4. NECESIDADES DE APOYO AL DESARROLLO DE LOS PAÍSES Y RESPUESTA DE LA FAO

4.1 Necesidades de los países en materia de apoyo al desarrollo

4.1.1 Prioridades del Marco Estratégico y de los objetivos de desarrollo del Milenio

82. El equipo encargado de la descentralización era consciente de que la medida última de la eficacia de la FAO en su labor descentralizada estaba en ayudar con éxito a los Estados Miembros a alcanzar sus objetivos, establecidos en su Marco Estratégico, es decir:

• acceso de todas las personas en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos para asegurar la reducción del número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015 (que en términos generales corresponde al ODM 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre (Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día y reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre para el año 2015);
• contribución ininterrumpida de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles, con inclusión de la pesca y la silvicultura, al progreso económico y social y al bienestar de todos (en este objetivo hay una correspondencia estrecha de intereses con el ODM 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo (en particular, “Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello incluye el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano internacional”; y “atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos” para sus exportaciones); y
• conservación, mejoramiento y utilización sostenible de los recursos naturales, con inclusión de la tierra, el agua, los bosques, las pesquerías y los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura (que coincide con el ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente).

83. Ante todo, el equipo considera que la FAO tiene que prestar atención al primer objetivo, a saber, el establecido en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996: “Acceso de todas las personas en todo momento a alimentos suficientes, nutricionalmente adecuados e inocuos para asegurar la reducción del número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015”. En la evaluación se reconoce que para alcanzar este objetivo hay que prestar la debida atención a los países y regiones con un número elevado de personas subnutridas. Al mismo tiempo, la FAO ha de dar respuestas apropiadas a otros países y regiones donde el número de personas subnutridas puede ser menor, pero con una población elevada dependiente de la agricultura, y a otros problemas y posibles sectores claramente comprendidos en el mandato de la Organización.

4.1.2 Opiniones de los países y los asociados en el desarrollo

84. En sus reuniones con el equipo de evaluación, los ministros y altos cargos declararon que apreciarían que la FAO concediera mayor importancia a la elaboración y/o el impulso de sus políticas y estrategias nacionales. Indicaron que valoraban positivamente a la FAO como proveedora de información y conocimientos, en particular sobre cuestiones de primer orden (se mencionaron con frecuencia cuestiones comerciales y la ayuda para comprender las repercusiones de las nuevas tecnologías, como por ejemplo los organismos modificados genéticamente, u OMG). Los funcionarios técnicos de la Sede también concedían una prioridad elevada a las esferas de carácter normativo y estratégico y los FAOR insistían en facilitar el diálogo nacional sobre políticas. En las respuestas de los países a los cuestionarios, que probablemente reflejan los intereses de los ministerios de agricultura en todos los niveles, se insistió en la necesidad de asistencia de tipos muy diversos. Tendían a destacar menos las políticas y estrategias y la facilitación del diálogo sobre políticas y más los conocimientos especializados. En general, la máxima valoración correspondía a las necesidades de desarrollo de proyectos y programas.

85. El comercio, y de manera particular las cuestiones relativas a las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y los obstáculos técnicos al comercio (OTC) (incluidos los OMG, la inocuidad de los alimentos y las plagas y enfermedades de los animales y las plantas), suele ser importante para todas las regiones. Sin embargo, en la evaluación se comprobó en relación con otros asuntos que había diferencias sustanciales entre los niveles de desarrollo y las regiones en cuanto a los asuntos de políticas para los cuales se solicitaban aportaciones. En las respuestas de los países a los cuestionarios no figuraba una demanda elevada de especialistas por sectores y en macropolíticas, lo cual se corresponde con el deseo de que la asistencia sobre políticas y estrategias se preste en esferas técnicas, institucionales o subsectoriales. Aunque los países que tienen DELP o los están preparando, especialmente en África, buscan con frecuencia apoyo sectorial e intersectorial, así como en relación con la pobreza rural y la seguridad alimentaria familiar, en otras partes se buscan aportaciones más específicas, orientadas a las políticas sobre cuestiones como la tenencia de la tierra (CEI y África), la ordenación de los recursos hídricos, la pesca y la silvicultura. En la evaluación se observó que los países muy poblados tenían cuestiones de carácter normativo y conexas de ámbito provincial. Además de ocuparse de las cuestiones comerciales, muchos países de América Latina están haciendo frente a bolsas de pobreza y hambre en el medio rural.

86. En general, ni los altos funcionarios de los gobiernos ni los donantes consideraban que la FAO desempeñara una función importante en la movilización de fondos o la prestación de asistencia. En las respuestas a los cuestionarios de los países se destacó pocas veces la función de la FAO en la ejecución de proyectos en gran escala. También se comprobó que la demanda y la necesidad de actividades piloto destinadas a demostrar políticas y enfoques variaban de un país a otro. La FAO llevaba a cabo actividades piloto en sectores como la lucha integrada contra las plagas y la ordenación de los recursos hídricos, actividades que eran además el punto de partida del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA). En la evaluación se comprobó que las actividades piloto en Burkina Faso y en China habían tenido repercusiones, pero se habían de aumentar hasta alcanzar un nivel crítico de efecto de demostración y solamente se reproducirían los aspectos de la experiencia piloto que habían resultado valiosos y no todo el conjunto. En las respuestas a los cuestionarios, los países de ingresos medianos concedían escasa prioridad a las actividades piloto. En los países en los que predominaban las ONG o los proyectos bilaterales independientes, a menudo satisfacían ellos esta necesidad. Los altos funcionarios de los gobiernos indicaron a veces al equipo de evaluación que por este motivo consideraban que la FAO tenía una función escasa en las actividades piloto y de demostración. Muchos funcionarios del sistema de las Naciones Unidas y la comunidad de donantes se mostraron muy críticos con las actividades piloto, señalando que no tenían repercusiones y que el trabajo debería tener un carácter estratégico. El equipo de evaluación observó que en la formulación de proyectos piloto se deberían incorporar siempre elementos que facilitaran la reproducción y la mejora.

87. Los países de ingresos medianos también consideraban que la FAO era fundamentalmente un canal de comunicación bidireccional para la experiencia entre los países y los continentes. Opinaban a este respecto que tenían algo que ofrecer al resto del mundo y que la FAO debería canalizar esos conocimientos.

88. También se consultó en los países a los asociados internacionales en el desarrollo (el sistema de las Naciones Unidas, los donantes, las IFI) sobre las prioridades que asignaban a la FAO y, en consecuencia, los sectores en los que cabía esperar que respaldaran la labor de la Organización. Casi siempre pusieron de relieve que en su opinión la FAO tenía ventaja comparativa en el desarrollo normativo e institucional en las esferas de su mandato, donde era importante la neutralidad de la Organización y su conocimiento de las tendencias mundiales y las repercusiones de la tecnología. También subrayaron la función normativa de la FAO y su papel a la hora de dar a conocer a los países experiencias comparables de otras partes.

89. Los asociados internacionales en el desarrollo atribuían a la FAO una función importante en los equipos de las Naciones Unidas en los países, proporcionando orientación y coordinación con objeto de armonizar el trabajo de la comunidad internacional en todas las esferas del mandato de la Organización. Se puso de relieve sobre todo la contribución al contenido de la formulación del PESA y a una aplicación más detallada de la estrategia. También señalaron la importancia de que la FAO trabajara con todos los ministerios pertinentes, lo cual no ocurría siempre. Los ministerios de finanzas y de planificación destacaron también que la FAO tenía que trabajar como parte integrada en el sistema de las Naciones Unidas para influir en el programa de desarrollo a favor del desarrollo rural y del lugar que había de ocupar la agricultura en la superación de la pobreza y la contribución al crecimiento económico. Los funcionarios gubernamentales y los asociados internacionales observaron que en muchos países había dificultades para dialogar sobre cuestiones sectoriales con los ministerios competentes, incluido el de agricultura, y con sus altos funcionarios y que la comunidad internacional podía contribuir a fomentar el diálogo interno si había colaboración.

4.1.3 Convergencia de la respuesta de la FAO con los objetivos estratégicos

90. En la evaluación se examinó, mediante un análisis estadístico, la relación entre la respuesta de la FAO a los países y las prioridades globales de la Organización para satisfacer las necesidades y respaldar las posibilidades de desarrollo. Se examinaron los recursos de la FAO puestos a disposición de los países (en función del tamaño de las oficinas de los Representantes de la Organización y los recursos de que disponía directamente la FAO de manera flexible, es decir, el PCT) en comparación con una serie de criterios. Éstos eran los siguientes: número de personas malnutridas; tamaño de la población dependiente de la agricultura; tamaño del Programa de Campo de la FAO; y volumen de la asistencia para el desarrollo que fluía hacia el país. En la evaluación también se tuvieron presentes otros factores menos tangibles, como la disponibilidad en los países de conocimientos técnicos propios y la medida en que podían recurrir a otras fuentes de apoyo técnico.

