CAPÍTULO 2: EL ENFOQUE BASADO EN LA GESTION DES TERROIRS

El enfoque de desarrollo rural basado en la gestion des terroirs surgió en los estados francófonos de África occidental como intento de mejorar los enfoques vigentes en el plano local. Su adopción a escala mundial ha sido limitada, habiéndose ensayado sólo en algunas zonas de América Latina. No cabe duda de que este enfoque comparte diversos elementos importantes con el enfoque de los MVS elaborado por el DDI, pero la gestion des terroirs guarda pertinencia también con los restantes enfoques centrados en las personas que se examinan en este y en otros documentos. La comparación entre el enfoque relativo a la gestion des terroirs y el de los MVS revela numerosas lecciones útiles para este último planteamiento, en vista de que se ha comenzado a aplicar en el campo. En la presente sección se expone un panorama resumido de los orígenes y la evolución del concepto de gestion des terroirs, sus principios fundamentales y algunas críticas formuladas en su contra.

2.1 La gestion des terroirs y sus orígenes

A partir de mediados del decenio de 1980 se registró un alejamiento general de los proyectos que acentuaban los aspectos técnicos del desarrollo rural en los países sahelianos de África occidental. En parte, esto puede atribuirse al reconocimiento cada vez más difundido de que en esos proyectos no se había tenido en cuenta el impacto que podía producirse en el medio ambiente y los recursos naturales de la región como resultado de la intensificación agrícola que por norma general se había incentivado. Fueron así emergiendo algunos proyectos basados en la gestion des terroirs, una vez que se comprendió que los proyectos de desarrollo rural en la región no estaban teniendo un impacto significativo en la reducción de la pobreza. En el Sahel se adquirió amplia conciencia de esta situación, al percibir que los problemas ambientales de la región dependían de factores espaciales y temporales, además de la interrelación entre diversos factores económicos, demográficos e institucionales a los niveles nacional, local e internacional^[18].

Por consiguiente, en general llegó a opinarse que esas cuestiones podían tratarse adecuadamente sólo en el ámbito de un enfoque que abarcara todas esas facetas. La gestion des terroirs es considerado como un enfoque que intenta superar las deficiencias de otros enfoques de desarrollo aplicados en la región, entre las que figuran^[19]:

- la falta de claridad en cuanto a los derechos de uso y control sobre la tierra y otros recursos, elemento predominante en los conflictos entre los gobiernos y las autoridades tradicionales;

- los escasos resultados obtenidos por los grandes proyectos de desarrollo rural integrado o unisectoriales, ejecutados en los decenios de 1970 y 1980;

- una administración estatal con exceso de responsabilidades y campo de acción, lo que ejerció una presión creciente en los gobiernos sahelianos para que descentralizaran los servicios, entre otras cosas; y

- el curso desfavorable de la base de recursos naturales, a menudo como resultado de los proyectos de intensificación agrícola estimulados por el desarrollo rural integrado, etc.

El enfoque basado en la gestion des terroirs puede considerarse como un intento de transferir del gobierno central a la población local las competencias en materia de gestión del control y el acceso a los recursos naturales. Sin embargo, la primera generación de proyectos basados en este planteamiento se centraron únicamente en los aspectos técnicos de la protección del medio ambiente y de la ordenación de los recursos, mientras que la población fijaba sus prioridades en otras esferas, como crédito, agua y salud^[20]. En los primeros años noventa se registró un primer cambio importante, ya que las prioridades de los proyectos empezaron a coincidir con aquellas determinadas por las mismas poblaciones. Como consecuencia de esto, las comunidades rurales que participaban en su ejecución pasaron a definir de forma creciente los términos de los proyectos. No obstante, este hecho no resolvió el problema de la transferencia de competencias del gobierno a la población local, proceso que sigue siendo muy irregular en casi todos los países de África occidental, con la subsiguiente confusión acerca de quién debe controlar en efecto el acceso a los recursos naturales. Esto perpetúa el conflicto que anteriormente enfrentaba a las instituciones tradicionales con las del gobierno central respecto de la ordenación de los recursos naturales, y que debería haberse resuelto mediante la aplicación del enfoque basado en la gestion des terroirs (véase Ribot^[21] para una crítica del impacto efectivo de la descentralización y el desarrollo rural participativo en África occidental).

El enfoque de la gestion des terroirs se ha centrado en la ordenación de los recursos naturales a nivel de aldea o comunidad, mediante la interrelación de tres sistemas^[22],consistentes en:

1. los proyectos técnicos, por ejemplo de conservación del suelo;
   
   
2. los factores socioeconómicos relacionados con las estructuras organizativas en cuyo ámbito las poblaciones concertan sus estrategias de subsistencia; y
   
   
3. el sistema jurídico y su administración, en virtud del cual los derechos de uso se hacen cumplir en la práctica.

Tall’s^[23] constata que en el decenio pasado los enfoques participativos de ordenación de los recursos naturales en el Sahel registraron un rápido desarrollo, confirmando así la creciente importancia del tomar en cuenta estas diversas dimensiones del desarrollo rural.

