7. EL PAPEL, LA IMPORTANCIA Y LA COBERTURA DE LAS OFICINAS DE ENLACE

218. Dos oficinas de enlace trabajan fundamentalmente con el sistema de las Naciones Unidas (Ginebra y Nueva York). Estas dependen del Asesor Especial del Director General (SAD) a través de la Dependencia de Relaciones con el Sistema de las Naciones Unidas. Tres se ocupan de grupos de países y dependen del Director General a través de la OCD (Washington para los EE.UU. y Canadá, Tokio para el Japón y Bruselas para Bélgica y la UE). Las oficinas de Bruselas y Tokio fueron creadas con la descentralización de 1994-95.

7.1 Las oficinas de enlace en los países (LOBR, LOJA y LOWA)

219. La evaluación concluyó que las oficinas de enlace gozaban de un gran apoyo por parte de los gobiernos nacionales, los asociados no gubernamentales y la Comisión Europea. Las oficinas están plenamente justificadas, ya que cubren los países que realizan las mayores aportaciones al presupuesto de la FAO y están entre los mayores productores, importadores y exportadores agrícolas del mundo. No se tuvo noticia de críticas acerca de la Oficina de Enlace de Washington, aunque, desde el punto de vista del Canadá, sus ventajas puedan resultar más limitadas. En el caso del Japón, hubo más críticas sobre el rendimiento de la Oficina. En su calidad de segundo mayor contribuyente al Presupuesto Ordinario de la FAO y de importante contribuyente a fondos fiduciarios, el Japón considera que la Oficina está insuficientemente dotada de recursos. Se siente una necesidad de promover a la FAO de forma mucho más activa, también ante el público en general, mediante una mayor cobertura en japonés. La LOBR ha ido progresando lentamente y el nivel de interés en la misma por parte de la Comisión Europea y las demás instituciones europeas es relativamente bajo, pero existe un firme apoyo a la necesidad de la misma en dichas instituciones. La labor de la Oficina ha contribuido a que la FAO esté entre las primeras organizaciones de las Naciones Unidas en celebrar un acuerdo de asociación estratégica con la Comisión.

220. En la evaluación se observó que la Oficina de Washington se ocupa de llamar la atención sobre los cambios en la política agrícola y comercial de los EE.UU. y sobre la información de los medios de comunicación que pueda tener repercusiones para la FAO y sus Estados Miembros. Así se ha hecho también en cierta medida en el Japón por lo que respecta, por ejemplo, a la seguridad alimentaria, pero en Bruselas, la interacción de la FAO con la Comisión sobre la política agrícola común (PAC) y las cuestiones agrícolas y comerciales europeas parece mínima, siendo el tema principal la ayuda y la política de la UE hacia la FAO. En el Japón ha habido mucha insistencia en TeleFood, aunque ahora sus seguidores japoneses hayan perdido algún interés en él.

221. La LOBR está llevando a cabo una labor de cooperación técnica potencialmente valiosa con los países del Grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico (los países ACP). Dicha labor se ha centrado en fomentar una mayor inclusión de la agricultura en la financiación de la UE para los ACP. El equipo de evaluación considera que debería ampliarse el apoyo técnico a los países ACP y a otros países en desarrollo que establecen acuerdos comerciales y de otro tipo con la UE. La evaluación da lugar a la opinión de que los acuerdos sobre comercio con los principales bloques comerciales (la UE, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, o TLC, etc.) son tan importantes para los países en desarrollo como los acuerdos de la OMC. La FAO tiene una función legítima que desempeñar poniendo de manera transparente a la disposición de muchos países en desarrollo una información que los ayude a comprender las repercusiones de tales acuerdos y las transacciones dentro de los mismos. Este aspecto es ciertamente tan importante para los países en desarrollo, si no más, que la influencia de la FAO sobre la ayuda al desarrollo. La LOGE podría proporcionar apoyo para la labor que se desarrolle en Bruselas sobre el comercio (véase más adelante). Debería designarse claramente un centro de coordinación dentro de la FAO para el acuerdo ACP-Cotonú y tendría que tratarse, en condiciones ideales, del puesto que trabaja sobre los países ACP en la LOBR.

7.2 Las oficinas de enlace en Ginebra (LOGE) y Nueva York (LONY)

222. Ambas oficinas de enlace están desempeñando funciones muy valiosas y han establecido buenos vínculos con los asociados de las Naciones Unidas.

223. Se llegó a la conclusión de que los distintos asociados de las Naciones Unidas en Nueva York apreciaban la aportación de la LONY. Se ha prestado mayor atención al Día Mundial de la Alimentación. La LONY está facilitando información específicamente a las delegaciones de los Estados Miembros que no están representadas en Roma. La comunidad de las ONG también es un objetivo importante.

224. En Ginebra, la LOGE desempeña una importante función de apoyo técnico para los Estados miembros de la OMC. La Oficina recibió elogios por parte de las delegaciones de los países en desarrollo ante la OMC y sus organizaciones porque facilita un valioso apoyo de asesoramiento y análisis. En cuanto al comercio de productos agrícolas, los entrevistados consideraron a la FAO mucho más útil que los organismos de las Naciones Unidas que se ocupan de comercio en Ginebra, aunque en la propia LOGE se pensaba que los países se dirigirían a tales organismos antes que a la FAO en razón del número del personal a disposición. En la Oficina había preocupación porque no estaban siempre en condiciones de obtener una respuesta adecuada de Roma a peticiones específicas de información y a otras cuestiones y se veían obligados a trabajar por sí mismos sin el tiempo ni la infraestructura necesarios. Uno de los problemas es que todo el éxito de esta labor de gran valía depende de un solo funcionario de gran capacidad. En la evaluación se llega a la conclusión de que, con el fin de asegurar una continuidad y la disponibilidad de personal suficiente sobre el terreno en las épocas de mayor actividad, así como para realizar una posible labor conjunta con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), deberían destacarse uno o dos funcionarios de la ESC a Ginebra, donde seguirían realizando trabajo de análisis enlazando con Roma y también una labor de encargo para ayudar a los países en desarrollo en el análisis de los temas y en el trabajo de enlace, según las necesidades. En vista de la facilidad de los enlaces, se piensa que este grupo también podría proporcionar un apoyo a los países en desarrollo en lo relativo a los temas comerciales en Bruselas, en estrecha relación con la LOBR.

225. Tanto en Nueva York como en Ginebra, una actividad importante ha consistido en la asistencia humanitaria de enlace y un antiguo funcionario de la TCE forma parte del personal de la LONY en Nueva York. Ginebra es el centro mundial para la coordinación de respuestas y para el desarrollo de políticas sobre cuestiones humanitarias y los principales donantes mantienen personal en Ginebra para la coordinación de la respuesta humanitaria. Por tanto, la adopción de muchas decisiones referentes a la asignación de fondos para la ayuda humanitaria se ve significativamente influida por debates que tienen lugar en Ginebra. En la evaluación se llegó a la conclusión de que la FAO adquiriría visibilidad en la comunidad humanitaria y se facilitaría la recogida de fondos con una mayor presencia en Ginebra, posiblemente destacando a un oficial de TCE a la LOGE.