91. En la evaluación se comprobó que los países de bajos ingresos como grupo recibían de la FAO más recursos por país que el promedio de todos los países. También se observó que se reconocían las necesidades de África en la cuantía de los recursos puestos a disposición y que, efectivamente, la parte más importante de los recursos se destinaba a África. Excluidas del análisis China y la India, la correlación más fuerte se producía entre los recursos del PCT y la población dependiente de agricultura, siendo más débil la de los recursos del PCT con el número de personas malnutridas. Aunque la correlación no explica en ninguno de estos dos indicadores la mayor parte de la variación entre los países, hay una diferenciación sustancial entre ellos en las asignaciones de PCT⁷. Así pues, la tendencia de la asignación de recursos se está desplazando en el sentido apropiado, concentrándose en los países menos adelantados y el tamaño de la población dependiente de la agricultura, pero es necesario reforzar la correlación con la situación de la seguridad alimentaria y con la pobreza, especialmente en los países grandes.

92. Entre ellos, la India y China cuentan con el 44por ciento de la población subnutrida del mundo (alrededor de 350 millones de personas). La pobreza de estos dos países es también un fenómeno predominantemente rural. Está concentrada asimismo en estados y provincias particulares que tienen una población (alrededor de 100 millones de habitantes) igual a la de muchos países de tamaño medio. Ambos países tienen problemas delicados de carácter normativo para los que pueden recurrir al resto del mundo y experiencias valiosas que pueden compartir con otros países. También disponen de enormes recursos intelectuales y financieros propios, aunque los ingresos per cápita de la India siguen siendo los de un país menos adelantado. El equipo llegó a la conclusión de que la FAO había aportado una contribución particular a estos dos países y que el número de personas pobres afectadas por el hambre en el medio rural los convertía en candidatos a una concentración de recursos algo superior a la que estaban recibiendo (desde el punto de vista de la dotación de personal de las Representaciones de la FAO, las asignaciones del PCT y la utilización de recursos del Programa Ordinario). Sin embargo, la FAO debía establecer dentro de los países prioridades en sus esferas de acción basándose en la pobreza desde el punto de vista geográfico y en función del problema.

93. En la Región Europea de la FAO hay cinco países de la CEI⁸. Otros países de la CEI de Asia central⁹ pertenecen a la Región del Cercano Oriente de la FAO y en parte a la de Asia¹⁰. Aunque los países de la CEI han recibido en algunos casos un apoyo técnico sustancial, ninguno de ellos tiene un FAOR residente y hay escasez de personal especializado en sus problemas. El 1º de mayo de 2004 se incorporaron a la Unión Europea (UE) ocho países comprendidos en la REU/SEUR y ya no reúnen las condiciones para recibir asistencia del PCT de la FAO¹¹. Esto da una nueva configuración a la región. Los países de la CEI tienen vínculos históricos, culturales y lingüísticos con Europa central y oriental. Además, afrontan problemas característicos de los países en transición que son semejantes a los de otros países del Cáucaso y los Balcanes pertenecientes a la CEI y comparten un proceso de transición análogo al ya experimentado por los países de Europa oriental que se han incorporado a la UE. El idioma común de la CEI (por lo menos en la esfera gubernamental) es el ruso.

94. En la evaluación se llegó a la conclusión de que, en su descentralización, la FAO debía trabajar para dar una respuesta técnica más enérgica con arreglo a las prioridades de la Organización y más proporcional a las necesidades y solicitudes de los distintos países, especialmente en cuanto a la inseguridad alimentaria y la dependencia de la agricultura. Aun teniendo plenamente en cuenta las prioridades de la FAO, esta respuesta debería estar orientada a la demanda y al mismo tiempo ser más específica.

4.1.4 Sectores que han de recibir asistencia de la FAO

95. Aunque en la evaluación no se pudo hacer ningún tipo de evaluación de las necesidades que sirviera de fundamento para un ajuste detallado de la capacidad a dichas necesidades, fue posible formar una opinión global basándose en visitas a países de muestra y con la información ulterior de las respuestas a los cuestionarios. En la evaluación se comprobó que las modalidades de las demandas de los países tenían un grado elevado de coherencia con los objetivos de los Estados Miembros que procuraba respaldar la Organización, definidos en el Marco Estratégico de la FAO. A este respecto y salvo escasas excepciones, los países con una proporción elevada de personas malnutridas concedían la máxima prioridad al apoyo de la FAO para superar el hambre y la pobreza rural. Otros países tendían a concentrar sus prioridades en relación con la FAO en el segundo de los objetivos de los Estados Miembros definidos en el Marco Estratégico, es decir, la contribución de la agricultura al desarrollo económico y social.

96. La ventaja comparativa de FAO y las demandas de los países exigen que la Organización conceda mayor importancia al apoyo preliminar (estratégico o institucional) a los países. Dicho apoyo tiene que servir para facilitar aportaciones para la formulación y aplicación de políticas y programas de lucha contra la pobreza y el hambre (por ejemplo los DELP), pero que también sean importantes para el desarrollo subsectorial de las políticas y el comercio. Asimismo, en la evaluación se llegó a las siguientes conclusiones:

1. en todas las regiones es necesaria una labor normativa regional, a fin de agrupar a los países en la vigilancia de la seguridad alimentaria familiar, abordar los problemas comunes de escasez de agua o eliminar los obstáculos al comercio de los productos agrícolas en las subregiones (por citar sólo un pequeño número de los muchos ejemplos que hay). La labor normativa mundial de la FAO es más directamente beneficiosa en relación con los problemas de los países de ingresos medianos y los países con una población elevada, como la India;
2. la demanda de proyectos de transferencia de tecnología de ámbito nacional suele tener la máxima importancia para los países pequeños, incluidos los pequeños Estados insulares. En los países de ingresos medianos y los muy poblados que disponen de recursos intelectuales propios importantes, ésta no es una esfera en la que la FAO tenga una ventaja comparativa significativa. Sin embargo, la Organización tiene ventaja comparativa en las repercusiones de la tecnología para las políticas, ya se trate de intensificación, biotecnología, mecanización o industrialización agraria;
3. los proyectos piloto pueden desempeñar una función importante en la demostración de políticas, enfoques y tecnologías, pero se han de utilizar de manera selectiva donde llenen un verdadero vacío, cuando haya una previsión razonable de que las autoridades aplicarán los resultados del proyecto piloto y cuando haya condiciones previas para la ampliación en último término de los elementos del proyecto piloto que se consideren valiosos;
4. las posibilidades de repercusiones del apoyo a la reforma y el fortalecimiento de las instituciones suelen ser máximas en las situaciones en las que se están registrando cambios importantes, como ocurre en los países de la CEI, o cuando se reconoce que los mecanismos institucionales anteriores no funcionaban, por ejemplo en la ordenación de los recursos hídricos, forestales o pesqueros. Hay que actuar con cautela para garantizar que la labor de fortalecimiento de las instituciones no desplace excesivamente la capacidad de los gobiernos; y
5. la aportación de la FAO a la reconstrucción es importante tras las principales situaciones de urgencia, en particular las debidas a las guerras y los disturbios civiles, para el mantenimiento de los medios de subsistencia cuando persiste la situación de urgencia. Los países de ingresos medianos y los países grandes muy poblados no necesitan asistencia de urgencia de la FAO para las inundaciones, las sequías, etc., pero puede ser importante para ellos en los casos de enfermedades transfronterizas, como por ejemplo la reciente peste aviar, en los que se necesita apoyo en relación con las políticas y estrategias más que aportaciones materiales.

4.2 Ejecución descentralizada del Programa de Campo en respuesta a las necesidades de los Miembros

97. En la evaluación se observó que cuanto menor era la actuación del Programa de Campo en un país menor era la notoriedad de la FAO y su capacidad para responder como asociada con el gobierno y la comunidad internacional. De las conversaciones con los donantes se dedujo que en muchos países había posibilidades de ampliación de las aportaciones de la FAO si la Organización demostraba su voluntad de establecer asociaciones flexibles, desempeñando una función de apoyo y no exclusivamente directiva y demostrando su capacidad técnica y de ejecución.