El enfoque basado en la gestion des terroirs ha evolucionado significativamente de uno de los programas piloto emprendidos para tratar de solucionar los problemas locales de degradación ambiental, ahora abarca principios generales de participación comunitaria en la ordenación de los recursos y el desarrollo de los terroirs. Este enfoque se ha ido filtrando gradualmente por los diversos niveles de gobierno, en gran medida gracias al amplio proceso de descentralización que en la actualidad realizan los gobiernos en la mayor parte de los países francófonos de África occidental. El Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y diversas ONG de pequeñas proporciones apoyan con ahínco los proyectos basados en la gestion des terroirs, ya que los consideran una respuesta acertada ante los problemas de desarrollo y de reducción de la pobreza que afligen la región Saheliano. Una vez dejado esto en claro, sin embargo, no debe olvidarse que este enfoque no está exento de críticas y que a menudo una gran distancia separa la retórica de los organismos y la situación real en el campo. Más adelante se tratarán estas cuestiones.

2.2 En definitiva, ¿en qué consiste la gestion des terroirs?

Un terroir es un territorio social y geográficamente definido en el que los recursos de las comunidades y los derechos conexos se hallan distribuidos de modo que satisfagan las necesidades de esas poblaciones. El enfoque basado en la gestion des terroirs reúne a grupos y comunidades con una porción de tierra reconocida por tradición, ayudándolos a acumular conocimientos técnicos y fomentando a las instituciones locales para que puedan llevar a cabo planes de ordenación sostenible^[24]. Lund^[25] lo confirma cuando señala que la gestion de terroirs promete integrar el entorno social y físico desde una perspectiva comunitaria. De ahí que en el informe de 1994 de la Oficina de las Naciones Unidas para la Región Sudanosaheliana (ONURS)^[26] se observa que la gestion des terroirs supone arrebatar al estado el control de los recursos para otorgarlo a las poblaciones locales y permitiéndoles así, mantener negociaciones a nivel local. Por tanto, una de las diferencias más pronunciadas entre el enfoque basado en la gestion des terroirs y el de los MVS consiste en que el primero se centra en el territorio (terroir) y el segundo en la población misma, razón por la cual no está limitado a un lugar en particular. También es cierto que el enfoque de la gestion de terroirs prevé la potenciación de la facultad de acción de la población local y a la vez la creación de capacidad para responder a las necesidades socioeconómicas inmediatas de las poblaciones, así como a los problemas a largo plazo relacionados con la ordenación sostenible de la tierra y los recursos, y esto es un rasgo en común con el enfoque de los MVS.

Es posible definir el planteamiento basado en la gestion de terroirs como el conjunto de los siguientes elementos:

- ordenación comunitaria de los recursos naturales;

- potenciación de la capacidad de acción de las comunidades locales;

- incremento de la capacidad local, mediante la capacitación y la educación;

- participación de partes interesadas, lo que una vez más favorece la potenciación de la comunidad;

- flexibilidad y adaptabilidad tanto de los proyectos como de la financiación, lo que va en contra de la razón de ser de casi todos los organismos de financiación;

- facilitación de la resolución de los conflictos sobre los recursos, mediante la ordenación de los recursos decidida de común acuerdo;

- evaluación participativa como proceso constante de evaluación y retroaliemntación, con miras a una acción preventiva y a la solución de los problemas;

- determinación de las prioridades a nivel local (mediante la participación de la población en los procesos de planificación y desarrollo, y en los resultados que se obtengan). Para ello es preciso incorporar los conocimientos locales tácitos a la planificación y el desarrollo; y

- Toma de decisiones por la comunidad local, que pasa a tomar parte activa en el ensayo de nuevos sistemas, la identificación de problemas y la búsqueda de soluciones.

Figura 2.1: Reunión de algunos grupos de aldea en las oficinas del proyecto a fin de analizar el estado de las actividades, Widou Thiengoly (Senegal)^[27]

Fotografía: I. Balderi

De acuerdo con el Banco Mundial^[28] la finalidad del enfoque basado en la gestion des terroirs consiste en aprovechar el capital social mediante un planteamiento participativo del desarrollo rural a nivel local, lo que comporta el traspaso de las competencias de toma de decisiones del estado y el personal de las ONG a las comunidades o aldeas.

En las metodologías de gestion des terroirs suelen aplicarse tres conceptos diferentes, relativos a^[29]:

1) La ordenación de los recursos naturales: que prevé una atención prioritaria al mejoramiento físico de la base de recursos a través de las instituciones vigentes. Una deficiencia de este método es que por lo general los proyectos de este tipo desatienden las necesidades socioeconómicas más generales de la comunidad. Con excesiva frecuencia se recurre a este instrumento, que es objeto de repetidas y acaloradas críticas.

2) El fortalecimiento institucional: su elemento central es la creación y el apoyo de instituciones comunitarias, y abarca dos fases, a saber: fase 1) establecimiento y capacitación de comités rurales de gestion des terroirs, que deben luego concebir un plan de desarrollo local; y fase 2) ejecución de los planes mediante la ordenación de los recursos naturales. Un problema que presenta este tipo de enfoque radica en que la capacidad de esos comités con frecuencia se ve comprometida por su falta de legitimidad, ya que reemplazan a las instituciones tradicionales, o también debido a su carácter no democrático o no representativo.

