D. Kneeland
Douglas Kneeland est Chef du Service d’information et de liaison pour les questions forestières du Département des forêts de la FAO et Président du Comité consultatif de rédaction d’Unasylva.
Malgré la diminution des ressources publiques et l’augmentation des besoins, la FAO s’efforce d’évoluer pour rester pertinente dans le monde forestier.
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La FAO soutient ses États Membres dans le domaine de la gestion durable des arbres et des forêts en mettant les informations à la portée de tous, en partageant des compétences en matière de politique, en fournissant un lieu de réunion aux pays et en portant les connaissances sur le terrain |
La FAO a célébré son soixantième anniversaire en 2005 avec une cérémonie tenue le 17 octobre, à l’occasion de la Journée mondiale de l’alimentation (voir l’encadré). La foresterie figure dans le mandat de la FAO depuis sa création en octobre 1945. Mais la Division des forêts et des produits forestiers, équivalent du Département des forêts actuel, n'est entrée en fonction qu’à la fin du printemps 1946 – de sorte que la foresterie à la FAO fête ses 60 ans en 2006.
Lorsque la FAO a fêté son cinquantième anniversaire, un numéro entier d’Unasylva a été consacré à la foresterie durant ces cinquante premières années (FAO, 1995). Le présent article fait un bref retour en arrière sur cette période et expose quelques remarques sur les faits nouveaux des 10 années qui ont suivi.
La mission de la FAO en matière de foresterie consiste à accroître le bien-être des populations en aidant les États Membres à pratiquer une gestion durable des arbres et forêts du monde (FAO, 2000a). Comme dans tous les secteurs de son mandat, la FAO fournit cet appui par le biais de quatre grands domaines d’activité (voir www.fao.org/UNFAO/about):
La FAO a pris l’engagement d’aider ses États Membres à mettre en œuvre une gestion durable des forêts au moyen de processus participatifs permettant de coordonner les efforts mondiaux, régionaux et nationaux. La FAO agit en partenariat avec les pays, les universités, les institutions de recherche, les organisations internationales, les organisations non gouvernementales (ONG) et le secteur privé.
Les 15 premières années ont été électrisantes pour la foresterie à la FAO. Pratiquement toutes les activités pouvaient être qualifiées de «pionnières». Les évaluations forestières mondiales, les statistiques des produits forestiers, Unasylva – tous les grands domaines de travail actuels ont vu le jour avant 1950. Le caractère régional de la plupart des activités forestières de la FAO a été rapidement reconnu; six Commissions régionales des forêts ont été établies avant 1960 et des responsables forestiers régionaux ont été désignés dans les bureaux régionaux. Les premières années, le programme avait pour objectif essentiel de garantir une offre durable de bois dans le monde entier suite à la seconde guerre mondiale, en particulier dans les zones dévastées par le conflit, où la reconstruction était la priorité immédiate.
Célébration du soixantième anniversaire de la FAO Les Présidents du Brésil, de la Bosnie-Herzégovine, du Botswana, de l’Italie, du Paraguay, de la Slovénie, du Venezuela et du Zimbabwe, ont compté parmi les éminents invités qui ont honoré de leur présence la cérémonie officielle du soixantième anniversaire de la FAO, tenue le 17 octobre 2005, à l’occasion de la Journée mondiale de l’alimentation 1. Fondée en 1945 à Québec pour libérer l’humanité de la faim, la FAO a joué un rôle actif en augmentant la production alimentaire, de façon à répondre aux besoins de la population de la planète qui a triplé depuis sa création. Les cérémonies d’anniversaire célébrées à Rome ont été marquées par la remise de la prestigieuse médaille agricole de l’Organisation au Président brésilien Luiz Inácio Lula da Silva, en reconnaissance de sa campagne «Faim zéro», probablement l’initiative nationale la plus ambitieuse en cours dans le monde pour lutter contre la faim et la pauvreté. Dans l’allocution qu’il a prononcée à cette occasion, le Directeur général de la FAO, Jacques Diouf, a commenté les principales réalisations de l’Organisation, faisant observer que «depuis 1960, le pourcentage de la population mondiale sous-alimentée a été réduit de 35 à 13 pour cent.» Il a souligné l’importance de la FAO en tant qu’instance neutre permettant aux nations de se rassembler pour traiter des problèmes liés à l’alimentation et à l’agriculture. Regardant vers l’avenir, M. Diouf a noté que «la FAO doit s’attaquer à deux questions centrales au cours du XXIe siècle. D’abord, elle doit renforcer l’efficacité des travaux réalisés en collaboration avec ses Membres afin d’éliminer la faim, conformément au premier Objectif du Millénaire pour le développement. Ensuite, elle doit viser à la satisfaction des besoins futurs de la planète en aliments et en produits forestiers, sans pour autant mettre en péril la pérennité des ressources naturelles fragiles du globe ou son climat.»