98. El proceso de cambio hacia la descentralización del Programa de Campo ha tenido algunos efectos negativos, así como resultados positivos, y ofrece posibilidades de cara al futuro. Tal vez lo más notable sea que se considera que los efectos perturbadores en las fases iniciales del proceso han contribuido a una disminución de la ejecución del Programa de Campo de la FAO con cargo a recursos extrapresupuestarios, aunque no parece que siga ocurriendo esto, y las causas son complejas. El principal factor fue la decisión del PNUD de interrumpir la ejecución de los organismos de las Naciones Unidas. Esto fue importante en un momento en el que, debido a la reducción global del presupuesto de la FAO, ésta no podía seguir respaldando el mismo nivel de capacidad operacional que había mantenido antes en la Sede. Los donantes estaban prestando menos atención a la agricultura. Hubo un desplazamiento desde la financiación basada en proyectos hacia diversas formas de apoyo programático y presupuestario. La ejecución nacional se convirtió en la modalidad preferida y varios donantes descentralizaron la responsabilidad hacia el plano de los países. Esto significaba que la propia descentralización de la FAO tenía una importancia creciente si se quería mantener el Programa de Campo con cargo a recursos extrapresupuestarios y movilizar nuevas fuentes de financiación.

99. Estos efectos pueden ser también exagerados, puesto que la relación es compleja. El mejor indicador de la medida en que el proceso de cambio durante la descentralización fue reduciendo el Programa de Campo es el PCT, financiado con cargo a los propios recursos de la FAO, por lo que no está sujeto a factores externos. Tras la conclusión de las medidas más recientes de descentralización, el PCT está mostrando ahora una recuperación acentuada en los gastos y las aprobaciones. Por otra parte, es evidente que el sistema global de tramitación de los proyectos del PCT está funcionando mejor. Los gastos del PCT, que fueron de 37,2 millones de dólares EE.UU. en 1995, descendieron a sólo 22,8 millones de dólares en 2000, pero posteriormente se han recuperado, ascendiendo a 51,4 millones de dólares EE.UU. en 2003. Aunque sigue habiendo problemas con algunos aspectos del PCT, en particular retrasos, en la evaluación se llegó, pues, a la conclusión de que ya estaba funcionando la descentralización de la ejecución de los proyectos de campo hacia las Representaciones de la FAO.

100. Los FAOR elaboran ahora un marco de programa para la Organización en el país como parte de su presentación de informes anuales, y algunos de ellos (por ejemplo el de Mozambique) han preparado documentos del programa en el país. Hasta mayo de 2004 se habían distribuido 49 marcos de programas. En África austral y oriental y en América Latina se ha llevado a cabo un número limitado de misiones interdisciplinarias de programación dirigidas por las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas y en otras partes han realizado misiones las Subdirecciones sin participación de otro personal técnico. Los FAOR notificaron que se había elaborado un documento de estrategia nacional para la actuación de la FAO en el 38por ciento de los países con Representantes de la Organización. La inmensa mayoría de los Representantes (90 por ciento) y los Coordinadores Nacionales de la FAO respondieron que sería útil disponer de dicho marco (sólo comparte esta opinión la mitad del personal técnico superior de la Sede).

101. El equipo de evaluación observó las maneras en que mejor podía respaldar la FAO la respuesta del Programa de Campo a las necesidades de los países en el contexto de la descentralización. En primer lugar, había que hacer coincidir la respuesta de la FAO con las prioridades de los países. Esto sólo se puede conseguir mediante un diálogo constante a nivel nacional. La presencia de la FAO en los países tiene que poder llevar adelante este diálogo y mantenerlo para el establecimiento de prioridades en el trabajo de la Organización en el país, la preparación de actividades específicas de la FAO y la gestión del ciclo de proyectos, y ha de tener atribuciones para ello.

102. El equipo de evaluación comprobó que todos estos esfuerzos se estaban realizando en gran parte en la dirección justa. No obstante, observó, y así lo confirmaron los asociados en el desarrollo y los gobiernos, que en lugar de facultar a los FAOR para emprender el diálogo nacional constante que se necesitaba para mejorar el Programa de Campo y las oportunidades de inversión en el marco del PESA, la NEPAD, etc., la FAO se estaba basando a menudo de manera excesiva en aportaciones a corto plazo de las dependencias de asistencia para las políticas y de la TCA y la Dirección del Centro de Inversiones (TCI) en Roma. El equipo de evaluación también examinó algunos de los documentos de tipo programático preparados por estas misiones durante sus visitas a los países y las oficinas regionales y observó que en muchos de ellos no se establecían prioridades o una estrategia real. Dichos documentos no eran en general muy conocidos y con frecuencia las partes que no los habían preparado no los consideraban como algo propio, e incluso en algunos casos ocurría esto con los propios FAOR y los países, la Organización en un ámbito más amplio y los donantes. Con la excepción de América Latina, el equipo observó que la participación de los países solía limitarse a ser consultados por la misión que preparaba estos documentos. El equipo no encontró ningún ejemplo de ninguno que se preparase en estrecha consulta con los donantes. Sin embargo, el mayor problema estaba en que carecían de carácter oficial en el país o en la FAO. No había aceptación, o incluso conocimiento amplio, de estos documentos como representativos de la estrategia de la FAO en los países interesados.

103. El PCT de la FAO es un instrumento muy importante para la Organización en la preparación de la respuesta del Programa de Campo, pero en la evaluación se vio que los límites en su flexibilidad, la falta de facultades de los FAOR para adoptar decisiones sobre su utilización y los retrasos obstaculizaban sus posibilidades de acción. Para facilitar la presentación, las cuestiones relativas al PCT se abordan en otro lugar del informe (Sección 9.1.1).

4.3 Asociaciones con la comunidad internacional en los países

104. El equipo de evaluación observó que, aunque esto no había ocurrido siempre en el pasado, la FAO se consideraba ahora habitualmente como cooperadora en la comunidad internacional, en particular en los equipos de las Naciones Unidas en los países, donde solía intervenir por lo general tanto como otros organismos especializados de las Naciones Unidas. Sin embargo, el 19 por ciento de los FAOR que respondieron a los cuestionarios indicaron que consideraban un problema la cantidad de solicitudes recibidas del Coordinador Residente de las Naciones Unidas.

105. El equipo de evaluación encontró ejemplos significativos de la función de coordinación que desempeñaba la FAO para la seguridad alimentaria y el desarrollo rural, directamente o bien como promotora ante el gobierno o el Coordinador Residente de las Naciones Unidas. Los asociados internacionales reconocieron que los demás organismos especializados de las Naciones Unidas no tenían fondos semejantes al PCT, que se podían utilizar para facilitar las asociaciones. Sin embargo, se señalaron varios factores que reducían las posibilidades de movilización de recursos mediante asociaciones. Los asociados internacionales indicaron a menudo como el más importante la falta global de atribuciones del FAOR, lo cual significaba que la FAO solía quedar marginada. También pusieron de relieve los siguientes factores, que en su opinión limitaban de manera considerable la formación de asociaciones en los países:

1. falta de un marco de prioridades en el país para las actividades de la FAO que pudieran tomar como referencia otros organismos y les permitiera examinar las posibilidades de sinergias (Recomendación 1);
2. competencias inadecuadas en materia de políticas y estrategias en las oficinas de los FAOR (véase la Sección 8.1);
3. falta de atribuciones de los FAOR para aceptar fondos en nombre de la Organización, incluso para proyectos muy pequeños, y falta de facultades para aprobar proyectos del PCT, así como flexibilidad limitada en la manera de utilizar éste (véase la Sección 9.1);
4. dificultades de la FAO para respaldar las funciones de coordinación y elaboración de políticas en los países, debido también a la falta de fondos con este fin por medio del PCT o de otras fuentes y a la carencia de atribuciones para aceptar con flexibilidad pequeñas sumas de otros asociados (véase la Sección 9.1); y
5. aunque no hay ninguna política en contra, gran cautela de la FAO a la hora de cooperar en proyectos como asociada reciente, incluso cuando el PCT de la Organización podría movilizar un volumen mucho mayor de recursos en sentidos acordes con sus objetivos.

106. Además de los problemas generales de las asociaciones en relación con la descentralización, en la evaluación se examinaron posibles asociaciones particulares en los países a las que se habían referido diversos Estados Miembros y que habían sido objeto de atención en los órganos rectores. También se examinó la cuestión de los locales compartidos de las Naciones Unidas (véase la Sección 5.5). Eran importantes en este sentido el FIDA y el PMA, así como la asociación con el IICA en América Latina.