3) El desarrollo local: con este enfoque se tratan de superar los problemas planteados en el ámbito de los dos enfoques anteriores, mediante la organización de las comunidades y la transferencia a los comités de las responsabilidades financieras relativas a la planificación del uso de la tierra. Estos comités, abrirían la licitación a contratistas locales para llevar a cabo las actividades de los proyectos. Sin embargo, este enfoque también presenta algunos escollos y riesgos, en particular: que los comités a menudo crean que es necesario invertir en proyectos con gran cantidad de capital para demostrar un aprovechamiento eficaz de los fondos, y que los comités cedan a la presión de los aldeanos para que se ocupen de las prioridades inmediatas, en detrimento de proyectos a largo plazo.

2.3 Algunas deficiencias relacionadas con el enfoque de desarrollo rural basado en la gestion des terroirs

2.3.1 Costos de puesta en marcha relativamente elevados

Un problema importante que suele relacionarse con los proyectos basados en el enfoque de la gestion des terroirs consiste en los costos relativamente altos de puesta en marcha y en la lenta ejecución de las actividades, lo que lleva a los donantes a preguntarse qué rumbo está siguiendo su dinero y a las comunidades a no percibir beneficios inmediatos, con la consiguiente pérdida de interés en los proyectos y de incentivos para mantener los programas. Es probable que este tipo de problema se presente también con los enfoques de los MVS y resulta difícil saber cuál es la mejor manera de solucionarlo, pues la lentitud de ejecución muchas veces obedece al tiempo necesario para impartir nueva capacitación a los funcionarios y capacitar a la población local, así como para crear instituciones rurales o adaptar las existentes. El informe “Findings” del Banco Mundial^[30] pone de relieve que los enfoques de ordenación de los recursos naturales basados en la comunidad, entre ellos la gestion des terroirs, plantean diversos desafíos. Esta institución también observa la necesidad de un considerable período de tiempo para aplicar dichos enfoques y crear, mediante la formación, la capacidad necesaria en los aldeanos para que puedan administrar sus recursos. No obstante, es preciso reconocer que si bien este proceso de creación de capacidad es lento y a veces costoso, es muy probable que con el tiempo los costos relacionados con los enfoques de la gestion des terroirs o de los MVS disminuirán hasta niveles inferiores a los de otros enfoques de desarrollo rural. El aprendizaje institucional instaurado por estos dos enfoques seguramente será de mantenerse por diferentes generaciones creando así una base de conocimientos que dependerá cada vez menos de la ayuda externa, conduciendo a la larga, a la sostenibilidad a la que aspiran ambos enfoques.

En el informe “Findings”^[31] también se indica que muchas veces los propios procesos gubernamentales y de los donantes obstaculizan la potenciación de la capacidad de acción de los habitantes rurales. Por esta razón, el informe recomienda lo siguiente:

- simplificar los procesos de diagnóstico y planificación;
- reducir el alcance de las actividades financiadas;
- mayor participación de otros organismos en la ejecución;
- aumentar el número de equipos de campo para ampliar el ámbito de acción;
- mejorar los lazos operativos con el personal de extensión agrícola; y
- delegar en mayor medida la gestión financiera a las poblaciones locales.

2.3.2 Mantenimiento de los incentivos a nivel local

Por lo que se refiere a la dificultad de mantener motivada a la población local a continuar participando en los programas a pesar de no obtener beneficios inmediatos, algunos observadores del enfoque de la gestion des terroirs han propuesto la puesta en marcha de programas de alimentos por trabajo. Sin embargo, esto podría dar lugar a nuevos problemas y probablemente no es una opción adecuada a largo plazo. Se trata de un problema que muy probablemente afecta a casi todos los enfoques de desarrollo rural centrados en las personas, pues todos tienen como objetivo la participación de la población local en los proyectos.

2.3.3 El vacío normativo

En torno al enfoque de la gestion des terroirs hay un vacío normativo. Los gobiernos de los países francófonos de África occidental que se han comprometido verbalmente en favor de este enfoque no han cimentado su compromiso con medidas de política concretas. Por consiguiente, la ejecución de los programas basados en la gestion des terroirs es llevado a cabo generalmente, en un entorno carente de normativas. Existe una excepción: en Burkina Faso la gestion des terroirs se incorporó a la ley de reorganización del desarrollo agrario (RAF), pero se trató de un proceso limitado. Es necesario que los enfoques de los MVS también se ocupen de este problema, en particular porque en las regiones en desarrollo se suele opinar que los nuevos enfoques son hasta cierto punto provisionales y que en pocos años no tardará en llegar alguien más del mundo desarrollado con un enfoque de desarrollo rural totalmente nuevo.