7.3 El refuerzo del funcionamiento de las oficinas de enlace

226. En la evaluación se señalaron algunos ámbitos para el refuerzo de las oficinas de enlace, siendo genéricos algunos de ellos. Ahora las oficinas han madurado; deberían examinarse sus funciones y deberían elaborarse estrategias progresivas a 2-3 años con unos conjuntos de objetivos claros, específicos para la situación de los países e instituciones a los que sirven. Esto podría complementarse mediante una planificación anual del trabajo con unos objetivos de resultado respecto de los que pudiera evaluarse el rendimiento, tal como ocurre para la LONY. Asimismo:

1. todas las oficinas tienen funciones esenciales de enlace con los donantes. Se destacó con carácter temporal a un oficial del Servicio de Elaboración del Programa de Campo (TCAP) por unos dos años en Bruselas, pero en Tokio (LOJA) hubo quejas de retrasos y falta de información procedente de Roma. Dado que el Japón no ha descentralizado su proceso decisorio para sus programas bilaterales o multilaterales, habría razones para reforzar la función de enlace de la LOJA con los donantes. En Bruselas, la Oficina podría realizar aportaciones útiles al diálogo con la Comisión sobre la ayuda de emergencia al mismo tiempo que sigue sirviendo de interfaz para los programas de desarrollo y los de carácter normativo. Es necesario reforzar el vínculo institucional y las funciones de las oficinas de enlace y del TCAP, quizá con alguna delegación de funciones desde Roma a las oficinas de enlace (TCAP y TCE);
2. las funciones de cooperación técnica de LOGE y LOBR deberían reconocerse específicamente e incluirse en el Capítulo 2 del presupuesto de la FAO;
3. en Washington, la mayor parte del personal ha trabajado en otras dependencias de la FAO, pero esto no es así en el caso de la mayoría del personal de otras oficinas y no se da en ningún caso en Tokio. Por tanto, es necesario que el personal de las oficinas de enlace tenga más acceso a la FAO, con viajes a Roma y a países o regiones de interés. También podría ser de ayuda un mayor recurso a los jubilados de la FAO en las Oficinas, y la rotación de personal es importante y ha pasado a ser una necesidad esencial en Bruselas. Otro problema importante es la posibilidad de que un funcionario sustituya al director en su ausencia (en la mayor parte de las oficinas hay un sustituto cualificado, pero no en todas);
4. las cuestiones referentes a los oficiales de información y las funciones de relaciones con los medios de comunicación se han tratado anteriormente, pero un factor relacionado con ellas es el apoyo que las oficinas reciben en su labor de promoción. El Director General ha desempeñado una función muy apreciada en este aspecto, pero varias Oficinas, y en especial la LOJA, consideran que más visitas de personal de nivel superior de la FAO podrían servir para dar a conocer la Organización y sensibilizar más a la propia Oficina con respecto a la FAO.

227. Los recursos de las oficinas son adecuados en general, pero la financiación no correspondiente a personal es inadecuada para emprender una labor específica que pueda mejorar la visibilidad y la cooperación de la FAO. Es necesario incrementar los recursos para la Oficina del Japón con un oficial de medios de comunicación a tiempo completo y más recursos para asistir en la documentación en japonés y en el desarrollo y mantenimiento del sitio web.

8. RECURSOS HUMANOS Y GESTIÓN DE LOS MISMOS

8.1 Garantía de las competencias fundamentales y del perfil del personal

8.1.1 Planteamiento general

228. La capacidad de la FAO para prestar servicios a sus Miembros a través de sus estructuras descentralizadas depende mucho del equilibrio alcanzado entre el perfil del personal, sus capacidades y las necesidades. En la evaluación se concluyó que el personal era de gran calidad en las oficinas regionales en todos los niveles y que los FAOR eran excelentes en cuanto a las competencias necesarias y en calidad general. A continuación se aborda la extensión de la excelencia a todos los aspectos de la labor descentralizada de la FAO y no se quiere decir de ningún modo que no exista ya un alto grado de excelencia.

229. En la evaluación se valoraron las competencias y el rendimiento de los FAOR y del personal nacional de las oficinas de la FAO. Además de las opiniones que se formó el equipo de evaluación durante largas conversaciones en cada una de las oficinas visitadas, la evaluación se realizó de la siguiente manera:

• valoraciones por parte de personal informado de la FAO sobre las competencias y el rendimiento respecto de las políticas y la estrategia, la elaboración del programa de campo y la gestión de las operaciones;
• valoraciones generales de la satisfacción con el trabajo de las oficinas por parte de los ministerios nacionales de agricultura en sus respuestas a cuestionarios;
• evaluación comparativa de la FAO respecto de las representaciones de otros organismos especializados mediante preguntas del equipo de evaluación a aquellos departamentos gubernamentales que, como los de planificación, tienen una visión general de los organismos con actividad en el país, y también consultando con el Coordinador Residente de las Naciones Unidas y con otros organismos de desarrollo fuera del sistema de las Naciones Unidas;
• además, se solicitó a los FAOR que evaluaran la competencia o el rendimiento del personal nacional.

8.1.2 FAOR

230. En la evaluación se consultó a una muestra representativa del personal de la FAO con conocimientos sobre las Representaciones de la FAO acerca de su valoración fundamentada de las competencias específicas y del rendimiento del personal internacional y nacional de las Representaciones. La mayoría de las Representaciones fueron consideradas de nivel satisfactorio, pero de un 30 por ciento o más se dijo que no alcanzaba el nivel deseado. En el caso de las políticas, el dato fue del 38 por ciento. Las Representaciones de Asia obtuvieron la menor valoración en términos generales y un 50 por ciento o más obtuvo puntuaciones bajas en la elaboración y las políticas del programa de campo. América Latina también quedó en un nivel decepcionantemente bajo en estos dos ámbitos. En el Cercano Oriente, la puntuación fue, en general, más baja respecto de las cuestiones operacionales pero más alta en la elaboración de las políticas y del programa de campo.

231. En general, los ministerios de agricultura estuvieron más satisfechos y sólo un 23 por ciento afirmó que las Representaciones no les satisfacían. Es posible que se hayan resistido a expresar críticas en un cuestionario que a menudo se remitía al equipo de evaluación a través de las Representaciones.

232. Un 34 por ciento de los FAOR manifestaron, en respuesta a los cuestionarios, que habían sido FAOR durante 2 años o menos y otro 14 por ciento había estado 3-4 años en el cargo. Un 56 por ciento de los FAOR nunca había trabajado en la Sede de la FAO o en una Oficina Regional, lo que disminuía su conocimiento inmediato de la Organización. También se llegó a la conclusión de que los FAOR que se encontraban al final de sus carreras podrían tener una menor motivación. Aproximadamente un 34 por ciento de los FAOR tenían formación técnica especializada y un 4  por ciento eran antiguos administradores. Aunque muy posiblemente tengan mucha experiencia en sus campos, carecían de la visión general del restante 60 por ciento de los FAOR. El equipo de evaluación observa que no hay una fórmula rígida que pueda facilitar unos criterios de selección ideales y dos de los mejores FAOR con los que se entrevistó no habían trabajado para la FAO en la Sede o en las Regiones. Sin embargo, los dos habían trabajado mucho tiempo para la FAO y habían hecho un gran esfuerzo para llegar a conocer la Organización. Por tanto, es esencial una evaluación cuidadosa de las competencias y del rendimiento.

233. El equipo de evaluación llegó a la conclusión, en su evaluación comparativa respecto de otros organismos, que la competencia de la mayoría de los FAOR contaba con la apreciación de los comentaristas en los ministerios de finanzas y de planificación, de los Coordinadores Residentes de las Naciones Unidas y de los donantes. No obstante, con algunas excepciones muy importantes, no se consideraba generalmente que sus competencias y rendimiento fueran mejores que los de los representantes de otros organismos especializados y, en muchos casos, se consideraban inferiores. Se señaló que la mayor deficiencia era en la capacidad estratégica general y de elaboración de medidas, pero también se observó a menudo, como atenuante, que los FAOR tenían una limitación en el desempeño de sus funciones por la falta de descentralización en la autoridad.