107. En la evaluación se comprobó que, tras un período de colaboración reducida, había mejorado la asociación de la FAO con el PMA en los países, sobre todo en relación con las situaciones de urgencia. Se había mantenido una colaboración estrecha y se habían compartido los locales con el PMA y otros organismos de las Naciones Unidas para la respuesta de urgencia en el África austral. Ahora se tenía la oportunidad de fortalecer ulteriormente la colaboración sobre el terreno en las esferas en las que había una relación estrecha entre los mandatos de ambas organizaciones, en particular la evaluación de la seguridad alimentaria y los programas para mejorar la nutrición de las poblaciones especialmente desfavorecidas, incluidas las afectadas por el virus de inmunodeficiencia humana o el síndrome de inmunodeficiencia adquirida (VIH/SIDA).

108. El FIDA está ensayando diversas formas de presencia en los países. En la evaluación se observó que, aunque la FAO y el FIDA habían mejorado mucho su asociación a nivel mundial, donde estaban llevando a cabo, junto con el PMA, la Alianza contra el hambre, la situación a nivel nacional era menos alentadora. En opinión del equipo de evaluación, hay una sinergia natural entre el FIDA en los países y la FAO, que no se ha conseguido hacer realidad. El FIDA es con frecuencia el principal donante hacia la agricultura. La FAO tiene tanto conocimientos técnicos como oficinas en los países, y sin embargo el FIDA, en sus ensayos de presencia en los países, ha tendido a colaborar con el PNUD, el PMA u otros organismos, y no con la FAO. Ésta, con una escasez extrema reconocida de recursos, no ha estado en condiciones de prestar ningún servicio sin cobrar una tarifa, ni siquiera de carácter técnico. En consecuencia, el FIDA se ha dirigido a organizaciones que prestan servicios gratuitos y se asocian en proyectos. Podría tratarse de una oportunidad perdida de aprovechar al máximo la ventaja comparativa tanto de la FAO como del FIDA.

109. El IICA se concentra en la promoción de un desarrollo agrícola sostenible, la seguridad alimentaria y la prosperidad de las comunidades rurales, actuando mediante una red de oficinas en los países que se extienden por toda América Latina y el Caribe. Algunos de los consultados por el equipo de evaluación compararon negativamente la capacidad de respuesta de la FAO en el suministro de aportaciones de carácter normativo con la del IICA. La coincidencia entre las zonas en las que tienen mandato el IICA y la FAO llevó a la firma de un acuerdo de cooperación entre los Directores Generales de las dos organizaciones en 2002. En la evaluación se observó que, aunque las dos organizaciones se mantenían informadas recíprocamente en los países, esto no había llevado todavía a ninguna actuación conjunta importante. No obstante, el IICA estaba muy interesado en estrechar la colaboración. Unos pocos países han propuesto que la relación avance hacia una fusión según el modelo de la OMS y la Organización PanAmericana de la Salud (OPS). En la evaluación no se llegó a la conclusión de que esto fuera ventajoso, dadas las orientaciones distintivas de las dos organizaciones y las diversas expectativas de los Estados Miembros con respecto a ellas.

110. El equipo de evaluación considera importante que las dos organizaciones prosigan el diálogo y eviten las superposiciones y es favorable a que se intensifiquen los esfuerzos para determinar las esferas en las que se obtendrían beneficios del trabajo conjunto sobre cuestiones particulares, ya sea a nivel normativo/estratégico o bien en relación con proyectos, sobre todo cuando la FAO tenga ventaja comparativa en un aspecto de una cuestión que se ha de abordar y el IICA en otro. Esto se debería proseguir no sólo mediante esfuerzos activos continuados en los países, sino también por medio de conversaciones entre el IICA y la Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la FAO (RLC), en Santiago (Chile). El equipo de evaluación también opinaba que se debería examinar la medida en que son útiles las reuniones conjuntas o en las mismas fechas, incluidas las conferencias regionales de las dos organizaciones.

111. Pueden aplicarse consideraciones análogas para la mejora de las asociaciones a otras organizaciones agrícolas regionales, por ejemplo las del Cercano Oriente.

4.4 Labor normativa en los países y las regiones y función de las Conferencias Regionales

4.4.1 Representaciones de la FAO y acceso a información técnica de la Organización

112. Durante sus visitas a los países, el equipo evaluación encontró una situación desigual con respecto a la disponibilidad y la utilización de la información y las publicaciones de la FAO (tanto por medios electrónicos como en forma impresa). Este material se acogía en general positivamente y en algunos casos los profesionales nacionales le concedían un valor elevado. Tanto los donantes como los países indicaron en varias ocasiones al equipo de evaluación que la única fuente de alguna información estadística esencial era la FAO. Sin embargo, en muchos países, entre los que llegan a figurar países de ingresos medianos, el acceso a Internet y su utilización resulta difícil, incluso en niveles superiores, y de manera especial en las provincias. En otros casos hay dificultades de idioma para tener acceso al material. Parece que los ejemplares impresos de las publicaciones de la FAO a menudo no llegan a tener una distribución amplia dentro de los países y pueden quedar algunos en la oficina del ministerio central.

113. El equipo de evaluación no pudo examinar sistemáticamente las bibliotecas de las Representaciones de la FAO en los países que visitó, pero la impresión fue que, salvo excepciones, estas bibliotecas no funcionaban muy bien y recibían un número limitado de visitantes. El acceso a la página web de la FAO en la red desde las bibliotecas es con frecuencia deficiente. Los aspectos del aumento de la seguridad física del personal de las Naciones Unidas también está dificultando más la disponibilidad de un acceso fácil a los edificios de la FAO.

114. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que los FAOR tenían que concentrar más sus esfuerzos en contribuir a la distribución selectiva de la información técnica de la Organización en los países y dar a conocer la disponibilidad electrónica de su material. Por otra parte, los gastos en el intento de mejorar las bibliotecas de las Representaciones de la FAO podrían no ser siempre rentables.

4.4.2 Red normativa regional

115. Se comprobó que en todas las regiones era esencial la labor normativa en relación con los problemas comunes de distintos grupos de países y, aunque era importante para todos, ofrecía un interés particular para los países de ingresos medianos. El trabajo sobre la frontera entre el apoyo normativo y técnico en relación con aspectos como la evaluación de la seguridad alimentaria o el desarrollo del comercio subregional tiene con frecuencia una aplicación particular en los países menos adelantados, incluidos los de África. Parte de la labor normativa mundial ha contribuido con aportaciones particulares al trabajo a nivel regional, por ejemplo sobre el examen del sector forestal, la ordenación de la pesca y la evaluación de la seguridad alimentaria. Otra labor normativa ha tenido una aplicación directa en la capacitación y la sensibilización, por ejemplo en relación con las cuestiones comerciales a la vista de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las cuestiones no arancelarias en el comercio agrícola y alimentario. Asimismo, algunos programas técnicos de la Sede pueden necesitar funcionarios destacados que se ocupen directamente de diversos aspectos de dichos programas, por ejemplo de los órganos regionales de pesca o la elaboración regional de los sistemas de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV).

116. En la evaluación se vio que en el momento presente la programación de la labor normativa estaba a cargo de los departamentos técnicos de Roma. Las oficinas regionales contribuyen a la programación de este trabajo de dos maneras. Algunos servicios y funcionarios consultan en mayor o menor medida sobre el programa a sus funcionarios en las regiones, pero la función de los funcionarios regionales en esto suele ser muy limitada. Asimismo, los representantes regionales dan a los departamentos de la Sede una opinión sobre las prioridades regionales, teniendo en cuenta el punto de vista de las Conferencias Regionales. La utilidad de esto es variable y en ocasiones puede quedar casi en una lista de actividades, reflejando una compilación de las aportaciones de los oficiales técnicos regionales. La Oficina Regional para Asia y el Pacífico ha elaborado un documento de marco estratégico y la Conferencias Regional para Europa confirmó las prioridades para este continente contenidas en el Marco Estratégico global de la FAO. El sistema de apoyo para la planificación, la presentación de informes sobre la ejecución y la evaluación del programa (PIRES) de la Organización, basado en Intranet, permite a las regiones conocer las propuestas de los departamentos de la Sede. Por el momento no hay ningún programa normativo de la FAO (entidad de programa) de carácter regional, aunque no hay nada que lo impida expresamente.

