D. Kneeland
Douglas Kneeland es el Jefe del Servicio de Información y Enlace Forestales, Departamento Forestal de la FAO, y Presidente de la Junta Consultiva sobre Política de Edición de Unasylva.
A pesar de la disminución de los recursos públicos y de las crecientes demandas, la FAO procura evolucionar para seguir ocupando un lugar destacado en el mundo forestal.
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| La FAO brinda apoyo a los países miembros al poner a su alcance la información sobre ordenación sostenible de árboles y bosques; compartir conocimientos especializados en materia de políticas; ofrecer un lugar de encuentro para los países; y llevar el conocimiento al campo |
La FAO conmemoró su sexagésimo aniversario en 2005 con una ceremonia celebrada el Día Mundial de la Alimentación, el 17 de octubre (véase el Recuadro). La actividad forestal formó parte del mandato de la FAO desde su fundación en octubre de 1945, pero la Dirección de Montes y Productos Forestales original, precursora del Departamento Forstal actual, inició su labor avanzada la primavera de 1946, de manera que las actividades forestales de la FAO cumplen su sexagésimo aniversario en 2006.
Cuando la FAO celebró su quincuagésimo aniversario se dedicó todo un número de Unasylva a las actividades forestales de la FAO durante los 50 primeros años (FAO, 1995). En el presente artículo se recuerdan brevemente esos 50 primeros años y se hacen algunas observaciones sobre la evolución de los 10 años siguientes.
La misión forestal de la FAO consiste en aumentar el bienestar humano mediante el apoyo a los países miembros en la ordenación sostenible de los árboles y los bosques del mundo (FAO, 2000a). Como en todas las esferas de su mandato, la FAO brinda este apoyo a través de cuatro tipos principales de actividades (véase www.fao.org/UNFAO/about/es/index_es.html):
La FAO tiene el firme empeño de apoyar a los países miembros a poner en práctica la ordenación forestal sostenible mediante procesos participativos que vinculen las iniciativas de alcance mundial, regional y nacional. La FAO desarrolla su labor forjando asociaciones con países, universidades, institutos de investigación, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG) y el sector privado.
Celebración del sexagésimo aniversario de la FAO Los Presidentes de Brasil, Bosnia y Herzegovina, Botswana, Eslovenia, Italia, Paraguay, Venezuela y Zimbabwe figuraban entre los ilustres invitados que realzaron el sexagésimo aniversario de la FAO en una ceremonia oficial celebrada el Día Mundial de la Alimentación, 17 de octubre de 20051. La FAO, fundada en 1945 en Quebec para liberar del hambre a la humanidad, ha participado activamente en la tarea de aumentar la producción de alimentos para satisfacer las necesidades de una población mundial que se ha triplicado desde su creación. Los actos del aniversario celebrados en Roma estuvieron marcados por la concesión de la prestigiosa Medalla Agrícola de la Organización al Presidente del Brasil Luiz Inácio Lula da Silva. Con la concesión de la medalla se reconocía la campaña del Presidente Lula «Hambre Cero», tal vez la iniciativa nacional más ambiciosa que se está desarrollando en el mundo en la lucha contra el hambre y la pobreza. En el discurso que pronunció con ocasión de ese acto, el Director General de la FAO, Jacques Diouf, se refirió a los principales logros de la Organización, afirmando que «desde 1960, la proporción de la población del mundo que está malnutrida ha descendido del 35 por ciento al 13 por ciento». Subrayó también la importancia de la FAO como foro neutral en el que pueden reunirse las naciones para abordar las cuestiones relacionadas con la alimentación y la agricultura. Dirigiendo su mirada al futuro, el Sr. Diouf dijo que la FAO «deberá afrontar dos cuestiones fundamentales a medida que avance el siglo XXI. En primer lugar, deberá intensificar la eficacia de la labor que realiza con sus países miembros en la erradicación del hambre, a la que se hace referencia en el primer objetivo de desarrollo del Milenio. En segundo lugar, deberá promover la satisfacción de las necesidades futuras del mundo de alimentos y productos forestales sin poner en peligro la sostenibilidad de los frágiles recursos naturales del planeta ni su clima».
