7 RÔLE, PERTINENCE ET COUVERTURE DES BUREAUX DE LIAISON

218. Deux des bureaux de liaison travaillent essentiellement avec le système des Nations Unies (Genève et New York). Ils font rapport au Conseiller spécial du Directeur général par le biais du Service des relations avec le système des Nations Unies. Les trois autres s’occupent de pays ou de groupes de pays et font rapport au Directeur général par l’intermédiaire d’OCD (Washington pour les États-Unis et le Canada, Tokyo pour le Japon et Bruxelles pour la Belgique et la CE). La création des bureaux de Bruxelles et Tokyo remonte à la décentralisation de 1994-95.

7.1 Les bureaux de liaison avec les pays
(Bruxelles, Tokyo et Washington)

219. L’Équipe d’évaluation a constaté que les bureaux de liaison bénéficient d’un large soutien de la part des gouvernements nationaux, des ONG et de la Commission européenne. Leur existence se justifie pleinement par le fait qu’ils traitent avec des pays qui sont les plus gros contributeurs au budget de la FAO et comptent parmi les plus importants producteurs, mais aussi importateurs et exportateurs mondiaux de produits agricoles. Aucune critique n’a été formulée à l’encontre du Bureau de Washington, même si son intérêt peut paraître plus limité du point de vue canadien. Pour ce qui est du Japon, les appréciations sont plus nuancées. En tant que deuxième plus gros contributeur au budget ordinaire de la FAO et important bailleur de fonds en dépôt, le Japon estime que le Bureau de Tokyo ne dispose pas de moyens suffisants. Le besoin se fait sentir d’une politique beaucoup plus active de promotion de la FAO, notamment auprès du grand public, qui accorderait une plus grande place à la documentation en japonais. Le Bureau de Bruxelles a mis du temps à prendre ses marques et s’il suscite un intérêt modéré de la part de la Commission et des autres institutions européennes, celles-ci n’en sont pas moins convaincues de son utilité. C’est en partie grâce à son action que la FAO a été l’une des premières organisations du système des Nations Unies à conclure un accord stratégique de partenariat avec la Commission.

220. L’Équipe d’évaluation a noté que le Bureau de Washington fait preuve de beaucoup de vigilance pour signaler les changements de politique agricole et commerciale et les réactions médiatiques aux États-Unis qui sont susceptibles d’avoir des implications pour la FAO et ses états Membres. Même constat, dans une certaine mesure, au Japon, pour ce qui concerne en particulier la sécurité alimentaire; par contre, il semblerait qu’à Bruxelles, l’interaction entre la FAO et la Commission soit réduite au minimum en ce qui concerne la PAC et les questions agricoles et commerciales, l’accent étant mis sur l’aide et sur la politique de l’Union européenne envers la FAO. Au Japon, on a beaucoup mis l’accent sur le programme TeleFood, qui semble subir une certaine désaffection de la part du public japonais.

221. Le Bureau de Bruxelles a entrepris un travail très prometteur de coopération technique avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) qui consiste essentiellement à promouvoir la part de l’agriculture dans l’aide financière de l’Union européenne aux pays ACP. Pour sa part, l’Équipe d’évaluation pense qu’il faut renforcer l’appui technique de la FAO aux pays ACP et autres pays en développement qui négocient des accords commerciaux ou autres avec l’Union européenne. Elle estime que les accords passés avec les principaux partenaires commerciaux (Union européenne, Amérique du Nord, etc.) ont des répercussions tout aussi importantes pour les pays en développement que les accords de l’OMC. La FAO est tout à fait dans son rôle en transmettant dans la transparence aux pays en développement des informations qui les aideront à mieux comprendre les implications et les conséquences de ce type d’accord. Cela est certainement aussi utile sinon plus pour les pays en développement que le poids de la FAO en matière d’aide au développement. Le soutien à ce type d’action à Bruxelles pourrait venir du Bureau de Genève (voir ci-après). Il faudrait désigner clairement un point focal pour l’accord ACP/Cotonou au sein de la FAO, le candidat idéal étant le responsable des pays ACP au Bureau de Genève.

7.2 Les Bureaux de liaison de Genève et New York

222. Ces deux bureaux jouent un rôle très important et ont établi de bonnes relations de travail avec les partenaires du système des Nations Unies.

223. La contribution du Bureau de New York est très appréciée par les différents partenaires du système des Nations Unies, l’accent étant mis de plus en plus sur la Journée mondiale de l’alimentation. Le Bureau s’attache en particulier à informer les délégations des pays Membres non représentés à Rome. La communauté des ONG est une autre cible privilégiée.

224. À Genève, le Bureau apporte un appui technique important aux pays dans le cadre de l’OMC. Ce travail consultatif et analytique est très apprécié par les délégations et organisations des pays en développement. En ce qui concerne le commerce des produits agricoles, les personnes interviewées estiment que la FAO joue un rôle plus efficace que les organisations compétentes du système des Nations Unies basées à Genève, même si au sein du Bureau on a tendance à penser que les pays s’adressent davantage à ces organisations car elles disposent d’effectifs plus importants. Les membres du Bureau se sont plaints de ne pas toujours recevoir des réponses adéquates du Siège à leurs demandes de renseignements précis, ce qui les obligeait à faire le travail eux-mêmes sans toujours disposer du temps ou des facilités nécessaires. En fait, l’efficacité de ce travail très apprécié repose sur les épaules d’un seul fonctionnaire (il est vrai, extrêmement compétent) ce qui pose problème. L’Équipe d’évaluation en conclut que pour assurer la présence continue et la disponibilité sur place de personnel suffisant dans les périodes d’activité intensive, et pour développer éventuellement la collaboration avec le CNUCED, il serait bon de transférer un ou deux membres de la Division des produits et du commerce international (ESC) à Genève, où ils pourraient poursuivre leur travail d’analyse en liaison avec Rome tout en effectuant selon les demandes un travail de liaison et d’analyse des problèmes pour mieux venir en aide aux pays en développement. Dans un souci de coordination, ce groupe pourrait aussi apporter un soutien aux pays en développement concernant les problèmes commerciaux qui se posent à Bruxelles, en collaboration étroite avec le bureau de liaison sur place.

225. Tant à Genève qu’à New York, une activité importante consiste à assurer la liaison avec l’aide humanitaire; d’ailleurs, le Bureau de liaison de New York compte parmi ses effectifs un ancien fonctionnaire de la Division des opérations d’urgence et de la réhabilitation (TCE) de la FAO. Genève est le centre mondial de coordination des opérations et d’élaboration des politiques d’aide humanitaire et les principaux donateurs ont des représentants permanents sur place pour assurer la coordination des initiatives humanitaires. Les décisions concernant la collecte et l’affectation des fonds destinés à financer l’aide humanitaire dépendent donc largement des discussions qui se déroulent à Genève. L'Équipe d'évaluation en conclut qu’une présence renforcée de la FAO à Genève, peut-être en affectant au Bureau de liaison un fonctionnaire de TCE, améliorerait la visibilité de l’Organisation au sein de la communauté humanitaire et faciliterait la collecte de fonds.

7.3 Renforcer le fonctionnement des bureaux de liaison

226. L’Équipe d’évaluation a identifié diverses dispositions, dont certaines d’ordre général, qui permettraient de renforcer l’action des bureaux de liaison. Maintenant que ceux-ci sont bien en place, il conviendrait de revoir leurs attributions et d’élaborer en continu sur deux ou trois ans des stratégies leur assignant des objectifs précis, adaptés à la situation des pays et institutions dont ils s’occupent. Cette initiative pourrait s’appuyer sur des plans de travail annuels annonçant les résultats escomptés de façon à pouvoir évaluer les performances, comme cela se fait déjà à New York. Par ailleurs:

