de l'année ou de coûts d'entretien élevés par exemple).
Selon son degré de complexité, l'évaluation détaillée d'un projet nécessitera de trois à six semaines de travail ainsi que plusieurs visites sur le terrain du technicien travaillant avec le logiciel informatique.
Module 4 - Suivi et évaluation ex-post des projets
RuralInvest a été adopté par de nombreuses institutions et agences internationales pour aider à préparer et à financer des centaines d'investissements ruraux. L'identification et la préparation de ces investissements sont souvent menées en parallèle dans un grand nombre de bureaux locaux, dispersés dans la zone couverte. Dans ces circonstances, le suivi et l'évaluation ex-post des projets financés peuvent devenir des tâches difficiles.
Aussi, au moment de la publication du présent manuel, la préparation du Module 4 est-elle déjà en cours. Ce module offrira aux institutions de financement ou aux projets de développement utilisateurs de RuralInvest la possibilité de regrouper facilement et d'évaluer les projets d'investissement préparés et exécutés sur le terrain. Toutes les propositions détaillées pourront être facilement transférées de l'ordinateur où elles ont été créées pour être compilées automatiquement en un seul document au siège du projet ou de l'institution intéressée. Ce module fournira deux types d'assistance au suivi-évaluation:
Suivi du portefeuille de projets
Il sera possible de préparer des tableaux de synthèse en regroupant les projets en fonction de l'un ou de l'autre des principaux indicateurs (par exemple par type d'investissement, par lieu, par type de bénéficiaire, en fonction du montant des investissements, de la création d'emplois...). Par exemple, en sélectionnant l'indicateur «groupe de bénéficiaires» (sous-catégorie: femmes) et l'indicateur «commercialisation», on pourra identifier tous les projets de commercialisation ayant les femmes comme principaux bénéficiaires.
Les avant-projets et les projets préparés en utilisant RuralInvest peuvent également être classées selon leur stade d'avancement, depuis le stade de proposition de projet jusqu'au stade de projet opérationnel, ce qui permettra d'assurer le suivi du projet à chaque étape.
Evaluation des performances de chaque projet
En actualisant les données correspondant à chaque projet lors de son passage d'un stade à l'autre, il est possible d'évaluer l'impact du projet en le comparant aux prévisions initiales. Par exemple, si l'on saisit des données sur les rendements réalisés, les quantités vendues et le prix de vente des produits, pour un projet en cours, on peut recalculer automatiquement les revenus, la création d'emplois et autres mesures de performance, et les comparer facilement avec les prévisions initiales.
RuralInvest peut être utilisé par n'importe quel groupe, organisation ou individu qui souhaite préparer une proposition d'investissement en tenant compte de tous les éléments clés de l'identification, de la formulation et de l'évaluation d'un projet. Toutefois, pour valoriser au mieux les différents outils de RuralInvest, il est nécessaire: (a) d'avoir suivi une formation à la méthodologie et aux outils de RuralInvest; et (b) de se situer dans un contexte où les porteurs de projets potentiels ont accès à des financements. L'expérience a montré que RuralInvest se révèle le plus utile dans les contextes suivants:
un fonds de développement agricole ou rural géré par un projet de développement régional, par un ministère, ou même par une ONG;
un fonds d'investissement rural répondant à la demande ou un fonds de développement communautaire, tel ceux promus par la Banque mondiale et par d'autres institutions internationales;
un programme de protection de l'environnement et de la biodiversité ou un programme destiné à réduire l'impact des catastrophes naturelles, tel ceux assistés par le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et autres institutions.
RuralInvest est également utile:
comme outil pour l'analyse et l'évaluation de demandes de prêts, soumises à banques privées et parapubliques qui conduisent de nombreuses opérations dans le secteur rural;
pour l'évaluation a posteriori, par les banques et les institutions internationales, de l'impact et de la rentabilité des investissements réalisés en milieu rural.
Il n'est pas nécessaire que les techniciens locaux soient experts en analyse économique et financière; toutefois, les techniciens locaux et régionaux occupant des postes clés devront avoir au moins les qualifications suivantes.
a) Technicien local ou facilitateur de la communauté
expérience d'une ou de plusieurs productions agricoles, des infrastructures rurales et des petites entreprises.
b) Technicien régional ou d'assistance
qualification professionnelle en: agronomie, économie, administration, travaux publics ou autres professions semblables;
connaissance de base des systèmes de production ruraux (agriculture, élevage, agroindustrie, etc.);
expérience préalable dans l'utilisation des ordinateurs et de MS Windows;
connaissance des concepts de base de l'analyse financière (dépenses, recettes, taux d'intérêt, inflation, coûts de production, etc.);
participation à la première formation destinée aux techniciens de terrain.
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[1] «Les directives pour
la préparation des projets d'investissement en agriculture»,
Publication technique N° 7, Centre d'investissement, FAO, Rome, 1992,
constituent un bon exemple de manuel de méthodes et de procédures,
conçu pour la préparation et l'évaluation de projets
à grande échelle. [2] Afin de ne pas alourdir le texte, nous avons employé le terme «technicien» au masculin; il faut bien sûr lire «technicien ou technicienne». [3] Afin de ne pas alourdir le texte, nous avons employé le terme «promoteur» au masculin; ces promoteurs ou porteurs de projets peuvent bien sûr être des hommes ou des femmes. |