2.3.4 Instituciones locales y especificidad regional

En sus estudios sobre la existencia de instituciones locales en Burkina Faso, Donnelly-Roarke, et al^[32], señalan que en este país hay muchos antecedentes de instituciones locales reconocidas de manera extraoficial, que se ocupan de actividades de gestión pública y de desarrollo. De hecho, existen varias formas de instituciones locales establecidas, entre las más que destacan los grupos de gestión de los activos disponibles. Se trata de una combinación de antiguos comités de desarrollo y consejos de gestión indígenas, cuyo objetivo es el crecimiento comunitario, aunado al respeto por los valores de la equidad y la solidaridad. Por esta razón, mientras que el objetivo central de la mayor parte de los proyectos de desarrollo rural es el crecimiento económico, con la expectativa optimista de que la población pobre logre beneficiarse de él, los grupos de gestión parten de los principios paralelos de la igualdad y la solidaridad, buscando alcanzar el crecimiento a través de estos dos principios.

Los grupos de gestión de los activos disponibles abarcan cuatro aspectos

1. rendición de cuentas de instituciones a nivel local;
2. capacidad técnica e intelectual de gestión local;
3. estrategias económicas basadas en el capital ecológico y financiero local; y
4. resonancia cultural y emotiva.

El ejemplo de Burkina Faso:

Burkina Faso es hasta ahora el único país de África occidental que estimula a la población rural a integrar sus instituciones locales en el marco de descentralización jurídica, económica e institucional. Gracias a esto, las poblaciones locales han dejado de ser meros beneficiarios pasivos de los proyectos de desarrollo para convertirse en asociados en el ámbito de ese proceso. Las reglas por las que se rigen las instituciones locales en el país evolucionan constantemente pues se basan en el contexto cultural y físico. En Burkina Faso se reconoce un fuerte apego a los valores tradicionales de solidaridad recíproca, pertenencia y unidad. Mediante este sistema de valores se logran reforzar las instituciones locales y la ordenación de los recursos naturales. En el presente documento se expone un estudio comparativo entre las diferentes instituciones locales que trabajan en cuatro provincias de Burkina Faso, que revela muy claramente la dependencia cultural de estos enfoques participativos.

El hecho de que en el proceso de institucionalización de la participación y de la potenciación a nivel local influya enormemente el contexto cultural en donde se trabaje, debe servir de advertencia clara y enérgica para otros enfoques de los MVS. En este sentido, los autores hacen notar que si bien las instituciones locales de la provincia de Yatenga son numerosas, actúan de manera aislada y compiten entre sí. Los investigadores consideran, en parte, este hecho como resultado de una superposición de funciones similares de los grupos en una misma aldea, llevándolos a competir por los escasos recursos financieros. En esa misma zona, los grupos tienden a ser muy selectivos en cuanto a sus afiliados, y con ello limitan sus posibilidades de garantizar una rendición de cuentas a nivel local.

Figura 2.2: Aldeanos encargados de un banco de cereales en la provincia de Yatenga (Burkina Faso)^[33].

Fotografía: C. Errath

Al mismo tiempo, en la provincia de Sissili, pese a que el número de organizaciones locales es notablemente menor, éstas muestran una buena disposición a colaborar entre sí, lo que permite a los profesionales encargados de las actividades de participación local recurrir a ellas para emprender procesos de consulta y análisis a diferentes niveles entre las comunidades, las agrupaciones locales y las partes interesadas externas. En la provincia de Houet, existen jefaturas, instituciones de ayuda mutua y organizaciones religiosas, todas ellas de carácter tradicional. En este contexto los comités de gestión desempeñan un papel secundario. Por el contrario, en la provincia de Sanmatenga las actividades de las organizaciones conforman una red compacta, y los miembros de un comité a menudo pertenecen a otras organizaciones, y esto facilita un flujo de información eficaz y continuo, con el resultado de un alto nivel de colaboración entre las distintas instituciones. Por esta razón, los proyectos externos de gestion de terroirs han sabido aplicar con mayor éxito los enfoques participativos multisectoriales en esa provincia.

Los autores han descubierto que los elementos menos frecuentes en los proyectos de los donantes externos son la rendición de cuentas a nivel local y los factores basados en la cultura del lugar. Sus conclusiones indican que a falta de estas dos dimensiones institucionales, las nuevas organizaciones instituidas por esos proyectos desaparecerán con rapidez una vez que se agote la financiación externa. Los esfuerzos en materia de gestion des terroirs se han visto repetidamente entorpecidos por este problema, y en muchas zonas rurales hay una plétora de organizaciones y comunidades que en muchas ocasiones terminan por no saber qué hacer al finalizar la financiación externa. Es importante que en los enfoques de los MVS también se tenga en cuenta este aspecto, pues su objetivo fundamental de sostenibilidad ha de conseguirse ante todo en el ámbito de las instituciones con las cuales se trata de introducir este concepto a nivel de campo.

Al investigar el trabajo práctico de las communes villageoises de gestion des terroirs en Burkina Faso, Ouedraogo et al^[34] observan que estas communes son órganos fundamentales en torno a los cuales se forman las iniciativas de desarrollo institucionales. No obstante, la situación en el terreno es mucho más compleja de lo indicado en un simple examen teórico. Además de las organizaciones tradicionales existentes antes del proyecto de gestion des terroirs del Gobierno de Burkina Faso, han surgido organizaciones creadas por los proyectos en virtud de las nuevas leyes nacionales. Las instituciones locales varían según las regiones y las etnías. Los autores indican la necesidad de vincular las instituciones tradicionales y las creadas por los proyectos a fin de evitar la superposición de funciones. Las nuevas instituciones se caracterizan por su extrema diversidad. Por ejemplo, la instalación de comités de acción específicos fue un proceso pragmático, ya que esos comités se fueron implantando a medida que se presentaba la necesidad.