234. Además, el equipo de evaluación observó que el FAOR presenta la característica de ser a menudo el único funcionario profesional en un país, con una repercusión mucho mayor cuando faltan las competencias y el rendimiento de cuanto ocurre para la Sede o una Oficina Regional.

8.1.3 Personal nacional en las Representaciones de la FAO

235. Los ministerios de agricultura consideraron bueno al 75 por ciento del personal nacional. Los FAOR, que también tenían un problema de confidencialidad al transmitir sus valoraciones sobre esta cuestión, comunicaron que la calidad del personal de los programas nacionales constituía un problema importante en un 18 por ciento de los casos y un problema fundamental en otro 11 por ciento de casos. El peor problema se señaló en el Cercano Oriente. Para el personal de apoyo se comunicó un problema importante en el 16 por ciento de los casos y en otro 13 por ciento se comunicó que el problema era fundamental. La menor incidencia de problemas se dio en América Latina. El personal de la FAO informado dio una baja valoración para el personal de nivel superior de los programas nacionales en cuanto a la labor sobre medidas y estrategia, y estimó que un 55 por ciento no alcanzaba los niveles exigidos respecto de la elaboración del programa de campo. La valoración general más baja de la competencia y el rendimiento del personal nacional por parte del personal de la FAO se produjo para África, y para políticas y estrategia la situación más deficiente se observó en el Cercano Oriente. El cuadro resultante de lo anterior y de las visitas del equipo de evaluación es que no es probable que el personal nacional esté en condiciones de compensar cualquier deficiencia del FAOR en los campos de las políticas y de la estrategia o, en general, en la elaboración del programa de campo, pero que puede haber una competencia nacional razonable en las oficinas de los FAOR para la gestión operacional.

236. En la evaluación se llegó a la conclusión de que la FAO necesita incrementar el calibre de su personal nacional, especialmente el profesional y el de programa. El equipo observó durante sus visitas a los países que el contraste entre el calibre del personal nacional de la FAO y el de otros organismos de las Naciones Unidas (particularmente el PNUD) y de las IFI era, por desgracia, bastante llamativo. El equipo de evaluación también escuchó muchas quejas del personal nacional, que tenía la impresión de tener una ciudadanía de segunda categoría dentro del sistema de las Naciones Unidas. Aunque el equipo de evaluación no pudo acreditar documentalmente todas las razones para ello, entre tales razones cabe citar en lugar destacado el nivel en el que la FAO contrata, con grados inferiores a los de otros organismos. La FAO tiene cuatro grados de profesional de contratación nacional. Un 63 por ciento se encuentra actualmente en el grado inferior, un 24 por ciento en el segundo grado y sólo un 4 por ciento en el grado superior. La única divergencia real entre las Regiones en esta situación es la del Cercano Oriente, donde hay más personal en categorías de grado superior.

237. Se planteó la cuestión de si la FAO buscaba personal de categoría inferior con unas competencias más limitadas que otros organismos, especialmente teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que no era así. En las esferas del programa, de las políticas y de administración, el personal de la FAO tiene que realizar un trabajo que es tan complejo como el de otros organismos y hacerse cargo de la labor de la FAO en el país en los períodos de ausencia del FAOR o si su puesto está vacante.

238. Las posibilidades de promoción también eran motivo de queja, aunque el equipo de evaluación llegó a la conclusión de que la FAO no tiene solución para ello, excepto la de facilitar la consideración del personal de gran valía para puestos de otras organizaciones de su país a los que puedan aspirar, incluidos los puestos en el sistema de las Naciones Unidas. La OMS va a introducir unas misiones de enriquecimiento de la carrera para los profesionales de contratación nacional, mediante las cuales estos tendrán la oportunidad de trabajar en otro país por un período máximo de seis meses. La capacitación también puede ayudar a demostrar que se aprecia al personal y en la evaluación se observó que otros organismos también proporcionan más posibilidades para asistir a seminarios entre países y a otras actividades. Estos problemas no pueden corregirse simplemente aumentando los grados, ya que muchos funcionarios recibirían un ascenso sin que se incrementara su capacidad. Los grados deberían subir a medida que se producen las vacantes, tras un nuevo examen de las descripciones de funciones.

8.1.4 Personal técnico regional

239. El equipo de evaluación fue informado de que, en el momento de la descentralización, se trasladó personal a puestos en las Regiones, cuando no siempre había una correspondencia exacta. Las Direcciones de la Sede admiten sin problemas que en 1994-95 y, en algunos casos, también hoy, optaron por trasladar a las Regiones al personal menos competente. Las Subdirecciones de Asistencia para las Políticas fueron un caso especial porque el personal generalista de programa fue trasladado de la misma manera que los especialistas de las políticas. Sí parece que, en la actualidad, la contratación de personal se efectúa de forma más estricta. No obstante, sigue habiendo un problema con el grado de especialización del personal regional, en lugar de que tengan unos conocimientos más generales de sus sectores. La estructura de grados para el personal técnico de las Regiones también es algo más baja que para la Sede y ello reduce el nivel de experiencia con el que pueden contratarse especialistas y la medida en que el personal puede aportar un valor añadido a la experiencia en la administración de ámbito nacional.

8.1.5 Definición de los requisitos de competencia del personal

240. La FAO tiene ahora un proyecto en marcha para desarrollar unos requisitos de competencia del personal, empezando por los administradores de la Sede. Este proyecto está condicionado por limitaciones en los recursos y concluirá en octubre de este año, pero se espera su ampliación a las oficinas descentralizadas. En opinión del equipo de evaluación, tendría que constituir una prioridad especial para los FAOR. Los fondos y programas de las Naciones Unidas y, entre los organismos especializados, la OMS y la ONUDI, han definido competencias básicas específicas para sus representantes en los países. La OIT aplica sus requisitos generales de competencia para la gestión a los representantes en los países. En el Anexo 3 se exponen las reflexiones del equipo de evaluación sobre los perfiles de la labor realizada por los FAOR, los representantes regionales y subregionales y los oficiales técnicos en las regiones, con las competencias correspondientes.

8.1.6 Selección de los FAOR y de los puestos superiores en las oficinas regionales

241. La administración superior ha reforzado los procesos de entrevista y selección, lo que es una buena noticia. El equipo de evaluación fue informado de que en el proceso de selección de los FAOR se aplica un conjunto de criterios basado en las competencias. En 2003 la FAO publicó en Internet un anuncio de vacante genérica para los FAOR y, desde julio de este año, volvió a anunciar los puestos de FAOR. Para sus Representantes Residentes, que en su calidad de Coordinadores Residentes son también representantes del Secretario General de las Naciones Unidas, el PNUD aplica un procedimiento de selección abierta y en profundidad administrado por un centro privado, pero este sistema es, desde luego, caro. El PMA, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) también declaran aplicar este tipo general de procedimiento para la selección de representantes. La ONUDI y la OIT nombran al personal profesional de todas las oficinas descentralizadas a través de anuncios y procedimientos de selección abiertos.

242. Sin embargo, en la evaluación se llegó a la conclusión de que los procedimientos de selección de los FAOR y del personal superior regional no han sido plenamente abiertos ni competitivos. Ello reduce la medida en que la contratación y el traslado satisfacen los criterios de selección del personal en relación con las competencias y otros criterios de selección como el género y la distribución geográfica. La anterior falta de publicidad de un conjunto de candidaturas también redujo el número de candidatos en competición entre los que la Organización podía elegir.

