Commission des forêts pour l'Amérique latine
Planification du développement du secteur forestier
C'est à Quito (Equateur) que s'est tenue du 16 au 21 novembre 1970, la onzième session de la Commission des forêts pour l'Amérique latine. Plus de 70 délégués et observateurs, venus de 19 Etats Membres et de 7 organisations internationales 1, ont accepté la généreuse hospitalité du gouvernement de l'Equateur et ont contribué à cette mémorable réunion. Celle-ci a été précédée, les 11 et 12 novembre, par la troisième session du Comité régional des parcs nationaux et de la faune sauvage (Président intérimaire: Pablo Rosero, Equateur) et, les 13 et 14 novembre, par une réunion du Comité de recherche forestière (Président: Frank Wadsworth, Etats-Unis).
1 Les Etats Membres représentés étaient les suivants: Bolivie, Canada, Chili, Costa Rica, Cuba, Equateur, Etats-Unis, France, Honduras, Jamaïque, Mexique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Pays-Bas, Pérou, Royaume-Uni, Trinité-et-Tobago et Venezuela. Les organisations internationales représentées étaient les suivantes: Organisation des Nations Unies, Programme des Nations Unies pour le développement, Banque interaméricaine de développement, Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources, Organisation des Etats américains et Union internationale des instituts de recherches forestières. Avaient envoyé des observateurs: l'Institut américain des sciences agricoles (Costa Rica) et l'institut latino-américain de recherche et de formation forestières (Venezuela).
La Commission a essentiellement examiné la situation des forêts dans la région et les progrès accomplis depuis la dernière session, qui s'était tenue à la Trinité en décembre 1967. Les discussions ont porté sur la modernisation des institutions en vue de promouvoir le développement forestier, sur l'enseignement et la formation, le développement des industries forestières et l'aide extérieure au secteur forestier.
On s'est félicité des progrès accomplis au cours des trois dernières années en ce qui concerne les politiques, la législation, le développement des institutions et la planification du développement intéressant les forêts. La Commission a estimé que le Séminaire FAO sur le développement forestier, la réforme agraire et la colonisation, tenu en 1968 à Brasilia, première réunion forestière à avoir eu lieu dans la nouvelle capitale du Brésil, a puissamment contribué à intégrer le secteur forestier à la planification du développement des zones rurales. La Commission a noté avec satisfaction le relèvement du statut des services forestiers en Argentine, au Brésil, au Chili, en Colombie et à Cuba. Deux nouvelles facultés d'enseignement forestier supérieur ont été créées en Bolivie et au Honduras ainsi que quatre écoles forestières de niveau intermédiaire (Colombie, Honduras, République Dominicaine et Pérou). Cependant, on a estimé que des moyens de formation à l'échelon intermédiaire étaient en général insuffisants au regard des besoins de la région. La période étudiée a vu publier les résultats des études de préinvestissement effectuées au titre des projets PNUD/FAO en Colombie, en Equateur et au Venezuela. Les enquêtes, effectuées sur des superficies totalisant 3,2 millions d'hectares de types forestiers comparables, ont révélé que les volumes du bois sur pied étaient en moyenne de 31 m³ par hectare de bois utilisable par les industries mécaniques et de 67 m³ par hectare de bois utilisable par l'industrie de la pâte. Le rendement annuel de 38 millions d'hectares de ces forêts, si elles font l'objet d'un aménagement systématique, paraît devoir suffire à satisfaire la demande de bois prévue pour la région jusqu'en 1985. Les derniers chiffes FAO permettent d'estimer la superficie forestière d'Amérique latine à environ 900 millions d'hectares au total.
Sept autres pays (Guatemala, Guyane, Mexique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Pérou) ont entrepris des études de préinvestissement forestier et, en relation avec elles, les caractéristiques technologiques d'environ 400 espèces de bois ont été déterminées, ce qui permet d'espérer un accroissement substantiel du nombre des espèces actuellement utilisées commercialement.