Un factor restrictivo del desarrollo institucional estriba en la falta de personalidad jurídica de esas agrupaciones, es decir, de la facultad de ser titulares efectivos de un derecho, en caso de poseerlo, y de responder por las obligaciones correspondientes. Esta facultad puede obtenerse por ley o por voluntad expresa de todas las partes interesadas. Las aldeas no poseen una “personalidad moral” y por ello las communes villageoises de gestion des terroirs emmandas de las aldeas carecen de “personalidad jurídica”, por lo que no pueden ejercitar oficialmente la autoridad que necesitan en la práctica.

Sin embargo, esas communes desempeñan una función muy importante en la promoción del bienestar económico y social del terroir. Los únicos textos jurídicos y administrativos pertinentes a las communes villageoises de gestion des terroirs pueden encontrarse en la RAF, o ley de reforma agraria de Burkina Faso, en la que se define la misión de esas communes haciendo referencia a las competencias de los comités agrarios creados en el medio urbano y por los jefes de los departamentos.

En la práctica, por norma general los proyectos de gestion des terroirs han ignorado las complejas realidades sociales, económicas, políticas y culturales en que se mueven sus poblaciones-objetivo, y en cambio se han centrado excesivamente en los aspectos técnicos de la ordenación de los recursos naturales. En gran parte probablemente ello se deba a las dificultades que surgen a la hora de interrelacionar esas realidades con los proyectos prácticos en el campo.

2.3.5 La brecha entre la retórica y la realidad

El enfoque basado en la gestion des terroirs rara vez se trata en la práctica como un proceso de planificación emprendido por los interesados locales, lo que revela una brecha evidente entre la retórica y la realidad de ese enfoque. Una vez más es muy probable que ello se deba a la dificultad de llevar a la práctica un proceso de planificación y diagnóstico participativos.

2.3.6 Falta de planificación a largo plazo

Los proyectos emprendidos con un enfoque de gestion des terroirs tampoco han hecho hincapié en el desarrollo de planes para contingencias a largo plazo para afrontar posibles cambios. Dado que es más probable que los proyectos de desarrollo rural sostenible se ejecuten en regiones con un elevado grado de volatilidad -bien sea por las condiciones climáticas o por causa de conflictos internos o externos- no cabe duda de que este aspecto debería ser prioritario en el enfoque de la gestion des terroirs.

2.3.7 Relaciones de poder a nivel local

El enfoque basado la gestion des terroirs también se ha criticado por haber hecho caso omiso de las relaciones de poder que existen en cualquier comunidad, y esta deficiencia puede hacer que las élites locales tomen el poder del gobierno central y lo monopolicen en la región. Es de notar, sin embargo, el caso de Burkina Faso, que a través de las instituciones locales ha logrado incorporar las relaciones de poder a las actividades de desarrollo rural^[35].

2.4 Las instituciones asociadas

Barraud aborda la posibilidad de que las instituciones asociadas apliquen las normas que se hayan negociado^[36]. Se considera que el sistema de autoridad en que se apoyan las normas declaradas de las estructuras asociativas constituye indudablemente el pilar de su efectividad y viabilidad. La efectiva aplicación de tales normas depende de la legitimidad de ese sistema y de las relaciones entre las asociaciones y los diferentes poderes locales.

Sin embargo, la presencia de esas estructuras asociativas no puede alterar por sí sola las relaciones de poder, pues tales estructuras permanecen dentro de los límites de un contexto sociopolítico y no pueden impedir la actitud oportunística de los agricultores o pastores que tienen acceso privilegiado a la tierra y el poder local. Tampoco pueden modificar el ambiguo papel de la administración local o la tendencia de las élites urbanas o de los terratenientes extranjeros a ejercer control, por ejemplo impidiendo el paso en determinados períodos a los pastores. Por ello, para que esos sistemas sigan siendo viables, es preciso que la administración local arbitre los conflictos que esas instituciones asociativas han dejado sin resolver. Este hecho confirma ulteriormente la necesidad de que los enfoques de los MVS y de la gestion des terroirs reciban amplio apoyo de los gobiernos y las instituciones. Esta necesidad se torna fundamental en el caso de los enfoques de los MVS, ya que ellos también disponen de capacidad limitada para alterar la base de las estructuras de poder a un nivel más amplio, a menos de que exista la voluntad política de lograrlo.

Los enfoques basados en la gestion des terroirs por lo general son de carácter holístico y abarcan diversos sectores de la economía. No obstante, los departamentos gubernamentales suelen seguir un orden sectorial muy estricto, con limitadas comunicaciones entre los diversos sectores. Esto influye sobremanera en la capacidad de los proyectos de gestion des terroirs y de las asociaciones que estos puedan establecer. Esta crítica general se ha dirigido también a los partidarios de los enfoques de los MVS, quienes han reconocido que en ocasiones habrá que reformular el planteamiento holístico en función de los aspectos prácticos en el campo. Sin embargo, es probable que la presencia de proyectos de los MVS en un sector se extienda más allá de este límite, generando así un mayor reconocimiento y respeto por esos enfoques y tal vez facilitando la ejecución de proyectos auténticamente multisectoriales en el campo.