8.1.7 Evaluación del personal

243. La base de información para la evaluación del rendimiento de los FAOR se ha reforzado buscando opiniones de varias fuentes y restringiendo los criterios. El equipo de evaluación fue informado de que actualmente el rendimiento de los FAOR se examina en consulta con todas las dependencias interesadas por lo menos una vez cada dos años. Sin embargo, el equipo llegó a la conclusión de que los criterios de evaluación basados en el rendimiento no se han elaborado adecuadamente o no se han aplicado con sentido para ninguna categoría de personal descentralizado. El equipo de evaluación fue informado de que, en la FAO en su conjunto, las asociaciones del personal se habían opuesto a las evaluaciones del personal y de que, aunque existen procedimientos de evaluación, no se usan mucho ni se toman muy en serio. La mayoría de los FAOR (69 por ciento) respondió al cuestionario que preferiría un sistema de evaluación del rendimiento en el que fueran evaluados con respecto a unos objetivos de resultado y a unos progresos reales, lo que resulta alentador. Los fondos y programas de las Naciones Unidas, la OIT, la ONUDI y la OMS han formalizado todos ellos unos sistemas de evaluación del personal. El sistema del PNUD vincula la evaluación del personal a su sistema de gestión basado en resultados.

8.1.8 Competencias y rendimiento: conclusión general

244. El equipo de evaluación llegó a la conclusión de que hay mucho personal descentralizado de todas las categorías que no tiene las competencias requeridas o cuyo rendimiento es inadecuado. Esto se señaló a la atención del equipo de evaluación a través de los comentarios de funcionarios gubernamentales, otros miembros de la comunidad internacional y del personal de la FAO, así como mediante las observaciones limitadas que el propio equipo de evaluación pudo realizar en sus conversaciones con el personal descentralizado y con el examen necesariamente superficial de su trabajo. En los casos en que el personal sin las necesarias competencias o sin motivación para el rendimiento se encuentra en posiciones de dirección, se reduce la eficacia del personal subordinado y se mina su moral. El personal incompetente afecta no sólo a la imagen de la Organización, sino también, por supuesto, a la pertinencia, la calidad y la cantidad de sus resultados y servicios. El problema ha influido mucho a la hora de reducir la eficacia de la descentralización de 1994-95. El éxito de las recomendaciones del presente informe en el sentido de una mayor descentralización requiere desde luego que se aborde seriamente la cuestión de las competencias y del rendimiento, incluyendo las cuestiones interrelacionadas de la selección de personal, la supervisión y evaluación del rendimiento, la capacitación y demás.

8.2 Otras medidas de apoyo a los recursos humanos

8.2.1 Oportunidades de rotación y ascenso

245. La FAO carece de un sistema de rotación entre la Sede y las Regiones. Un 40 por ciento de los funcionarios técnicos superiores de la Sede consideraban que esta situación planteaba un problema importante. Lo mismo opinaban muchos funcionarios técnicos regionales (del 48 por ciento de América Latina al 80 por ciento en el Cercano Oriente y Europa) y el 55 por ciento de los FAOR. Las opiniones eran similares sobre la falta de oportunidades de ascenso, considerada un problema importante por el personal técnico regional (un 57 por ciento en América Latina y en África, un 67 por ciento en el Cercano Oriente y un 71 por ciento en Europa).

246. El equipo de evaluación advierte del riesgo de una visión simplista de estos temas. En los fondos y programas de las Naciones Unidas como el PNUD y el PMA la rotación es ahora norma habitual, pero sus puestos son más homogéneos que los de los organismos especializados. En la UNESCO, el servicio de campo se considera un factor positivo en la política de ascensos, especialmente al nivel P-5. La OMS está introduciendo una política reforzada de movilidad. La naturaleza especializada del trabajo técnico en la Sede, comparada con los conocimientos igualmente superiores de toda una disciplina que se exigen en los equipos técnicos regionales, reduce pero no elimina la posibilidad de una rotación institucionalizada entre la Sede y las Regiones. Asimismo, muchos funcionarios no desean desplazarse de su región de origen, pero se les debería estimular a hacerlo para ampliar su experiencia. Se deberían designar determinados puestos de las direcciones técnicas para su cobertura mediante rotación. Hay también muchos puestos en administración y en el Departamento de Cooperación Técnica que podrían ser objeto de una rotación sistemática, incluidos los FAOR. Esto no sólo ampliaría los conocimientos del personal, sino que también ayudaría a superar una mentalidad de división entre la Sede y las oficinas de campo (ellos y nosotros).

8.2.2 Capacitación e intercambio de personal

247. Es muy importante que se haga sentir integrado en la FAO al personal descentralizado de todos los niveles. En la evaluación se llegó a la conclusión de que no siempre ocurría así. Los intercambios con personal de otras oficinas son muy importantes y los FAOR consideraron que esta falta de intercambio era un problema fundamental. El personal nacional de nivel superior de los FAOR y el personal regional necesitan visitar la Sede con regularidad para recibir instrucciones y entablar contactos personales. Los FAOR y los funcionarios nacionales superiores también necesitan visitar las oficinas regionales. Las reuniones de intercambio entre los FAOR son importantes.

248. Las posibilidades de capacitación son limitadas en las oficinas descentralizadas. El papel de la capacitación como herramienta para la motivación y para incrementar la competencia no debería subestimarse. Sin embargo, la capacitación no debería considerarse una panacea para generar competencias o superar la escasez de rendimiento en ausencia clara del necesario potencial latente.

249. El equipo de evaluación considera que no hay sustitutos del contacto real para conocer a las personas, discutir los temas, adquirir información, un sentido de pertenencia y una finalidad unificada. Posteriormente, otros contactos por teléfono, correo electrónico y videoconferencia se hacen más productivos (en este momento la videoconferencia no suele ser una opción disponible para los FAOR, aunque las posibilidades están aumentando rápidamente). El equipo de evaluación interrogó sistemáticamente a los organismos especializados de la Organización de las Naciones Unidas sobre sus políticas y prácticas a la hora de impartir instrucciones, intercambiar y capacitar al personal descentralizado. Quedó claro que otros organismos dedican una parte mayor de sus recursos a este aspecto que la FAO, aunque no había datos disponibles.

8.2.3 Viajes del personal nacional

250. Una dificultad particular para el uso eficiente del personal profesional y de programa nacional en las Representaciones de la FAO con acreditación múltiple es la restricción de que el personal nacional no puede habitualmente trabajar fuera de su país. Este aspecto podría cobrar importancia si se crearan grupos técnicos sobre los centros regionales. Es preciso reconsiderar la base para ello. No es la práctica de otros organismos especializados, en los que el personal nacional sí que desempeña funciones fuera del país de origen. Asimismo, no se trata de una norma de todo el sistema de las Naciones Unidas y puede ajustarse dentro de las normas propias de la FAO, con la aprobación del Consejo.

8.2.4 Equilibrio entre los sexos

251. El equipo de evaluación observó también que los problemas de equilibrio entre los sexos eran mayores en el personal profesional regional de lo que ocurre en la Sede. Desde 1994 se ha avanzado, especialmente en el incremento de la proporción de mujeres FAOR. Se recomienda encarecidamente que este tema se aborde de nuevo en la contratación y la rotación del personal.

8.2.5 Adaptación de la plantilla con flexibilidad en función de las necesidades

252. La Organización se encuentra sin la flexibilidad para adaptar el perfil de su plantilla a las necesidades cambiantes de los Estados Miembros. Si la respuesta de la FAO consiste en aumentar su importancia a través de las estructuras descentralizadas, necesita tener la posibilidad de cambiar la asignación geográfica y la combinación de competencias de su personal con mayor facilidad que en el pasado.