117. En la evaluación se observó que la integración de las oficinas regionales en el proceso de programación había mejorado desde la descentralización de 1994-95, pero en conjunto las opiniones regionales estaban poco estructuradas y los departamentos de la Sede les concedían una prioridad bastante escasa. Los FAOR pueden indicar en sus informes lo que consideran que son prioridades para la asistencia de la FAO y la OCD al parece señala estas opiniones a la atención de los departamentos de la Sede, pero, por lo que pudo determinar el equipo de evaluación, la función oficial de los FAOR en la planificación normativa es en la actualidad mínima y sus opiniones no se unifican a nivel regional.

118. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que es imprescindible una fuerte vinculación entre la labor normativa de ámbito mundial y las necesidades normativas específicas de los distintos países, grupos de países y regiones. Sin embargo, con los mecanismos actuales no se consigue plenamente esto, debido a un sistema insuficientemente interactivo para el análisis unificado de las necesidades regionales de tipo normativo y la necesidad de una vinculación más estrecha entre las oficinas descentralizadas y la Sede en la planificación y ejecución de las actividades normativas.

119. No se prevé que esto vaya a dar lugar a un modelo vertical con una integración rígida para la programación de la labor de la FAO desde el plano de los países hacia arriba. En la evaluación se observaron los peligros de la presupuestación inflexible de los fondos de los programas en los países en algunos otros organismos especializados. El modelo propuesto para la FAO incorporaría las necesidades de los países a los programas de ámbito regional y mundial. La labor normativa regional formaría parte de un programa integrado de la FAO. La labor normativa mundial debería seguir siendo una combinación de posibilidades, oportunidades y ventaja comparativa de alcance mundial, pero se debería potenciar en ella la perspectiva nacional y regional.

120. La proporción de recursos destinados a la labor normativa no debería ser uniforme por regiones o subregiones. Hay que tener en cuenta también que, si se aceptan las recomendaciones de la evaluación para la organización de los servicios técnicos a los países, el equilibrio se desplazará en una medida variable hacia el apoyo directo a los países por el personal técnico regional. El examen de las necesidades de los países puso de manifiesto que en África y el Pacífico la atención se concentraba fundamentalmente en la demanda de servicios de apoyo técnico. En otras partes se concedía un valor considerable a las actividades normativas, especialmente al tipo que está en el límite entre el apoyo normativo y técnico a un grupo de países que han de abordar cuestiones comunes. También se debería respaldar este tipo de trabajo mediante entidades de programas regionales.

4.4.3 Función de las Conferencias Regionales

121. Los miembros del equipo de evaluación observaron dos de las Conferencias Regionales de la FAO¹² y también se obtuvieron opiniones de los Estados Miembros sobre dichas conferencias durante las visitas a los países y por medio de los cuestionarios. La estructura de las Conferencias Regionales ha evolucionado, pero los Miembros consideran que todavía son demasiado uniformes sus programas y enfoques y no siempre facilitan debidamente un diálogo real acorde con las normas culturales de la región. Para los Estados Miembros es importante que la Organización escuche atentamente sus opiniones en la preparación de las conferencias. Si bien el 47 por ciento de los países que respondieron a los cuestionarios opinaron que la utilidad global de las Conferencias Regionales era buena, en América Latina esta cifra fue de sólo el 13 por ciento y en Asia del 25 por ciento. El mayor problema por separado para los países era que las conferencias no estaban suficientemente orientadas a las esferas de prioridad regional. Los Miembros también consideran que al determinar el programa de trabajo de la FAO se presta una atención insuficiente a las opiniones de las Conferencias Regionales.

122. Las conferencias ofrecen la posibilidad de poner de relieve las cuestiones fundamentales de una región, pero esto no se ha conseguido totalmente. En la evaluación se observó que los Miembros consideraban que era importante que los documentos de las conferencias no fueran una duplicación de las cuestiones que se estaban planteando en otros muchos foros regionales y que las conferencias deberían llegar a conclusiones y recomendaciones claras y precisas. Han de formar parte de un proceso que desemboque en la actuación de la FAO y los Miembros. La FAO no es el único órgano regional para la agricultura en muchas de las regiones y, si se quiere que las Conferencias Regionales resurjan como “el foro agrícola para cada región”, podría ser importante la asociación con otras organizaciones y la incorporación de otras a sus debates. En la medida de lo posible, el calendario debería facilitar su participación en el proceso de planificación de los programas de la FAO.

5. RECURSOS Y MODALIDADES PARA LA PRESENCIA DE LA FAO EN LOS PAÍSES

123. La capacidad en los países está estrechamente vinculada a cuestiones relativas a las competencias del personal, el apoyo administrativo y técnico y la delegación de facultades, aspectos que se examinan por separado en las Secciones 6.3.8, 8.1, 9.1 y 9.2. En esta sección del informe se analizan las modalidades de la presencia en los países y la manera de garantizar suficientes recursos.

5.1 Disminución de los recursos y adaptación de la capacidad de las oficinas en los países a las necesidades

124. Mediante diversas formas de representación, la cobertura de países ha aumentado alrededor de un 23 por ciento desde 1994. Con los recortes presupuestarios de 2004-05, la red de FAOR tiene ahora un déficit de financiación de más del 10 por ciento con respecto al presupuesto original, que a su vez se basaba en una tasa elevada de puestos vacantes. Además del tamaño relativamente pequeño de las oficinas (normalmente un FAOR y 7-10 funcionarios de contratación nacional), la grave escasez de recursos se pone de manifiesto en las lagunas a la hora de cubrir puestos de FAOR, y en menor medida puestos superiores de contratación nacional, lo que se había convertido en una necesidad en la gestión del presupuesto, tal como se informó al equipo de evaluación. Todos los consultados informaron de que dichos períodos con puestos sin cubrir tenían repercusiones muy graves y negativas en la eficacia de la FAO. En las respuestas a los cuestionarios, el 57 por ciento de los FAOR señalaron que los puestos vacantes en las Representaciones constituían un problema de moderado a grave. Se veían muy perjudicados el desarrollo del Programa de Campo, el diálogo sobre políticas y las asociaciones, así como la reputación de la FAO. La FAO ha ido cubriendo en cierta medida puestos vacantes fundamentales mediante el recurso a jubilados de la Organización durante periodos breves. Esto es preferible a dejar el puesto totalmente vacante, pero dista mucho de ser satisfactorio (aunque en ocasiones sería una posible solución la utilización de un jubilado durante un período más largo, por ejemplo 12-18 meses).

125. Durante el año 2003, el 37 por ciento de los puestos de las Representaciones de la FAO¹³ estuvieron vacantes durante una parte del año. La duración media de esta situación fue de 5,3 meses. El puesto aislado más tiempo vacante lo estuvo durante 13 meses. Los recortes del presupuesto de 2004-05 pueden empeorar aún más esta situación. Asimismo, si se adoptan medidas para sustituir a un FAOR solamente cuando el titular ha dejado el puesto, esto puede dificultar más la aprobación de los candidatos para cubrirlo.

126. Las oficinas de la FAO tienen un máximo de 22 funcionarios de contratación nacional en un país de América Latina y un mínimo de cinco en varios países. Dentro de esta gama, las oficinas con 15 o más funcionarios representan el 8 por ciento del total y están todas en América Latina, donde los gobiernos contribuyen a la dotación de personal nacional. El 32 por ciento de las oficinas tienen de 10 a 14 funcionarios nacionales, y en este grupo hay unos pocos países africanos con un número relativamente alto de personas subnutridas y una dependencia elevada de la agricultura. Otro 40 por ciento de las oficinas tienen de cinco a nueve funcionarios de contratación nacional. La OCD distingue tres categorías de Representaciones de la FAO y se busca que su plantilla esté basada en un conjunto de criterios relativos al país, entre los cuales, según la OCD, figuran la proporción de mano de obra agrícola con respecto a la población total, producto interno bruto (PIB) y el tamaño del Programa de Campo, así como otros países atendidos mediante acreditación múltiple, pero también se señala que los recortes del presupuesto han reducido esta diferenciación, ante la necesidad de mantener una dotación mínima de personal en cada oficina. En la evaluación se examinaron estadísticamente los recursos de personal destinados a cada Representación de la FAO con respecto a los criterios del tamaño del Programa de Campo de la FAO y las necesidades del país en función del número de personas subnutridas y de las dependientes de la agricultura. No se pudo distinguir una relación clara entre estos elementos.

127. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que la estructura descentralizada se debía organizar de manera que se consiguiera la máxima eficacia con el presupuesto disponible. La presencia de la FAO en los países es cada vez más dispersa y desigual, con unos recursos reducidos excesivamente. No se ha establecido recientemente un perfil adecuado de las oficinas de la FAO en los países, adaptado a las necesidades y los recursos disponibles. Dada esta escasez de recursos, la financiación absorbida por las Representaciones de la FAO en varios países y los nuevos funcionarios técnicos destacados/FAOR no se ajusta a las necesidades (teniendo en cuenta el número relativamente escaso de personas subnutridas, el pequeño tamaño de la población agrícola y de la economía agraria y en algunos casos el PIB per cápita relativamente alto (excluidos los países con necesidades especiales, como los pequeños Estados insulares)). Al mismo tiempo, algunos países con un número absoluto grande de personas malnutridas y un número elevado de personas dependientes de la agricultura no están recibiendo la atención que merecen en cuanto al tamaño y la capacidad de las oficinas en ellos. Algunos países, en particular del grupo de la CEI, no están en absoluto debidamente atendidos.

128. Se llegó a la conclusión de que el intento de conseguir que hubiera un número máximo de países con un FAOR había llevado a pagar un precio elevado en cuanto a eficacia. Se señaló que había ejemplos de organismos especializados de las Naciones Unidas, en particular la UNESCO, que habían cerrado varias oficinas en países a fin de conseguir una eficacia mayor con los recursos disponibles. Entre los fondos y programas de las Naciones Unidas, el PNUD y el PMA también habían cerrado oficinas en países.

5.2 Modalidades de presencia en los países

5.2.1 Acreditación múltiple

129. Los FAOR con acreditación múltiple fueron unánimes en sus respuestas a los cuestionarios, indicando que en su opinión los demás países ante los que estaban acreditados no necesitaban un Representante de dedicación completa. Los encuestados fundamentales, en particular los encargados de las Representaciones de la FAO, estimaban que, si bien era válido el principio de la acreditación múltiple, en los países de acreditación secundaria se había contratado a oficiales nacionales de programas con un nivel demasiado bajo. Para un funcionamiento óptimo de la acreditación múltiple, es necesario que el FAOR visite el país con frecuencia, lo cual puede resultar difícil, pero se debe exigir con claridad en el plan de trabajo. En Addis Abeba hay un funcionario internacional encargado de Djibouti que visita el país con frecuencia y se informó de que este sistema estaba funcionando bien. También se señaló que se había dejado vacante un puesto de FAOR al haber en la oficina un adjunto nacional con mucha antigüedad, y parecía que esto era satisfactorio para todos. En otras palabras, en este país puede funcionar bien el sistema de un FAOR nacional de facto. También hay alguna posibilidad de introducir reajustes para conseguir que el sistema sea más eficaz. Por ejemplo, el FAOR para Botswana reside en Harare, y esto suele obligar a realizar un cambio de avión en Sudáfrica, donde también hay un FAOR que está a una hora de distancia de vuelo de Gaborone.

130. Hay varios países relativamente pequeños con las capitales a pocas horas de distancia por carretera o a una hora de vuelo entre sí que tienen ahora FAOR por separado. Al examinar las posibilidades de aumentar la acreditación múltiple en función de la proximidad y el volumen de trabajo, el equipo de evaluación estima que, si se hace de manera apropiada, se podría utilizar la acreditación múltiple para cinco de los países dotados en la actualidad de FAOR/funcionarios técnicos destacados y para cinco o seis de los países que tienen ahora un Representante residente. También existe la posibilidad de mejorar la cobertura mediante grupos técnicos en centros de conexión aérea con FAOR con acreditación múltiple al frente, particularmente en la CEI.

131. Los Coordinadores Residentes de las Naciones Unidas indicaron al equipo de evaluación que, en lugar de ocupar oficinas separadas, los oficiales nacionales de programas en los países con acreditación múltiple podrían actuar a menudo con mayor eficacia estando instalados con el PNUD, que podría ejercer cierta supervisión y se vería facilitada así su integración en el equipo de las Naciones Unidas en el país y mejoraría su posición en relación con el gobierno. También adujeron que esto facilitaría las transacciones de los pagos que pudiera efectuar el PNUD en dichos países en nombre de la FAO. Aunque los costos de esto dependerían de los acuerdos que se establecieran con el PNUD, la idea era positiva y se debería examinar ulteriormente.

5.2.2 Oficiales administrativos internacionales en las Representaciones de la FAO

132. El equipo de evaluación observó que los puestos de oficiales administrativos internacionales de las oficinas de los FAOR, de los que había 16, se estaban utilizando para una serie de responsabilidades de programas y de administración, pero que los funcionarios pertinentes no siempre eran idóneos para los puestos. La FAO informó también al equipo de evaluación de que a veces se utilizaba a los oficiales administrativos internacionales como ayuda en la capacitación y los sistemas en países vecinos. El equipo de evaluación no podía comprender por qué, en una situación en la que las multinacionales podían dotar a sus oficinas de personal nacional de un nivel muy elevado en la mayoría de los países, como hacían también las IFI, la FAO no podía seguir el mismo ejemplo. Tanto en las actividades de urgencia como en las situaciones en las que la FAO cuenta con un Programa de Campo de un volumen elevado, se podría contratar la aportación administrativa internacional con cargo a fondos extrapresupuestarios. Sin embargo, para esto es necesario que la FAO confiera un grado adecuado a dicho personal nacional, aunque seguiría costando mucho menos que los internacionales que sustituye. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que en este sector era posible conseguir economías y sustituir el personal internacional por otro nacional, excepto en las situaciones de urgencia complejas y en algunas otras situaciones especiales.

5.2.3 Utilización de corresponsales nacionales

133. Los corresponsales nacionales son funcionarios gubernamentales que se ocupan de los contactos de la FAO y la correspondencia en los países en desarrollo donde no hay un Representante de la Organización o un oficial nacional de programas. En la actualidad hay 24, todos los cuales menos ocho presentan sus informes a un FAOR en el marco de mecanismos de acreditación múltiple. Reciben de la Organización unos pequeños honorarios basados en el sueldo de su cargo público, en función de la proporción del tiempo que dedican a actividades de la FAO (va desde un mínimo del 20 por ciento hasta un máximo del 60 por ciento de su tiempo). En general no parecen estar reconocidos por los organismos de las Naciones Unidas en el país. En sus respuestas a los cuestionarios, los corresponsales nacionales señalaron que un problema importante era el apoyo insuficiente de la FAO en cuanto a locales de oficina (50 por ciento) y transporte (67 por ciento), pero en general indicaron que los ordenadores y las comunicaciones eran satisfactorios. El 29 por ciento consideraban como un problema serio el hecho de no recibir de la FAO instrucciones, orientación y capacitación suficientes. Indicaron asimismo que carecían de un punto de contacto individual en la Organización. Como cabía esperar, en la evaluación se vio que el rendimiento de los corresponsales nacionales era muy desigual. También conviene señalar que la función de los corresponsales nacionales se reduciría si se aceptaran las recomendaciones relativas a la cobertura de los países de la CEI (véase de la Sección 6.5).

134. El PNUD ha indicado que en algunas situaciones, por ejemplo cuando sea difícil encontrar en el Ministerio de Agricultura una persona con los conocimientos técnicos necesarios, podría ser ventajoso emplear parte del tiempo de un auxiliar de programas del PNUD. Conviene examinar esto caso por caso.

5.3 Aumento de los recursos para las oficinas en los países

135. Algunas de las medidas examinadas más arriba podrían liberar más recursos para los países. En la evaluación también se observó que los países tenían la voluntad de hacerse cargo del espacio de oficina y otras instalaciones para las Representaciones de la FAO en varios de ellos y en el marco del nuevo plan de FAOR/funcionarios técnicos destacados. Muchos países también están proporcionando personal nacional y en algunos de ellos esto brinda la oportunidad de reducir la propia provisión de dicho personal por parte de la FAO, liberando recursos para destinarlos a otros fines. Al parecer, las contribuciones de contrapartida en efectivo de los gobiernos cubren ahora el 8 por ciento de los gastos de oficina de las Representaciones de la FAO.

