CAPÍTULO 3: ENFOQUES Y ENSEÑANZAS DE AMÉRICA LATINA

Los sectores agrícola y rural de los países de América Latina son muy variados; por ello, presentan amplias diferencias en cuanto a estructura, crecimiento y capacidad para hacer frente a los nuevos desafíos que se plantean a los niveles mundial, regional y nacional. No obstante, esta región posee algunas semejanzas estructurales. De acuerdo con el FIDA^[43], las zonas rurales de América Latina y el Caribe se caracterizan por seis rasgos principales:

- un alto grado de desigualdad;

- una elevada proporción de poblaciones indígenas en el sector de la población que vive en pobreza;

- la gran vulnerabilidad de las zonas rurales a los factores exógenos;

- las graves deficiencias normativas e institucionales en áreas rurales;

- el problema relativo al acceso a la tierra, particularmente agudo; y

- el considerable número de políticas económicas que, por norma general, se han ensayado en la región.

3.1. Experiencia adquirida en materia de desarrollo rural integrado

A partir de los años sesenta esas semejanzas facilitaron la aparición de enfoques de desarrollo agrícola y rural típicos de América Latina. El que predominó hasta finales del decenio de 1970 fue el de desarrollo rural integrado^[44]; y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desempeñó un papel fundamental en su adaptación y promoción en toda la región.

Entre los principales rasgos de este enfoque figuran una concepción holística y multisectorial de desarrollo, aplicada por lo general a proyectos en gran escala. Gallopín^[45] observa que el desarrollo rural integrado supone la inclusión, en un proyecto o programa, de múltiples objetivos, como el incremento de la producción y la productividad, la mejora social y la formación de capital físico. El autor indica otros elementos centrales de este enfoque, como son el intento de integrar medidas relacionadas con factores diferentes, la coordinación institucional y una mayor participación de los beneficiarios. Muchos de los proyectos de ese tipo se llevaron a cabo de manera aislada a nivel microeconómico, hasta que a finales de los años setenta se agudizó la necesidad de vincular los proyectos de desarrollo rural integrado con una política nacional explícita que fuera coherente con las estrategias de desarrollo sectoriales. En los años ochenta la crisis y recesión económica produjo diversas políticas de ajuste estructural, incluyendo drásticas reducciones del gasto público. Este hecho afectó profundamente a los proyectos de desarrollo rural integrado, en particular porque requerían inversiones sustanciales y sostenidas, con vencimientos a largo plazo. Dos proyectos efectuados con la asistencia del FIDA en la región de Ceará en el Brasil y en el estado de Oaxaca en México permiten comprender los objetivos y la estrategia de ejecución de proyectos de desarrollo rural integrado, así como los obstáculos que impidieron su pleno éxito.

El proyecto de Ceará

El proyecto de desarrollo rural integrado de la región de Ceará instaurado por el FIDA en los años setenta tenía como objetivo primario aumentar los ingresos y los niveles de vida de los pequeños agricultores mediante una mayor productividad agrícola y la expansión de las actividades no agrícolas en pequeña escala. En este marco, el fortalecimiento institucional se consideró fundamental para su éxito^[46]. Se tenía previsto abordar simultáneamente todos los factores de índole técnica, económica e institucional que impedían a los pequeños agricultores explotar su potencial para mejorar sus niveles de vida e incrementar su productividad. Sin embargo, en el período en que se ejecutó el proyecto, Brasil enfrentó una grave sequía obligando al gobierno federal a crear un amplio programa de emergencia. Por esta razón, muchas de las instituciones involucradas tuvieron que abandonar sus tareas en el ámbito del desarrollo rural integrado^[47].

Un problema experimentado en Brasil por las iniciativas de desarrollo rural integrado fue su excesiva dependencia de las tecnologías y sus intentos de enseñarlas a los pequeños agricultores. Los diseñadores del proyecto en cuestión no se percataron de que la lógica de los agricultores de subsistencia era mucho más compleja que el postulado de “maximización de las ganancias” normalmente aplicado en el caso de los grandes agricultores comerciales. Por consiguiente, los enfoques de los MVS aparentemente tienen mucho más que ofrecer a esos agricultores, tomando en cuenta la manera explícita en la que aprovechan los conocimientos locales. Además, los proyectos de desarrollo rural integrado en Brasil tampoco consideraron las graves dificultades relacionadas con el acceso a la tierra, asignando a esta cuestión un nivel de recursos mínimo, lo que significa que se lograron escasos resultados en este sentido. Este aspecto también es importante para los enfoques de los MVS, especialmente porque no han llegado a ocuparse adecuadamente de la “zona gris” de las políticas, las instituciones y los procesos. Como resultado, los profesionales y los elaboradores del marco de los MVS han insistido en que se incorporen en el marco un capital y un contexto políticos más explícitos^[48]. Pese a todo, el FIDA considera que el proyecto de desarrollo rural integrado mencionado tuvo resultados satisfactorios pues se logró crear capacidad en los pequeños agricultores para agruparse en organizaciones y promover su mayor participación en el desarrollo rural, en particular por lo que se refiere a definir las necesidades locales y preparar y fijar prioridades en materia de proyectos. Parece entonces que los proyectos de desarrollo rural integrado han dejado algunos resultados duraderos que podrían ser adaptados en otros contextos y regiones por quienes vayan a aplicar otros enfoques en la región, tomando como base la capacidad existente y los niveles de participación ya alcanzados.

Figura 3.1: Carga de cabras obtenidas mediante actividades de investigación realizadas por la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria; Ceará (Brasil)^[49].