1 La Journée mondiale de l’alimentation est célébrée chaque année le 16 octobre mais, en 2005, c’était un dimanche. |
Entre la fin des années 50 et le début des années 90, le programme de terrain a constitué une composante importante du travail de la FAO. Cette dernière a réalisé plus de 1000 projets forestiers dans plus de 100 pays. Ces projets ont permis de créer, de développer ou de renforcer des centaines d’institutions forestières, notamment des organismes forestiers nationaux et locaux, des écoles techniques et des collèges forestiers, des instituts de recherche, des centres de semences d’arbres forestiers, des pépinières, des scieries et toute une gamme d’entreprises communautaires. Par exemple, depuis sa fondation en 1954 en République arabe syrienne, grâce à un appui de la FAO, l’Institut arabe d’études forestières a diplômé plus de 2 200 techniciens en foresterie, venus de toute la région du Proche-Orient.
La plupart des forestiers des pays en développement ont bénéficié du programme de terrain de la FAO, qu’ils aient fréquenté une école ou pris part à un voyage d’études soutenus par cette dernière, qu’ils aient participé à des ateliers, à des Commissions forestières régionales ou à des consultations d’experts, ou qu’ils aient collaboré à un projet de l’Organisation. Le programme de terrain a également permis aux fonctionnaires de la FAO de garder le contact avec le monde réel, au lieu de rester vissés derrière leurs bureaux.
Dans les années 60, de nombreux projets forestiers de la FAO ont fourni une assistance technique visant à promouvoir la foresterie traditionnelle, notamment l’exploitation forestière, le sciage et le travail du bois. Dans les années 70, la priorité a été réorientée vers le développement rural. Dans les années 80, la FAO guidait une tendance mondiale de promotion de la foresterie communautaire, encourageant la participation locale. Dans les années 90, pratiquement tout le programme de terrain de la FAO mettait l’accent sur la foresterie communautaire, le développement rural et les approches participatives, dans l’élaboration des politiques forestières nationales (Muthoo, 1995).
Durant cette même période, on s’est détourné de façon progressive mais nette de l’objectif de production forestière, au profit d’une approche équilibrée accordant le même poids à la conservation et à la protection des forêts. Des programmes ont été mis en place pour préserver les écosystèmes fragiles, conserver les ressources génétiques forestières, promouvoir des systèmes agroforestiers et lutter contre les insectes ravageurs et les maladies des forêts.
Au cours des 10 dernières années, la supervision du programme de terrain a été en grande partie transférée aux bureaux régionaux, tandis que les programmes du siège concernaient surtout les fonctions normatives. La FAO a toutefois continué à appuyer le renforcement des institutions et la création de capacités dans les pays, au moyen d’approches qui ont constamment évolué. Les activités actuelles sont centrées sur l’élaboration et la mise en œuvre de programmes forestiers nationaux efficaces, notamment des réformes des politiques et des systèmes juridiques, et donnent une importance croissante au renforcement, à l’échelle des pays, de l’application des lois et de la gouvernance dans le secteur forestier. Avec l’élargissement du concept de gestion durable des forêts, le programme de terrain de la FAO a privilégié toujours davantage l’équilibre entre les dimensions économique, sociale et environnementale des forêts.
Avec la décentralisation de l’aide au développement au profit de la mise en œuvre nationale et l’augmentation des institutions et des compétences dans les pays en développement, le nombre de fonctionnaires internationaux de la FAO affectés à des projets de terrain a diminué, tombant de plus de 300 cadres forestiers supérieurs sur le terrain au début des années 90, à moins de 30 aujourd’hui.