253. El equipo de evaluación examinó las prácticas de otros organismos del sistema de las Naciones Unidas y fue informado de los aspectos jurídicos relativos a la rescisión de nombramientos. La FAO hizo saber al equipo que ha crecido la voluntad de la administración de abordar los problemas de los FAOR cuyo rendimiento no es suficiente. Sin embargo, se llegó a la conclusión de que la FAO está aplicando una política más prudente que las de otras organizaciones en su disposición a rescindir el nombramiento de funcionarios que no cumplen los requisitos de los puestos disponibles, pero que hay importantes obstáculos jurídicos. En el PNUD, la rescisión de nombramientos se ha producido generalmente basándose en un año de sueldo. En opinión de los administradores de recursos humanos del PNUD consultados, el costo es preferible al mantenimiento de personal que no puede cumplir sus requisitos de competencia, independientemente de las razones que haya para ello²⁵.

8.2.6 Recomendaciones para otras medidas de apoyo en materia de recursos humanos

9. CUESTIONES OPERACIONALES, ADMINISTRATIVAS Y DE ORGANIZACIÓN

254. Los Estados Miembros y los asociados para el desarrollo acogieron con agrado la descentralización de las actividades operacionales del Programa de Campo, asignadas a los FAOR (FAOR). Asimismo acogieron con agrado el aumento de la flexibilidad que para los FAOR suponen instrumentos tales como el servicio del PCT, que los representantes pueden emplear para contratar trabajos de consultoría pequeños, por ejemplo.

255. No obstante, la opinión de los asociados, que manifestaron claramente al equipo de evaluación, es que la FAO es uno de los organismos menos descentralizados por lo que se refiere a la adopción de decisiones relativas a las actividades en los países. Los asociados consideran que este hecho limita la capacidad de los FAOR para hacer una contribución a los equipos de las Naciones Unidas en los países y colaborar de forma flexible con el gobierno y los asociados para el desarrollo. Ello afecta adversamente a la influencia de la FAO y al Programa de Campo con vistas a conseguir sus objetivos de reducir el hambre y fomentar el crecimiento económico y la utilización sostenible de los recursos.

256. Al mismo tiempo, se indicó al equipo de evaluación que los FAOR no siempre aplican los niveles de autoridad de que disponen, y prefieren remitir las cuestiones a la Sede o la oficina regional. En la medida en que esta observación sea cierta, se trata de un problema de cultura organizativa y de información al personal. La FAO debería dejar claro para todo el mundo que se reconocerá la labor de aquellas personas que ejerzan la autoridad de que disponen, no la de quienes la rehúyan.

9.1 Facultades en el plano nacional respecto de la elaboración del Programa de Campo, la utilización del PCT y la aprobación de proyectos

257. Las respuestas a los cuestionarios, confirmadas en las visitas que realizó el equipo de evaluación, indicaron que prácticamente todos los Estados Miembros que son países en desarrollo y los asociados para el desarrollo consideran que los FAOR tienen demasiada poca autoridad para negociar con los donantes, finalizar proyectos con los donantes y aprobar el PCT. Ello limita su importancia en cuanto asociados del gobierno y de la comunidad internacional. Su autoridad en este sentido es muy inferior a la que tienen los fondos y programas de las Naciones Unidas.

9.1.1 El Programa de Cooperación Técnica (PCT) de la FAO

258. El 27 por ciento de los FAOR indicó que era un problema importante la limitada flexibilidad respecto del uso de los recursos del PCT (incluidas las directrices internas relativas a la CTPD, la proporción del presupuesto destinada a la compra de equipo, etc.). Otro 53 por ciento de los FAOR considera que es un problema. Esa opinión es compartida por los oficiales técnicos regionales (el 67 por ciento de los cuales piensa que es un problema). El 25 por ciento de los FAOR opinó también que era otro problema importante el hecho de que no pudieran aprobar proyectos del PCT, mientras que otro 52 por ciento opinó que era un problema. Los representantes apreciaban en gran medida el servicio del PCT, que les permite contratar servicios de consultores por un monto máximo de 10 000 dólares EE.UU.²⁶ Dos tercios de los representantes han utilizado el servicio al menos una vez, pero se lamentan de que no es un instrumento tan flexible como podría ser, debido a las limitaciones para su utilización, a la reducida cantidad de dinero, al requisito de que los gobiernos den oficialmente su conformidad y a los procedimientos de aprobación en Roma. Por consiguiente, hasta la fecha tan sólo se ha utilizado la mitad de los recursos asignados al servicio. No obstante, se informó al equipo de evaluación de que el servicio estaba siendo revisado con vistas a hacerlo más flexible.

259. Algunos funcionarios de la Sede señalaron, y la evaluación confirmó, que la aprobación técnica de los proyectos, por conducto de las dependencias técnicas principales, incluso de proyectos del PCT pequeños, podía representar una carga excesiva para los oficiales técnicos y una fuente de retrasos (el 40 por ciento del personal superior técnico de la Sede señaló este hecho). Se observó asimismo que en el proceso de aprobación se tendía a remitir los proyectos a las unidades técnicas de las diferentes dependencias de la Sede interesadas. Por otra parte, los esfuerzos por incluir a distintas dependencias técnicas podían llevar a que se tratara de conseguir la inclusión en un proyecto de un número excesivo de disciplinas distintas. Los mismos procedimientos se aplican a todos los proyectos individuales (grandes y pequeños), cada uno de los cuales está sujeto a un proceso de aprobación técnica, operacional y financiera seguido por un examen en el marco del Comité de Examen de Programas y Proyectos.

260. En el plano nacional, la evaluación reveló que la utilización de los recursos del PCT se orientaba con un grado variable de acierto, pero en algunas ocasiones parecía que no se había realizado una priorización e incluso que se trataba de repartir su utilización entre distintas oficinas ministeriales.

261. El equipo de evaluación concluyó que aunque los retrasos han constituido un problema, el PCT es importante para proporcionar una pronta respuesta a los gobiernos. Otros organismos especializados de las Naciones Unidas no tienen por lo general un servicio comparable, en la escala y con la flexibilidad del PCT, para responder a las peticiones individuales. Sin embargo, los FAOR podrían usarlo de manera mucho más estratégica y eficaz en el contexto de la descentralización con objeto de:

1. establecer asociaciones y movilizar fondos de donantes;
2. obtener apoyo técnico especial de funcionarios técnicos y consultores de la FAO para ayudar al FAOR en el desempeño de sus funciones de apoyo en materia de políticas, elaboración del Programa de Campo, y participación en asociaciones de la comunidad internacional, así como para promover los fines de la FAO; y
3. aprovechar el PCT para prefinanciar la formulación de proyectos, etc. (y también renovar los esfuerzos para conseguir que los donantes den su acuerdo a diversos mecanismos para permitir la financiación por anticipado).

262. Se informó al equipo de evaluación de que se había comunicado claramente a los FAOR que la función principal respecto de la elaboración del Programa de Campo en el plano nacional recaía en la actualidad en ellos. Sin embargo, la mayoría de los FAOR señaló que percibían el límite de su autoridad para negociar con los donantes como un problema. Motivo de especial frustración era el hecho de que no pudieran aceptar cantidades relativamente pequeñas de dinero de los donantes descentralizados para pagar a consultores, comenzar la preparación de proyectos, etc. Muchos de ellos señalaron al equipo de evaluación que consideraban que por esta razón se habían perdido diversas oportunidades²⁷. Asimismo opinaban que la FAO había perdido importancia en la comunidad internacional.

9.2 Apoyo administrativo y de gestión

9.2.1 Diferenciación de los niveles de autoridad de los FAOR

263. La capacidad de un FAOR para ejercer una mayor autoridad a la hora de tomar decisiones depende de varios factores, que deben distinguirse y considerarse además por separado en relación con: i) sus niveles de autoridad con respecto a la elaboración y aprobación del programa; y ii) sus niveles de autoridad con respecto a las medidas financieras y administrativas. En el caso de la elaboración y aprobación del programa, el nivel de autoridad depende de la capacidad del FAOR, el personal nacional de apoyo al programa, y la calidad, cantidad y puntualidad del apoyo técnico. Las facultades administrativas y financieras dependen también de la capacidad de los FAOR y del personal nacional, pero incluyen asimismo la disponibilidad de comunicaciones e infraestructura de apoyo.