Fotografía: Franco Mattioli

El proyecto de Oaxaca

El FIDA también ejecutó un proyecto de desarrollo rural integrado en el estado de Oaxaca, en México, con el objetivo de incrementar la producción ganadera y alimentaria, generar empleo mediante la diversificación de la agricultura y proteger los recursos naturales por medio de la conservación del suelo, entre otras cosas. Todo esto se conseguiría mediante la prestación de servicios de producción agrícola (mejores y mayores servicios de extensión, titulación de tierras, aportación de crédito, fortalecimiento institucional del Instituto Nacional Indigenista [INI]), y los elementos fundamentales en este proceso serían el fomento comunitario, la participación de los agricultores y la administración del proyecto. Por consiguiente, el proyecto implantó una serie de mecanismos participativos, como los foros de planificación participativa y la consulta con los representantes elegidos en la población-objetivo. La supervisión múltiple y la falta de rendición de cuentas y transparencia de las instituciones participantes fueron algunas de las principales dificultades encontradas. Lo que en definitiva se deseaba conseguir mediante la participación era que los beneficiarios asumieran en cierta medida el proceso de desarrollo como algo propio, pero esto no ocurrió y el proyecto no logró aprovechar las formas de participación existentes. Este hecho provocó un número excesivo de organizaciones comunitarias, que no tenían claro cuáles debían ser sus funciones y responsabilidades en un contexto de desarrollo más amplio.

No obstante, con respecto al proyecto gemelo en la región de Ceará en el Brasil, el problema más grave enfrentado por el proyecto del FIDA en Oaxaca fue de naturaleza más bien externa. En efecto, el proyecto se concibió a finales de los años setenta, que coincidieron con un período de gran auge de la economía mexicana, pero se ejecutó durante una de las más agudas y prolongadas crisis económicas del país. La disparidad más significativa entre la planificación del proyecto y su ejecución obedeció al consiguiente impacto de esa crisis en la economía rural del estado de Oaxaca.

Figura 3.2: México: Proyecto de Desarrollo Rural de Oaxaca; Centro de Desarrollo administrado por el proyecto en las cercanías de Santa Ana Trapiche^[50].

Fotografía: Franco Mattioli

La perturbación ocasionada por la sequía en Ceará y la crisis económica en Oaxaca sobre el proceso virtuoso que esos dos proyectos intentaban emprender parece indicar que sus ambiciosos objetivos y los cuantiosos recursos disponibles no llegaron a arraigarse entre los agentes locales hasta un nivel suficiente para sostener las crisis externas que afectaban la frágil estructura social. Esta observación respalda la opinión de Pretty^[51] de que los enfoques de desarrollo rural integrado difieren de aquellos basados en el desarrollo sostenible en que los sistemas ”integrados” están diseñados o impuestos totalmente por expertos externos, que suelen prestar escasa atención a las necesidades, deseos o limitaciones locales, lo que los lleva a fracasar. Como resultado, el autor considera que el desarrollo sostenible depara nuevas oportunidades para el desarrollo rural y la erradicación de la pobreza.

3.2. Los enfoques territoriales y el ordenamiento territorial

A partir del decenio de los ochenta muchas zonas rurales de América Latina experimentaron un cambio político-económico y sociocultural de gran alcance^[52]. Algunos de los factores y elementos de ese cambio son:

• la aceleración del proceso de transición demográfica, que determinó una progresiva reducción del tamaño de las fincas (“minifundismo”), la difusión y adopción de tecnologías introducidas por la revolución verde (variedades de semillas de elevado rendimiento, fertilizantes) y la intensificación del flujo migratorio rural y urbano;

• la sustitución de los canales de comunicación tradicionales entre la economía campesina y el mercado (por ejemplo cliente/padrón, habilitación, caciquismo, “funcionalismo doble”) por nuevas formas más modernas como la agricultura contractual;

• el impacto de las iniciativas de desarrollo rural integrado emprendidas en los años sesenta y setenta que, si bien no alcanzaron todos sus objetivos económicos y sociales de gran alcance, lograron mejorar la infraestructura de transporte y el acceso a los servicios rurales básicos como las escuelas, los servicios de salud, la extensión y el crédito;

• la difusión masiva en las zonas rurales de actividades de alfabetización y educación primaria y de medios electrónicos, que contribuyeron notablemente a cerrar la brecha entre los sectores rural y urbano de América Latina;

• la progresiva diversificación de las estrategias de subsistencia a través de actividades a nivel local de carácter non-agrícolas (comercio, reparaciones, elaboración de alimentos, empresas familiares, maquilas, etc.) o actividades non-agrícolas de personas fuera de la finca (trabajadores rurales o industriales itinerantes), que fue cobrando cada vez más importancia para la economía de los hogares rurales;

• el surgimiento de la migración internacional como un recurso fundamental utilizado por la población rural en forma creciente para amortiguar los efectos de las crisis sociales e individuales, o para revitalizar (mediante las remesas) las descapitalizadas economías de sus hogares; y

• la difusión en la sociedad rural de nuevas reivindicaciones, por ejemplo en relación con la identidad cultural y la integridad del medio ambiente, junto con las históricas luchas de los movimientos campesinos en pro de la justicia social y la tierra.