1 El Día Mundial de la Alimentación se conmemora anualmente el 16 de octubre, pero en 2005 esa fecha caía en domingo. |
Los 15 primeros años fueron un período estimulante por lo que respecta a la actividad forestal en la FAO. Prácticamente todas las actividades tenían un carácter precursor. Las evaluaciones forestales mundiales, las estadísticas sobre productos forestales, Unasylva, etc., cada una de las principales esferas de trabajo tuvo su origen antes de 1950. Muy pronto se reconoció que la actividad forestal de la FAO era en gran parte de naturaleza regional; antes de 1960 se crearon seis comisiones forestales regionales y se nombraron oficiales forestales regionales en las oficinas regionales. En los primeros años, los programas ponían el acento en asegurar un suministro sostenible de madera en todo el mundo en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, especialmente en las zonas devastadas por la guerra en las que la reconstrucción era la prioridad inmediata.
Durante el período que transcurre entre los últimos años del decenio de 1950 y los primeros del decenio de 1990, el programa de campo fue un componente importante de la labor de la FAO. La FAO ejecutó más de 1 000 proyectos forestales de campo en más de 100 países. Centenares de instituciones forestales se han iniciado, desarrollado o fortalecido en el marco de proyectos de la FAO, incluso organismos forestales nacionales y locales, facultades y escuelas técnicas forestales, institutos de investigación, centros de producción de semillas de árboles forestales, aserraderos y una amplia diversidad de empresas comunitarias. Cabe citar a título de ejemplo el Instituto Árabe de para las Actividades Forestales y los Pastizales en la República Árabe Siria, en el que se han graduado más de 2 200 técnicos forestales de toda la región del Cercano Oriente desde que se fundó en 1954 con el apoyo de la FAO.
Es difícil encontrar forestales de países en desarrollo que no se hayan beneficiado del programa de campo de la FAO, ya sea mediante la asistencia a una escuela o la participación en un viaje de estudios respaldado por la FAO, la participación en talleres organizados por la FAO, en las comisiones forestales regionales o en consultas de expertos, o interviniendo en un proyecto de la Organización. El programa de campo contribuyó también a que el personal de la FAO no estuviera anclado en sus despachos y mantuviera la vinculación con el mundo real.
En el decenio de 1960, muchos proyectos forestales de la FAO proporcionaron asistencia técnica en apoyo del desarrollo forestal tradicional, tanto de las tareas de extracción como de aserrío y elaboración de la madera. En el decenio de 1970, la atención se desplazó hacia el desarrollo rural. En el decenio de 1980, la FAO encabezaba la tendencia mundial a intensificar el apoyo hacia la actividad forestal comunitaria, haciendo hincapié en la participación local. En los años noventa, prácticamente todo el programa de campo de la FAO respaldaba la actividad forestal comunitaria, el desarrollo rural y los enfoques participativos en la formulación de la política forestal nacional (Muthoo, 1995).
Durante el mismo período, la atención se desplazó gradualmente, pero de forma decidida, de la producción forestal hacia un enfoque equilibrado que daba la misma importancia a la conservación y protección de los bosques. Se establecieron programas para proteger ecosistemas frágiles, conservar los recursos genéticos forestales, promover sistemas agroforestales y luchar contra las plagas de insectos y las enfermedades.
En el transcurso de los 10 últimos años, la supervisión del programa de campo se ha transferido en gran medida a las oficinas regionales, en tanto que los programas de la Sede se han centrado más en las funciones normativas. Pero la FAO ha seguido dando apoyo a los países para el fortalecimiento institucional y la creación de capacidad adoptando enfoques que no han dejado de evolucionar. En la actualidad, el trabajo se centra en la formulación y aplicación de programas forestales nacionales eficaces, que incluyen reformas normativas y legales y una atención cada vez mayor al fortalecimiento de la aplicación de la ley y del sistema de gobernanza forestales. Con la ampliación del concepto de ordenación forestal sostenible, el programa de campo de la FAO otorga cada vez más importancia al equilibrio entre las dimensiones económica, social y ambiental de los bosques.