9.2.2 Cuestiones relativas al aumento de la eficiencia administrativa y de su idoneidad

264. En los Estados Miembros y en importantes asociados para el desarrollo, incluidos los donantes, existe la convicción de que las facultades y los procedimientos de la FAO son excesivamente lentos, burocráticos y centralizados. Prácticamente todos los Estados Miembros señalaron en sus respuestas a los cuestionarios que debería concederse más autoridad a los FAOR en relación con las compras y la contratación. En las oficinas descentralizadas, se registra un grado muy elevado de frustración respecto de las facultades delegadas y los procedimientos, a menudo compartida por las dependencias técnicas, o relacionadas con el Programa de Campo, de la Sede. La gran mayoría de los representantes, en sus respuestas a los cuestionarios, indicó que los límites de sus facultades en las esferas administrativas son un problema y más del 20 por ciento consideró que se trataba de un problema importante con respecto a las compras, los contratos, la realización de pagos y la contratación de personal nacional. Muchos FAOR (el 61 por ciento) señalaron que estarían dispuestos, si se les concediera mayor autoridad, a aceptar un cambio de su contrato que facilitara la adopción de medidas disciplinarias por parte de la FAO en caso de que cometieran errores de apreciación o abusaran de su autoridad. Tan sólo un 7 por ciento dijo que no estarían dispuestos a aceptar un cambio así.

265. Una comparación con otros organismos de los niveles efectivos de delegación revela que los fondos y programas de las Naciones Unidas conceden niveles de autoridad mucho mayores. En el PMA, por ejemplo, la autoridad delegada en los países para la compra de alimentos de emergencia asciende a 200 000 dólares EE.UU. La comparación con otros organismos especializados muestra que las facultades delegadas a nivel nacional en relación con los contratos y las adquisiciones son comparables a las de la FAO, al igual que las relativas a la contratación temporal. Las facultades delegadas en las oficinas regionales son mucho mayores en el caso de la OMS y mayores en el caso de la OIT. Las oficinas de la OIT en los países pueden autorizar viajes internacionales. Sin embargo, con arreglo a las conversaciones que mantuvo en los países, la misión apreció en general que a menudo había más flexibilidad y rapidez en la aprobación en otros organismos especializados de las Naciones Unidas. Este tema ha sido objeto de estudios internos prácticamente continuos con vistas a introducir mejoras en la FAO, pero se trata también de una esfera en la que existe un margen considerable de mejora.

266. Al mismo tiempo existe la conciencia general de que la FAO funciona con dinero público y no puede hacerlo con la misma flexibilidad, con el consiguiente riesgo de abuso, que predomina en el sector privado. Asimismo debe aceptarse que la especialización en la ejecución de determinadas funciones tiene sus ventajas y que la capacidad para aplicar medidas administrativas en oficinas descentralizadas puede verse limitada por la capacidad del personal y por los sistemas de apoyo.

267. El equipo de evaluación concluyó que aunque los procesos de adopción de decisiones de índole financiera, administrativa y de gestión en la FAO son lentos y burocráticos, no son necesariamente mucho peores que los de otros organismos especializados. Sin embargo, para poder responder de forma adecuada a las necesidades de sus Miembros, la FAO debe aproximarse en mayor medida a los fondos y programas de las Naciones Unidas, en relación con los cuales los gobiernos y donantes juzgan a la Organización (por más injusta que sea esta comparación). Una mejor comprensión de la naturaleza del riesgo y de las implicaciones de las medidas de control en el impacto y la eficiencia en función de los costos es importante para la FAO, incluidos los órganos rectores. Las razones primarias de que la FAO no haya hecho más progresos con vistas a eliminar las limitaciones administrativas tienen que ver con un entorno organizativo que:

1. se basa en la tramitación de todas las transacciones de insumos, sean grandes o pequeñas, mediante los mismos procedimientos esencialmente y sin prestar atención adecuada a los costos de transacción relativos, en proporción al volumen del gasto;
2. no tiene suficientemente en cuenta los riesgos relativos conexos, en el plano de las transacciones, las oficinas o los programas;
3. está orientado a una gestión basada en el control previo de cada transacción de insumos por varias personas en las oficinas descentralizadas y en Roma, en lugar de una gestión basada en la delegación de autoridad en diversas personas, con la necesaria separación de las responsabilidades, que deben luego rendir cuentas;
4. de manera análoga, se tiende al control y la vigilancia individual previos de las transacciones, en vez de a una gestión estratégica y sistemas de apoyo, ya se trate de presupuestos, ejecución de proyectos, contratación de personal temporal o adquisiciones;
5. adolece de insuficiente uniformización y escasa claridad de los procedimientos, por lo que las diferentes dependencias regionales de apoyo a la gestión aplican en la práctica reglas diferentes; y
6. se caracteriza por un conocimiento insuficiente, en las direcciones administrativas en Roma, de la situación sobre el terreno donde deben aplicarse los sistemas.

268. Se han mejorado considerablemente los materiales de información disponibles para el personal descentralizado sobre la aplicación de medidas administrativas y el manual de Operaciones de los proyectos puede actualmente consultarse en forma electrónica, pero la falta de manuales fáciles de consultar sigue siendo un problema importante. Los sistemas de apoyo informático se han mejorado también de forma continua, pero aún queda mucho por hacer en estas esferas.

269. Para los evaluadores se encargó un documento de antecedentes sobre la racionalización de los procedimientos administrativos que se está distribuyendo al personal directivo. La mayoría de las propuestas consideradas se basaban en las que se habían hecho como resultado del estudio interno de la FAO sobre las posibilidades para mejorar la ejecución del Programa de Campo en Asia y el Pacífico, pero el estudio se amplió y se debatió su aplicabilidad con las MSU de cada una de las regiones. Asimismo se examinaron los niveles de rendimiento y la capacidad de cada una de las MSU. Algunos de los cambios propuestos por el equipo de evaluación están siendo ya activamente considerados por la FAO. El equipo considera que la aplicación de estas medidas haría que aumentara la pertinencia de la FAO y la confianza de los representantes de la Organización, y que tendría también como resultado ahorros considerables que podrían utilizarse para reforzar las esferas fundamentales de la capacitación en cuestiones administrativas, la información sobre los procedimientos y el establecimiento de sistemas de apoyo fáciles de utilizar en la descentralización. La aplicación de las recomendaciones permitiría asimismo eliminar la duplicación de labores.

270. La asignación a los auditores regionales de la responsabilidad por los auditores locales contratados por los FAOR presentaría varias ventajas. Actualmente los auditores regionales disponen de escasos fondos para viajes y están limitados en gran medida a trabajar en las oficinas regionales. Parece ser que el mandato de los auditores locales en relación con la auditoría de las representaciones está siendo ampliado, por lo que podrían convertirse en la primera línea de un régimen reforzado de gestión y control de riesgos, en conjunción con una mayor descentralización de las facultades. Al mismo tiempo, aumentando los fondos para viajes de los auditores regionales, aumentaría la eficacia tanto de los auditores locales como de los auditores regionales.

271. En relación con todos los puntos indicados más arriba, el equipo de evaluación considera que existe la oportunidad de aprovechar en mayor grado la capacidad de las MSU regionales a fin de aumentar la eficacia en función de los costos, sin crear posibilidades de que se produzcan grandes aumentos del riesgo o una disminución de los niveles.