Entre los decenios de 1980 y 1990, este cambio -que puede resumirse en el concepto de “nueva ruralidad”- reflejó el impacto de la globalización en las sociedades rurales latinoamericanas. A nivel de políticas, esta transformación se vio facilitada por tres elementos fundamentales:

1. el denominado “reajuste estructural“ impuesto a los gobiernos nacionales por algunas instituciones internacionales y donantes poderosos como una solución a la crisis de la deuda. A menudo esto comportó el desmantelamiento de los planes “verticales” de desarrollo rural y reforma agraria en gran escala administrados por los gobiernos en los años sesenta y setenta, así como la transferencia de las responsabilidad de desarrollo rural a las fuerzas del mercado y a la sociedad civil (con la asistencia de los donantes);
   
   
2. la desconcentración y descentralización de las responsabilidades administrativas y (en menor grado) del poder político, que se plasmaron en políticas y leyes dirigidas a fortalecer la capacidad de toma de decisiones de las instituciones de administración local (en particular los departamentos y los municipios) y (en grado mucho menor) a transferir estas últimas los recursos necesarios para emprender los procesos de desarrollo con relativa autonomía.
   
   
3. un cambio de orientación parcial del desarrollo rural basado en el crecimiento y la modernización al paradigma de desarrollo sostenible. Al igual que en otras partes del mundo, en América Latina la sostenibilidad se interpretó en un principio como una interacción entre el desarrollo económico y la conservación de la base de recursos naturales. Sin embargo, tan pronto como ese principio se redefinió en función de la equidad intergeneracional (es decir como el equilibrio entre los beneficios a corto y a largo plazo), el desarrollo rural sostenible se convirtió en un paradigma global en el que encontró cabida una variedad de asuntos ambientales, socioeconómicos y socioculturales, entre ellos la protección de la biodiversidad, la ordenación de los recursos naturales, la reducción de la pobreza, la equidad de género, la democratización de la sociedad civil y los derechos de los pueblos indígenas.

3.2.1 Estructura y componentes

Los enfoques territoriales de desarrollo rural se originaron durante el decenio de 1990 al interno de la comunidad académica y de los especialistas en desarrollo de América Latina, como respuesta a los elementos fundamentales en materia de políticas que se acaban de citar y frente a la nueva ruralidad que tomaba pie en el continente. Al margen de las diversas denominaciones que han recibido de acuerdo con los países (“ordenamiento territorial”, “desarrollo local”, “desarrollo municipal”, etc.), estos enfoques comparten los siguientes elementos:

• la atención prioritaria al territorio local, que en líneas generales se define como la unidad territorial donde es más verosímil que se instauren procesos de desarrollo sostenible; y

• la finalidad de fomentar la capacidad de los gobiernos descentralizados y de la sociedad civil para poner en marcha esos procesos dentro de su territorio.^[53]

Los enfoques territoriales conciben el territorio tanto como un espacio geográfico como una construcción histórica^[54]. La dimensión geográfica del territorio consiste en su superposición total o parcial (más frecuente) con una entidad geofísica definida mediante criterios ecológicos, como una cadena montañosa, una cuenca hidrográfica, una isla o una micro región climática. La dimensión histórica del territorio está definida por factores relacionados con la presencia y la permanencia del hombre, como la etnicidad, una particular orientación productiva (p. ej., el predominio de un sistema agrícola específico, cultivo o empresa agroindustrial) o, muy a menudo, la existencia de una entidad geopolítica local (como un municipio). Estos factores determinados por el hombre configuran una identidad territorial, que se advierte en el sentimiento de pertenencia a ese territorio compartido por sus habitantes (con niveles variables). De hecho, dicha identidad representa el indicador básico de la existencia de un territorio en calidad de construcción histórica.

Por lo general la identidad territorial es más evidente en las zonas geográficas pequeñas, como una comunidad rural (p. ej., los “terruños”, o en francés los terroirs). En las unidades territoriales de mayor tamaño esa identidad puede ser más débil, por ejemplo en un departamento, región, nación o incluso una formación histórica transnacional (como América Latina en su conjunto). Sin embargo, los enfoques territoriales no consideran estos micro-territorios o macro-territorios escenarios apropiados para el proceso de desarrollo territorial. En su lugar, se centran en territorios suficientemente pequeños para permitir una pronta y considerable identificación por parte de los agentes sociales y suficientemente grandes para contener los activos naturales, económicos, sociales, tecnológicos, financieros, jurídicos y políticos necesarios para impulsar el desarrollo sostenible. En la práctica, esas unidades medianas corresponden a los niveles inferiores de la estructura territorial administrativa del Estado-nación descentralizado, es decir a los municipios o conjuntos de municipios (las mancomunidades), o a cualquier otra unidad territorial en la que las instituciones de la sociedad civil y las estructuras administrativas locales se interrelacionan directamente^[55]. Desde esta perspectiva, el concepto de desarrollo territorial sustancialmente coincide con el de desarrollo local.

En fecha más reciente, la definición de unidad territorial mediana a nivel local ha incorporado dos elementos adicionales: la existencia de vínculos relativamente autónomos entre los medios urbano y rural y el desarrollo de un conjunto de actividades productivas como consecuencia de la orientación agronómica y económica del territorio. El primero de ellos se fundamenta en la presencia en el territorio de un centro urbano pequeño o mediano, cuya población oscila entre 10 000 y 100 000 habitantes, capaces de consumir, elaborar y comercializar productos rurales mientras presta servicios a los habitantes del medio rural^[56]. El conjunto de actividades productivas se refiere a la concentración, dentro del territorio, de empresas que producen un determinado producto básico agrícola, agroindustrial o industrial y a la sinergia que esto favorece en cuanto a los conocimientos tecnológicos, el capital social y la capacidad de esas empresas para actuar en el mercado nacional o mundial de manera cuasi-corporativa^[57].