1. tous les bureaux ont pour fonction essentielle d’assurer la liaison avec les donateurs. Ainsi, le Bureau de Bruxelles a bénéficié pendant deux ans des services d’un fonctionnaire détaché du Service de développement du Programme de terrain (TCAP). À Tokyo, par contre, on se plaint des délais et du manque d’informations en provenance du Siège. Étant donné que le Japon n’a pas décentralisé ses mécanismes de décision concernant l’aide bi- et multilatérale, il apparaîtrait justifié de renforcer la fonction de liaison avec les donateurs du Bureau de Tokyo. Quant au Bureau de Bruxelles, il pourrait contribuer utilement au dialogue avec la Commission sur l’aide d’urgence ainsi qu’à son interface actuelle sur les programmes de régulation et de développement. Il convient de renforcer le lien institutionnel et les rôles des bureaux de liaison et du Service de développement du Programme de terrain (TCAP), peut-être en déléguant aux bureaux de liaison certaines fonctions des services de Rome (TCAP et TCE);
2. le rôle des Bureaux de Genève et Bruxelles en matière de coopération technique devrait être expressément reconnu et inscrit au Chapitre 2 du budget de la FAO;
3. la plupart des fonctionnaires du Bureau de Washington ont déjà travaillé pour la FAO dans d’autres affectations, mais ce n’est pas le cas pour la majorité des membres du personnel des autres bureaux et pour la totalité de celui de Tokyo. Il faut donc resserrer les liens de ces personnels avec la FAO par le biais de visites à Rome et dans les régions et pays concernés par leur action. On pourrait aussi faire davantage appel aux retraités de l’Organisation; quant à la rotation du personnel, c’est une donnée importante qui pose un problème majeur à Bruxelles. Autre problème non négligeable, la capacité des fonctionnaires à se substituer à leur chef hiérarchique en son absence (c’est le cas dans la plupart des bureaux, mais pas dans tous);
4. la question du rôle d’informateurs des fonctionnaires et des relations avec les média a déjà été évoquée, mais on ne peut la dissocier du soutien que les bureaux reçoivent à l’appui de ce travail d’information. Le Directeur général a joué à cet égard un rôle très apprécié, mais dans plusieurs bureaux, et à Tokyo en particulier, on estime que les visites de hauts fonctionnaires de la FAO devraient être plus fréquentes pour donner plus de visibilité à l'Organisation, et resserrer les liens du Bureau avec le Siège.

227. La dotation en ressources est dans l’ensemble satisfaisante, mais on constate un manque de fonds hors dépenses de personnel pour prendre au coup par coup des initiatives visant à améliorer la visibilité de la FAO et à créer des partenariats. Il faut donner davantage de moyens au Bureau de Tokyo, avec un fonctionnaire à plein temps chargé des relations avec la presse et des ressources accrues pour produire de la documentation en japonais et créer et animer un site internet.

8 GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

8.1 Compétences indispensables et profil du personnel

8.1.1 Généralités

228. La capacité de la FAO de répondre aux besoins des États Membres par le biais de ses structures décentralisées dépend largement de l’équilibre à trouver entre ces besoins d’une part et le profil et les aptitudes du personnel de l’autre. L’Équipe d’évaluation a rencontré à tous les niveaux des bureaux régionaux des fonctionnaires de grande qualité et des représentants locaux très compétents et adaptés à leur mission. La discussion qui suit porte uniquement sur la difficulté d’étendre ce niveau d’excellence à tous les aspects de l’action décentralisée de la FAO et ne vise en aucun cas à nier que ce niveau existe déjà.

229. L’Équipe d’évaluation a procédé à l’examen des compétences et performances des Représentants de la FAO et du personnel des bureaux recruté sur le plan national. Outre les conclusions découlant de discussions approfondies dans chacun des bureaux visités, le travail d’évaluation a porté sur les points suivants:

• évaluation par des fonctionnaires spécialisés de la FAO des compétences et des résultats du personnel du point de vue de la politique et de la stratégie, du développement du Programme de terrain et de la gestion des opérations;
• appréciation globale du travail des bureaux exprimée par les ministères nationaux de l’agriculture en réponse aux questionnaires;
• comparaison du travail de la FAO avec celui des représentants d’autres institutions spécialisées (enquête de l’Équipe d’évaluation auprès des services administratifs, le ministère de la planification par exemple) ayant une vue d’ensemble de l’activité de ces institutions dans le pays, et consultation du Coordonnateur résident des Nations Unies et des représentants d’autres agences de développement n’appartenant pas au système des Nations Unies;
• les Représentants de la FAO ont été invités à donner leur avis sur les compétences et les résultats du personnel recruté sur le plan national.

8.1.2 Représentants de la FAO

230. L’Équipe d’évaluation a consulté un échantillon de fonctionnaires de la FAO connaissant bien les représentations de l’Organisation pour avoir leur opinion mûrement réfléchie sur les compétences et performances spécifiques du personnel national et international des représentations de la FAO. Si le bilan de la majorité des bureaux a été jugé satisfaisant, 30 pour cent ou plus ont été considérés comme ne répondant pas aux normes requises, la proportion s’élevant à 38 pour cent pour les questions de politique générale. Les Représentants de la FAO en Asie ont obtenu les plus mauvais scores, 50 pour cent et plus obtenant des notes insuffisantes en ce qui concerne le développement du Programme de terrain et la politique générale. Les résultats de l’Amérique latine étaient également décevants dans ces deux domaines. Au Proche-Orient, les notes étaient en général plus faibles en ce qui concerne la gestion opérationnelle mais meilleures en ce qui concerne le développement du Programme de terrain et la politique générale.

231. D’une manière générale, l’indice de satisfaction des ministères de l’agriculture était plus élevé, avec seulement 23 pour cent exprimant une opinion défavorable. Il se peut aussi qu’ils aient hésité à se montrer trop sévères dans des questionnaires qui étaient souvent transmis à l’Équipe d’évaluation par les Représentants eux-mêmes.

232. Dans leurs réponses au questionnaire, 34 pour cent des représentants ont indiqué qu’ils occupaient leur poste depuis deux ans ou moins et 14 pour cent qu’ils étaient en poste depuis trois ou quatre ans. Cinquante six pour cent n’avaient jamais travaillé au Siège ou dans un bureau régional de la FAO, ce qui relativise leur connaissance de première main de l'Organisation. On constate également que les représentants en fin de carrière pourraient être moins motivés. Environ 34 pour cent des représentants avaient une formation technique spécialisée et 4 pour cent étaient d’anciens administrateurs. Même s’ils étaient hautement qualifiés dans leurs domaines de compétence, ils n’avaient pas la même vision élargie des problèmes que les 60 pour cent restants. À ce propos, l’Équipe d’évaluation observe qu’il n’existe aucune formule infaillible pour définir un profil idéal en matière de sélection puisque deux des représentants les plus qualifiés qu’elle a pu rencontrer n’avaient jamais travaillé auparavant pour la FAO, que ce soit au Siège ou hors Siège. Tous deux occupaient toutefois leur poste depuis longtemps et avaient fait de gros efforts pour se familiariser avec l'Organisation; ce qui prouve l’importance de procéder à une évaluation approfondie des compétences et pas seulement des résultats.

233. Dans ses comparaisons avec les prestations d’autres institutions, l’Équipe d’évaluation a pu constater que la compétence de la majorité des Représentants de la FAO était appréciée par les porte-parole des ministères des finances et de la planification, les Coordonnateurs résidents des Nations Unies et les donateurs. Pourtant, sauf en ce qui concerne quelques exceptions notables, leurs qualifications et leurs résultats n’étaient pas jugés meilleurs que ceux des représentants d’autres organisations spécialisées, et même considérés moins bons dans un nombre non négligeable de cas. Les critiques portaient surtout sur la stratégie globale et la capacité politique, mais beaucoup d’observateurs reconnaissaient à leur décharge que l’absence de décentralisation de l’autorité décisionnelle n’aidait pas les Représentants à valoriser leur fonction.

234. L’Équipe d’évaluation reconnaît également que le Représentant de la FAO étant souvent le seul fonctionnaire international de haut niveau opérant dans le pays, ses éventuelles carences en termes de qualifications ou d’efficacité peuvent avoir des conséquences beaucoup plus graves qu’au Siège ou dans les bureaux régionaux.

8.1.3 Le personnel des représentations de la FAO recruté sur le plan national

235. Les ministères de l’agriculture jugent le personnel national au sein des représentations satisfaisant à 75 pour cent. Les représentants (qui étaient à leur tour confrontés à un problème de fuites en transmettant leurs rapports sur la question) ont indiqué que la compétence du personnel national de contrepartie posait un problème non négligeable dans 16 pour cent des cas et un problème majeur dans 11 pour cent des cas, la région la moins affectée étant l’Amérique latine. Selon des observateurs crédibles au sein de la FAO, le personnel national d’encadrement des programmes serait peu performant dans les domaines de la politique et de la stratégie et 55 pour cent ne satisferait pas aux normes requises en matière de développement du Programme de terrain. C’est pour la région Afrique que les évaluateurs de la FAO ont attribué les notes globales les plus basses en termes de compétences et de comportement professionnel du personnel recruté sur le plan national, les lacunes en matière de politique et de stratégie étant surtout sensibles au Proche-Orient. Il ressort de ces appréciations et des visites de l’Équipe d’évaluation qu’il ne faut pas compter sur le personnel national pour compenser d’éventuelles lacunes des Représentants de la FAO en matière de politique et de stratégie ou plus généralement de développement du Programme de terrain. Par contre, on peut trouver au sein des représentations du personnel recruté sur le plan national raisonnablement compétent pour gérer les opérations.