La FAO soutient cependant encore l’élaboration de politiques forestières ou le développement des institutions forestières dans plus de 60 pays, et le budget annuel du programme forestier de terrain reste supérieur à celui des activités forestières relevant du programme ordinaire. De plus en plus, les apports de la FAO consistent à effectuer de brèves missions sur le terrain, à mobiliser des compétences nationales, à renforcer la collaboration Sud-Sud et les programmes de partenariat, notamment ceux relevant d’objectifs généraux tels que la lutte contre la pauvreté ou la réforme des politiques nationales. Les réformes actuelles de la FAO ont pour but d’accroître considérablement la part du personnel du programme ordinaire affecté dans des bureaux extérieurs.
| Il est rare de trouver des forestiers provenant de pays en développement qui n’aient pas bénéficié d’activités de terrain de la FAO – comme cet atelier de formation à la conservation portant sur les techniques d’exploitation des pépinières au Népal |
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| FAO/FO-0088 |
| Dans les années 90, pratiquement tout le programme forestier de terrain de la FAO mettait l’accent sur la foresterie communautaire, le développement rural et les approches participatives, dans l’élaboration des politiques forestières nationales (sur la photo, exercice de planification participative dans le bassin versant du Haut Piraf, Bolivie) |
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| FAO/FO-0057 |
Si les activités de terrain sont l’âme du Département des forêts de la FAO, les évaluations et les statistiques forestières en sont le cœur. Le premier paragraphe de l’Acte constitutif de la FAO stipule en effet ce qui suit: «L’Organisation rassemble, analyse, interprète et diffuse tous les renseignements relatifs à la nutrition, l’alimentation et l’agriculture. Dans le présent acte, le terme “agriculture” englobe les pêches, les produits de la mer, les forêts et les produits bruts de l’exploitation forestière.» (FAO, 2000b) Dès sa création, la FAO a eu pour mandat de suivre et d’évaluer la situation des forêts et de la foresterie dans le monde et d’en rendre compte. Deux de ses premiers rapports s’intitulent ainsi Forestry and forest products: world situation 1937-1946 (FAO, 1946) et Les ressources forestières mondiales (FAO, 1948).
En 60 ans, la FAO a publié neuf études prospectives mondiales et neuf études prospectives régionales sur les forêts. Rien qu’au cours des 11 dernières années, cinq études prospectives régionales du secteur forestier ont été achevées. En corollaire, ces études ont eu le mérite de former des centaines de correspondants nationaux à l’utilisation de méthodologies et de pratiques de pointe, contribuant ainsi directement au renforcement des institutions nationales.
Les rapports statistiques annuels comprennent l’Annuaire FAO des produits forestiers (qui paraît chaque année depuis 1945); le Timber Bulletin/Bulletin du bois (CEE/FAO), qui paraît depuis 1948; Capacités de la pâte et du papier (qui paraît depuis 1959); et un certain nombre d’autres périodiques d’information portant entre autres sur les prix des produits forestiers, les courants commerciaux et le papier recyclé.
La FAO a publié des évaluations mondiales des ressources forestières à intervalles réguliers, avec des rapports pour 1948, 1953, 1958, 1963, 1980, 1990, 2000 et 2005, auxquels s’ajoutent des évaluations provisoires en 1988 et 1995. Ces évaluations mondiales ont été complétées par des évaluations régionales et des études spéciales des ressources forestières dans les écosystèmes des zones tropicales, tempérées et boréales. En outre, le programme d’appui aux évaluations forestières régionales vise à aider les pays à renforcer leurs propres capacités d’évaluation de leurs ressources forestières; si le nombre de pays bénéficiant de ce programme de la FAO est limité, cela vient davantage du manque de moyens que d’une absence de demande.
Le rapport Situation des forêts du monde est une nouveauté importante des 10 dernières années; il paraît tous les deux ans depuis 1995, à l’occasion des réunions du Comité des forêts de la FAO (COFO), qui rassemble les responsables des organisations forestières nationales et internationales du monde entier.