Frecuentemente, las comunidades locales carecen de instituciones como los proveedores de crédito. En este sentido, es fundamental que los proyectos de gestion des terroirs consoliden estas instituciones para asegurar que la comunidad no sea un mero receptor pasivo de los fondos de los donantes sino un proveedor, capaz de tomar decisiones y manejar sus asuntos. Es esencial que esto se tenga presente en las iniciativas de creación de capacidad institucional previstas por los programas basados en la gestion des terroirs o en los MVS y si se desea que la comunidad participe verdaderamente en la planificación y la ejecución.

El concepto de gestion de terroirs no deja mucho margen para centrarse en las cuestiones institucionales o influir en el proceso más amplio de diseño de políticas. Los proyectos suelen ser relativamente autónomos, si bien oficialmente estén vinculados a las estructuras de gobierno. Por esta razón, los nexos entre los niveles macroeconómico y microeconómico son escasos. A este respecto, el enfoque de los MVS puede tener un notable impacto si se considera que su principal valor añadido consiste en su capacidad para crear vínculos entre estos dos niveles.

Hussein^[37] destaca la importancia de comprender el contexto internacional en que se formulan las políticas. Al elaborar las políticas públicas en materia de desarrollo y reducción de la pobreza también es preciso tener en cuenta la dinámica social y el papel de los intermediarios. Dichas políticas públicas cumplen una función de intermediarias entre el contexto local y el internacional.

También es necesario, en el marco de los enfoques basados en la gestion des terroirs y en los MVS, reconocer que el contexto cultural, además de ser el factor que determina los instrumentos y metodologías utilizados en el desarrollo rural, es esencial para la aceptación de proyectos de ese tipo. Por ejemplo, se observa que por razones históricas, las ex colonias británicas y francesas poseen sistemas políticos y administrativos diferentes, que se manifiestan en un evidente contraste entre los países anglófonos y francófonos. Contemporáneamente, esos países enfrentan problemas similares, como la ordenación de los recursos de propiedad común y la movilidad del ganado de pastoreo. Esto significa que los enfoques de la gestion des terroirs y de los MVS deben poder al mismo tiempo aportar un marco general de acción y adaptarse a las circunstancias de cada lugar. Ribot confirma este concepto^[38] al analizar la realización práctica de los procesos de participación y descentralización. A este respecto, indica que en la esfera de la ordenación de los recursos naturales estos procesos se presentan como una solución ideal para reducir la pobreza rural, basándose en las posibilidades que encierran de aumentar la equidad rural, aportar mayor eficiencia, beneficiar al medio ambiente y contribuir al desarrollo rural. Ahora bien, el autor hace notar que esos enfoques pueden ofrecer tales beneficios a las comunidades rurales sólo si hay una firme voluntad de transferir a las poblaciones locales las competencias en materia de recursos naturales a las autoridades responsables que ya se encuentran ejerciendo sus funciones. En realidad, las competencias que efectivamente se transfieren son muy reducidas y, por añadidura, en la mayoría de los casos, las autoridades deben rendir cuentas al Estado central y no a la población local. Asimismo el autor hace referencia a los límites que la rígida estructura de las administraciones políticas impone a este tipo de programas de ordenación de los recursos. Tal vez el autor trata de demostrar que los enfoques de la gestion des terroirs y los MVS deben tener una orientación más política. También señala que a menudo los esfuerzos de desarrollo rural participativo se ven anulados por leyes administrativas políticas que de manera sistemática inhabilitan una representación responable a nivel local^[39].

Otra crítica frecuente a la gestion des terroirs consiste en que los proyectos basados en este enfoque suelen favorecer a las comunidades sedentarias, que muchas veces no están en capacidad de acoger a los numerosos pastores nómadas de la zona, que podrían aprovechar los recursos comunales de diversos terroirs. Se trata de un factor determinante para la resolución de los conflictos sobre los recursos y debería ser tomado en cuenta por el subprograma del enfoque de los MVS relativo a la gestión de conflictos.

2.5 Aplicación práctica de la gestion des terroirs

Existen estudios recientes sobre el impacto de la gestion des terroirs en los modos de vida de los pastores del Sahel, y algunos de ellos se exponen brevemente a continuación. En el estudio efectuado por Drabo et al^[40] acerca de las provincias de Oudalan y Séno en la región septentrional de Burkina Faso se evaluó el nivel de participación de los grupos de pastores en la organización comunitaria así como su papel en la economía regional. En esas dos provincias se lleva a cabo el Program Sahel Burkinabé (PSB), financiado por diversos donantes en cooperación con el gobierno de ese país, por el que se presta apoyo a la población para llegar a un consenso entre los diferentes usuarios de los recursos con miras a un crecimiento sostenible de este capital. El enfoque aplicado en ese programa se enmarca en el Programme National de Gestion des terroirs (PNGT), de mayor amplitud. En consonancia con la tónica de evolución más difundida del enfoque de gestion des terroirs, el PSB, que inicialmente se centraba en los aspectos más técnicos del desarrollo, pasó a prestar atención más específica a los aspectos institucionales de la ordenación de los recursos naturales. Por consiguiente, se hizo particular hincapié en las cuestiones relativas al acceso, la explotación de los recursos naturales fundamentales y los medios de ordenación. Esta estrategia comportó un apoyo considerable a las instituciones sociales locales y la función del programa mismo se limitó a la facilitación del diálogo entre los usuarios de los recursos mediante instrumentos participativos y procesos de comunicación interactivos e iterativos.