236. L’Équipe d’évaluation en a tiré la conclusion qu’il fallait améliorer le niveau du personnel recruté sur le plan national, notamment au niveau du cadre organique et des responsables de programmes. Au cours de ses visites, elle a malheureusement été frappée par le contraste saisissant entre la qualité du personnel national de la FAO et celui des autres organisations du système (le PNUD en particulier) ou des organismes internationaux de financement. Elle a également entendu les nombreuses doléances des recrues locales qui se plaignent d’être traitées en citoyens de seconde zone du système des Nations Unies. L’Équipe d’évaluation n’a pas pu approfondir toutes les raisons de ce malaise, mais une au moins paraît très importante: le niveau auquel la FAO recrute, à des grades inférieurs à ceux des autres organisations. L’échelle de la FAO comporte quatre grades pour le personnel du cadre organique recruté sur le plan national. Or, on compte actuellement 63 pour cent de cette catégorie de personnel au dernier échelon, contre 24 pour cent au deuxième et seulement 4 pour cent à l’échelon supérieur. Seule différence à cet égard entre les régions: il semblerait que le pourcentage de personnel des catégories supérieures soit plus élevé au Proche-Orient.

237. On peut toujours se demander si au fond, la FAO ne pourrait pas se satisfaire de recruter du personnel moins qualifié à des grades inférieurs à ceux des autres organisations, compte tenu en particulier des contraintes budgétaires de l’Organisation. L’Équipe d’évaluation estime que tel n’est pas le cas. En termes de programme, de politique et de gestion, le personnel de la FAO est confronté à des tâches aussi complexes que celui des autres organisations et doit pouvoir en outre se substituer au Représentant de la FAO pour gérer les affaires courantes pendant les périodes où il est absent du pays comme en cas de vacance de poste.

238. Les chances de promotion étaient une autre cause de mécontentement. Toutefois, l’Équipe d’évaluation a estimé que la FAO n’avait pas d’autre solution à ce problème que de faciliter l’accession des personnels méritants à des postes auxquels ils pourraient postuler au sein d’autres organisations implantées dans le pays, y compris dans le cadre de l’ONU. L’OMS a adopté un système de valorisation des carrières des professionnels locaux qui leur donne la possibilité d’aller travailler jusqu’à six mois dans un autre pays. La formation est un autre moyen de valoriser le personnel à ses propres yeux, et force est de constater que de ce point de vue les autres organisations offrent davantage de possibilités d’assister à des séminaires internationaux, etc. On ne peut pas résoudre ce problème en se contentant de relever les grades, ce qui reviendrait à promouvoir des gens sans pour autant accroître leurs compétences. C’est au fur et à mesure des vacances qu’il convient de réévaluer les postes, après avoir réexaminé en conséquence les descriptions de poste.

8.1.4 Personnel technique régional

239. L’Équipe d’évaluation a été informée que, dans le cadre de la décentralisation, du personnel avait été muté dans des postes régionaux, sans qu’il y ait toujours adéquation entre les besoins et les compétences. Les divisions du Siège reconnaissent sans difficulté qu’en 1994-95, elles ont choisi de transférer hors Siège leurs éléments les moins performants, et que c’est encore parfois le cas aujourd’hui. La Sous-Division de l’assistance en matière de politiques présente un cas à part, puisqu’en l’occurrence il y a eu transfert non seulement de spécialistes, mais d’agents généralistes chargés de programme. Il semblerait qu’aujourd’hui le recrutement s’effectue de façon plus rigoureuse. Toutefois le problème de la spécialisation excessive du personnel régional reste posé, car cela les empêche d’avoir des compétences plus étendues au sein de leur secteur d’activité. En outre, la structure des grades du personnel technique régional est relativement plus basse que celle du Siège, ce qui réduit le niveau d’ancienneté auquel on peut recruter des spécialistes et donc la « valeur ajoutée » qu’ils peuvent apporter pour compléter l’expertise nationale des gouvernements.

8.1.5 Définition des besoins en matière de compétences

240. Un projet est actuellement en cours à la FAO visant à mieux définir les besoins en matière de compétences du personnel, à commencer par les gestionnaires du Siège. Ce projet est tributaire des contraintes budgétaires et doit arriver à terme en octobre de cette année mais on espère l’étendre aux bureaux décentralisés. Du point de vue de l’Équipe d’évaluation, ce devrait être une priorité particulière pour les représentations de la FAO. Les fonds et programmes du système des Nations Unies et certaines agences spécialisées comme l’OMS et l’ONUDI ont déjà défini un minimum spécifique de compétences essentielles requises de leur représentants nationaux. Quant à l’OIT, elle applique à ses représentants nationaux les mêmes critères généraux de compétence administrative qu’à son personnel du Siège. On trouvera à l’Annexe 3 quelques réflexions de l’Équipe d’évaluation sur le profil des tâches confiées au personnel des représentations nationales, régionales et sous-régionales et au personnel technique des régions, avec les compétences correspondantes.

8.1.6 Critères de recrutement des Représentants de la FAO et des cadres supérieurs des bureaux régionaux

241. Les responsables de l’administration ont renforcé les procédures d’interview et de sélection et l’on ne peut que s’en féliciter. L’Équipe d’évaluation a été informée qu’un ensemble de critères basés sur les compétences s’applique au processus de recrutement des représentants. En 2003, la FAO a publié sur le web un avis général d’appel à candidatures pour des postes de représentants, et en juillet de cette année, elle a recommencé à publier des avis de vacance pour des postes spécifiques. Pour recruter ses représentants résidents, qui en tant que Coordonnateurs résidents représentent aussi le Secrétaire général de l’ONU, le PNUD a recours à une procédure de sélection à la fois ouverte et minutieuse gérée par un centre privé, le PAM, l’UNICEF et le FNUAP signalent qu’eux aussi ont recours à ce type de procédure générale pour sélectionner leurs représentants. Enfin, l’ONUDI comme l’OIT ont recours à des procédures ouvertes de publication et de sélection pour recruter le personnel du cadre organique de tous leurs bureaux décentralisés.

242. À l’inverse, l’Équipe d’évaluation a constaté que les procédures de sélection utilisées par la FAO pour recruter ses représentants et les cadres supérieurs régionaux manquent de transparence et ne favorisent pas la concurrence entre les candidats. Qu’il s’agisse de recrutement ou de transfert, cela réduit d’autant la possibilité de faire systématiquement coïncider les critères de sélection du personnel et les compétences des candidats, sans oublier d’autres considérations comme le sexe ou la répartition géographique. Comme peu d’informations avaient filtré sur la constitution d’une liste de réserve de candidats pour un certain nombre de postes vacants, le nombre de candidats et donc les possibilités de choix de l’Organisation s’en sont trouvés réduits.

8.1.7 Évaluation du personnel

243. La recherche d’avis de diverses sources et le resserrement des critères sont venus renforcer la base d’information permettant d’évaluer les résultats des représentations de la FAO. L’Équipe d’évaluation a été informée que désormais, le bilan des représentations ferait l’objet d’un examen au moins tous les deux ans, en consultation avec toutes les unités concernées. Toutefois, elle est arrivée à la conclusion que les critères d’évaluation basés sur les résultats n’ont pas été vraiment définis ni systématiquement appliqués à une quelconque catégorie du personnel décentralisé. L’Équipe d’évaluation a été informée qu’au sein de la FAO, toutes les associations du personnel étaient hostiles à l’évaluation, et que même s’il existe des procédures d’évaluation du personnel, elles ne sont guère appliquées ni prises très au sérieux. Par contre, et c’est plutôt encourageant, une majorité de Représentants de la FAO (66 pour cent) interrogés par questionnaire ont exprimé leur préférence pour un système d’évaluation de leur comportement professionnel qui comparerait les résultats effectivement obtenus aux objectifs annoncés. Les fonds et programmes des Nations Unies, tout comme l’OIT, l’ONUDI et l’OMS, se sont dotés de systèmes officiels d’évaluation de leur personnel. Et le PNUD a intégré l’évaluation du personnel dans son système de gestion basé sur les résultats.

8.1.8 Compétences et résultats: conclusions générales

244. La conclusion de l’Équipe d’évaluation est qu’il existe dans toutes les catégories du personnel décentralisé des éléments qui n’ont pas les compétences requises ou dont les prestations sont insuffisantes. Cette conclusion découle des commentaires des représentants des gouvernements, des autres membres de la communauté internationale et du personnel de la FAO, mais aussi des investigations forcément limitées auxquelles a pu se livrer l’Équipe d’évaluation en discutant avec les personnels hors Siège et en observant leur travail. Confier des postes de direction à du personnel insuffisamment compétent ou motivé pour rechercher l’excellence ne peut que saper le moral et réduire l’efficacité des subordonnés. Les carences du personnel ne ternissent pas seulement l’image de l’Organisation, elles affectent aussi, bien entendu, la pertinence, la qualité et le volume de ses prestations et services. Ce problème a largement compromis l’efficacité de la décentralisation de 1994-95. Pour que les recommandations de ce rapport aboutissent à une décentralisation plus poussée, il faut se poser sérieusement la question des compétences et du comportement professionnel du personnel, avec toutes les interrogations qui s’y rattachent au niveau des procédures de recrutement, du contrôle et de l’évaluation des résultats, de la formation, etc.

