Cette dernière partie du rapport est consacrée à l’évolution de taxe par taxe du système fiscal forestier de la République Démocratique du Congo. Elle dégagera ensuite son impact sur l’aménagement durable des forêts et donnera un ordre de grandeur des dépenses publiques spécifiquement destinées à l’aménagement durable avant de se livrer à un commentaire sur l’attitude du gouvernement face au changement dans le secteur forestier du pays.
Mais, avant de procéder à l’évaluation proprement dite du régime fiscal forestier il convient de parler des caractéristiques et des critères d’éligibilité d’un système de taxation forestière sur lesquels sera basé l’évaluation du système fiscal forestier de la République Démocratique du Congo.
Avant de parler des caractéristiques de la fiscalité, le dictionnaire économique la définit comme étant un système de lois et de réglementation administrative qui organise la perception de l’impôt10
Ainsi, un système fiscal forestier doit11:
- être une source de revenus fondée sur une valeur équitable de la ressource forestière;
- être capable de promouvoir une utilisation rationnelle de la ressource
- permettre le renouvellement du potentiel pour les générations futures
- contribuer à la conservation du patrimoine
- stimuler une croissance appropriée de l’industrie et de ses exportations
- permettre une contribution de plus en plus grande du secteur forestier au PIB.
Les coûts d’administration et la praticabilité
Certaines taxes requièrent pour leur gestion un personnel très réduit, d’autres nécessitent un nombre élevé de personnel impliquant des coûts d’administration qui annulent la marge bénéficiaire. La praticabilité administrative se mesure en terme de main d’œuvre requise pour la supervision, le mesurage des bois et la perception de ces taxes. L’existence des services spécialement chargés du recouvrement forcé des taxes (ou de réprimer les infractions) affecte les coûts administratifs et la praticabilité d’un système de taxation. Il en est de même des autres frais défrayés par l’industrie forestière pour se conformer aux différentes taxes, même si ces frais ne sont pas à charge de l’administration fiscale. Ces frais affectent l’efficacité économique globale du système de taxation.
Efficacité économique dans la gestion forestière
Un bon système de taxation forestière peut contribuer à l’amélioration de la gestion forestière en encourageant l’utilisation des essences secondaires ou mal connues en restreignant le déboisement total de la forêt et améliorant ainsi l’efficacité économique.
Par contre un système de taxation inapproprié peut entraîner des frais supplémentaires dans l’application de la réglementation forestière et ainsi entraîner des problèmes de gestion.
Equité dans la redistribution des retombés économiques et des revenus
Les différentes taxes ou frais associés à celles-ci peuvent, par leur impact sur les activités de récolte, de mesurage, de transformation locale, de transport ou autres, avoir des retombées importantes sur l’emploi, la disponibilité des produits forestiers transformés sur le prix et par le fait même sur la redistribution des revenus.
Les types et les méthodes se définissent par rapport à l’objet de la taxe:
1. sur ce que les taxes sont perçues
ex.: la superficie, le volume, la valeur ou les profits
2. par rapport à l’endroit où les taxes sont perçues
ex.: en forêt, en bordure du chemin, à l’usine au port d’expédition etc..
Selon la localisation des services mobilisateurs des recettes, on peut distinguer:
- les taxes forestières perçues au niveau central et dont les taux de taxation et les éléments imposables sont bien connues tant de l’administration fiscale que du contribuable;
- les taxes forestières perçues par les entités décentralisées (en province) dont la diversité des taux de taxation ajoutée à l’évolution confuse de la situation socio-politique du pays ont fini par rendre leurs statistiques inaccessibles à l’administration centrale.
Cette partie du rapport n’évaluera que les taxes forestières perçues au niveau central de l’administration incluant les taxes perçues dans les ports d’exportation.
• Base de taxation: superficie octroyée en Garantie d'approvisionnement
• Paiement: annuel
• Mode de fixation: administration
1. Revenu à l’Etat
Cette taxe ne reflète pas la valeur des superficies octroyées, bien que potentiellement significative
2. Administration
Facile d’administration avec un bas niveau de risque d’évasion
3. Efficacité
• trop basse pour qu’elle favorise le gel du territoire forestier obtenu sous forme de Garantie d'approvisionnement
• le taux de cette taxe ne reflète pas la valeur de l’usage alternatif de la concession
4. Redistribution des revenus
La taxe implique une redistribution entre le concessionnaire et l’Etat
5. Suggestion
La mise aux enchères peut servir à fixer un taux qui reflète au moins la valeur de l’usage alternatif de la concession..