Los enfoques territoriales, abordan la situación general de un territorio a cualquier momento dado, como el resultado de un proceso que abarca múltiples factores, como son la base de recursos naturales, la distribución de los modos de vida en la sociedad, la disponibilidad de conocimientos especializados adecuados, la eficiencia de la administración local, la eficacia de los vínculos entre los medios rural y urbano y la capacidad relativa para participar en los mercados nacionales e internacionales (véase más abajo). Este proceso se desenvuelve de forma espontánea y refleja los factores endógenos “de repulsión” y los factores exógenos “de atracción” (que se originan en los entornos económicos y políticos nacional y mundial en los cuales se encuentra inmerso el territorio local). El supuesto básico de los enfoques territoriales consiste en que los agentes locales tienen la posibilidad de ejercer un mayor control sobre el cambio generado por los factores endógenos y exógenos a fin de maximizar los elementos y factores que sostienen el desarrollo rural y minimizar los que producen un impacto perjudicial en la identidad local ambiental, económica, social y cultural. En otras palabras, es posible promover una mejor gestión de las dinámicas territoriales. En el decenio de 1990 esto pasó a denominarse “ordenamiento territorial”.

El concepto de ordenamiento territorial nace de las políticas verticales impulsadas por el Estado, dirigidas hacia la ordenación de los recursos naturales o de los ecosistemas de mayor importancia. No obstante, en cuanto el desarrollo sostenible dejó de centrarse en los vínculos entre la economía y el medio ambiente para dar paso a una relación de equilibrio más general entre los costos y los beneficios a corto y a largo plazo (y su distribución), el campo de acción del ordenamiento territorial se expandió hasta abarcar no sólo la ordenación de los recursos naturales sino el desarrollo territorial en general. Además, una vez que el término “ordenamiento” se aplicó a un enfoque “de abajo hacia arriba” de las dinámicas de desarrollo, perdió su connotación “vertical” y pasó a denotar un proceso de concertación en que participaban todos los interesados directos del territorio^[58]. Este cambio de orientación doble se vio confirmado por el tono sociopolítico (y no meramente técnico o económico) de las decisiones relativas al ordenamiento territorial. De este modo, el concepto de ordenamiento se articuló con la crítica política predominante en las concepciones de las ciencias sociales y el desarrollo en América Latina.

3.2.2 Historia, evolución y vínculos institucionales

Los enfoques territoriales latinoamericanos tienen dos orígenes diferentes. Como se señala más arriba, en algunos casos derivan de intentos anteriores de unir las medidas encaminadas a una utilización más sostenible de los recursos naturales con una modalidad de ordenación que partiera de la base, con el apoyo de metodologías participativas. Un ejemplo útil de esta corriente “ambientalista” del ordenamiento territorial la ofrecen los resultados obtenidos a partir de la primera mitad del decenio de 1990^[59] por las instituciones y los programas afiliados a la Red Latinoamericana de Manejo de Cuencas Hidrográficas en distintos países (Chile, Bolivia, Ecuador, Perú) mediante sus actividades participativas e integradas de ordenación de cuencas.

La segunda corriente, conocida como “desarrollo local”, se encuentra relacionada con las políticas de desconcentración y descentralización relativas al reajuste postestructural, que impulsaron a los gobiernos locales a asumir las funciones tradicionalmente desempeñadas por el gobierno central, como el fomento del desarrollo económico, el mantenimiento de la infraestructura, la prestación de servicios y cierto grado de protección contra los riesgos para el medio ambiente. El hecho de que la mayor parte de los administradores y políticos locales carecieran de la necesaria competencia técnica a menudo facilitó el acceso a los Concejos Municipales por parte de las instituciones de la sociedad civil (empresas, centros de investigación, organizaciones populares, sindicatos, cámaras de comercio, etc.) en grado de prestar un nivel de asistencia apropiado. Además, debido a los limitados recursos públicos, la necesidad de agrupar iniciativas públicas y privadas (y a veces ofrecer asistencia internacional) cobró cada vez mayor fuerza. Como resultado, las administraciones locales perdieron su alcance “burocrático” tradicional y se convirtieron en el punto de convergencia de los procesos de consulta y de concertación, con participación de todos los actores sociales del territorio municipal. Durante la primera mitad de los años noventa esta evolución fue especialmente evidente en los países cuyos gobiernos -debido a los graves conflictos políticos nacionales- no estaban suficientemente capacitados o legitimados para controlar el Estado periférico, por lo que los gobiernos locales descentralizados adquirieron un alto grado de autonomía (por ejemplo en Colombia, El Salvador, Perú y Chile).

Posteriormente, valiéndose de los prometedores resultados conseguidos en algunas actividades piloto, los gobiernos nacionales latinoamericanos empezaron a reconocer los procesos locales de ordenamiento territorial y desarrollo local como medios para poner en práctica el objetivo fundamental que había inspirado las políticas de desconcentración y descentralización^[60]. Con este fin, en la segunda mitad de los años noventa se promulgaron diversas leyes nacionales de ordenamiento territorial o desarrollo local a fin de facilitar la colaboración entre las instituciones de administración pública descentralizadas y las organizaciones de la sociedad civil, y reglamentar la planificación y gestión del desarrollo. Algunos ejemplos son la Ley de Participación Popular (1995), la Ley Orgánica de Municipalidades (1996) y la Ley de Ordenamiento Territorial (1997) de Bolivia; la compleja recopilación de leyes y reglamentos de ordenamiento territorial emitidos por el Gobierno de Colombia entre 1997 y 2000; y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2002) de México.