8.2 Autres mesures d’appui des ressources humaines

8.2.1 Rotation du personnel et possibilités d’avancement

245. Le fait qu’il n’existe pas à la FAO de système de rotation du personnel entre le Siège et les bureaux est un problème préoccupant pour 40 pour cent des techniciens supérieurs du Siège comme pour bon nombre de leurs homologues hors Siège (de 48 pour cent en Amérique latine à 80 pour cent au Proche-Orient et en Europe) et pour 55 pour cent des représentants résidents. Les mêmes sentiments se font jour à propos de l’absence de perspectives de carrière, considérée comme un problème majeur par le personnel technique régional (57 pour cent en Amérique latine et en Afrique, 67 pour cent au Proche-Orient et 71 pour cent en Europe).

246. L’Équipe d’évaluation tient à lancer une mise en garde contre toute approche réductrice de ces problèmes. La rotation du personnel est désormais la norme au sein des fonds et programmes du système des Nations Unies comme le PNUD et le PAM, mais il est vrai que les postes y sont plus homogènes que dans les agences spécialisées. À l’Unesco, on considère les périodes d’activité hors Siège comme un élément positif de la politique de promotion, spécialement au niveau P5. Et l’OMS est en train de mettre en place une politique renforcée de mobilité du personnel. La nature spécialisée du travail technique au Siège, comparée à la gamme plus étendue d’expertise pluridisciplinaire exigée (à un niveau comparable d’excellence) des équipes techniques régionales réduit mais n’élimine pas complètement les possibilités de rotation systématique entre le Siège et les régions. Beaucoup de membres du personnel ne souhaitent pas non plus s’éloigner de leur lieu de résidence; ils devraient toutefois être encouragés à le faire pour élargir leur expérience. Certains postes des divisions techniques devraient être systématiquement pourvus par rotation. Il existe également de nombreux postes administratifs au sein du Département de la coopération technique susceptibles d’être soumis au principe de rotation systématique, notamment avec les représentations. Cela contribuerait à élargir les compétences du personnel, mais aussi à combattre dans les mentalités le réflexe d’opposition entre le Siège et le terrain (eux et nous).

8.2.2 Formation et échanges au sein du personnel

247. Il est essentiel de donner à l’ensemble du personnel décentralisé, à tous les niveaux, le sentiment qu’il fait vraiment partie de la FAO. L’Équipe d’évaluation a pu constater que ce n’est pas toujours le cas. Les échanges avec le personnel des autres bureaux revêtent pourtant une importance essentielle, et aux yeux des représentants résidents, cette absence de communication constitue un problème majeur. Tous les cadres supérieurs des représentations nationales et régionales doivent pouvoir se rendre au Siège à intervalles réguliers pour se tenir au courant et rencontrer des gens. Les représentants résidents et les cadres supérieurs nationaux ont également besoin de visiter les bureaux régionaux. Les réunions qui permettent aux représentants de se rencontrer sont elles aussi importantes.

248. Les bureaux décentralisés offrent des possibilités de formation réduites. Or, il ne faut pas négliger l’importance de la formation comme instrument de perfectionnement, mais aussi de motivation. Cela dit, il ne faut pas considérer non plus la formation comme un remède miracle pour améliorer les compétences ou le rendement là où il est évident que le potentiel initial nécessaire fait défaut.

249. L’Équipe d’évaluation pense que rien ne remplace le contact direct pour apprendre à connaître les gens, discuter des problèmes, s’informer et acquérir un sentiment d’appartenance et de convergence des objectifs. Cela ne peut que renforcer la productivité des autres formes de dialogue (téléphone, courriel, vidéoconférence). À l’heure actuelle, la vidéoconférence n’est pas encore d’un usage très courant au sein des représentations, mais les possibilités se développent rapidement. L’Équipe d’évaluation a systématiquement interrogé les représentants des agences spécialisées du système des Nations Unies sur leur politique et leurs pratiques en matière de mise au courant, de permutation et de formation des personnels décentralisés. Même si aucun chiffre n’a pu être communiqué, il est évident que les autres organisations consacrent à ces activités un pourcentage de ressources supérieur à celui de la FAO.

8.2.3 Déplacements des fonctionnaires recrutés sur le plan national

250. La règle qui veut que le personnel recruté sur le plan national ne peut pas en principe travailler à l’étranger compromet l’utilisation efficace des personnels nationaux du cadre organique et chargés de programme des représentations accréditées dans plusieurs pays. Cela risque de devenir encore plus préoccupant si l’on adopte la formule des groupes ou noyaux techniques. Il faut donc revoir cette règle. Dans d’autres organisations spécialisées, la pratique est différente et les fonctionnaires recrutés sur le plan national peuvent parfaitement effectuer des missions à l’étranger. Cette règle ne s’applique d’ailleurs pas à l’ensemble du système des Nations Unies et pourrait sans problème être modifiée dans le cadre du règlement intérieur de la FAO, avec l’agrément du Conseil.

8.2.4 Parité entre les sexes

251. L’Équipe d’évaluation a également constaté que le problème de la parité entre les sexes se posait avec plus d’acuité au sein des personnels du cadre organique de terrain que ce n’est le cas au Siège. Depuis 1994, on observe certains progrès, avec notamment un pourcentage plus élevé de femmes parmi les Représentants de la FAO. Il est fortement recommandé de continuer à garder ce problème présent à l’esprit au niveau du recrutement et de la rotation du personnel.

8.2.5 Flexibilité et ajustement du personnel en fonction des besoins

252. L’Organisation manque de la flexibilité nécessaire pour adapter le profil de ses effectifs aux nouveaux besoins des pays Membres. Si la FAO choisit comme solution de renforcer sa pertinence par le biais de structures décentralisées, il lui faudra se donner les moyens de modifier l’affectation géographique et les compétences spécifiques de son personnel plus facilement que ce n’était le cas jusqu’ici.

253. L’Équipe d’évaluation a étudié les pratiques d’autres organisations du système des Nations Unies et a reçu des informations de base sur la situation juridique concernant les procédures de licenciement du personnel. La FAO a également affirmé à l’Équipe d’évaluation que l’administration était désormais plus déterminée à s’attaquer au problème des représentations incompétentes. Cela étant, il apparaît que la FAO, tout en étant déterminée à se séparer du personnel incapable de satisfaire aux exigences des postes disponibles, applique dans ce domaine une politique plus prudente que plusieurs autres organisations et se heurte à d’importants obstacles juridiques. Au PNUD, la séparation se négocie habituellement sur la base d’un an de salaire; du point de vue des responsables de la gestion des ressources humaines du PNUD consultés à ce sujet, il est plus rentable d’accepter un tel coût que de conserver du personnel qui ne répond pas aux critères exigés en matière de compétence, quelle que soit la raison de cette inaptitude²⁵.

8.2.6 Recommandations concernant les autres mesures d’appui aux ressources humaines
 

9 QUESTIONS OPÉRATIONNELLES, DE GESTION ET D’ORGANISATION

254. Les États Membres et les partenaires du développement ont bien accueilli la décentralisation des activités opérationnelles du Programme de terrain au profit des représentations de la FAO. Ils ont également apprécié la plus grande marge de manœuvre dont bénéficient les représentations grâce à des instruments comme le financement par le PCT de petits contrats de consultants, etc.

255. Il n’en reste pas moins que de l’avis de ses partenaires, qui l’ont répété avec insistance à l’Équipe d’évaluation, la FAO est l’une des institutions où le processus décisionnel concernant les activités au plan national demeure le moins décentralisé. À leurs yeux, cela limite la capacité des Représentants de la FAO à contribuer à l’action des équipes nationales des Nations Unies et de s’adapter aux exigences du travail en commun avec le gouvernement et les partenaires du développement. Cela a des conséquences négatives pour la FAO en termes d’influence et compromet la réalisation des objectifs du Programme de terrain: lutte contre la faim, croissance économique et utilisation viable des ressources.

256. En même temps, l’Équipe d’évaluation s’est laissée dire que les Représentants n’utilisent pas toujours la marge d’initiative dont ils disposent, préférant demander des instructions au Siège ou au Bureau régional. Si cela est exact, il y a là un problème qui tient à la culture de l’organisation et à la formation du personnel. La FAO doit faire comprendre clairement à tous les fonctionnaires qu’elle entend récompenser ceux qui assument leurs responsabilités et non ceux qui les esquivent.