Le programme de terrain est de plus en plus décentralisé, la supervision étant transférée aux bureaux régionaux et aux bureaux de pays (sur la photo, bureau de la FAO en Uruguay) |
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| FAO/G. ALLARD |
Dans toute l’histoire de la foresterie à la FAO, l’activité la plus controversée a été le Programme d’action forestier tropical (PAFT). Lancé en 1985 par la FAO avec la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et l’Institut mondial pour les ressources (sigle anglais WRI), le PAFT réclamait un important investissement international pour sauver les forêts tropicales (Comité de la mise en valeur des forêts dans les tropiques de la FAO, 1985). Pour obtenir l’appui financier promis par les bailleurs de fonds du PAFT, un pays tropical devait s’engager à entreprendre un processus de planification national complexe et à remanier ses politiques et ses programmes forestiers, conformément aux directives de celui-ci.
Dès les premières années qui ont suivi son lancement, le PAFT a été la cible de violentes critiques (FAO, 1990). Selon de nombreux pays tropicaux, le PAFT n’était pas parvenu à mobiliser les investissements additionnels escomptés pour le secteur forestier. Des groupes d’écologistes l’ont accusé de promouvoir l’exploitation forestière et de se montrer incapable d’associer la société civile (Colchester et Lohmann, 1990). Certains observateurs ont critiqué le fait que le PAFT obligeait les pays à mettre en œuvre un plan forestier national imposé d’en haut, à contre-courant de la phase de transition visant l’abandon des systèmes de planification centralisée. Des dissensions sont nées entre les partenaires fondateurs du PAFT et, au moment de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) en 1992, le Programme était devenu obsolète.
Dans les «principes forestiers» négociés à la CNUED (Nations Unies, 1992) et dans les réunions qui ont suivi – réunions biennales du Comité des forêts, première réunion ministérielle sur les forêts convoquée par la FAO en 1995 et Groupe intergouvernemental sur les forêts (GIF) convoqué par les Nations Unies en 1995 –, il a été reconnu que la clé de la gestion durable des forêts consistait dans l’élaboration de politiques et de programmes efficaces par les pays eux-mêmes.
Le concept de programmes forestiers nationaux a remplacé celui du PAFT. La première «proposition d’action» du GIF, en 1997, exhortait les pays à promouvoir une gestion durable des forêts grâce à la mise en œuvre de politiques globales, dans le cadre de processus participatifs traitant de questions intersectorielles (Conseil économique et social, 1997). L’accent mis sur les programmes forestiers nationaux s’est traduit par de nombreuses initiatives nationales visant à réformer les politiques et les programmes forestiers. Ainsi, en Afrique, 25 pays ont élaboré de nouvelles législations forestières nationales ou largement révisé les législations existantes au cours de la dernière décennie. Plus de 100 pays, dont la majorité des pays tropicaux, mettent actuellement en œuvre des programmes forestiers nationaux.
De nouveaux instruments d’appui aux processus nationaux ont été mis au point, notamment le Mécanisme pour les Programmes forestiers nationaux, installé à la FAO. Ce mécanisme novateur octroie des subventions à des ONG dans des pays en développement, dans le cadre de partenariats visant à promouvoir les processus participatifs dans les programmes forestiers nationaux.
Malheureusement, il semble que, au niveau de la politique internationale, on ait «oublié» les enseignements tirés par les pays tropicaux et la FAO durant la phase de transition entre le PAFT et les programmes forestiers nationaux. En effet, les responsables politiques continuent à préconiser des approches imposées d’en haut pour la foresterie. Et, comme on pouvait s’y attendre, certains ont récemment conclu que tous les problèmes forestiers ne pouvaient pas être résolus au niveau mondial, et que des mécanismes nationaux ou régionaux seraient sans doute plus efficaces. Une chanson que la FAO connaît bien.
| Las actividades forestales de la FAO se centran en las evaluaciones y estadísticas forestales |
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Parmi les nouveaux instruments élaborés à l’appui des processus nationaux, on compte le Mécanisme pour les Programmes forestiers nationaux, hôte de la FAO – ici, le site Internet du Mécanisme, qui diffuse des informations aux divers pays |
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L’interface entre forêts et agriculture est l’une des principales questions que doit affronter la FAO à 60 ans. Cette institution joue en effet un rôle croissant dans les initiatives mondiales de lutte contre la pauvreté, la faim et la déforestation.