En esos mismos años, la ratificación gubernamental de las prácticas de ordenamiento territorial y desarrollo local llevaron a diversos donantes y organizaciones de asistencia para el desarrollo que trabajaban en el continente a incorporar esos nuevos enfoques a sus políticas regionales. En un reciente estudio^[61] se señala que en algunos documentos de políticas producidos últimamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el FIDA, el Banco Mundial, la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) se hace especial referencia a la importancia del enfoque territorial para tratar de resolver los problemas de desarrollo rural (incluida la pobreza)^[62]. En ese mismo estudio se ponen de relieve los vínculos entre los aspectos teóricos y prácticos de los enfoques territoriales latinoamericanos de desarrollo sostenible y de otros enfoques análogos aplicados en los países del norte del mundo, como el Programa LEADER de la Comisión Europea^[63] y el programa del gobierno canadiense Canadian Rural Partnership.

3.2.3 Los enfoques territoriales y el ordenamiento territorial en la FAO

Si bien en las últimas conferencias regionales de la FAO para América Latina^[64] se trataron algunos temas abarcados por los enfoques territoriales (como la gestión pública descentralizada, las reformas de las instituciones rurales y los vínculos entre los sectores público y privado), debe admitirse que hasta la fecha esta organización no ha mostrado capacidad (o interés) para incorporar plenamente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en su programa de políticas. Cualesquiera que sean las razones, esta decisión institucional contrasta con la labor normativa pionera que realiza desde 1997 en la sede de la FAO un pequeño grupo de funcionarios y consultores del Servicio de Tenencia de la Tierra (SDAA, por sus siglas en inglés), y también con diversas iniciativas en materia de desarrollo local y ordenación territorial emprendidas por la FAO en el marco de algunos de sus proyectos de campo en América Latina y otros países (por ejemplo, el Proyecto Interregional para la Participación en la Conservación y el Desarrollo de las Tierras Altas, en Bolivia; el Proyecto Lempira Sur, en Honduras; y el Proyecto de Apoyo al Programa General de Reforma Agraria en Filipinas).

La labor normativa efectuada por el SDAA en materia de desarrollo sostenible deriva de dos fuentes complementarias: por una parte representó un intento de aplicar, en el contexto de los proyectos de desarrollo (y en particular de las iniciativas de ordenación de tierras y de reforma agraria), los instrumentos analíticos y metodológicos desarrollados por la escuela francesa de los systèmes agraires^[65]; por la otra, recibió una considerable influencia de los resultados obtenidos por Italia en materia de sviluppo locale (desarrollo local) y gestione del territorio (ordenación del territorio)^[66]. Asimismo, el enfoque del SDAA incorporó algunos elementos de ordenación de cuencas participativa e integrada elaborados en el marco del mencionado Proyecto Interregional para la Participación en la Conservación y el Desarrollo de las Tierras Altas^[67], que entre otras cosas preveía la aplicación del paradigma de investigación-acción participativa (véase más abajo) a la ordenación territorial.

El ensayo de esta combinación en diversos entornos (Bolivia, Brasil, Colombia, Venezuela, Filipinas, Angola y Mozambique) ha contribuido a perfeccionar progresivamente una propuesta metodológica para el diagnóstico territorial participativo, que actualmente está en examen, para su posterior validación. Para formular dicha propuesta se han aprovechado diversos intercambios con colegas de América Latina y Europa oriental, en ocasión de acontecimientos especiales celebrados en Caracas (2001) y Budapest (2003). Recientemente (17 a 20 de junio de 2003) tuvo lugar en Cali (Colombia) un tercer taller internacional titulado “Territorio y Desarrollo Sostenible”, organizado por el SDAA en colaboración con el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) y el Institute de Recherche pour le Dévéloppement (IRD) de la Universidad de Montpellier (Francia). El taller reunió a expertos y profesionales de distintos países de América Latina con la finalidad de instaurar un foro de intercambio de experiencias y conclusiones de las evaluaciones sobre los procesos y los métodos de ordenamiento territorial participativos y negociados, y de explorar vías de realización de las nuevas iniciativas de desarrollo territorial cónsonas con el contexto político-económico y sociocultural que iba cobrando forma en los países latinoamericanos (SDAA, CIAT, IRD, 2003; Groppo y otros, 2003).

3.2.4 Aspectos centrales, análisis, planificación, aplicación, evaluación

Por definición, los enfoques territoriales se centran en la compleja red de vínculos e interacciones entre los factores ambientales, económicos, sociales y culturales que delimitan, determinan y orientan el desarrollo territorial. Esto comprende los vínculos y las interacciones que se registran dentro de un territorio y en relación con los territorios vecinos, la economía nacional, la sociedad, la cultura y los mercados mundiales. Ambos tipos de vínculos e interacciones se abordan como procesos evolutivos muy dinámicos, propensos a modificarse conforme lo hace el territorio y el contexto macroeconómico en que éste se encaja^[68].

Esta concepción holístico-sistémica y dinámico-histórica del desarrollo territorial suele dar lugar a modelos analíticos muy complejos, caracterizados por un sinnúmero de variables e indicadores^[69]. Si bien resulta útil para describir y comprender cabalmente la situación de cada lugar, esta complejidad resulta difícil abordar en el contexto de los procesos locales de diagnóstico y planificación orientados a la acción (véase más abajo la sección 3.2.5). Por esta razón, uno de los desafíos más importantes con respecto a los enfoques territoriales consiste en controlar la posible proliferación de factores que deben tenerse en cuenta en los análisis, sin que pierdan por ello su orientación holístico-sistémica y dinámico-histórica.