9.1 Délégation d’autorité en matière de développement du Programme de terrain, d’utilisation du PCT et d’approbation des projets au niveau national

257. Il ressort des réponses aux questionnaires, confirmées par les visites de l’Équipe d’évaluation, que pratiquement tous les pays Membres en développement et partenaires du développement estiment que les Représentants de la FAO n’ont pas l’autorité nécessaire pour discuter avec les donateurs, finaliser les projets avec eux et approuver le PCT. Cela affecte leur statut en tant que partenaires des gouvernements et de la communauté internationale. À cet égard, ils disposent de pouvoirs bien plus réduits que leurs homologues des fonds et programmes des Nations Unies.

9.1.1 Le Programme de coopération technique de la FAO (PCT)

258. Le manque de flexibilité dans l’utilisation des fonds du PCT (directives internes concernant la coopération technique entre pays en développement, pourcentage du budget affecté à l’achat d’équipement, etc.) est considéré comme un problème par 53 pour cent des Représentants de la FAO et comme un problème majeur par 27 pour cent d’entre eux. Cette opinion est partagée par une majorité (67 pour cent) des responsables techniques régionaux. Le fait de ne pas pouvoir approuver l’affectation des fonds du PCT est également perçu comme un problème par 52 pour cent des Représentants de la FAO et comme un problème majeur par le quart d’entre eux. Les Représentants apprécient énormément les dispositions du PCT qui leur permettent de financer des services de consultants à hauteur de 10 000 dollars EU²⁶. Les deux tiers d’entre eux ont eu recours au moins une fois à cette procédure, mais ils regrettent que le dispositif ne soit pas aussi souple qu’il pourrait l’être et ceci pour diverses raisons: restrictions d’emploi, modicité des sommes engagées, nécessité d’obtenir l’accord officiel du gouvernement et le feu vert du Siège. Cela explique que la moitié seulement des fonds disponibles aient été utilisés. Toutefois, l’Équipe d’évaluation a reçu l’assurance que le dispositif allait être revu pour lui donner plus de flexibilité.

259. Comme a pu le vérifier l’Équipe d’évaluation, les fonctionnaires du Siège sont d’avis que la procédure d’homologation technique des projets par les principales unités techniques, y compris des petits projets du PCT, peut constituer une charge de travail excessive pour le personnel technique tout en occasionnant des retards (signalés par 40 pour cent de l’encadrement technique supérieur au Siège). On a également constaté que cette procédure avait tendance à enfermer les projets dans les placards techniques des unités concernées du Siège. En même temps, le souci de se conformer aux avis des différents services techniques peut être un facteur de pression aboutissant à une pluridisciplinarité excessive des projets. Les mêmes procédures s’appliquent à tous les projets, petits ou grands, chacun devant obtenir le feu vert technique, opérationnel et financier, avant d’être soumis au Comité chargé de l’examen de programmes et de projets (PPRC).

260. Au niveau des pays, l’Équipe d’évaluation a constaté des degrés variables de focalisation dans l’utilisation des ressources du PCT, mais parfois le sens des priorités paraissait faire défaut, avec même une tendance au saupoudrage entre différents services ministériels.

261. L’Équipe d’évaluation en conclut que malgré les problèmes causés par les délais, le PCT joue un rôle important car il permet d’apporter une réponse rapide aux demandes des gouvernements. D’une manière générale, les autres agences spécialisées du système ne disposent pas d’un dispositif aussi important et aussi souple que le PCT pour répondre à des demandes ponctuelles. Toutefois, les Représentants de la FAO pourraient l’utiliser de manière plus stratégique et plus efficace dans le contexte de la décentralisation pour:

1. regrouper et répartir les fonds des donateurs;
2. apporter un appui technique ad hoc au personnel technique de la FAO et aux consultants auprès des Représentants de la FAO dans les domaines du soutien aux politiques, du développement du Programme de terrain et des partenariats avec la communauté internationale, tout en faisant passer les messages de la FAO;
3. apporter le soutien du PCT au préfinancement de la formulation des projets, etc. (tout en redoublant d’efforts pour inciter les donateurs à accepter divers mécanismes facilitant leur financement préalable).

9.1.2 Les prérogatives des Représentants de la FAO et le développement du Programme de terrain

262. L’Équipe d’évaluation a été informée que les Représentants de la FAO se sont vus clairement signifier que c’est désormais à eux de jouer un rôle pilote dans le développement du Programme de terrain au niveau des pays. Mais la plupart des intéressés estiment que la marge de manœuvre limitée dont ils disposent pour négocier avec les donateurs ne leur facilite pas la tâche. Ils regrettent en particulier de ne pas pouvoir accepter des donateurs décentralisés des sommes relativement modestes qui leur permettraient de payer des consultants, d’amorcer la préparation des projets, etc. Beaucoup d’entre eux ont signalé à l’Équipe d’évaluation ce qu’ils estiment être autant d’occasions manquées de ce fait²⁷. Ils estiment en outre que la FAO a perdu de son prestige au sein de la communauté internationale.

9.2 Soutien et encadrement administratif

9.2.1 Les différents niveaux d’autorité des Représentants de la FAO

263. Les différents niveaux d’autorité décisionnelle des Représentants de la FAO dépendent d’un certain nombre de facteurs qu’il convient de distinguer et d’analyser séparément selon que l’on considère: i) le niveau d’autorité concernant le développement et l’approbation du programme ou ii) le niveau d’autorité concernant les décisions financières et administratives. En ce qui concerne le développement et l’approbation du programme, le niveau d’autorité dépend à la fois des capacités du Représentant de la FAO et du personnel national de soutien au programme et de la qualité, de l’importance et de la rapidité de l’appui technique. Pour ce qui est des questions administratives et financières, le niveau d’autorité du Représentant de la FAO dépend aussi de ses capacités et de celles du personnel local, mais également des facilités de communication et du support en terme d’infrastructure.

9.2.2 Comment renforcer l’efficience et la réactivité de l’administration

264. On constate au sein des États Membres et chez d’importants partenaires du développement, donateurs compris, un sentiment très net que la hiérarchie et les procédures de la FAO sont excessivement lentes, bureaucratiques et centralisées. Pratiquement tous les États Membres ont déclaré dans leurs réponses au questionnaire que les Représentants de la FAO devraient avoir une autonomie plus grande au niveau des achats et des contrats. Le sentiment de frustration très vif ressenti dans les bureaux décentralisés en raison du poids du système et des procédures est souvent partagé par les services techniques et les responsables du Programme de terrain au Siège. La grande majorité des Représentants de la FAO indiquent dans leur réponse au questionnaire que leur absence d’autonomie administrative est un problème, et plus de 20 pour cent parlent d’un problème majeur quand il s’agit d’effectuer des achats ou des paiements, de signer des contrats ou de recruter du personnel local. Soixante et un pour cent des Représentants de la FAO se disent prêts, en échange d’une plus grande autonomie, à accepter une modification des clauses de leur contrat qui faciliterait l’adoption de mesures disciplinaires à leur encontre par la FAO pour sanctionner d’éventuels abus d’autorité ou erreurs de leur part, contre sept pour cent seulement qui refusent cette éventualité.

265. Si l’on compare avec les autres institutions, on constate que les fonds et programmes des Nations Unies délèguent beaucoup plus largement leur autorité que la FAO. Les représentants nationaux du PAM, par exemple, sont autorisés à procéder à des achats alimentaires d’urgence à hauteur de 200 000 dollars EU. La comparaison avec d’autres institutions spécialisées montre que le niveau d’autorité dans les pays est comparable à celui de la FAO en ce qui concerne les contrats, les achats et les contrats temporaires. Les pouvoirs des bureaux régionaux sont plus étendus à l’OIT et beaucoup plus à l’OMS. Les bureaux nationaux de l’OIT sont notamment habilités à délivrer des autorisations de voyage à l’étranger. Mais ce qui ressort surtout des contacts de la mission au niveau des pays, c’est que les procédures d’approbation des autres institutions spécialisées de l’ONU sont souvent plus souples et plus rapides. On réfléchit de façon quasi permanente au sein de la FAO aux moyens d’améliorer la situation; la marge de progression dans ce domaine n’en reste pas moins considérable.

266. En même temps, chacun sait bien que la FAO fonctionne avec de l’argent public et ne peut pas prendre les mêmes libertés que les entreprises du secteur privé, avec les risques de débordement que cela comporte. Force est aussi de reconnaître que la spécialisation dans l’exécution de certaines tâches présente des avantages et que la capacité de prendre des décisions administratives au niveau des bureaux décentralisés est forcément tributaire de la compétence du personnel et de la qualité des infrastructures.