Pourtant, les propriétaires terriens et les gouvernements font souvent un investissement plus rentable s’ils convertissent les terres forestières à d’autres usages. Le problème est souvent aggravé par des «incitations négatives» se traduisant par une déforestation dans les pays en développement. Ainsi, la conversion d’immenses espaces de l’Amazonie brésilienne en pâturages pour le bétail, et le fait inquiétant que les gros élevages extensifs de bovins se multiplient pour répondre à la demande internationale de bœuf brésilien – ce qu’on appelle souvent la «hamburger connection» (voir Smith et al., 1995) – continuent à préoccuper la communauté mondiale (Kaimowitz et al., 2004). Pour de nombreux pays tropicaux, la lutte pour accroître la production agricole et réduire la déforestation peut sembler aller à contre-courant de l’évolution macroéconomique.
Les conflits entre les forêts et l’agriculture resteront parmi les problèmes les plus épineux qu’aura à traiter la FAO dans les années à venir. Ayant parrainé un séminaire sur ce thème au Comité des forêts en 2005, la FAO est, de par son mandat, en tant qu’institution des Nations Unies responsable de ces deux domaines, l’organisation internationale toute désignée pour gérer l’interface entre les deux secteurs.
Codes, directives et principes de la FAO et de l’OIBT pour le secteur forestier FAO
OIBT
Orientations conjointes
1 Un processus consultatif associant les pays, la société civile et le secteur privé est en cours et devrait être approuvé par le COFO en 2007. 2 Un processus consultatif visant à élaborer des directives ou un code sur les feux, en collaboration avec le Comité international des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe, est en cours; il devrait être approuvé par le COFO et par un Sommet international sur les incendies de forêt, en Espagne en 2007. |
Défrichage au profit de l’agriculture dans les collines du Viet Nam: l’interface entre forêts et agriculture est l’une des principales questions que doit affronter la FAO à 60 ans |
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| FAO/FO-0136/C. PALMBERG LERCHE |
Ces dernières années, la foresterie à la FAO a accordé une place importante à l’élaboration de meilleures pratiques ou de codes de pratiques.
L’idée de meilleures pratiques n’est pas nouvelle. La FAO publie depuis plus de 50 ans des guides et des manuels pratiques de gestion et de conservation des forêts. Depuis 15 ans, la FAO et un autre partenaire clé – l’Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) – ont mis au point toute une série de codes, de directives et de principes couvrant une large gamme d’activités dans le secteur forestier (voir l’encadré).
La question de savoir si les codes devraient être juridiquement contraignants ou facultatifs n’a pas encore été tranchée et l’on continue d’en discuter au niveau international. Dans l’intervalle, des organisations comme la FAO et l’OIBT poursuivent leurs activités liées à l’élaboration de ces codes. Les pays et les compagnies privées sont de plus en plus nombreux à mettre en œuvre des codes et des directives liés aux forêts, dans le cadre des politiques ou de la législation nationale, ou dans le cadre de processus moins formels.
Au cours des 10 dernières années, l’un des partenaires de la FAO, le Réseau international de forêts modèles, s’est agrandi et l’on compte aujourd’hui près de 40 forêts modèles dans 18 pays (Réseau international de forêts modèles, 2005). Dans ce même ordre d’idées, une récente initiative de la FAO, intitulée «Recherche d’excellence» et mise en œuvre en Afrique, en Asie, dans le Pacifique et, dernièrement, en Amérique latine, identifie des forêts modèles bien gérées, en vue de partager des expériences avec d’autres pays (FAO, 2003, 2005a).