Figura 2.3: Pastores nómadas de Malí llegando a Burkina Faso en búsqueda de tierras de pastoreo provisionales.

Fotografía: F. Botts

A partir de 1995, los pastores nómadas comenzaron a ser incluidos en los grupos de aldea, lo que ha permitido comprender mejor la realidad de los terroirs y dotar al programa de mayor flexibilidad y dinamismo. Como consecuencia de ello, se ha forjado un auténtico lazo de asociación con la población local. El enfoque aplicado se ha basado en los siguientes principios:

- aclaración de las funciones en el ámbito de las asociaciones;
- valoración de los conocimientos locales, en particular los tecnológicos;
- comprensión de los distintos intereses de los usuarios de los recursos naturales;
- formación de consenso mediante el diálogo y la negociación continua;
- capacitación constante;
- enfoque abierto (sin etapas o resultados definidos previamente); y
- proceso de seguimiento negociado (conforme con criterios convenidos de común acuerdo).

Dichos principios encajan en el marco general de la gestion des terroirs y probablemente también en el marco de los MVS.

Los autores admiten que los usuarios de los recursos naturales no están divididos en grupos homogéneos, por lo que la participación de todos ellos es fundamental para el éxito del programa; y r econocen la importancia del contexto cultural cuando afirman que se legó al PSB una estructura organizativa preexistente. En el caso de la región septentrional del país, el legado institucional consistió en una mezcla de organizaciones “tradicionales” y otras más “modernas”. Los asuntos político-religiosos han sido dominio de las jefaturas tradicionales, que a su vez estaban bajo el control de una élite local (peuhls/tuaregs), que tradicionalmente administraba a los “esclavos” (rimaïbés). En el marco de los planes nacionales de descentralización se crearon grupos de aldea. Las guerras tribales y la revolución de 1983 contribuyeron apreciablemente a reequilibrar los poderes en favor de los grupos que en el pasado eran socialmente oprimidos.

Como resultado de esta mezcla de elementos tradicionales y modernos, en la zona es posible hallar una plétora de organizaciones de esta zona, como lo atestiguan muchos proyectos de gestion des terroirs en África occidental, lo que puede repercutir de manera significativa en la expansión de los enfoques de los MVS en la región. En su mayoría, esas organizaciones tienen una aplicación muy limitada ya que su creación obedeció principalmente a las necesidades de apoyo de las intervenciones externas. Por esta razón, entre otras cosas sus miembros no tienen una idea clara de sus responsabilidades y las reuniones se celebran con irregularidad. Los proyectos de gestion des terroirs dieron origen a organizaciones dentro de las aldeas y por encima de ellas. En el ámbito de los movimientos campesinos asociativos de la región hay una tendencia hacia la democratización, mientras que las instituciones más tradicionales suelen ser más autócratas.

En el estudio mencionado se indica una correlación entre el número y la duración de proyectos de ordenación de recursos naturales y el número de instituciones encargadas de ella. Este fenómeno puede explicarse en parte por la tendencia de esos proyectos a hacer hincapié en la creación sistemática de instituciones para que ejecuten sus programas, y en parte por el hecho de que la población se organiza con facilidad para poder recibir los beneficios de la ayuda externa. Es importante observar que una vez más se trata de una lección importante para los enfoques de los MVS.

Barraud^[41] analiza la inclusión de los grupos de pastores en las organizaciones rurales en Guinea Marítima y el Chad oriental, que en gran medida es el resultado de los continuos conflictos entre los dos principales grupos de usuarios de las tierras agrícolas de esas zonas, es decir los pastores nómadas y los cultivadores sedentarios. En el estudio se examinan las diferentes estructuras de gestión de esos recursos vigentes en las dos zonas. En Guinea, existe una estructura asociativa igualitaria formada por agricultores y criadores a nivel de los grupos de las aldeas, y a veces a nivel de distrito. Los miembros de los comités son elegidos por los cultivadores y los pastores; su labor consiste en gestionar los conflictos, definir las normas y aplicarlas. También existen comités de prefectura, de carácter no igualitario, integrados sobre todo por consultores técnicos.

En el Chad oriental, a causa de los graves conflictos que oponían a los pastores nómadas y los cultivadores sedentarios, debido a una fuerte competencia por los recursos, los nómadas estuvieron a punto de perder sus derechos de acceso a los recursos hídricos, y por ello la seguridad de esos recursos para el pastoreo se ha convertido en una condición fundamental para la continuidad de los medios de sustento pastoriles. El proyecto estuvo acompañado por el establecimiento de una estructura de ordenación igualitaria, en la que los aldeanos y los nómadas tenían el mismo poder de definición y aplicación de las normas de gestión de la infraestructura y los recursos de pastoreo.