272. Una cuestión conexa importante es la planificación de la tenencia y gestión del presupuesto de las representaciones de la FAO. De ello se ocupa actualmente la OCD de manera global. El presupuesto, en el caso de las oficinas locales, consiste principalmente en el personal nacional y el alquiler (en su caso), más el personal internacional. Se propone que los FAOR presenten sus propuestas presupuestarias a los representantes regionales. Éstos acordarían entonces dichas propuestas con la Sede en el contexto de la planificación global del presupuesto de los FAOR, mientras que la responsabilidad final por la asignación de dichos presupuestos seguiría correspondiendo a la Sede. Los gastos de los FAOR serían vigilados y gestionados en ese caso por las oficinas regionales.

273. Ha llegado el momento de adoptar un sistema basado en mayor grado en la responsabilidad individual, apoyado por los controles necesarios, en función del nivel de riesgo, y en el seguimiento estratégico de los presupuestos y gastos. La aplicación de las recomendaciones y las medidas conexas, junto con los incrementos necesarios de personal en el plano regional, podría permitir mejorar la pertinencia de la FAO y la confianza de los FAOR y tener como resultado la realización de ahorros, según estimaciones prudentes, ligeramente superiores a 4 millones de dólares EE.UU. por bienio (de los cuales 1,9 millones correspondientes al Servicio de Apoyo a la Gestión de la Descentralización (OCDS) una vez que el proceso de cambio se haya completado.

9.2.3 Dependencias de apoyo a la gestión

274. En el marco del proceso de descentralización, se establecieron MSU en cada una de las oficinas regionales para ocuparse de la tramitación de las transacciones, de funciones de control y de los niveles de autoridad respecto de las transacciones. Aunque inicialmente se encontraron algunos problemas durante su puesta en marcha, el sistema ha tenido en general resultados satisfactorios. Las oficinas en los países aprecian en gran medida el hecho de que las MSU y las dependencias de operaciones relacionadas y el apoyo mediante TI estén disponibles en la misma zona horaria y estén familiarizadas con los problemas en los distintos países (al menos en cierta medida). En América Latina y el Cercano Oriente, una ventaja adicional es que hablan el mismo idioma. En todas las regiones, los FAOR indicaron en sus respuestas a los cuestionarios que el apoyo administrativo había mejorado desde la descentralización (un 44 por ciento en total) o no había cambiado (un 47 por ciento). El nivel de satisfacción era especialmente alto en el Cercano Oriente. Un buen 50 por ciento de los FAOR señaló que la velocidad de respuesta había mejorado, mientras que sólo un 11 por ciento indicó que había empeorado. Las esferas en relación con la cuales la mayor parte de los FAOR no había observado cambios eran la contratación de personal y la contratación y las adquisiciones. Aunque en general hubo acuerdo en el sentido de que los OCDS proporcionaban un nivel de servicio adecuado, la evaluación reveló que en vista de las consideraciones anteriormente expuestas las FAOR y su personal deseaban que el apoyo a la gestión relativo a los aspectos de su trabajo relacionados con el Programa Ordinario (actualmente prestado por la OCD en Roma) fuera competencia de la MSU regional. La excepción a este cuadro ha sido África, por varias razones, principalmente las deficiencias de las comunicaciones (servicios de telefonía vocal y electrónicos) con otros países africanos.

275. Los FAOR y las oficinas regionales mismas consideran asimismo que podrían realizar directamente diversas operaciones que en la actualidad entrañan una duplicación en la Sede, como las relativas a los viajes. Por ello sugieren que, además de aumentar los niveles de autoridad delegada en los FAOR, se aumenten también los niveles de autoridad delegada en las oficinas regionales.

9.2.4 Apoyo para la introducción de TI en las representaciones y las oficinas regionales

276. Se han hecho grandes esfuerzos a fin de modernizar la infraestructura de telecomunicaciones, la TI y los sistemas informáticos en las representaciones y las oficinas regionales. La gran mayoría de los FAOR indicó que tanto la infraestructura de comunicaciones como la disponibilidad de ordenadores en sus oficinas eran adecuadas o buenas. Casi la mitad de los FAOR, incluidos los de África, opinó que el acceso a la información financiera había mejorado desde el comienzo de la descentralización. La infraestructura de comunicaciones de la FAO parece pobre en comparación con la de los fondos y programas de las Naciones Unidas, pero no así en comparación con la de otros organismos especializados. Ello depende de las mayores inversiones que los fondos y programas pueden permitirse y, en el caso de varios de los organismos, presenta costos generales por funcionario similares a los de la FAO. La evaluación reveló que debe seguirse haciendo hincapié en la mejora de las comunicaciones y la TI y que un problema importante ha sido la falta de capacitación adecuada para el personal.

277. Hasta que se instaló un enlace por satélite en 2002, la conexión entre Accra y Roma era deficiente. Si bien se ha hecho frente a este problema, el contacto telefónico de voz entre Accra y la mayoría de los países africanos sigue constituyendo un problema real. El equipo de evaluación propone por lo tanto que se realice en breve un estudio de las posibilidades que podrían ofrecerse a los FAOR en países africanos, como la posibilidad de establecer una conexión de telefonía vocal con Accra a través de la Sede de la FAO o mediante un sistema de tarjeta telefónica a través de Londres o París (ciudades con las que tienen enlaces especialmente buenos).

278. Cada oficina regional tiene un oficial de TI. La OCD tiene asimismo un oficial y un auxiliar de TI. La evaluación reveló que, con la excepción de África, los FAOR se dirigían a los oficiales regionales de TI que se encontraban en la misma zona horaria, y recibían apoyo de éstos, que tenían cierta familiaridad con la situación de los distintos países y, en América Latina y el Cercano Oriente, hablaban además su idioma. El apoyo en materia de TI proporcionado a los FAOR debería transferirse de la OCD a las oficinas regionales, con la adición de un funcionario nacional en cada caso. En el caso de África, este servicio podría seguir siendo prestado a nivel central desde Roma, preferiblemente por la Dirección de Sistemas y Tecnologías de la Información (AFI).

9.3 Posibilidades de realizar economías trasladando labores de la Sede a otros lugares

279. El equipo de evaluación no pudo examinar a fondo el alcance de los ahorros que podrían hacerse trasladando las funciones de apoyo administrativo de la Sede a otros lugares donde los costos sean inferiores (especialmente los del personal del cuadro de servicios generales). Con arreglo a este sistema, las funciones y líneas jerárquicas no sufren cambios pero se reducen los costos. La AFI está examinando activamente esta posibilidad en relación con algunas funciones de apoyo. Se proporcionó al equipo de evaluación una indicación del volumen de los ahorros que podrían hacerse tomando como ejemplo el Servicio de Compras: si todas sus actuales funciones en relación con las compras y la contratación se transfirieran a Bangkok, sin modificar la estructura o las funciones, los ahorros ascenderían a 2,9 millones de dólares EE.UU. por bienio, debido principalmente al menor costo del personal de servicios generales.