• Base de taxation: Volume de bois sur pied ou la valeur estimée de la superficie octroyée et du bois qui s’y trouve
• Paiement: annuel dès la connaissance des résultats de l’inventaire d’allocation
• Mode de fixation: administrativement
1. Revenu à l’Etat
• plus significatif que la taxe de superficie
• théoriquement plus important mais ce revenu est pratiquement contrebalancé par les coûts d’inventaire
2. Administration
Taxe inapplicable dans la plupart des cas à cause des risques reliés à:
• l’imprécision et au coût de l’inventaire forestier
• l’évaluation de la valeur des superficies octroyées
3. Efficacité
• Moindre à cause du risque de liquidation rapide de tout bois ayant atteint son exploitatabilité industrielle. Ce qui ne serait pas le cas si cette taxe était basée sur la possibilité annuelle de coupe
• Une taxe perçue sur cette base aurait comme effet de décourager les exploitants à la pratique de gel des concessions.
4. Redistribution
Elle implique également une redistribution des revenus entre le concessionnaire et l’Etat
• Base de taxation: volume exporté
• Paiement: lors du rapatriement des devises
• Mode de fixation: Administration après concertation
1. Revenu à l’Etat
• Source majeur de revenu
• Peut rapporter plus encore si le taux est fixé de façon à refléter la valeur réelle des essences et si elle est ajustée en fonction des fluctuations des coûts (prix de vente et inflation)
ex. sciage de l’Acajou d’Afrique et celui du Tola rapportent indistinctement 2% de leur valeur FOB à l’assiette fiscale de l’Etat, alors que l’Acajou est une essence noble par rapport au Tola
2. Administration
Facile d’administration sauf que le cubage de bois entraîne beaucoup d’abus à cause d’un mesurage conduisant à un volume inférieur au volume réel cas courant dans les ports d’exportation.
3. Efficacité
• encourage les coupes sélectives
• ne reflète pas la valeur réelle des meilleures essences
un taux qui représenterait la valeur réelle inciterait à couper plus d’essences et deviendrait un outil de gestion forestière.
• Base de taxation: valeur des grumes et des produits transformés exportés
• Paiement: ad valorem lors du rapatriement des devises (% sur valeur FOB)
• Mode de fixation: administrativement ou selon une formule conventionnelle
1. Revenu à l’Etat
Grumes (4%)
Constitue la majeure partie des revenus forestiers de l’Etat et encourage la transformation domestique tout en apportant des bénéfices. La taxe à l’exportation des produits transformées (2%) et habituellement basse pour encourager la transformation locale
2. Administration
Plus facile d’administration que celles basée sur volume.
3. Efficacité
• Influence la gestion forestière de la même façon que les taxes basées sur les volumes
• Peut varier selon les essences, la qualité, les distances de transport et les conditions d’exploitation
• Il en est de même pour les taxes sur les produits transformés
4. Redistribution des revenus
En stimulant la transformation locale, ces taxes impliquent une redistribution parce qu’elles:
• génèrent des emplois
• génèrent des revenus additionnels
• influencent les prix et la disponibilité des produits;
• augmentent les revenus de l’état pour une plus grande valeur ajoutée
Les taxes à l’export des grumes peuvent se substituer aux taxes basées sur les volumes de bois coupés.
Elles peuvent s’avérer une bonne source de revenus et à qui comme incitatif à la transformation locale.
Cependant, elles ne peuvent pas à elles seules permettre de réaliser les deux objectifs si elles ne sont pas associées à d’autres taxes forestières sur les grumes et à des taxes à l’exportation sur les produits forestiers.
• Base de taxation: frais d’inspection de mesurage de classement, portuaires et autres
• Paiement: ponctuel
• Mode de taxation: administrativement
1. Revenu à l’Etat
Sert uniquement à couvrir les coûts de services
2. Administration
Elles doivent refléter les coûts et être ajustées en fonction de ceux-ci. Ce qui ne semble pas être le cas parce que les mêmes frais peuvent être perçus par plus d’un d’intervenant (OCC, OFIDA)
3. Redistribution des revenus
Constituent parfois une charge additionnelle pour l’exportateur
• Base de taxation: * les équipements d’exploitation et de transformation
* Le nombre de travailleurs expatriés
• Paiement: annuel
• Mode de taxation: administrativement
1. Revenu à l’Etat
Habituellement peu élevé
2. Administration
Simple et facile parce que basé sur des items facilement identifiables et quantifiables.