267. La conclusion de l’Équipe d’évaluation est que si les procédures de prise de décisions administratives et financières de la FAO sont lentes et bureaucratiques, la situation n’est pas nécessairement meilleure dans les autres institutions spécialisées. Par contre, si la FAO veut apporter une réponse adéquate aux besoins des États Membres, il lui faudra s’aligner davantage sur les pratiques des fonds et programmes des Nations Unies, puisque c’est par rapport à eux que les gouvernements et donateurs jugent l’Organisation (si injuste que soit la comparaison). Il est important que la FAO, y compris au niveau des organes directeurs, apprécie mieux la nature du risque et les implications en terme d’impact et de rapport coût-efficacité des mesures de contrôle. Les raisons profondes pour lesquelles la FAO n’a pas mieux réussi à se libérer des pesanteurs administratives tiennent à une culture d’organisation:

1. qui est habituée à traiter toutes les transactions concernant les approvisionnements, quelle que soit leur importance, selon la même procédure, sans tenir suffisamment compte du coût relatif de cette procédure par rapport à l’importance des dépenses engagées;
2. qui ne tient pas dûment compte des risques relatifs au niveau des transactions, des services et des programmes;
3. qui considère que la gestion consiste plutôt à faire contrôler chaque transaction d’intrants en amont par plusieurs personnes des bureaux décentralisés ou du Siège, plutôt qu’à segmenter l’autorité et les responsabilités entre plusieurs décideurs dont chacun assume sa responsabilité individuelle;
4. par ailleurs, l’accent est mis davantage sur le contrôle et l’examen de chaque transaction en amont, plutôt que sur des dispositifs stratégiques de gestion et de soutien, qu’il s’agisse des budgets, de l’exécution des projets, du recrutement de personnel temporaire ou des achats;
5. les procédures ne sont pas suffisamment claires et devraient être harmonisées, les différentes unités administratives de soutien régionales n’appliquant pas toutes les mêmes règles;
6. les services administratifs de Rome ne sont pas suffisamment au courant du contexte dans lequel les systèmes sont appelés à fonctionner sur le terrain.

268. La documentation visant à informer le personnel décentralisé sur la conduite des démarches administratives s’est considérablement améliorée et le manuel opérationnel sur les projets est désormais disponible en ligne, mais le manque de manuels adaptés aux utilisateurs constitue toujours un problème préoccupant. Les systèmes de soutien informatisé ont également été améliorés, mais beaucoup reste encore à faire dans ce domaine.

269. La mission a commandé à l’intention des gestionnaires un document d’information sur la simplification des procédures administratives. La plupart des propositions examinées s’inspirent d’une étude interne de la FAO concernant les possibilités d’améliorer la mise en œuvre du Programme de terrain dans l’Asie et le Pacifique, mais le cadre de l’étude a été élargie et la faisabilité a fait l’objet de discussions avec les unités administratives de soutien des différentes régions. Les niveaux de performance et les capacités de chaque unité administrative de soutien ont également été passés en revue. Certains des changements proposés font déjà l’objet d’une réflexion active au sein de la FAO. L’Équipe d’évaluation estime que l’application de ces mesures améliorerait la capacité de réaction de la FAO et la confiance des Représentants de la FAO, tout en entraînant d’importantes économies qui permettraient de renforcer des secteurs clés comme la formation administrative, l’information sur les procédures et des systèmes d’appui adaptés aux utilisateurs dans le cadre de la décentralisation. En même temps, cela permettrait de supprimer le chevauchement des activités.

270. Confier aux vérificateurs aux comptes régionaux le soin de contrôler les vérificateurs des contrats locaux des Représentants de la FAO présente un certain nombre d’avantages. Actuellement, les vérificateurs aux comptes régionaux disposent d’un budget extrêmement limité pour leurs frais de déplacement et en sont réduits à travailler essentiellement dans le cadre des bureaux régionaux. Apparemment, le mandat des vérificateurs locaux des comptes des Représentants de la FAO va être élargi, ce qui pourrait faire d’eux l’avant-garde d’un dispositif renforcé de gestion et de contrôle des risques pour accompagner une décentralisation plus poussée de l’autorité. En même temps, l’accroissement du poste budgétaire pour frais de déplacement des vérificateurs régionaux renforcerait leur efficacité et celle de leurs homologues au plan local.

271. Dans tous ces domaines, l’Équipe d’évaluation est persuadée qu’il est possible d’utiliser plus systématiquement les capacités des unités administratives de soutien pour améliorer le rapport coût-efficacité sans que cela entraîne une forte augmentation des risques ou une détérioration appréciable du niveau des prestations.

272. Un point connexe important est celui de la planification de la préparation et de la gestion du budget des représentations de la FAO, qui est actuellement assurée par le Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées sur une base globale. Dans le cadre d’un bureau local, les principaux postes budgétaires des bureaux de pays sont les salaires du personnel local, auxquels il faut ajouter éventuellement le loyer, plus les salaires du personnel international. Il est proposé que les Représentants de la FAO soumettent leurs propositions budgétaires aux représentants régionaux. Ceux-ci négocieraient ensuite avec le Siège dans le cadre de l’enveloppe budgétaire globale des représentations, la décision finale en matière d’allocations budgétaires aux différentes représentations restant la prérogative du Siège et les dépenses des représentations étant ensuite contrôlées et gérées par les bureaux régionaux.

273. Le moment est venu de passer à un système faisant davantage appel aux responsabilités individuelles, avec pour contrepoids les contrôles qui s’imposent, en tenant compte des risques encourus et de la nécessité stratégique de maîtriser les budgets et les dépenses. La mise en œuvre de ces recommandations et des mesures afférentes, avec les augmentations d’effectifs qu’elles impliquent au niveau régional, devrait renforcer la capacité de réaction de la FAO et la confiance de ses représentants, tout en permettant des économies estimées (fourchette basse) à un peu plus de 4 millions de dollars EU par exercice biennal une fois complétées ces réformes, dont 1,9 millions de dollars EU au titre du Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées.

9.2.3 Unités administratives de soutien

274. La décentralisation a mis en place des unités administratives de soutien dans chaque bureau régional pour assurer le traitement des transactions, les fonctions de contrôle et les niveaux d’autorité transactionnelle. Malgré quelques difficultés de mise en place, le système a généralement bien fonctionné. Les bureaux de pays apprécient énormément que les unités administratives de soutien et les unités opérationnelles associées ainsi que le soutien d’information technologique soient disponibles dans la même zone horaire et soient dans une certaine mesure informés des problèmes spécifiques à chaque pays. Le fait de parler la même langue est un atout supplémentaire en Amérique latine et au Proche-Orient. Toutes régions confondues, les Représentants de la FAO ont estimé dans leur réponse au questionnaire que le soutien administratif s’était amélioré depuis la décentralisation (44 pour cent des réponses) ou était resté inchangé (47 pour cent). Le niveau de satisfaction est particulièrement élevé au Proche-Orient. Pour la moitié des Représentants de la FAO, la vitesse de réaction s’est améliorée alors que la situation a empiré pour 11 pour cent seulement d’entre eux. C’est dans les domaines du recrutement, des contrats et des achats que la plupart des Représentants de la FAO n’ont constaté aucun changement. Si tout le monde reconnaît que le Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées fournit un niveau de prestations adéquat, la mission a constaté qu’au vu de ce qui précède, les Représentants de la FAO et leur personnel préfèrent que ce soient les unités administratives de soutien régionales qui assurent l’appui administratif aux aspects de leur travail concernant le Programme ordinaire, plutôt que le Bureau de coordination du Siège comme c’est le cas actuellement. La seule exception est la région Afrique pour diverses raisons mais surtout à cause de la difficulté des communications électroniques et autres entre pays africains.

275. Les Représentants de la FAO et les bureaux régionaux eux-mêmes sont persuadés qu’ils pourraient fort bien s’acquitter directement d’un certain nombre de tâches qui les obligent actuellement à passer par le Siège, comme les autorisations de voyage. Ils proposent donc d’étendre les prérogatives, non seulement des Représentants de la FAO, mais également des bureaux régionaux.

9.2.4 Soutien aux Représentants de la FAO et aux bureaux régionaux au niveau de la technologie de l’information

276. De gros efforts ont été faits pour moderniser l’infrastructure en matière de télécommunications, la technologie de l’information et l’équipement informatique des Représentants de la FAO et des bureaux régionaux. La grande majorité des Représentants de la FAO jugent acceptable ou satisfaisante l’infrastructure en matière de télécommunications dont ils disposent, de même que leur équipement informatique. Près de la moitié d’entre eux estiment que l’accès à l’information s’est amélioré depuis la décentralisation, y compris en Afrique. L’infrastructure en matière de télécommunications de la FAO est moins développée que celle des fonds et programmes des Nations Unies, mais soutient la comparaison avec celles des autres institutions spécialisées. Cela tient au fait que les fonds et programmes ont une capacité d’investissement supérieure, alors que pour plusieurs institutions spécialisées, le coût global par fonctionnaire reste comparable à celui de la FAO. L’Équipe d’évaluation estime qu’il faut continuer à mettre l’accent sur l’amélioration des communications et des TI mais que l’absence de formation appropriée du personnel pour accompagner cet effort pose un grave problème.