136. En la evaluación también se examinaron varias otras posibilidades para aumentar los recursos de la FAO con destino a las oficinas en los países:

1. Capacidad y Programa de Campo de la FAO: Cuanto mayor es el Programas del Campo de la FAO en un país determinado, mayor es la notoriedad y la flexibilidad de la actuación de la Organización, con un volumen superior de recursos de consultores técnicos, personal nacional, etc. En el Programa de Campo se pueden movilizar recursos extrapresupuestarios para la creación de capacidad. Teniendo debidamente en cuenta los servicios comprendidos en los gastos normales de prestación de servicios a proyectos (gastos de apoyo), algunos FAOR incluyen en los presupuestos de los proyectos, cuando procede, al personal de apoyo compartido para los proyectos que han de depender de las Representaciones. También suele ocurrir esto en los programas de urgencia, pero podría ser algo mucho más normal. En ocasiones podría aplicarse también este mismo concepto al personal técnico compartido entre proyectos. Previo acuerdo del donante, también podría plantearse la posibilidad de un reembolso parcial para algunos puestos de las Representaciones de la FAO por la prestación de servicios de asesor técnico principal a proyectos cuando éstos absorben una gran cantidad de tiempo de las Representaciones y están orientados a un programa nacional importante. Así ocurre en Guatemala, y más que plantearse esta fórmula primordialmente para la cobertura de otros países y para la financiación de un puesto totalmente con recursos extrapresupuestarios, se podría aplicar en países que ya tienen FAOR, aumentando el conjunto de recursos disponibles.
2. Utilización de voluntarios y cesiones: El equipo de evaluación vio varios ejemplos de FAOR que movilizaban un apoyo considerable muy valioso de fuentes internacionales y nacionales en forma de voluntarios y cesiones. Sin embargo, también se observó que los FAOR tenían dificultades para proporcionar a dicho personal ordenadores, una identificación de la Organización para el acceso a la red, etc. Es necesario fomentar y respaldar en los procedimientos de la FAO mecanismos flexibles de este tipo.
3. Grupos de asesoramiento a los países: Muchos FAOR mantienen contactos locales con personas que tienen conocimientos de carácter técnico y normativo. En el caso de que la FAO nombrara grupos de asesoramiento sobre recursos técnicos a los países para asuntos científicos y normativos con personas seleccionadas exclusivamente en función de sus conocimientos y experiencia personales, esto proporcionaría a las Representaciones de la FAO una fuente de asesoramiento técnico especial y serían un punto de referencia para otros, como las misiones de donantes visitantes. Dada la dedicación de muchas personas, es muy posible que los miembros del grupo estuvieran preparados para realizar aportaciones importantes sin remuneración, especialmente si los asesores gozasen de una condición en virtud de la cual la Organización reconociera su función. Teniendo en cuenta las numerosas solicitudes que se reciben y el limitado tiempo de los oficiales técnicos de la FAO, los expertos ya presentes en el país podrán atender con frecuencia las pequeñas necesidades especiales con mayor puntualidad que los de la Sede y las oficinas regionales de la FAO. Esto está además muy en consonancia con uno de los objetivos declarados de la descentralización, es decir, la mayor utilización de expertos nacionales. Sin embargo, hay que reconocer que este mecanismo no es apropiado en todas partes. En algunos países los gobiernos considerarían que los asesores independientes son una duplicación de la propia función de los gobiernos y que sería necesario que hubiera un acuerdo con los miembros del grupo en el que se estipularan claramente las limitaciones de su función.
4. Supresión de puestos técnicos regionales para aumentar los recursos en los países: Se propuso al equipo de evaluación que la FAO suprimiera la mayoría de los puestos técnicos de ámbito regional a fin de destinar un funcionario internacional más a la mayoría de los países o bien sufragar los gastos de dos o tres nuevos profesionales nacionales en cada país. Como se señala más abajo (Sección 6.3), la prestación de servicios técnicos de las estructuras regionales no ha sido plenamente satisfactoria, pero los Estados Miembros esperan que la FAO transfiera experiencia mundial y regional. El equipo de evaluación llegó la conclusión de que el aumento de puestos técnicos en los países reduciría la capacidad técnica de la FAO y debilitaría el acceso de los países a técnicos apropiados, en lugar de fortalecerlo. Así pues, el equipo de evaluación examinó la manera de poner a disposición con mayor eficacia técnicos internacionales apropiados en lugar del modo de sustituirlos con expertos nacionales o de restablecer un puesto del tipo de oficial internacional de programas en las Representaciones de la FAO.

5.4 FAOR/funcionarios técnicos destacados

137. El Consejo examinó en noviembre de 2000 varias propuestas sobre este sistema de dotación de personal internacional a las oficinas en los países basándose en el informe de la reunión conjunta anterior de los Comités del Programa y de Finanzas¹⁵, que “acordaron que... debían aplicarse con precaución”. El plan consta básicamente de dos componentes: i) se destaca a un funcionario técnico a un país sin FAOR que lo solicite; y ii) el país está dispuesto a proporcionar servicios básicos de oficina, teléfono, automóvil, apoyo de secretaría, etc. El equipo de evaluación entrevistó a todos los FAOR/funcionarios técnicos destacados en sus visitas a los países o por teléfono¹⁶. Los FAOR/funcionarios técnicos destacados también respondieron a cuestionarios. La experiencia inicial es desalentadora. Todos ellos notificaron en sus respuestas a los cuestionarios que el presupuesto para las funciones de FAOR y para equilibrar el trabajo técnico con las funciones del Representante constituía un problema moderado o importante.

138. La mayoría de los países han cumplido sus obligaciones básicas de proporcionar servicios de oficina y personal, pero con frecuencia lo han hecho sólo en un nivel mínimo. Por consiguiente, los FAOR/funcionarios técnicos destacados informaron de dificultades debidas a personal que no trabajaba, vehículos sin combustible, servicios deficientes de correo electrónico, etc. Se puede llegar así a una situación en la que no puedan trabajar con eficacia, al carecer de servicios básicos y tener que dedicar gran parte del tiempo a tratar de superar las dificultades. Éstas se encuentran en cualquier forma de representación de la FAO basada por entero en servicios nacionales.

139. La disponibilidad de los países a proporcionar oficinas, etc., es algo que se acoge muy positivamente, ya se trate de los FAOR/funcionarios técnicos destacados o de otras formas de representación. Sin embargo, el equipo llegó a la conclusión de que la financiación completa del apoyo de oficina por los gobiernos no debería estar vinculada estrictamente a la forma de representación consistente en los FAOR/funcionarios técnicos destacados. Siempre se necesita alguna financiación complementaria para permitir a éstos llevar adelante la oficina, aun cuando en último término se produzca un reembolso del gobierno. Así pues, necesitan disponer de una cuenta de anticipos, que parece no existir en la actualidad. Por otra parte, en los países de ingresos medianos se debería contar más con que los gastos de oficina de los FAOR corrieran a cargo del gobierno.

140. La segunda cuestión se refiere a esta manera de utilizar funcionarios técnicos. De los nueve FAOR/funcionarios técnicos destacados (mayo de 2004), tres procedían de la TCA y cinco del Departamento de Agricultura. Uno está financiado con cargo a fondos de proyectos, y en este caso la fórmula parece funcionar relativamente bien, estando garantizado asimismo un volumen suficiente de recursos de oficina. En el resto de los casos, ellos y las dependencias de las que dependen informan en general de que en la actualidad no pueden llevar a cabo trabajo técnico en una medida significativa, en particular fuera del país en el que residen. Un oficial de recursos hídricos indicó que la situación era más satisfactoria y que conseguía prestar servicios a cuatro países. La TCA está tratando de elaborar planes de trabajo técnico para estos funcionarios, pero, coincidiendo con otras direcciones técnicas de las que dependen estos puestos, opina que el país en el que reside el funcionario puede no ser prioritario para esa especialidad. Así pues, el establecimiento de FAOR/funcionarios técnicos destacados constituye una transferencia de recursos procedentes del trabajo técnico hacia la función de Representante, manteniéndose el presupuesto en gran parte encuadrado en el programa técnico. También se señala que se ha situado a varios FAOR/funcionarios técnicos destacados en países con necesidades limitadas por lo que se refiere al tamaño del sector agrícola, el número de personas malnutridas, etc., y también que varios de los países interesados tienen nacionales muy calificados disponibles que podrían actuar como Representantes adjuntos de la FAO en el marco de acuerdos de acreditación múltiple.

141. En las propuestas formuladas por el equipo de evaluación se plasman algunos elementos de la lógica que sirve de base a la combinación de las funciones de FAOR y de capacidad técnica. Cabe mencionar la ampliación propuesta de las responsabilidades de los FAOR en las oficinas subregionales del Caribe y del Pacífico y los nuevos grupos técnicos en centros de conexión con responsabilidades de FAOR propuestos para la CEI y África.