3. Efficacité
4. Redistribution des revenus
Elle influence l’utilisation des équipements et la substitution de main-d’oeuvre et du capital
• Base de taxation: les produits, les sociétés, et les individus qui les produisent
• Paiement: à l’unité ou sur la valeur
• Mode de fixation: administration ou ad valorem
1. Revenu à l’Etat
Symbolique par souci de redistribution des revenus et pour contourner le problème d’évasion des taxes
2. Administration
Simple d’application
L’exploitation des menus produits forestiers est généralement composés de plusieurs petits producteurs dispersés et difficilement contrôlables.
Une taxe simple et peu élevée et facilement percevable est nécessaire pour éviter l’évasion
• trop basse parce qu’elle provoque la surexploitation de menus produits forestiers.
3. Redistribution des revenus
• très bonne parce que cette taxe qui est basse
• encourage la production
• peut diminuer les importations, des produits pétroliers la production de bois de feu
• profite à la population rurale à bas revenu
• La taxe de superficie qui est aujourd’hui de l’ordre de 0,147$ par 100 hectares continue à favoriser le gèle de territoires forestiers de la République Démocratique du Congo.
Suggestion:
• Soit procéder par adjudication forestière
• Soit par fixation de la taxe en fonction des tables de stock ou des volumes par strates de la forêt pour qu’elle puisse refléter plus ou moins la valeur de l’usage alternatif de la concession
• La taxe sur permis de coupe peut être maintenue à son niveau actuel.
• La taxe d’abattage perçue par les entités décentralisées (en province) favorise aujourd’hui la fraude fiscale parce qu’il n’existe plus aucun moyen de suivi ni de contrôle sur le terrain. Seule la bonne fois des exploitants compte. Pourtant elle constitue une brèche ouverte pour mettre en place une gestion participative des ressources forestières avec les populations riveraines qui seraient bénéficiaires de ces taxes.
• Il en est de même des autres taxes provinciales et agricoles qui varient avec les provinces. Il y a lieu d’harmoniser celles qui sont justifiables et de supprimer celles dont l’intérêt en semble pas se justifier comme celle dite «agricole» dans un secteur forestier.
• La taxe de redevance sur les produits de bois exportés. Cette taxe perçue par le FRCF constitue la majeure partie des revenus forestiers à l’Etat congolais. Elle peut encore en produire davantage si elle est fixée par rapport au prix du marché au lieu du prix FOB en République Démocratique du Congo.
• La taxe rémunératoire doit refléter les coûts et être ajustée en fonction de la variation des services octroyés au lieu d’être forfaitaire.
• La taxe sur les menus produits forestiers peut être maintenue basse parce que trop élevée ne réduira pas le risque de surexploitation des ressources mais entraînerait l’évasion fiscale.
• La taxe sur les équipements peut être utilisée comme incitatif au renouvellement des équipements forestiers plus performants. Elle peut être supprimée pour l’entrée des équipements neufs.
En revanche, nous recommandons, compte tenu de la dispersion de leurs exploitants et leur incontrolabilité, que l’Administration forestière puisse finaliser leur recensement déjà amorcée, organiser ces innombrables petits exploitants qui prélèvent annuellement des volumes de bois estimés 2 à 3 fois plus importants que celui de bois d’œuvre prélevé par les industriels du bois.
L’objectif étant de fiscaliser ce secteur dont les activités continuent à échapper au contrôle de l’Etat.
La fiscalisation de ce secteur dit INFORMEL permettra:
- d’élargir l’assiette fiscale de l’Etat qui en a largement besoin
- d’établir la justice au sein de la population12 de faire bénéficier à ce secteur les avantages prévus par la loi fiscale de la République Démocratique du Congo.
L’économie forestière de la République Démocratique du Congo, tout comme son économie tout court est une économie essentiellement tournée vers le commerce extérieur. Ce qui implique également une politique fiscale forestière favorable à l’expansion de l’industrie et à l’augmentation significative des volumes des exportations.
Or, un coup d’œil rapide sur les exportations de bois de la République Démocratique du Congo pour la période de 1994-1998 révèle une certaine stagnation pour les 3 premières années de cette période et une baisse brutale de près de 50% pour les 2 dernières années. Cela est également vrai pour les valeurs de ces exportations. Si la baisse peut être attribuée aux différentes guerres qui paralysent l’économie de la République Démocratique du Congo, la stagnation qui s’observe même sur la période pré-guerres peut être attribuée à l’absence d’une politique forestière orientée vers le renouvellement et l’expansion des équipements forestiers.