277. Avant la création en 2002 d’une liaison par satellite, les communications entre Rome et Accra étaient difficiles. Si cette question est désormais réglée, les liaisons téléphoniques défectueuses entre Accra et de nombreux pays africains demeurent un vrai problème. L’Équipe d’évaluation propose donc d’étudier au plus tôt la possibilité d’autoriser les Représentants de la FAO en Afrique à joindre Accra par téléphone, soit en passant par le Siège, soit au moyen d’un système de cartes téléphoniques via Londres et Paris, villes avec lesquelles les liaisons sont particulièrement bonnes.

278. Chaque bureau régional est doté d’un spécialiste des technologies de l’information (TI). Le Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées compte également un spécialiste des TI et un assistant. La mission a constaté qu’à l’exception de l’Afrique, les Représentants de la FAO demandent et reçoivent un appui des spécialistes régionaux des TI de la même zone horaire, qui sont dans une certaine mesure au courant des conditions particulières à chaque pays, et qui, en Amérique latine et au Proche-Orient, présentent aussi l’avantage de parler la même langue. Le soutien en matière de TI aux Représentants de la FAO devrait être transféré du Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées aux bureaux régionaux avec dans chaque cas recrutement d’un membre du personnel recruté localement. En ce qui concerne l’Afrique, il est préférable que ce service continue à être assuré par Rome, de préférence par la Division des systèmes et techniques d’information.

9.3 Possibilités d’économiser en externalisant la charge de travail au Siège

279. L’Équipe d’évaluation n’a pas pu se livrer à l’examen approfondi des économies qui pourraient être réalisées en transférant certaines fonctions d’appui administratif au Siège dans d’autres sites où les coûts sont moindres (en particulier les frais de personnel des services généraux). L’idée générale est de réduire les coûts sans modifier les fonctions ou la filière d’autorité. La Division des technologies et systèmes d’information (AFI) étudie sérieusement cette possibilité pour certains services d’appui. Pour donner une idée des économies qui pourraient être ainsi réalisées, on a cité à l’Équipe d’évaluation l’exemple du Service des contrats et des achats: si l’ensemble des services était transféré à Bangkok sans modification structurale ou fonctionnelle, on économiserait 2,9 millions de dollars EU par exercice biennal, essentiellement en raison des frais de personnel des services généraux bien moins élevés.

9.4 Équilibrer les dépenses et les économies dans la mise en œuvre des recommandations de l’Équipe d’évaluation

280. Il appartient à l’administration et aux organes directeurs de décider de la portée, des modalités et du rythme de mise en œuvre et de suivi des recommandations de l’Équipe d’évaluation. Chiffrer le coût comparé de plusieurs scénarios d’application aurait obligé l’Équipe d’évaluation à se livrer à des spéculations et n’aurait certainement pas été un exercice très profitable. Pour calculer de façon détaillée et productive les coûts d’application, il faut que ce calcul s’inscrive dans le processus interne de planification, après les arbitrages rendus par l’administration et les organes directeurs. Certains coûts n’ont pu être fixés pour la simple raison que la recherche du niveau optimal d’investissement n’est sans doute pas une option réaliste pour une Organisation soumise à de telles contraintes budgétaires. L’administration préférera peut-être répartir les allocations en fonction des bénéfices escomptés (par exemple l’infrastructure et la création de capacités dans les technologies de l’information et de la communication). D’autres initiatives comme la création de groupes techniques installés à des centres clés de la communication dépendront de la mesure dans laquelle les gouvernements nationaux seront disposés à fournir des locaux et autres contributions en nature. Le résumé du tableau 3 montre toutefois que d’importants changements pourraient être envisageables dans la limite des ressources disponibles au cours des deux prochains exercices biennaux, avec des perspectives d’économies potentielles de l’ordre de 15 millions de dollars EU par exercice qui pourraient être redistribuées pour renforcer la décentralisation.

10 CONCLUSIONS GÉNÉRALES RENFORCER ET APPROFONDIR L’UNITÉ ET LA COHÉSION DE L’ORGANISATION

281. Le Directeur général s’est fait le champion de la décentralisation, laquelle s’avère essentielle pour comprendre les problèmes des pays Membres et tenter d’y répondre, impulsant le processus face à la résistance interne au Siège. L’Équipe d’évaluation a constaté que les pays Membres en développement souhaitent un rééquilibrage des relations institutionnelles internes au sein de la FAO de façon que les problèmes spécifiques des pays et des régions reçoivent autant d’attention que le très important travail d’harmonisation et de normalisation des départements techniques du Siège. L’ensemble de la communauté internationale au service du développement (Nations Unies et donateurs) ressent comme les gouvernements des pays en développement la nécessité de combiner un système de décision décentralisé et une vision unitaire des objectifs politiques et stratégiques. L’Équipe d’évaluation constate que les objectifs de la décentralisation n’ont été que partiellement atteints, ce qui est dû en grande partie au déséquilibre structurel et institutionnel au sein de la FAO, où il existe un déséquilibre entre la capacité de réponse aux besoins des pays et régions d’une part, et le poids des programmes techniques et structures administratives de l’autre.

282. En même temps, l’Équipe d’évaluation s’est trouvée confrontée à une mentalité largement répandue au Siège, selon laquelle l’on serait forcément mieux qualifié pour prendre les décisions administratives et techniques à Rome que dans les pays et régions concernés. Il est d’ailleurs significatif que bon nombre des administrateurs de rang supérieur du Siège n’aient pratiquement jamais eu de contact direct avec les représentations ou les bureaux régionaux de la FAO, n’ayant jamais reçu d’affectation ou effectué de longues missions dans les pays en développement. Les budgets et programmes sont gérés discipline par discipline par les départements techniques centralisés. Autre élément typique de cette culture: le contrôle en amont (avant leur mise en application) des décisions en matière de budget, de dépenses et d’approvisionnements selon une procédure qui multiplie à l’excès les vérifications. Toute considération d’efficacité mise à part, cette procédure est inefficace car elle dilue les responsabilités et aboutit à des décisions impersonnelles. Elle déresponsabilise également les gestionnaires des structures décentralisées. Il faut donc recentrer le système de contrôle en aval des décisions en s’appuyant sur l’analyse des risques et la responsabilisation sans équivoque des décideurs individuels.

283. Une conclusion s’impose: la FAO ne peut pas avoir la même approche dans toutes les régions et dans tous les pays en développement. L’Organisation va donc devoir adapter ses structures institutionnelles, son expertise et ses priorités à la spécificité du contexte local. En matière de développement, l’une des faiblesses de l’Organisation à ce jour est de n’avoir pas su s’adapter comme il l’aurait fallu à la diversité des situations. Il faudrait aussi qu’elle tende à davantage de flexibilité pour pouvoir s’adapter aux besoins d’un monde en constante évolution. Dans la limite des ressources disponibles, il faut se remobiliser et promouvoir des changements majeurs pour:

1. permettre à la FAO de mieux répondre aux besoins de chaque pays;
2. veiller à identifier les besoins communs à l’ensemble de chaque région pour réagir en conséquence.

284. La capacité accrue de la FAO de réagir de façon plus souple dans un contexte décentralisé suppose la possibilité d’adapter le profil et les compétences spécifiques du personnel aux besoins des pays. Cela implique une modification du règlement du personnel, ainsi qu’une action concertée de la FAO avec les autres institutions du système qui poursuivent les mêmes objectifs.

285. Les représentants régionaux de la FAO doivent devenir la plaque tournante des activités de l’Organisation dans leur région, dans le cadre d’une stratégie régionale concertée, avec des entités de programme et conformément aux principaux objectifs du Plan à moyen terme approuvé par le Conseil et la Conférence. Au niveau des pays, le travail devrait s’appuyer sur les cadres nationaux d’action prioritaire approuvés par le Comité du Programme de terrain interne à la FAO qui constitueront la structure de base pour élaborer la stratégie régionale. Les représentants régionaux devraient multiplier les déplacements dans leur région pour se mettre à l’écoute des pays Membres, assurer un suivi de haut niveau des processus de développement initiés par le Directeur général et apporter leur soutien aux Représentants de la FAO et aux équipes techniques sur des points difficiles.

286. Les représentants régionaux devraient être membres à part entière de la Réunion de direction de haut niveau et assister aux réunions des principaux organes directeurs²⁹. Ils pourront ainsi devenir au sein de l’administration les représentants du travail de l’Organisation dans leur région, où ils auront la responsabilité de veiller à traduire en action les priorités et stratégies globales de l’Organisation. Ils bénéficieront ainsi d’une meilleure intégration, ce qui ne peut que renforcer l’unité et la cohésion de l’Organisation.