Les rapports soumis à la Commission indiquent qu'entre 1967 et 1970 la production des industries forestières de la région a enregistré l'évolution suivante: les sciages ont augmenté de 7 pour cent, les placages sont passés de 325 000 à 450 000 m³, les contre-plaqués de 385 000 à 550 000 m³ et les panneaux de fibre de 170 000 à 300 000 tonnes. La création de 18 usines nouvelles a permis de doubler la production de panneaux de particules, qui aurait dépassé 300 000 tonnes en 1970. La capacité installée des industries du papier a augmenté de 19 pour cent et la production de pâte de 11 pour cent. L'Argentine a décidé de produire elle même du papier journal.
De nombreux orateurs ont estimé que la modernisation du cadre institutionnel reste la principale mesure à prendre si l'on veut développer rationnellement les forêts en Amérique latine. Les faiblesses sur lesquelles on a fréquemment attiré l'attention par le passé n'ont pas été éliminées. Les politiques forestières ne prévoient pas encore la promotion du secteur forestier, élément dynamique dans le développement économique et social d'ensemble. Les grandes responsabilités données aux services forestiers ne sont pas à la mesure des moyens financiers qui leur sont accordés ni du statut qui leur est réservé dans l'appareil administratif gouvernemental. Les services forestiers doivent aménager les forêts domaniales pour la production de bois, pour la protection et pour la récréation, ils doivent fournir des services de vulgarisation et d'assistance technique aux propriétaires, qu'ils soient privés ou non, conserver d'importantes responsabilités en matière de recherche et contribuer activement à la planification générale de l'utilisation des terres. Ils doivent donc avoir une personnalité juridique et une autonomie administrative et financière plus grande qu'il n'en est accordé généralement aux grands services publics. Les émoluments offerts par les services forestiers devraient permettre au personnel de se consacrer à temps plein à la foresterie et d'attirer le personnel spécialisé qui a tant fait défaut jusqu'ici. La structure de nombreux services forestiers est à présent déséquilibrée, car l'accent est mis davantage sur le travail de cabinet que sur les opérations de terrain. On a souvent dit ce que les administrations forestières nationales devraient faire pour améliorer leur apparence et leur action. Ces remarques trouvent leur reflet dans le rapport de la Commission.
La Commission a estimé que l'Etat devrait avoir une part dans la propriété et la gestion des entreprises forestières industrielles, notamment celles qu'implique le traitement du bois des forêts tropicales mixtes, de manière à promouvoir la pleine utilisation des ressources et à régulariser le marché. Les services fores tiers doivent pratiquer les relations publiques pour gagner la compréhension et l'aide de la collectivité.
Examinant la formation et l'enseignement forestiers en Amérique latine, la Commission a conclu que les moyens offerts pour les études universitaires supérieures à Mérida (Venezuela) et à Turrialba (Costa Rica) étaient insuffisants pour l'ensemble de la région. Elle a bien accueilli la proposition visant à introduire des cours universitaires supérieurs dans certaines spécialisations pour les étudiants d'Amérique latine à Madrid (Espagne). On a plusieurs fois souligné la nécessité d'améliorer les normes de la formation forestière, ainsi que l'importance des programmes nationaux pour la formation de gardes forestiers et de travailleurs en forêt. On a regretté une fois de plus la pénurie de manuels en espagnol, situation examinée à nouveau par le Comité consultatif FAO de l'enseignement forestier.
La Commission a demandé que des consultations régionales sur la formation et l'enseignement forestiers soient inscrites aux futurs programmes de la FAO pour permettre d'échanger des informations, d'encourager la coopération régionale et d'assurer l'application des conclusions et recommandations de la Consultation mondiale de la formation et de l'enseignement forestiers, qui doit se tenir à la fin de 1971 à Stockholm.
La Commission a fait sienne une déclaration de principes et de directives pour l'élaboration des politiques concernant les parcs nationaux en Amérique latine, établie par son Comité de la faune sauvage et des parcs nationaux. Elle a également approuvé une proposition de projet régional coordonné pour la conservation de la vigogne et un projet destiné à rechercher les principales espèces d'oiseaux migrateurs, à étudier leurs itinéraires de migration et les dangers auxquels ils sont exposés et à décider des mesures prioritaires à prendre pour leur conservation.