5.5 Locales de oficina para los FAOR

142. Algunos Estados Miembros han propuesto que las oficinas de la FAO se unan normalmente a las de otras organizaciones de las Naciones Unidas en los países, en una Casa de las Naciones Unidas. El equipo de evaluación consideró que la importancia de esta cuestión era exagerada. La FAO tiene en la actualidad diversos locales independientes (a menudo proporcionados por el gobierno), oficinas en los ministerios de agricultura (lo cual es relativamente raro) y oficinas en locales compartidos de las Naciones Unidas. El principal factor que se ha tenido en cuenta al elegir los locales para la FAO ha sido el costo. Los locales compartidos de las Naciones Unidas pueden resultar con frecuencia más costosos que los que tiene la FAO por sí misma, especialmente cuando el gobierno presta asistencia. La OCD señala que la opción preferible es la que no conlleva costos, en locales del ministerio de agricultura. La OMS, que es un organismo comparable, suele ocupar locales proporcionados por el ministerio de salud. El equipo de evaluación observó que el alojamiento de la FAO en el ministerio de agricultura podría dar lugar a una atención insuficiente hacia otros ministerios sectoriales competentes en materia de recursos hídricos, ganadería, medio ambiente, silvicultura y pesca. También podría reducir el acceso a los ministerios de finanzas y planificación. En muchos países simplemente no se dispone de locales de las Naciones Unidas. Aunque éstos permiten mantener una relación mejor con otros organismos y pueden favorecer la imagen de unidad en el sistema de las Naciones Unidas, todos los asociados presentes en los países señalaron que los principales factores de intercambio entre los organismos tenían una relación escasa con la situación de los locales. Si bien puede verse facilitado el acceso a otros asociados de las Naciones Unidas, en general se reduce el de los funcionarios gubernamentales y el público, sobre todo teniendo en cuenta la situación reciente en materia de seguridad. Esta situación tienen también importancia cuando se trata de determinar si el personal de las Naciones Unidas está más seguro en un solo lugar o estando disperso.

143. En pocas palabras, el equipo de evaluación llegó a la conclusión de que la cuestión de los locales de oficina de la FAO se debía examinar caso por caso, pero en general no era conveniente que estuvieran situados en el ministerio de agricultura.

5.6 Presencia de la FAO en los países afectados por situaciones de urgencia

144. En los países que atraviesan una crisis a causa de catástrofes naturales o situaciones complejas de urgencia con una duración de varios años, la FAO ha de desempeñar una función importante en la coordinación de la respuesta internacional, a fin de contribuir a mantener la producción de alimentos, y en la recuperación de la agricultura, en particular garantizando información suficiente sobre la situación de la agricultura y la alimentación. La FAO también desempeña una función directa en el apoyo a los hogares para mantener la producción.

145. Las situaciones de urgencia complejas suelen durar varios años. Pueden ser de dos categorías en cuanto al apoyo en el país, es decir, las que se pueden afrontar desde la capital del país pertinente y las que deben recibir respaldo desde fuera del país, debido a un desmoronamiento total del gobierno o a la existencia de disturbios civiles con el gobierno en la parte del país que necesita la asistencia. Así pues, es esencial que haya flexibilidad en los mecanismos de actuación por parte de la FAO.

146. En todas las situaciones de urgencia, los retrasos en la ejecución tienen consecuencias más graves que en las situaciones de desarrollo. Esto es particularmente aplicable a las situaciones de urgencia debidas a plagas y enfermedades, como por ejemplo la langosta, que empeoran si no se abordan inmediatamente. Es imprescindible un planteamiento estratégico sobre la situación inmediata y sobre el futuro, pero el tiempo perdido en el restablecimiento o el mantenimiento de la producción agrícola puede provocar una marginación permanente de los hogares y casi siempre da lugar a un aumento de las necesidades de ayuda alimentaria. Para esto se requieren expertos especializados y capacidad de gestión.

147. Las actividades de urgencia y de recuperación dependen ahora de la TCE en Roma, que destaca a funcionarios encargados de las operaciones de urgencia para darles respuesta, además de proporcionar apoyo operacional en la Sede. Los FAOR, con el respaldo de este personal encargado de las operaciones de urgencia, tiene la responsabilidad de concertar contratos y efectuar compras dentro de los límites de sus facultades presentes. Sin embargo, en la evaluación se comprobó que en algunos países había conflictos de facultades entre los FAOR y los coordinadores de las operaciones de urgencia de la TCE (que son los responsables del presupuesto para la asignación de fondos). También había divergencias en las estrategias de urgencia-recuperación y de desarrollo (las primeras a cargo de la TCE y sus coordinadores de las operaciones de urgencia y las segundas de los FAOR con respaldo variable de equipos de las oficinas regionales y Subregionales).

148. En la estructura de las Naciones Unidas para las operaciones de urgencia, el PNUD y la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) de las Naciones Unidas suelen enviar ahora un coordinador conjunto de las Naciones Unidas y no hay un Representante Residente del PNUD/Coordinador Residente de las Naciones Unidas por separado. Los FAOR carecen con frecuencia de la capacidad práctica para actuar con rapidez que es esencial en las actividades de urgencia y recuperación, además de no estar familiarizados con los aspectos normativos que son importantes en la estrategia de recuperación. En este sentido podría servir de ayuda la capacitación.

149. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que en los países afectados por situaciones de urgencia complejas tenía la máxima prioridad la unificación de las líneas de mando y responsabilidad, en lugar de contar con mecanismos divergentes para las actividades de urgencia y los proyectos continuados de desarrollo, la cual podía crear tensiones y en la práctica las creaba.

150. Sin embargo, el éxito de estas medidas depende de que se alcance un acuerdo para elevar el nivel de atribuciones de los FAOR en materia de presupuesto y la facultad para aprobar proyectos por lo menos en las respuestas de urgencia (véase infra). También depende de la voluntad de la FAO de actuar con decisión a la hora de intervenir con los FAOR/coordinadores de las operaciones de urgencia que sean necesarios, lo cual ha resultado difícil en el pasado. Si no se puede efectuar esta transición, sería contraproducente abandonar los mecanismos actuales con la TCE, que funcionan razonablemente bien. La movilización de fondos para operaciones de urgencia seguirá requiriendo capacidad central en la TCE, así como una responsabilidad clara y la facultad para movilizar fondos en el país o la región.

______________________________________

⁷ Con un promedio de gastos por país en 2003 (excluidas las operaciones de urgencia) por cuartil: cuartil más alto de países, 0,64 millones de dólares EE.UU.; cuartil medio alto, 0,34 millones de dólares; cuartil medio bajo, 0,06 millones de dólares; y cuartil más bajo, 0,035 millones de dólares.

⁸ Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldova y Ucrania; la Federación de Rusia y Belarús no son en la actualidad Miembros de la FAO.

⁹ Los países de la CEI de Asia central son: Kirguistán, Kazajstán, Uzbekistán, Turkmenistán y Tayikistán.

¹⁰ Uzbekistán y Kazajstán.

¹¹ Se seguirán beneficiando de proyectos regionales y otros servicios de la Organización.

¹² América Latina y el Caribe y el Cercano Oriente.

¹³ Esto se basa en los países con FAOR residente de dedicación completa, sin cobertura desde una Oficina Regional o Subregional y excluido el Iraq, vacante por motivos especiales.

¹⁴ Opinión compartida por la Dependencia Común de Inspección (DCI) en 2002, cuando señaló que “El Consejo quizá desee definir formalmente un conjunto de criterios objetivos para determinar el carácter y alcance de la representación de la FAO en los países. Estos criterios deberían estar en consonancia no sólo con las necesidades específicas de los países, cuantificadas en función de sus indicadores de desarrollo humano y su designación como países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, sino también con la eficacia en función de los costos de las actividades de la FAO en el plano nacional”. DCI, REP/2002/8, Ginebra.

¹⁵ Reunión conjunta del Comité del Programa en su 84º período de sesiones y del Comité de Finanzas en su 95º período de sesiones, septiembre de 2000, JM 2000/2. “Teniendo en cuenta las preocupaciones expresadas por algunos miembros, los Comités acordaron que las propuestas debían aplicarse con precaución, prestando la debida atención a: la necesidad de nombrar para esos nuevos puestos a funcionarios plenamente calificados, con competencia tanto técnica como de gestión; la aplicación de los mecanismos existentes para evaluar sistemáticamente el desempeño de las funciones; la necesidad de garantizar que los FAOR sigan ejerciendo sus funciones de manera independiente; y la capacidad de los países receptores para cumplir las obligaciones que llevará consigo la aplicación de las propuestas.
Los Comités indicaron que en una fecha futura deberían recibir un informe sobre los progresos, basado en una evaluación de las nuevas disposiciones”.

¹⁶ Argelia, Argentina, Guatemala, Guinea Ecuatorial, Jordania, Libia, Panamá, Paraguay, Qatar.