En ambos países, las instituciones igualitarias admiten la negociación explícita entre los grupos de usuarios. Su éxito ante la población local reside en su capacidad para aliviar las tensiones mediante la reglamentación amistosa y negociada de las normas. Los comités de gestión para los pastores nómadas de Guinea aseguran una efectiva indemnización directa de los agricultores por los daños que los pastores ocasionan a sus tierras de cultivo. Este método de resolución de conflictos permite estimar los perjuicios más objetivamente, además de reducir los gastos recurrentes, en los casos en que la administración local deja de intervenir en las negociaciones. Del mismo modo, en el Chad, la implantación de la estructura mixta permite respetar genuinamente el estilo de vida nómada y reducir la frecuencia y gravedad de los conflictos. En ambos casos, esas instituciones han generado conciencia acerca de la necesidad de asegurar que los rebaños puedan desplazarse, así como un reconocimiento del papel positivo que desempeñan los pastores nómadas, a menudo considerados un problema por los elaboradores de las políticas y los proyectos.

Cabe destacar una vez más que esos dos grupos carecen de una homogeneidad interna. Los enfoques de los MVS y otros planteamientos centrados en las personas deben tener esto en cuenta puesto que si la homogeneidad se da por sentada, puede ocurrir que un subgrupo más determinado coopte el proceso y reprima así las opiniones de otros miembros del grupo.

En Guinea, los grupos de criadores no comparten los mismos intereses o las mismas estrategias de medios de vida. Para los dueños de grandes rebaños, los comités representan una pérdida de prestigio social y de su monopolio sobre la ordenación y el aprovechamiento de las llanuras, mientras que para los propietarios de rebaños más pequeños los comités han facilitado su acceso a esas tierras. Los cultivadores y jefes de mayor peso ven en los comités una pérdida de poder y una reducción de los recursos que consideran suyos, respecto a los nómadas, mientras que los beneficiarios de las mejoras hidroagrícolas y los explotadores costeros los consideran como un factor de protección para sus cosechas y de reembolso efectivo en caso de perjuicios.

Los pastores nómadas del Chad oriental poseen una marcada diversidad. Los dueños de rebaños más pequeños permanecen todo el año en una misma región y en su mayor parte cultivan el terreno y establecen alianzas privilegiadas con los aldeanos. Los nómadas medianos suelen permanecer más tiempo en el norte durante la estación de las lluvias y en primavera, a fin de aprovechar las llanuras de plantas herbáceas anuales. Los pastores de grandes dimensiones no explotan el agua superficial y se desplazan con celeridad hacia el sur para no verse obstaculizados por las rápidas crecidas. Los aldeanos no forman un grupo homogéneo: muchos de ellos son criadores y por consiguiente poseen estrategias específicas de acceso al agua y de preservación de los pastizales. Los demás habitantes no compiten con los nómadas respecto de los recursos de pastos. A pesar de la diversidad de intereses y estrategias, algunos de ellos son comunes a ambos usuarios, y representan el fundamento del enfoque asociativo, que se basa en el diálogo y la negociación.

Batterbury^[42] critica el enfoque basado en la gestion de terroirs y afirma que nunca faltarán casos para los que el terroir no ofrece una escala de intervención adecuada. Asimismo, pone en duda la capacidad de los departamentos gubernamentales locales para hacerse cargo de los elevados costos de capital relativos al mantenimiento de los programas de gestion des terroirs a largo plazo. Allison y Ellis amplían estas críticas hasta los enfoques comunitarios en el contexto de la pesca en pequeña escala. A este respecto, observan que si bien es cierto que la ordenación comunitaria parece cumplir diversos objetivos, como la adopción de decisiones a nivel local, la inclusión de los conocimientos locales, la seguridad de la participación, etc., éstos se basan en supuestos que no siempre resultan verdaderos. Por ejemplo: que una comunidad sea un grupo de hogares cuyos modos de vida se basan en la pesca; que existen “aldeas pesqueras” en las que los administradores se preocupan por encima de todo del bienestar de las familias de pescadores y de la conservación de las poblaciones de peces; y que los derechos de uso del territorio basados en los lugares sean compatibles con el comportamiento de las familias de pescadores y los peces que capturan. Lo cierto es que la pesca artesanal suele caracterizarse por la migración temporal hacia las zonas con poblaciones de peces más numerosas, lo que es incompatible con los derechos territoriales basados en la residencia en un lugar. Todo esto refleja en general lo que se menciona más arriba en cuanto a la colocación que reciben los pastores nómadas en el marco de la gestion des terroirs.

La eficacia del enfoque basado en la gestion des terroirs se ve pues amenazada por los siguientes factores:

- limitaciones institucionales,
- poderes reales de toma de decisiones;
- tendencias de los gobiernos;
- el papel predominante de la administración estatal;
- la ausencia de sistema de crédito;
- la limitada capacidad material de los directas partes interesadas; y
- el carácter de la sociedad civil.

Estos factores pueden afectar análogamente la eficacia de los proyectos que se basan en otros enfoques centrados en las personas.