La Commission a reçu avec intérêt de son Comité de recherche un rapport récemment publié sur les instituts de recherche forestière de la région. Les besoins des principaux instituts ont été examinés et la Commission a recommandé un projet régional pour la formation des chercheurs forestiers qui devrait également fournir de quoi assurer la formation et les démonstrations pratiques. Une recommandation de programme de recherche pour l'Institut latino-américain de recherche et de formation forestières de Mérida (Venezuela) a été ébauchée et un certain nombre de recommandations ont été formulées en ce qui concerne les procédures de recherche et le rassemblement des données. La Commission a préconisé de créer un réseau régional de bassins versants de démonstration et des réserves naturelles représentatives en nombre suffisant.
La Commission a élu président Pablo Rosero G., Directeur général des services forestiers de l'Equateur, et Carlos Claverie R. (Venezuela), Federico Bascopé (Bolivie) et Keats C. Hall (Jamaïque) vices-présidents. Fernando Hartwig (Chili) a été désigné comme rapporteur et Fernando Barrientos (FAO) comme secrétaire Jack C. Westoby, du Département des forêts de la FAO, représentait le Directeur général de l'Organisation.
Dans le courant du mois de mai 1971, le Département des forêts a tenu à Rome un séminaire expérimental sur la planification du développement forestier et les méthodes d'évaluation des besoins en main-d'œuvre. Ce séminaire, auquel participaient 18 hauts fonctionnaires représentant des services forestiers de pays essentiellement anglophones d'Afrique (Ghana, Kenya, Libéria, Nigeria, Ouganda, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Tanzanie, Zambie) et d'Amérique centrale (Honduras britannique, Guyane, Surinam), était financé aux termes d'un accord avec l'Agence suédoise de développement international. On espère organiser, à l'avenir, des séminaires dont les travaux se dérouleront dans les autres langues de travail de la FAO.
Il y a plusieurs années, un séminaire analogue avait été organisé par la FAO en Yougoslavie. Un certain nombre de fonctionnaires de la FAO ont pris part à celui de 1971 qui comptait, entre autres personnalités invitées à, titres de conférenciers et d'instructeurs:
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M. Gane |
Directeur du Centre de planification, Université de Bradford (Royaume-Uni) |
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G.R. Gregory |
Professeur de «Resource Economics», Université du Michigan (Etats-Unis) |
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D.R. Johnston |
Directeur de la Division «Management Services», Commission forestière (Royaume-Uni) |
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A. Madas |
Directeur du Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts, Office gouvernemental de planification (Hongrie) |
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S.D. Richardson |
Professeur de «Forestry and Wood Science», Université de Wales (Royaume-Uni). |
Au cours d'un exposé d'introduction, M. D.R. Johnston (coauteur du manuel Forest Planning publié en 1967), a défini la planification comme: a) l'identification des lignes de conduite possibles; b) leur évaluation, c) l'intention déclarée de suivre les options retenues.
Il convient, a-t-il dit de reconnaître trois niveaux de planification - stratégique, tactique et opérationnel - même s'il est impossible d'établir entre eux une distinction précise. D'une manière générale, lit planification stratégique, qui relève des instances administratives supérieures, est à long terme et embrasse un large éventail de facteurs. La planification tactique, du ressort du niveau administratif intermédiaire, est à moyen terme et s'applique à des facteurs purement régionaux. Le planificateur opérationnel a pour mission d'organiser les activités et d'utiliser les ressources au niveau de la forêt ou au niveau local et ses plans portent généralement sur une période d'un an ou moins.
Il importe de veiller à ce que les administrateurs, à tous les niveaux, aient une notion bien nette de leurs responsabilités en matière de planification. En foresterie, il n'est pas rare, en effet, que les divers stades de planification soient confiés indistinctement à l'un ou l'autre des trois niveaux administratifs. D'un côté, la haute administration tend à trop s'immiscer dans la planification tactique et opérationnelle de ses subordonnés et, d'un autre côté, ces derniers, en l'absence de directives bien précises émanant d'en haut, sont amenés à poser des objectifs tactiques ou même stratégiques avant de pouvoir dresser leurs plans opérationnels.