En este sentido, no parece existir un modelo o sistema consolidado y unívoco. En cambio, los modelos analíticos que se vayan a aplicar al proceso de diagnóstico y planificación territoriales dependen mucho del contexto. Es decir, suelen indicar las cuestiones y los problemas más importantes que resultan de una exploración inicial del territorio. Esta exploración supone una negociación, entre los actores sociales que toman parte en el diagnóstico, acerca de lo que es pertinente e importante para un territorio dado. Un ejemplo de este tipo de actividad preliminar de elaboración de modelos puede observarse en las actividades participativas de diagnóstico y planificación realizadas en la subcuenca de San Carlos (Municipalidad de La Guardia, Departamento de Santa Cruz, Bolivia) en el marco del Proyecto Interregional mencionado.^[70]

Durante esas actividades, la necesidad de limitar la complejidad, la duración y los costos de la fase inicial de diagnóstico y planificación motivó al equipo facilitador (integrado por expertos internacionales y nacionales y representantes de la municipalidad) a diferenciar a cinco grupos de variables fundamentales que debían tomarse en consideración en el análisis, a saber:

1. cubierta del suelo, esto es, la distribución en el espacio territorial de las formaciones vegetales naturales o inducidas por el hombre (bosques, pastizales, tierras agrícolas, etc.) y sus cambios a lo largo del tiempo;
   
   
2. dinámica demográfica, es decir las modificaciones de la estructura de la población relacionadas con el crecimiento natural y las corrientes migratorias;
   
   
3. estratificación social, esto es, las diferencias entre los grupos sociales locales en función de la riqueza, la posición social y el grupo étnico;
   
   
4. estrategias de subsistencia, o la manera en que los miembros de estratos sociales diferentes se ganaban la vida (incluyendo las actividades en la finca o fuera de ella y actividades no agrícolas); y
   
   
5. vinculaciones políticas, es decir las relaciones entre los grupos y las organizaciones a nivel de aldea, la municipalidad y las instituciones departamentales o nacionales.

Figura 3.3: Marco analítico de la dinámica territorial adoptado en la cuenca de San Carlos (Bolivia)^[71]

Estos grupos de variables se seleccionaron por su capacidad para percibir situaciones caracterizadas por fenómenos agudos de degradación de la tierra, flujos migratorios complejos, notables desequilibrios socioeconómicos y diferencias étnicas entre los habitantes del territorio, una marcada tendencia de la economía de los hogares hacia la diversificación de los ingresos no agrícolas y los conflictos perturbadores entre las organizaciones populares y las instituciones oficiales locales. Se consideró que el análisis de la evolución histórica de estas variables (también en vista de los cambios que caracterizan las relaciones entre el territorio y el medio ambiente “externo” permitiría reconocer la evolución general y los principales problemas de que debía ocuparse el proceso de planificación participativa (véase la figura 3.3).

Esta elección resultó muy satisfactoria. El modelo analítico le permitió a quienes participaron en el diagnóstico participativo, la posibilidad de preparar un plan de desarrollo que abarcaba el control de los principales riesgos para el medio ambiente (desprendimiento de tierras e inundaciones), el apoyo de los procesos de diversificación de los modos de vida en función de los activos efectivamente al alcance de los grupos (incluyendo las personas pobres sin tierras) y la mejora del flujo de comunicaciones entre las organizaciones populares y las instituciones oficiales (en su conjunto, se trató de un plan muy adecuado, habida cuenta de los recursos disponibles). En el plan se incluyó también un sistema de evaluación del impacto, basado en el marco analítico citado más arriba, a fin de verificar si las actividades convenidas podrían resolver (o al menos reducir) a medio plazo (3 a 5 años) los problemas planteados durante el proceso de diagnóstico.

3.2.5 Metodologías e instrumentos

El ejemplo “interno a la organización” descrito anteriormente también pone de relieve la importante función que el método participativo desempeña para el diseño, la planificación y la gestión de los procesos de desarrollo territorial. A pesar de ello, las fuentes consultadas en América Latina para preparar este informe al parecer dedican escasa atención a la sistematización de una metodología participativa para el desarrollo territorial.

Algunos gobiernos, por ejemplo los de Colombia (1998) y Bolivia (1999), hacen especial hincapié en las que se denominan“mesas de concertación”. Se trata de foros locales en los cuales los actores sociales e institucionales locales y externos comparten opiniones con objeto de lograr el consenso acerca de cuáles cuestiones deben ser tomados en cuenta e incluidos en la planificación territorial. De hecho, el papel de las mesas de concertación (u otros foros análogos) es crucial para que la planificación territorial deje de ser un proceso impuesto desde arriba y se lleve a cabo partiendo de la base^[72]. Sin embargo, diversos factores pueden comprometer el valor de los resultados obtenidos, en particular: i) la medida en que los participantes en el proceso representan legítimamente los grupos sociales del territorio, y ii) la validez y fiabilidad de la información sobre la que se fundamentan las opiniones formuladas y las decisiones adoptadas.

Por lo que se refiere a este último aspecto, es necesario subrayar que en América Latina buena parte de la experiencia en materia de diagnóstico del territorio se refiere a estudios convencionales “rígidos” que dan escasa cabida a la participación activa de los agentes locales, o bien a actividades basadas en la demanda y de carácter más participativo. Estas últimas a menudo dan como resultado tan sólo unas largas listas en lugar de determinar correctamente la evolución y los problemas del territorio que podrían orientar una planificación acertada a nivel local. Esto ha llevado a algunos profesionales de la FAO a ensayar el uso de la investigación-acción participativa^[73] en el contexto de determinadas prácticas de desarrollo territorial.