Conformément à son mandat constitutionnel, en tant qu’instance neutre de dialogue sur les politiques, la FAO a organisé les huit derniers Congrès forestiers mondiaux; 127 réunions des six Commissions régionales des forêts; 17 sessions du Comité des forêts – suivies par 90 responsables forestiers nationaux en mars 2005 – (voir Unasylva 220 [FAO, 2005b]); et des centaines d’ateliers internationaux, de consultations d’experts et de séminaires sur la foresterie, dans plus de 100 pays, à tous les degrés, de la base jusqu’aux plus hauts niveaux techniques et scientifiques. La FAO a aussi organisé trois Réunions ministérielles sur les forêts, qui ont contribué à donner plus d’importance à cette question dans le programme d’action mondial.
Les Commissions régionales des forêts et le Comité des forêts servent de lieux de rencontre permettant des échanges réguliers d’expériences entre les pays. De plus en plus, les premières parrainent des initiatives régionales de grande portée, notamment des réseaux régionaux sur des questions comme la gestion des feux, les espèces envahissantes, le financement de la gestion durable des forêts et d’autres thèmes d’intérêt mutuel pour les pays d’une même région (voir Koné et al., 2004). Ces processus atteignent d’autres secteurs et exhortent les représentants de la société civile à participer au dialogue régional.
L’un des faits nouveaux les plus marquants des 10 dernières années a été la création du Partenariat de collaboration sur les forêts (PCF), présidé par la FAO. Ce partenariat novateur a été établi pour soutenir l’arrangement international sur les forêts, notamment le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF). Actuellement constitué de 14 organisations internationales, le PCF tente de trouver de nouvelles solutions pour permettre aux organisations ayant un mandat ou des intérêts liés aux forêts de coopérer, de façon à éviter les doubles emplois et créer des synergies, notamment grâce à l’harmonisation et à la consolidation des rapports.
Les ressources publiques destinées à soutenir la foresterie se raréfient alors que les besoins augmentent. Peu de pays sont disposés à appuyer indéfiniment des processus stériles. Le Département des forêts de la FAO s’est engagé à faire en sorte que toute réunion internationale qu’il organiserait ait un but et des objectifs clairement définis, et à n’épargner aucun effort pour obtenir des résultats positifs pour ses Etats Membres.
Les forêts croissent et évoluent lentement au fil des siècles, mais la foresterie est un secteur dynamique qui a considérablement changé en 60 ans, en suivant l’évolution des perceptions et des besoins nationaux et mondiaux.
En tant qu’organisation des Nations Unies mandatée pour toutes les questions ayant trait à la foresterie, la FAO a beaucoup œuvré, avec son personnel, pour suivre l’évolution de la foresterie et la guider au niveau mondial. Les membres du personnel de la FAO ont travaillé pour des institutions forestières nationales ou locales, des ONG ou des instituts de recherche, des entreprises de produits forestiers ou pour leur propre compte, ou ils ont enseigné dans des universités ou des instituts supérieurs forestiers. Ils proviennent de tous les continents et de plus de 30 pays différents. La FAO est ses Etats Membres.
La FAO déploie de gros efforts pour demeurer pertinente dans le monde forestier en respectant les priorités définies par ses membres. Le personnel de la FAO a pris le difficile engagement de contribuer à configurer le changement et à y répondre. La FAO est déterminée à continuer à s’acquitter de ses mandats historiques, à guider le PCF et à servir ses pays membres.
Bibliographie
Colchester, M. et Lohmann, L. 1990. The Tropical Forestry Action Plan: What Progress? World Rainforest Movement, Penang, Malaisie.
Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC). 1997. Rapport du Groupe intergouvernemental sur les forêts à sa quatrième session. New York, Etats-Unis, 11-21 février 1997. E/CN.17/1997/12. New York.
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Koné, P., Durst, P., Prins, C., Marx Carneiro, C., Abdel Nour, H. et Kneeland, D. 2004. Au commencement, il y avait six Commissions régionales des forêts. Unasylva, 218: 10-17. Disponible sur Internet: www.fao.org/docrep/007/y5841e/y5841e04.htm
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Smith, N.J.H., Serrão, E.A.S., Alvim, P.T. et Falesi, I.C. 1995. Amazonia – resiliency and dynamism of the land and its people. Tokyo, Japon, United Nations University Press. Disponible sur Internet: www.unu.edu/unupress/unupbooks/80906e/80906E00.htm#Contents