Cette confusion est imputable en partie aux statuts traditionnels du plan d'exploitation forestière considéré, pendant longtemps, comme la base de la planification. Cette tradition, établie au XIXe siècle, reflète la stabilité et la confiance de l'Europe de l'époque. Etant donné la lenteur et la difficulté du transport du bois, l'administration avait tendance à aménager la forêt en fonction de la vie sociale et économique du voisinage immédiat. Par ailleurs, le gouvernement n'exerçait guère de contrôle sur les activités commerciales. Aussi convenait-il de considérer un massif forestier comme une entité à part. Aujourd'hui, toutefois, cette optique n'est plus possible devant le resserrement du contrôle gouvernemental sur l'économie et, d'une manière générale, l'amélioration des transports et l'expansion de l'industrie du bois. Formuler le plan d'exploitation d'une forêt en l'absence de plans stratégiques et tactiques revient donc à mettre la charrue avant les bœufs.
L'importance relative des plans stratégiques, tactiques et opérationnels dépend des circonstances. Dans un pays très industrialisé où l'économie este soumise à un fort contrôle centralisé et où le personnel est hautement spécialisé, les plans stratégiques et tactiques revêtent une importance primordiale tandis que le plan de travail forestier peut se ramener à un simple programme et budget.
Les pays en développement offrent une gamme de situations très variées et l'importance relative des plans stratégiques, tactiques et opérationnels diffère d'un pays à l'autre. Il n'est guère douteux, toutefois, que le plan stratégique doit venir en premier pour constituer le cadre du plan tactique, celui-ci servant, à son tour, à établir le plan opérationnel. De plus, la rédaction des plans stratégiques devrait incomber uniquement aux instances administratives supérieures, celle des plans tactiques au niveau administratif moyen et celle des plans opérationnels au personnel de terrain.
Les forestiers sont conscients depuis très longtemps des difficultés purement techniques de la planification à long terme et leurs tentatives d'aménagement systématique ont toujours été contrariées par divers facteurs dont, entre autres, les dégâts occasionnés par le vent et les insectes et les problèmes de régénération. Plus récemment, toutefois, la foresterie, à l'instar d'autres industries et activités, se trouve engagée de façon croissante dans les interactions complexes des économies nationales. Les problèmes matériels ne prédominent donc plus autant que par le passé dans l'aménagement forestier. Les problèmes financiers et sociaux, l'évolution du marché, les politiques fiscales et les techniques en rapide transformation ont désormais tout autant d'importance, sinon plus, pour le forestier d'aujourd'hui. Certains des pays en développement accomplissent en quelques dizaines d'années une évolution sociale et économique qui a demandé des siècles aux pays les plus développés. On peut donc supposer que, pour diverses raisons, la planification forestière détaillée à long terme risque d'être non seulement une perte de temps mais un véritable obstacle à la prise de décisions logiques.
D'un autre côté, la nature même de la foresterie exige une optique à long terme. Aussi n'est-ce pas un mince problème que d'allier cette optique à la nécessité d'adapter l'aménagement aux conditions changeantes. Fondamentalement, le problème de la planification forestière est simple à résoudre. Il suffit de s'assurer que la planification est d'une souplesse totale à tous les niveaux. En d'autres termes, on devrait, dès que l'on juge qu'une situation a changé, modifier, s'il y a lieu, les plans en conséquence. Le principe peut, à première vue, apparaître quelque peu fantaisiste. On pourrait en effet en déduire qu'une activité à long terme est soumise aux caprices des planificateurs ou administrateurs qui se succèdent. De toute évidence, néanmoins, rien n'est plus absurde que de poursuivre un plan lorsque la situation a évolué au point de modifier soit les objectifs, soit les méthodes optimales pour les atteindre.
Si la planification repose sur le sens commun et le jugement, il est difficile à l'esprit humain, sauf dans les cas les plus simples ou les plus familiers, de discerner les incidences des facteurs en jeu et leurs interactions. Divers moyens sont donc nécessaires au planificateur pour l'aider dans sa tâche.