De acuerdo con el término “educación popular” utilizado por Paulo Freire^[74] y los estudios de Orlando Fals Borda^[75], la investigación-acción participativa se define como un proceso de aprendizaje mediante el cual profesionales e investigadores con experiencia en múltiples disciplinas ayudan a la población local a comprender mejor su situación, aportando para ello conceptos analíticos e instrumentos metodológicos que generen información válida, fidedigna y pertinente^[76]. Algunos ejemplos son:

• la identificación conjunta por el agricultor y el experto en agronomía de las amenazas y oportunidades agronómicas presentes en la finca;

• la determinación de los principales factores que ponen en peligro el medio ambiente, mediante la interpretación, en grupos pequeños, de series cronológicas de mapas del territorio realizados mediante sistemas de información geográfica (SIG);

• el análisis participativo ex-ante o ex-post de los costos y beneficios con respecto a una empresa rural nueva, con la asistencia de un economista agrario;

• el análisis participativo de los estratos sociales y las relaciones étnicas al interno de la comunidad (análisis de las partes interesadas), con la ayuda de un especialista en ciencias sociales; y

• el examen, junto con los actores locales, de estudios etnográficos a fin de que la nueva generación tenga conciencia de los factores determinantes, los resultados y las perspectivas de los cambios socioculturales.

Estos ejemplos (extraídos del caso boliviano expuesto con anterioridad^[77]) parecen indicar que la investigación-acción participativa consiste básicamente en socializar los conocimientos especializados de los profesionales (y en ensayar su validez y pertinencia desde el punto de vista de la población del lugar). Esto abarca a la vez la generación de conocimientos y su divulgación a la comunidad. Además, la investigación-acción participativa presupone como “prueba de validación” del proceso de divulgación que se logre generar una mayor conciencia entre los agentes sociales y una actitud favorable al cambio^[78].

Una reciente contribución del SDAA^[79] a la metodología de diagnóstico y planificación territoriales tal vez representa el intento más sistematizado de articular el paradigma de investigación-acción con el proceso de formación de consenso tipificado en las “mesas de concertación” latinoamericanas.

El modelo del SDAA divide el proceso de diagnóstico y planificación territorial en tres fases generales: mirada, comprensión y horizonte de negociación. La primera de ellas tiene por finalidad identificar las principales dificultades del desarrollo territorial y los informadores clave, que pueden proporcionar valiosos conocimientos sobre la situación local. En esta primera fase también se realizan actividades de concienciación para favorecer la participación pública en el proceso y la potenciación de la capacidad de acción de los grupos sociales más débiles.

En la segunda fase, se efectúa un cuidadoso análisis de los actores a fin de establecer los diferentes intereses e inquietudes en el seno de la sociedad civil y evaluar los desequilibrios de poder. Se elabora luego un marco analítico que abarca los factores socioeconómicos, productivos y ecosistémicos que influyen en las dificultades y los problemas planteados en la primera fase, y se reúne información útil. Posteriormente, ésta se analiza desde una perspectiva cronológica para reconocer las orientaciones a medio y a largo plazo que afectan al desarrollo territorial y hacer proyecciones para el futuro, mediante fuentes verbales y cartográficas (SIG). Para ello hace falta un uso dinámico del marco analítico con objeto de provocar reacciones de causa y efecto, la determinación de los factores de riesgo y circuitos cerrados de retroalimentación. Puesto que en esta fase se hace participan los representantes de los actores locales, los facilitadores pueden comenzar a difundir sus competencias en materia de análisis sistémico a la comunidad, dando inicio a la socialización.

En la tercera fase se comunican a los actores locales, a través de los medios más adecuados para cada contexto (reuniones, medios interactivos, etc.), las conclusiones y los resultados de la segunda fase. Se trata de una valiosa oportunidad para examinar y validar, junto con los actores sociales locales, las conclusiones relativas al diagnóstico del territorio, y también para instituir el grupo que participará en las mesas de negociación. Tras haber cumplido estas condiciones, se emprende la planificación participativa, que se centra en: las medidas que podrían contribuir a resolver los problemas identificados durante el diagnóstico; la evaluación de su viabilidad social y técnica; y la determinación negociada de las aportaciones y funciones que corresponderán a cada actor local durante el proceso de aplicación.

Es probable que la principal fortaleza de este modelo resida en su capacidad para agrupar diferentes orientaciones y experiencias (muchos de los cuales proceden de otros enfoques de desarrollo de los años noventa^[80]) y así dar forma a un itinerario operativo flexible de diagnóstico y planificación, con buenas perspectivas de adaptación a distintas situaciones y entornos. Sin embargo, hasta la fecha este modelo se ha aplicado sólo parcialmente y en escala limitada, dejando sin respuesta diversas interrogantes en cuanto a: el ámbito de intervención; las condiciones jurídicas y políticas que podrían permitir (o impedir) la aplicación de este proceso de diagnóstico y planificación participativos; la representatividad de los participantes en las mesas de negociación; la gestión de unos fenómenos sumamente avanzados de exclusión y marginalidad sociales; y, por último, pero no menos importante, la continuidad del proceso una vez que se concluya el apoyo externo^[81]. La posibilidad de encontrar respuestas prácticas a estos interrogantes y de consolidar una propuesta general depende en gran medida del interés que muestren las dependencias de la FAO hacia los enfoques territoriales y el desarrollo local (en América Latina y en otras regiones).