Tableau 11 Statistiques d’exportation de bois de 1994 à 1998
Année |
GRUMES |
SCIAGES | ||
VOLUME (m3) |
VALEUR (FB) |
VOLUME (m3) |
VALEUR (FB) | |
1994 1995 1996 1997 1998 |
111.589,082 97.156,301 112.687,618 64.372,912 45.591,414 |
580.184.368 513.063.435 554.775.125 313.754.740 228.729.204 |
58.352,426 38.333,814 57.112,325 20.520,087 18.816,263 |
349.363.156 413.514.787 902.561.333 246.373.853 211.248.017 |
Source: FRCF - Note: Les prix mercuriales du bois de la République Démocratique du Congo sont libellés en Franc Belge.
Pour cela nous suggérons:
A COURT TERME
- l’évaluation de la taxe de redevance sur les grumes exportées, actuellement fixées à 4% ad valorem alors que l’Indonésie et prélève 20% ad valorem, cela en attendant que l’industrie de la République Démocratique du Congo devienne mature .
A LONG TERME
- Suppression totale de l’exportation de grumes de la République Démocratique du Congo . En 1982, l’Indonésie réservait les quotas d’exportation des grumes aux seules entreprises construisant des usines dans les pays. En 1985, l’interdiction d’exportation des grumes devait totale.
Résultat: De 40 unités où il était en 1981, le parc industriel indonésien est passé à 107 unités en 1987, soit 37% d’augmentation13.
Plus près de nous au Cameroun, des mesures semblables prises en 1982 ont incité les exportateurs de grumes à se convertir en industriels du bois14.
Pour la République Démocratique du Congo , ces incitatifs peuvent être appliqués sur les grumes de plus grande valeur telle que l’Afrormosia, le Wenge, le Doussie et le Longhi
POINTS FAIBLES DU SYSTèME
- Multiplicité des taxes
- Absence de suivi et de contrôle avec comme conséquence: fraude fiscale à tous les niveaux particulièrement en forêt et dans les ports de sortie.
• Sous-évaluation qualitative et quantitative des produits
• Assimilation de la qualité «Export à la qualité Loyale et marchande
• Cubage sous-aubier au lieu de cubage sous-écorce ce qui est préjudiciable pour le pays producteur et le transporteur maritime.
- Gel de concession forestière par le bas niveau de la taxe de superficie
POINTS FORTS DU SYSTèME
- Apport substantiel de revenu à l’Etat
- Le système est à la fois redistributif tant horizontalement que verticalement par le bas niveau de la plupart de ces taxes
- Incitatif
- Simple d’application dans la majorité de ses taxes
LE SUIVI
Le suivi laisse à désirer :
Le gouvernement pourrait augmenter les recettes qu’il perçoit en augmentant l’efficacité du recouvrement et en élargissant l’assiette fiscale au secteur forestier informel.
Recommandation
- Maintenir bas le nombre de taxes
- Elever les taxes sur produits brut (grumes)
- Motiver et équiper l’administration fiscale
- Réactiver le mécanisme de suivi et de contrôle
- Amélioration de la gestion par l’encouragement à utiliser les essences secondaires dites «autres essences»
- Perte de compétitivité des produits sur le marché extérieur en rapport avec la multiplicité des taxes
- Epuisement des ressources par les exploitants des menus produits forestiers
- Exploitation effréné des ressources bon marché avec menaces de disparition de certaines espèces endémiques (de la flore et de la faune)
- Destruction des forêts par les détenteurs des licences d’achat et de vente de bois ou de charbon de bois
- Mécanisme spécifique de protection des ressources forestières
• Quota d’exportation lié à certaines essences comme le Limba
• Exigence d’un permis spécial pour l’exploitation de certaines essences telle que le Wenge
• L’interdiction d’une exploitation industrielle de certaines essences comme l’Ebène*
- l’incitation pour la bonne gestion est moins
- l’inefficacité y est aussi par manque de suivi. L’effet des taxes peut être considéré comme équitable mais l’efficacité économique est affectée par l’existence d’un service spécialement chargé du recouvrement forcé des taxes
• Recommandation: il faut user des mesures conservatoires des ressources en attendant la promulgation de la loi forestière
- Réduire autant que possible, le nombre de taxes en fonction de l»âge» de l’industrie forestière du pays
- L’étape de la mise en œuvre des critères et indicateurs pour la gestion durable des forêts n’est pas encore franchie en République Démocratique du Congo à cause des hésitations du bailleur de fonds (USAID) consécutifs à la guerre qui paralyse le pays. Il me semble donc prématuré de parler financement avant la fin de la guerre.