Con la importancia creciente de la ejecución nacional en la asistencia para el desarrollo y el aumento de las instituciones y los conocimientos especializados en los países en desarrollo, ha disminuido el número de funcionarios internacionales de la FAO asignados a los proyectos de campo, y de los más de 300 oficiales forestales profesionales que trabajaban sobre el terreno a comienzos del decenio de 1990 se ha pasado a menos de 30 en la actualidad.
Sin embargo, la FAO continúa apoyando el desarrollo de políticas o instituciones forestales en más de 60 países y el presupuesto anual del programa forestal de campo sigue superando al del programa forestal ordinario. De manera creciente, la colaboración de la FAO se realiza mediante breves visitas en el terreno, la movilización de conocimientos especializados nacionales, la colaboración Sur-Sur y los programas de asociación, incluso aquellos que tienen objetivos más generales como la reducción de la pobreza o la reforma de las políticas nacionales. La finalidad del actual proceso de reforma de la FAO es aumentar de forma sustancial la proporción del personal de plantilla asignado fuera de la Sede.
| Es difícil encontrar forestales de países en desarrollo que no se hayan beneficiado del programa de campo de la FAO; por ejemplo, este taller en Nepal de formación en técnicas de conservación en viveros |
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| FAO/FO-0088 |
| En los años 1990, prácticamente todo el programa de campo de la FAO respaldaba la actividad forestal comunitaria, el desarrollo rural y los enfoques participativos en la formulación de la política forestal nacional. En la foto, un cursillo de planificación participativa en la cuenca hidrográfica del Alto Piraf (Bolivia) |
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| FAO/FO-0057 |
Si el trabajo de campo es el alma de la actividad forestal de la FAO, las evaluaciones y las estadísticas forestales son su corazón. El primer párrafo de la Constitución de la FAO dispone que: «La Organización reunirá, analizará, interpretará y divulgará las informaciones relativas a la nutrición, alimentación y agricultura. En esta Constitución el término “agricultura” y sus derivados comprenden también la pesca, los productos del mar, los bosques y los productos primarios forestales.» (FAO, 2000b). Desde sus inicios, la FAO ha tenido el mandato de controlar y evaluar los bosques y la actividad forestal del mundo y presentar informes al respecto. Forestry and forest products: world situation 1937–1946 (FAO, 1946) y Las reservas forestales del mundo (FAO, 1948) son dos de los primeros informes.
Durante sus primeros 60 años de existencia, la FAO ha publicado nueve estudios de perspectivas mundiales y nueve estudios regionales relacionados con los bosques. Solamente en los 11 últimos años se han realizado cinco estudios de perspectivas sobre el sector forestal. Uno de los beneficios derivados de estos estudios ha sido la capacitación de centenares de corresponsales nacionales en el empleo de las metodologías más avanzadas, lo que ha contribuido directamente al fortalecimiento institucional nacional.
Los informes estadísticos anuales comprenden el Anuario de Productos Forestales de la FAO (que se publica cada año desde 1945); el Timber Bulletin (CEPE/FAO), desde 1948 hasta el presente; Capacidades de pasta y papel (desde 1959 hasta el presente); y otras series estadísticas periódicas que facilitan información sobre los precios de los productos forestales, las corrientes comerciales y el papel reciclado, entre otras cosas.
La FAO ha publicado periódicamente evaluaciones mundiales de los recursos forestales, que comprenden los informes de 1948, 1953, 1958, 1963, 1980, 1990, 2000 y 2005, así como evaluaciones provisionales en 1988 y 1995. Estas evaluaciones mundiales se han complementado con evaluaciones regionales y estudios especiales de los recursos forestales en los ecosistemas forestales tropical, templado y boreal. Además, el programa de la FAO de apoyo a las evaluaciones forestales nacionales ayuda a los países a reforzar su capacidad para evaluar sus propios recursos forestales; la escasez de recursos, más que la demanda, limita el número de países que se benefician de este programa.