3.3 La adaptación del enfoque de los MVS al contexto brasileño

A finales del decenio de 1990 se intentó adaptar el enfoque de los MVS al contexto latinoamericano. En este sentido, resulta interesante la iniciativa emprendida por el DDI, que organizó algunos talleres en Brasil para examinar la pertinencia de esos enfoques en el contexto específico brasileño. Durante estos talleres se modificaron algunos principios de los enfoques de los MVS así como del correspondiente marco elaborado por el DDI^[82], a fin de incorporar algunos temas propios de ese país. Por consiguiente, se asignó más relevancia a las cuestiones de género y a las relaciones de poder, que en opinión de los participantes eran dos puntos débiles del marco del DDI. También se hizo mayor hincapié en el impacto a largo plazo de los proyectos y de sus resultados. En vista de que la desigualdad de condiciones es un importante tema político, social y económico en el Brasil, se modificó levemente el enfoque de los MVS para centrarlo más hacia estos aspectos y la pobreza.

Posibles insuficiencias del marco del DDI en el contexto brasileño

Un problema crítico señalado durante los talleres mencionados (y también en otras ocasiones) se refirió a la ausencia de instrumentos en el componente de política, instituciones y procesos al interno del marco de los MVS, y una vez más esto llevó a cuestionar la utilización del enfoque de los MVS en el contexto de las relaciones de poderes de mayor amplitud. Asimismo, Ditchburn et al ponen de relieve que la ausencia, en este tipo de enfoque, de referencias históricas sobre el país y en particular de indicaciones sobre las relaciones de poder vigentes, es una de las razones por las cuales en Brasil (y en América Latina) se le considere un planteamiento “extranjero”. Manzetti^[83] también hace notar la opinión generalizada de que el programa no se llegó a concluir por la falta de un debate sobre el uso de las metodologías y el modo en que el enfoque de los MVS debía llevarse a la práctica. A continuación se ilustra cómo se modificó el marco de los MVS durante los talleres mencionados^[84].

En un ulterior análisis de los enfoques de los MVS en América Latina, Ditchburn et al^[85] observan que la razón fundamental de su falta de adopción en Bolivia, México y el Brasil fue la ausencia de una traducción adecuada de sus conceptos esenciales al portugués y al español; en la actualidad el Programa de Apoyo a los Modos de vida Sosteniblesestudia esta cuestión por medio de su subprograma relativo a los enfoques centrados en las personas en diferentes contextos de desarrollo. Los autores señalan asimismo^[86] la opinión general de que este tipo de enfoque representa sencillamente una imposición dentro del programa del DDI, y ello impide que la población local lo asuma como algo propio. A la luz del contexto latinoamericano, es indudable que la política es de importancia crucial. Se ha afirmado que los enfoques de los MVS y de la gestion des terroirs son, casi en su totalidad, de índole apolítica. Esta característica se considera uno de sus rasgos positivos; s in embargo, ha obstaculizado considerablemente su capacidad para alterar el status quo y ha agravado el riesgo de que las élites locales coopten los proceso de planificación participativa. Cabe destacar que en América Latina es prácticamente imposible lograr resultados positivos sin tener debidamente en cuenta las dimensiones políticas del desarrollo y de la pobreza.

Baumann^[87] recalca este hecho en su análisis de la utilización del marco de los MVS, al indicar que este marco no abarca teorías del cambio basadas en la política. La autora también observa que es imprescindible incluir el capital político en el marco de los MVS por los siguientes motivos:

• La noción de capital político es fundamental ya que los “derechos” corresponden a reivindicaciones y activos en los que -según los términos de los MVS- la población se basa, para reinvertirlos, con objeto de conseguir diversas posibilidades de subsistencia. Puesto que la defensa de tales derechos se logra por medios políticos, el grado en que esas personas logran acceder a los recursos depende de su capital político. Por esta razón, es esencial comprender cómo se forman esos derechos a nivel local, así como la interrelación dinámica entre el capital político y los restantes activos de capital señalados en el marco de los MVS.

• La negociación política de los derechos no es un proceso transparente y no debe forzosamente ser manifiesta en las estructuras y las políticas. La noción de capital político es vital para vincular el nivel local con las estructuras y los procesos y entender cómo éstos inciden efectivamente en los modos de vida sostenibles.

• El equilibrio entre el poder y la distribución del capital político no es fijo y está sujeto constantemente a la coyuntura política. Al igual que para los cinco bienes restantes, la comprensión de cómo actúa el capital político es gradual y evoluciona continuamente.

• La falta de inclusión de capital político asimismo debilita el marco de los MVS en su calidad de enfoque de desarrollo y por consiguiente las posibilidades de que las intervenciones conexas cumplan eficazmente los objetivos previstos. El capital político es importante porque posiblemente la transformación de las estructuras y los procesos deba afrontar la resistencia al cambio. A este respecto, el capital político se centra en los costos de transición relativos a las políticas y los proyectos; en los que tienen más probabilidades de encontrar resistencia; y en el modo en que puedan manifestarse. Además, la inclusión de capital político en el marco evita tener que decidir con falsa objetividad entre diferentes mecanismos institucionales, y permite dejar en claro los valores y el concepto de justicia en las cuales se basan las decisiones tomadas^[88]. En este respecto es posible aprender algunas lecciones del PNUD, pues esta organización ha incluido los factores políticos en su lista de bienes disponibles a la población rural^[89].