287. Afin de mieux soutenir l’action des Représentants de la FAO, les représentants régionaux devraient devenir leurs principaux interlocuteurs, ainsi que ceux des techniciens régionaux, pour tout ce qui a trait aux questions de programme au niveau des pays et aux activités régionales³⁰. Cela les obligera à dialoguer beaucoup plus assidûment avec les Représentants de la FAO pour renforcer leur rôle en matière d’élaboration des stratégies, d’aménagement structurel et de programmation. Les Représentants de la FAO continueront à faire rapport au Directeur général pour tout ce a qui a trait aux grandes questions d’orientation et de politique et à la politique générale de la FAO dans les pays dont ils ont la responsabilité.

288. En même temps, il faudra veiller à ne pas introduire de ce fait un échelon bureaucratique supplémentaire dans le processus normal de la communication. Celle-ci doit continuer comme cela se passe actuellement, à circuler sans intermédiaire entre les principales parties intéressées, les Représentants de la FAO et techniciens traitant directement avec les services techniques et les divisions de coopération technique et administrative compétentes du Siège et des régions, selon leurs besoins. De même, il conviendra de multiplier et d’encourager les contacts entre les techniciens des régions et les services compétents du Siège, ce qui implique notamment la mise en place de points focaux personnalisés, de systèmes de contrôle et des possibilités accrues de confrontations personnelles directes.

289. Les représentants sous-régionaux du Pacifique et des Caraïbes devront continuer à rendre compte directement au Siège et au Directeur général, compte tenu des besoins très particuliers des petites sous-régions insulaires. Les autres bureaux sous-régionaux devront rendre compte à leurs représentants régionaux respectifs pour permettre une gestion régionale unifiée³¹. Tous les bureaux de liaison devront rendre compte à la Direction générale, comme c’est d’ailleurs en fait largement le cas actuellement. Pour les questions strictement européennes, le Bureau de Bruxelles traitera directement avec REU.

290. La politique et la gestion globale des nominations et affectations des Représentants de la FAO continueront à être gérées par une unité du Bureau du Directeur général. Tous les services des bureaux nationaux seront assurés par les unités administratives de soutien sur place, alors qu’actuellement ce sont les unités administratives de soutien régionales qui gèrent les ressources extrabudgétaires et le Bureau de coordination des activités normatives, opérationnelles et décentralisées, le Programme ordinaire.

291. À l’appui de ces changements, il faut absolument s’efforcer d’améliorer la qualité des effectifs selon que de besoin à tous les niveaux et dans toutes les régions pour être à la hauteur des défis et des possibilités offertes par la réforme des structures et la délégation des responsabilités. L’Organisation doit également resserrer le maillage de ses réseaux pour encourager autant que possible l’échange direct et le dialogue. Le prix à payer pour une décentralisation réussie est lié notamment à la multiplication des réunions et des échanges interactifs interrégionaux comme au sein des régions. Toutes les institutions spécialisées du système des Nations Unies y consacrent une part beaucoup plus importante de leurs ressources que la FAO.

292. Pour que ces changements institutionnels atteignent leurs objectifs en termes d’unité, de pertinence et d’impact, le rééquilibrage des responsabilités internes suppose que les instances dirigeantes de l’Organisation accordent beaucoup de temps à réfléchir aux problèmes des pays et des régions. Sinon, même avec la modernisation du système de communications et une participation accrue des représentants régionaux aux réunions de la FAO, comme à la Réunion de direction de haut niveau, ceux-ci resteront en position de faiblesse par rapport aux ADG du Siège et risquent également de ne pas bénéficier de l’encadrement et du soutien nécessaires. Il est difficile de demander au Directeur général qui a en charge l’ensemble des activités de la FAO de s’occuper de ces questions au jour le jour; pourtant il est indispensable qu’elles bénéficient d’une attention soutenue au plus haut niveau de l’Organisation.

293. C’est pourquoi l’Équipe d’évaluation propose que sans affaiblir en rien la relation hiérarchique directe entre les représentants régionaux et le Directeur général, celui-ci demande au Sous-Directeur général de s’occuper en son nom du détail des problèmes des pays et des régions. Le Sous-Directeur général se verrait confier la responsabilité d’assurer des relations de travail fondées sur la collaboration entre les départements du Siège et les bureaux décentralisés. Le Sous-Directeur général aurait également des pouvoirs plus étendus pour s’assurer que les activités aux niveaux régional, sous-régional et national, soient pleinement conformes à la politique, à la stratégie et aux plans de travail de la FAO.

294. En résumé, ces propositions visent à renforcer et approfondir le processus de décentralisation au sein d’une Organisation confortée dans sa cohérence:

1. en associant pleinement les gestionnaires régionaux aux prises de décision collectives au plus haut niveau et les Représentants de la FAO au processus régional;
2. en élaborant une vision stratégique et des priorités de programme pour chaque région et chaque pays sur la base d’un cadre national d’action prioritaire actualisé en permanence;
3. en améliorant la gamme de compétences du personnel et la disponibilité des effectifs et des autres ressources des régions conformément aux besoins et au potentiel de chaque pays, pour inaugurer une méthode de travail axée davantage sur la réponse aux demandes;
4. en recourant davantage à l’expertise régionale et aux ressources financières locales en sollicitant de nouveaux donateurs;
5. en adoptant des mesures incitatives et en simplifiant les procédures;
6. en passant d’une culture de contrôle et d’encadrement des initiatives à une culture de responsabilité fondée sur l’appréciation:

• des résultats (contrôle et évaluation)
• des initiatives (vérification des comptes)

Cela suppose de privilégier les opérations de contrôle en aval plutôt qu’en amont, et donc de prendre en ligne de compte l’évaluation des risques et l’appréciation des performances, tout en apportant des modifications au niveau des descriptions de postes et des contrats (renforcement des mesures incitatives et disciplinaires);

7. en s’assurant que le personnel de l’ensemble des représentations et bureaux régionaux présente les qualités et qualifications nécessaires.

295. L’analyse approfondie à laquelle a procédé l’Équipe d’évaluation a permis d’identifier quelques problèmes majeurs qui compromettent gravement le rapport coût-efficacité des effectifs régionaux et nationaux de la FAO du point de vue des prestations aux pays Membres et sapent la cohésion de l’Organisation. Conformément à son mandat, l’Équipe d’évaluation a formulé des recommandations visant à rendre ces services plus performants. Elle souhaite que le présent rapport contribue à une prise de conscience de ces problèmes et suscite un débat constructif sur les moyens de les résoudre. En l’absence de ces réformes qui devraient, au minimum, améliorer les capacités du personnel en cas de carence avérée, déléguer davantage l’autorité en matière de décision, ajuster les ressources de façon à permettre aux fonctionnaires de voyager et de travailler davantage en dehors du Siège et mettre en place des processus prioritaires efficaces au niveau des pays, les perspectives d’amélioration ouvertes par la décentralisation en cours seraient largement compromises.

296. En conclusion, même si l’Équipe d’évaluation s’était fixé comme objectif de formuler des propositions réalistes compte tenu des ressources disponibles, et bien qu’il existe des lacunes auxquelles il faut remédier, l’équipe a acquis la conviction qu’avec les réformes recommandées dans le présent rapport, l’action décentralisée de la FAO pour servir au plus près les pays Membres mériterait un effort budgétaire accru sans réduire pour autant les ressources affectées aux activités normatives.

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²⁴ En 2002, dans son rapport, le CCI demandait au Directeur général d’établir une description-type des connaissances spécialisées, des compétences et de l’expérience attendues des représentants régionaux.

²⁵ L'Équipe d'évaluation a été informée que deux membres du personnel avaient fait appel des décisions du PNUD auprès du tribunal administratif des Nations Unies, mais c’est un prix que l’administration du PNUD se dit prête à payer.

²⁶ Le montant est actuellement d’environ 1,5 million de dollars EU pour l’exercice biennal. La possibilité pour les représentants de financer de petites missions de consultation.

²⁷ Il y a eu des exceptions, et l’on cite des situations d’urgence ou les Représentants de la FAO ont été autorisés à recevoir directement des dons de l’ordre de 50 000 dollars EU.

²⁸ Sur la base de 15 pour cent de réduction.

²⁹ Voir aussi CCI 2002, ibid.

³⁰ Voir aussi les Comptes vérifiés, 1998-1999, par. 172, C2001/5, novembre 2001.

³¹ L’Équipe d’évaluation a appris qu’un nouveau système à l’étude prévoit que tous les bureaux sous-régionaux rendront compte à l’avenir aux représentants régionaux.