Una novedad fundamental de los 10 últimos años es la Situación de los bosques del mundo, que se viene publicando cada dos años desde 1995, en coincidencia con los períodos de sesiones del Comité Forestal (COFO) de la FAO, que reúne a los jefes de las organizaciones forestales nacionales e internacionales de todo el mundo.
La supervisión del programa de campo de la FAO se ha transferido en gran medida a las Oficinas Regionales y a las Oficinas en los Países (en la foto, la Oficina de la FAO en Uruguay) |
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| FAO/G. ALLARD |
El Programa de acción forestal tropical (PAFT) ha sido la más controvertida de las actividades forestales de la FAO. Iniciado en 1985 por la FAO junto con el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Instituto Mundial sobre Recursos, el PAFT hacía un llamamiento en pro de una importante inversión internacional con el fin de salvar los bosques tropicales (Comité de Desarrollo Forestal de la FAO en los Trópicos, 1985). Para conseguir el apoyo financiero prometido por los patrocinadores del PAFT, los países tropicales debían asumir el compromiso de embarcarse en un complejo proceso de planificación nacional y transformar sus políticas y programas forestales de conformidad con las directrices del PAFT.
Sólo unos años después de su comienzo, el PAFT concitó severas críticas (FAO, 1990). Desde el punto de vista de muchos países tropicales, el PAFT no propició el aumento previsto de las inversiones forestales. Grupos de ecologistas acusaron al PAFT de promover la explotación forestal y de no involucrar a la social civil (Colchester y Lohman, 1990). Algunos observadores criticaron el hecho de que el PAFT exigía a los países aplicar un plan forestal nacional jerarquizado, que no estaba en sintonía con el abandono de la planificación central que se propugnaba en ese momento. Se empezaron a producir desavenencias entre los asociados fundadores del PAFT y en el momento de la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en 1992, el programa estaba ya obsoleto.
En los «Principios Forestales» negociados en la CNUMAD (Naciones Unidas, 1992) y en acontecimientos posteriores como las reuniones bienales del COFO, la primera Reunión Ministerial sobre los Bosques convocada por la FAO en 1995 y el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) convocado por las Naciones Unidas en 1995, se llegó por consenso a la conclusión de que la formulación de políticas y programas eficaces por los propios países era la clave de la ordenación forestal sostenible.
El concepto de programas forestales nacionales sustituyó al PAFT. La primera «propuesta de acción» del GIB presentada en 1997 exhortaba a los países a trabajar en pro de la ordenación forestal sostenible aplicando políticas globales que abordaran los problemas existentes en los distintos sectores a través de procesos participativos (ECOSOC, 1997). La atención concedida a los programas forestales nacionales se ha traducido en numerosas iniciativas nacionales de reforma de las políticas y programas forestales. Por ejemplo, en África, 25 países han elaborado nuevas leyes forestales nacionales o han revisado a fondo las existentes en el transcurso de los 10 últimos años. Más de 100 países, entre los que figuran la mayoría de los países tropicales, están llevando a cabo programas forestales nacionales.
Se han desarrollado nuevos mecanismos de apoyo a los procesos nacionales, como el Servicio de ejecución de los programas forestales nacionales que acoge la FAO. El Servicio concede donaciones a ONG en países en desarrollo mediante asociaciones concebidas para fomentar los procesos participativos en los programas forestales nacionales.