Problèmes critiques qui généraient le financement
- Absence d’autonomie budgétaire pour certains services forestiers
- Centralisation à outrance des recettes vers une caisse centrale dont les décaissements toujours tardifs paralyse toute activité planifiée
• Recommandation
• Financement interne
• Rétrocéder 50% des recettes au Service générateur ou
• Centraliser seulement 50% des recettes perçues
• Mettre en place un mécanisme de contrôle rigide de l’utilisation
• Financement extérieur
• Utiliser un «budget pour ordre» accompagné d’un mécanisme de contrôle rigide
- La recherche des nouvelles terres agricoles dans le cadre du programme d’autosuffisance alimentaire s’accompagne de la destruction de la forêt
- L’agriculture sur brûlis qui défriche les forêts
- L’action bienfaisante de l’introduction de la pratique agroforestière dans l’agriculture villageoise
Le gouvernement de la République Démocratique du Congo a accueilli favorablement l’avènement de l’A.D.F et son attitude positive est témoignée par sa volonté affichée d’être présent à toutes les rencontres dans ce domaine en dépit des difficultés conjoncturelles .
Il y va de l’avenir socio-économique et environnemental de la République Démocratique du Congo et de l’humanité tout entière.
Le soutien global du gouvernement au secteur forestier est de l’ordre de 2% du budget de dépenses. (Réf. Budget de dépenses exercice 2000).
Le secteur utilise un personnel estimé à 3.581 agents et il est toujours cité dans les discours de politique générale.
Deux forums ont été organisés en mai 2000 avec le concours de la FAO et du PNUD sur la politique forestière du pays.
Il est opportun d’apporter les améliorations suggérées ci-dessus pour accroître la contribution des ressources forestières au financement de l’A.D.F
Il y a exactement dix ans, nous pouvions conclure avec J. Ouellet dans son ouvrage «Proposition d’un système de suivi des recettes» (février 1991) que même le meilleur régime fiscal forestier qui puisse exister ne peut être applicable avec succès en République Démocratique du Congo alors République du Zaïre.
Cela compte tenu d’un nombre élevé des obstacles à surmonter pour maîtriser les recettes forestières du pays.
Aujourd’hui, depuis les changements politiques intervenus à la tête du pays, il y a lieu de constater que quelque chose a changé, mieux encore, certaines paramètres fiscaux et non-fiscaux ont changé notamment:
1. la volonté politique de mieux faire est affichée
2. la création de la DGRAD qui canalise aujourd’hui toutes les recettes vers la caisse de l’Etat
3. la restructuration du Ministère en charge des forêts pour le rendre plus performant
4. l’élaboration d’une nouvelle loi forestière qui attend sa promulgation pour remplacer la vieille loi des années 1941
Sont autant d’éléments qui militent en faveur de l’éclosion d’une nouvelle mentalité, créatrice d’un esprit nouveau dans la gestion de la chose publique.
En dépit de la conjoncture économique difficile que traverse la République Démocratique du Congo, nous pensons que l’industrie forestière est encore capable d’apporter sa contribution de plus en plus élevée à l’économie de ce pays.
Quite à élaguer le régime fiscal actuel pour le débarrasser de tous ses aspects contraignants:
- harmoniser les taxes provinciales;
- réévaluer et légaliser les royalties
- obtenir la promulgation de la nouvelle loi forestière
- supprimer le double emploi de certaines taxes comme celles de la CCA (6,75% et 18%)
- fiscaliser le secteur forestier informel pour:
• élargir l’assiette fiscale de l’Etat
• établir la justice fiscale au sein de la population
• faire bénéficier au secteur informel les avantages fiscaux prévus par la législation fiscal
- supprimer les droits d’entrée sur les équipements forestiers nouveaux
- augmenter raisonnablement les taxes de droit de sortie pour les grumes
- réévaluer le FRCF conformément à l’ordonnance loi le créant.
Débarrassé ainsi de toutes ses pesanteurs fiscales et non-fiscales contraignantes , associé aux paramètres non fiscaux et harmonisé avec les autres systèmes fiscaux forestiers de la sous-région, le régime fiscal forestier de la République Démocratique du Congo peut devenir à la fois une sources importante de financement pour l’aménagement durable des ressources forestières et un élément d’intégration et de cohésion sous-régionale.
Gérées durablement, les immenses ressources forestières de la République Démocratique du Congo sont capables de contribuer efficacement au maintien du délicat équilibre entre la conservation de la nature, le développement socio-économique des populations de ce pays et la qualité de l’environnement pour le plus grand nombre des êtres vivants, des générations présentes et avenir.
10 Dictionnaire économique p.217
11 J. Ouellet in Taxation Forestière au Zaïre.
12 BUABUA WA KAYEMBE : in Fiscalisation de l’économie informelle de la République Démocratique du Congo P. 121
13 et 2 Marchés tropicaux n°2295 (octobre 1989)
14 Rapport FAO-FMI p.19