Malgré la multiplication, ces dernières années, des moyens ou «instruments» analytiques, ceux-ci ne sauraient dispenser l'administrateur de faire appel à son jugement. Il y a à cela deux raisons principales, la première étant qu'il est difficile de rassembler toutes les données pertinentes, la deuxième que l'on ne sait trop comment traiter les facteurs incertains. C'est ainsi que l'administrateur est nécessairement amené à se servir de son propre jugement pour prendre position sur des questions comme les conditions économiques futures et leurs répercussions sur l'entreprise.
Bien qu'un plan s'efforce de refléter une situation réelle, la planification au jour le jour est fondée, en général, sur des données simplifiées, rationalisées et à court terme. Pour embrasser une gamme plus vaste de facteurs, mieux tenir compte des interactions et avoir une vue à plus long terme, il faut des méthodes très perfectionnées.
Les méthodes de planification peuvent se classer par ordre croissant de complexité ou de perfectionnement. Cette gradation peut s'établir comme suit:
1. Expérience ou pratique passée;2. Solutions «automatiques» tirées de manuels, d'instructions permanentes, etc.;
3. Application de formules stéréotypées (barèmes);
4. Recherche opérationnelle, c'est-à-dire analyse plus large passant en revue un certain nombre de lignes de conduite et leurs interactions possibles;
5. Etude complète de toutes les lignes de conduite possibles et des conséquences prévisibles.
La gradation de 1 à 5 impliquerait:
a) la diminution des accommodements pris avec le réel et une moindre simplification de la situation;b) l'utilisation d'instruments toujours plus complexes, mais plus souples;
c) un réalisme et une amélioration toujours plus prononcés dans le résultat d'ensemble;
d) le passage de solutions «toutes faites» à des solutions «sur mesure».
Manuels d'instructions. Si l'on laisse de côté les techniques qui reposent uniquement sur l'habitude et l'expérience et que l'on peut considérer comme des types spéciaux de solutions «automatiques», il est sans doute vrai que la planification forestière dépend, aujourd'hui, en majeure partie, de l'emploi de divers moyens mécanographiques et graphiques, de tables de référence et d'instructions types.
Les tables de volume, de peuplement et d'aménagement sont de bons exemples de guides automatiques donnant à l'usager la solution de ses problèmes sans qu'il ait besoin de se livrer à des calculs.
Barèmes. Il s'agit en quelque sorte d'une version perfectionnée du manuel d'instructions. La plupart des données qu'on peut en tirer sont déduites de calculs incorporés au système, mais l'usager est tenu de faire diverses hypothèses et de se livrer à des calculs assez simples pour trouver la solution à son problème particulier. Il n'existe pas de distinction bien nette entre manuel d'instructions et barème, la seule différence étant que celui-ci est plus élaboré que celui-là. Les relevés de temps standards utilisés pour établir les tarifs des travaux aux pièces sont un bon exemple de manuel d'instructions perfectionné ou de barème simple. Ces tables donnent en minutes le temps standard pour exécuter un travail particulier, mais elles permettent aussi d'adapter temps standard compte tenu des conditions locales. Ces barèmes servent également à divers types de calculs de rentabilité.
Recherche opérationnelle. Alors que les manuels d'instructions et, dans une moindre mesure, les barèmes fournissent des exemples de solutions toutes prêtes aux problèmes de routine, la recherche opérationnelle sert à déterminer les relations entre des facteurs très divers. Aussi peut-on la considérer comme une méthode de planification tout à fait sur mesure et le terme «recherche opérationnelle» est-il généralement réservé à des enquêtes qui tiennent compte d'un grand nombre de variables et envisagent un large éventail de lignes de conduite possibles.
Il est évident que chacune des techniques ci-dessus a sa place dans la planification forestière et que plus l'on reconnaîtra la nécessité d'une planification depuis le haut vers le bas, plus se répandra nécessairement l'utilisation des méthodes de recherches opérationnelles.