La ironía es que las lecciones aprendidas por los países tropicales y por la FAO en el curso de la transición del PAFT a los programas forestales nacionales no parecen haber sido asumidas en el plano político internacional. Los responsables de las políticas siguen propugnando enfoques jerarquizados para la actividad forestal. No es sorprendente que algunos hayan llegado recientemente a la conclusión de que no todos los problemas forestales se pueden resolver a escala mundial y que tal vez los mecanismos nacionales o regionales serían más eficaces. Para la FAO esto es algo ya sabido.
| Las actividades forestales de la FAO se centran en las evaluaciones y estadísticas forestales |
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Se han desarrollado nuevos mecanismos de apoyo a los procesos nacionales, como el Servicio de ejecución de los programas forestales nacionales que acoge la FAO. El sitio Web del Servicio es una fuente de diseminación de información para los países |
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La relación entre los bosques y la agricultura era uno de los principales problemas a los que se enfrenta la FAO al cumplir sesenta años de existencia. La Organización interviene de manera cada vez más decisiva en las iniciativas mundiales encaminadas a reducir la pobreza, el hambre y la deforestación.
Sin embargo, los propietarios de tierras y los gobiernos consiguen, a menudo, mayores rendimientos por sus inversiones si dedican las tierras forestales a otros usos. En muchos casos, el problema se agrava a causa de los «incentivos negativos» que provoca la deforestación en los países en desarrollo. Por ejemplo, la dedicación de grandes extensiones de la Amazonia brasileña a la cría de ganado y la preocupación de que los grandes ganaderos se están enriqueciendo atendiendo la demanda internacional de carne de vacuno brasileña –lo que en ocasiones se ha denominado “hamburger connection”– (véase Smith et al., 1995) continúa suscitando la atención mundial (Kaimowitz et al., 2004). Para muchos países tropicales, el intento de aumentar la producción agrícola y reducir la deforestación puede parecer como nadar contra la corriente macroeconómica de la historia.
Los conflictos entre los bosques y la agricultura seguirán figurando entre los problemas más importantes que debe afrontar la FAO en los años venideros. La Organización patrocinó un seminario sobre este tema en el período de sesiones del COFO celebrado en 2005 y la FAO es, sin duda, la organización internacional que debe asumir la responsabilidad principal en la relación entre los dos sectores por su mandato como organismo responsable de las Naciones Unidas en los dos sectores.
Desmonte en las colinas de Viet Nam con objeto de destinar los suelos a las actividades agrícolas: la interfaz entre bosques y agricultura es una de las principales cuestiones que la FAO enfrenta a sus 60 años |
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| FAO/FO-0136/C. PALMBERG LERCHE |
Un hecho importante en la actividad forestal de la FAO durante los últimos años ha sido la elaboración de las mejores prácticas o códigos de prácticas.
La idea de establecer las mejores prácticas no es nueva. La FAO ha publicado guías y manuales de campo para la ordenación y conservación de los bosques desde hace más de 50 años. En los 15 últimos años, junto con otro asociado esencial, la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT), ha elaborado una serie de códigos, directrices y principios que abarcan una amplia gama de actividades en el sector forestal (véase el Recuadro).
En el escenario mundial prosigue el debate sobre si los códigos deberían ser jurídicamente vinculantes. Entretanto, organizaciones como la FAO y la OIMT continúan la labor práctica de elaborar dichos códigos. Un número creciente de países y empresas privadas están aplicando códigos y directrices forestales, ya sea a través de las políticas o la legislación nacionales o de procesos menos formales. En el transcurso de los 10 últimos años, uno de los asociados de la FAO, la Red internacional de bosques modelo, ha ido cobrando importancia para incluir casi 40 bosques modelo en 18 países (Red internacional de bosques modelo, 2005). Basándose en la idea del bosque modelo, una iniciativa reciente de la FAO en África, Asia y el Pacífico y, más recientemente, en América Latina, «En busca de la excelencia», trata de buscar ejemplos de bosques bien ordenados con el objetivo de intercambiar experiencias con otros países (FAO, 2003, 2005a).
Códigos, directrices y principios de la FAO y la OIMT en relación con el sector forestal FAO
OIMT
Conjuntos
1 Está en marcha un proceso consultivo con participación de los países, la sociedad civil y el sector privado con el objetivo de la aprobación por el COFO en 2007. 2 Está en marcha un proceso consultivo para elaborar directrices o un código sobre incendios en colaboración con el Comité Internacional de Socorro en Casos de Catástrofe, con el objetivo de la aprobación por el COFO y por la Cumbre sobre los Incendios Forestales que se celebrará en España en 2007. |
En cumplimiento de su mandato constitucional de ser un foro neutral para el diálogo sobre políticas, la FAO ha organizado los ocho últimos congresos forestales mundiales; 127 reuniones de las seis comisiones forestales regionales; 17 períodos de sesiones del COFO (con la asistencia de 90 jefes de los servicios forestales nacionales en marzo de 2005) (véase Unasylva 220 [FAO, 2005b]); y centenares de talleres, consultas de expertos y seminarios internacionales relacionados con la actividad forestal en más de 100 países, a todos los niveles, desde el nivel comunitario hasta el más alto nivel científico y técnico. Asimismo, ha organizado tres reuniones ministeriales sobre bosques que han contribuido a incrementar la importancia de los bosques en el programa de la comunidad política internacional.
Las comisiones forestales regionales y el COFO son el lugar en el que los países intercambian regularmente sus experiencias. Además, las comisiones forestales regionales patrocinan iniciativas regionales que comprenden un amplio espectro de actuaciones, como redes regionales para abordar cuestiones como el control de los incendios forestales, las especies invasivas, la financiación de la ordenación forestal sostenible y otros aspectos de interés común para los países de la misma región (véase Koné et al., 2004). Estos procesos se están extendiendo a otros sectores y se está invitando a representantes de la sociedad civil a participar en el diálogo regional.
Uno de los acontecimientos más importantes de los 10 últimos años ha sido la creación de la innovadora Asociación de Colaboración en materia de Bosques (ACB), que preside la FAO. La ACB se estableció para apoyar el acuerdo internacional sobre los bosques, incluido el Foro de las Naciones Unidas en materia de los Bosques (FNUB). La ACB, integrada actualmente por 14 organizaciones internacionales, está estudiando nuevas formas de colaboración entre las organizaciones con mandatos o intereses relacionados con los bosques para evitar la duplicación de esfuerzos y conseguir sinergias, por ejemplo, mediante la presentación de informes unificados y armonizados.
Los recursos públicos destinados a apoyar la actividad forestal son cada vez más escasos, al mismo tiempo que aumenta la demanda. Pocos países respaldarán indefinidamente procesos que no produzcan resultados. El Departamento de Montes de la FAO está firmemente decidido a garantizar que todas las reuniones internacionales que organice tengan una finalidad y unos objetivos bien definidos y que no se regateen esfuerzos para conseguir resultados que beneficien a sus países miembros.
Los bosques crecen y evolucionan lentamente a lo largo de los siglos, pero la actividad forestal es un sector dinámico que ha evolucionado de forma significativa en el transcurso de los seis últimos decenios en consonancia con las posiciones y las necesidades nacionales y mundiales.
Como Organización de las Naciones Unidas con un mandato relacionado con los bosques y la actividad forestal, la FAO y el personal que la compone se han esforzado por no quedar rezagados ante la evolución del sector forestal y por detentar el liderazgo mundial. El personal de la FAO ha trabajado para organismos forestales nacionales o locales, ONG o institutos de investigación, ha impartido enseñanza en facultades o universidades forestales o ha trabajado para empresas de productos forestales o para sus propias empresas. Procede de todos los continentes y de más de 30 países distintos. La FAO no es otra cosa que sus países miembros.
La FAO trabaja con denuedo para seguir ocupando un lugar destacado en el mundo forestal respondiendo a las prioridades establecidas por sus miembros. El personal de la FAO está firmemente decidido a afrontar el desafío de orientar los cambios y responder a ellos. La FAO tiene el propósito de seguir cumpliendo sus mandatos históricos, dirigir la ACB y servir a sus países miembros.
Bibliografía
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