9.4 Equilibrio entre los costos y los ahorros derivados de la aplicación de las recomendaciones del equipo de evaluación

280. El alcance, el nivel y el ritmo de aplicación y seguimiento de las recomendaciones formuladas como resultado de esta evaluación son cuestiones que tendrán que decidir la administración y los órganos rectores. Para calcular las repercusiones de la aplicación con arreglo a hipótesis alternativas, el equipo de evaluación habría tenido que realizar numerosas suposiciones; el cálculo, además, no habría representado probablemente un uso productivo de los recursos. Es más productivo realizar un cálculo detallado de los costos adicionales como parte del proceso de planificación interna, una vez que la administración y los órganos rectores hayan hecho ciertas elecciones fundamentales. Algunas esferas de costos no son fijas, ya que el nivel ideal de inversiones puede sencillamente no estar al alcance de la Organización, dadas las limitaciones de los recursos. En cambio, la administración podría preferir asignar las cantidades dependiendo del alcance de los beneficios que puedan conseguirse (por ejemplo, en la infraestructura de comunicaciones y de TI y el fortalecimiento de la capacidad). Otras medidas, como el establecimiento de grupos técnicos destinados en los principales centros de comunicaciones, dependerían del nivel de ayuda que proporcionaran los gobiernos nacionales, en forma de instalaciones y de otras contribuciones en especie. El resumen presentado en la figura 3, no obstante, ilustra de todos modos que probablemente sería posible introducir cambios considerables con los recursos existentes a lo largo de los próximos dos bienios, y las estimaciones provisionales de los ahorros potenciales indican que éstos podrían ascender a unos 15 millones de dólares EE.UU. por bienio, que podrían redistribuirse con objeto de reforzar la descentralización.

10. CONCLUSIONES GENERALES
FORTALECIMIENTO Y AMPLIACIÓN DE LA UNIDAD Y LA COHERENCIA DE LA ORGANIZACIÓN

281. El Director General se ha erigido en paladín de la descentralización, tan esencial para comprender los problemas a que se enfrentan los Estados Miembros y responder a ellos, impulsando el proceso frente a la resistencia interna encontrada en la Sede. La evaluación reveló que los Estados Miembros de la FAO que son países en desarrollo deseaban equilibrar las relaciones institucionales internas de la FAO con objeto de que se conceda a los problemas específicos a determinados países y regiones el mismo peso que a la labor normativa global, sumamente importante, dirigida por los departamentos técnicos centrales. La comunidad internacional de desarrollo en conjunto (las Naciones Unidas y los donantes) y los gobiernos de los países en desarrollo consideran necesario un sistema de adopción de decisiones descentralizado en el marco de una visión, una política y unos objetivos estratégicos unitarios. El equipo de evaluación determinó que los objetivos de la descentralización se habían alcanzado tan sólo parcialmente, debido en gran medida al desigual peso concedido en la estructura institucional de la FAO a las necesidades de los países y las regiones, por una parte, y a las estructuras administrativas y los programas técnicos de la Organización, por otra.

282. Al mismo tiempo, la evaluación reveló que en la Sede prevalece una actitud que da por supuesto que las decisiones administrativas y técnicas pueden adoptarse con más acierto en Roma que en las regiones y los países interesados. Es asimismo digno de mención el hecho de que muchos de los funcionarios administrativos superiores en la Sede no han tenido contacto directo, o han tenido un contacto escaso, con los FAOR y las oficinas regionales, al no haber estado destinados en los países en desarrollo o no haber realizado misiones prolongadas en ellos. Los presupuestos y programas son gestionados por los departamentos técnicos centrales con arreglo a las líneas disciplinarias. Otro elemento esencial de este entorno es la ejecución del control por medio de controles sumamente repetitivos de las decisiones presupuestarias, sobre gastos y sobre insumos antes de su aplicación. Al margen de las consideraciones relacionadas con la eficiencia, este sistema no es eficaz porque diluye la responsabilidad y conduce a una adopción de decisiones mecánica. Asimismo resta autoridad a los directores de las estructuras descentralizadas. El equilibrio del control, por lo tanto, debe desplazarse en mayor medida a posteriori, sobre la base del análisis de riesgos, y de la designación clara de las personas responsables.

283. Se llegó a la conclusión de que la FAO no puede adoptar el mismo enfoque en todas las regiones y todos los países en desarrollo. La Organización debe ajustar sus estructuras institucionales, sus conocimientos especializados y sus prioridades a los contextos locales concretos. Una deficiencia por lo que se refiere a la eficacia de la Organización en la promoción del desarrollo hasta la fecha es que no se ha adaptado de manera apropiada a las diversas situaciones. La Organización tiene que procurar también lograr una flexibilidad mucho mayor para ajustarse a las necesidades en rápida evolución a nivel mundial. En el marco de los limitados recursos disponibles, es preciso renovar el compromiso con determinados objetivos e introducir nuevos cambios importantes a fin de:

1. lograr que la FAO responda en mayor grado a las necesidades individuales de los países; y
2. determinar y afrontar las necesidades comunes de las distintas regiones.

284. Aumentar la flexibilidad de la FAO en su respuesta descentralizada exigirá capacidad para ajustar los perfiles y las competencias del personal. Estos cambios harán precisos cambios del Reglamento de la FAO, así como la adopción por la FAO de medidas en el plano del sistema común, en conjunción con otras organizaciones de la misma opinión.

285. Los representantes regionales deben llegar a ser el foco de la labor de la Organización en sus regiones, en el marco de estrategias convenidas para la región, con la aprobación por el Consejo y la Conferencia de las entidades programáticas regionales y los productos principales en el PPM. El trabajo en los países debería basarse en los marcos de prioridades nacionales acordados por el Comité del Programa de Campo interno de la FAO, los cuales deberían proporcionar un fuerte apoyo a la elaboración de la estrategia regional. Los representantes regionales deben hacer viajes frecuentes en la región para escuchar a los Estados Miembros de la región, realizar un seguimiento de alto nivel de los procesos de desarrollo iniciados por el Director General y respaldar a los FAOR y los equipos técnicos en relación con cuestiones críticas.

286. Los representantes regionales deberían ser miembros de pleno derecho de la Reunión del Consejo de Dirección (SMM) y asistir a las reuniones de los principales órganos rectores²⁹. De esa forma podrían actuar como representantes en la estructura de gestión de la labor de la Organización en las regiones, con responsabilidad, en las regiones a su cargo, de velar porque las prioridades y estrategias globales de la FAO se traduzcan en medidas concretas. Asimismo, ello reforzaría su integración en la Organización, aumentando la unidad y la coherencia.

287. Con objeto de reforzar en mayor medida la capacidad de los FAOR para llevar a cabo su labor, los representantes regionales deberían ser quienes recibieran los informes de los FAOR y de los oficiales técnicos regionales sobre cuestiones relativas a los programas en el plano nacional y a la labor de ámbito regional³⁰. Ello exigirá que aumente considerablemente el diálogo con los FAOR para reforzar su papel en la elaboración de la estrategia, la realización de cambios organizativos y la programación. Los FAOR deberían seguir informando al Director General en relación con las principales cuestiones relativas a las políticas y a la orientación de la FAO en los países a su cargo.

288. Al mismo tiempo, debe procurarse que esa modificación no se traduzca en la introducción de un estrato burocrático respecto de la comunicación normal. Esta debería seguir siendo como en la actualidad, entre las partes más interesadas, de modo que los FAOR y los oficiales técnicos tengan contacto directo con los departamentos técnicos y las direcciones administrativas y de cooperación técnica pertinentes en la Sede y en las regiones, según sea necesario. De manera análoga, deben estrecharse los contactos, oficiales e informales, entre los oficiales técnicos en las regiones y las dependencias pertinentes en la Sede, mediante varias medidas, como la designación de coordinadores específicos, sistemas de seguimiento y un mayor intercambio cara a cara.

289. Los representantes subregionales en el Pacífico y en el Caribe deberían seguir informando directamente a la Sede y al Director General, ya que las subregiones constituidas por islas pequeñas tienen necesidades únicas. Las demás oficinas subregionales deberían informar al representante regional, a fin de lograr una gestión unificada en toda la región³¹. Todas las oficinas de enlace deberían informar a la Oficina del Director General, como actualmente sucede en casi todos los casos en la práctica. En lo referente a cuestiones estrictamente europeas, la LOBR debería dirigirse a la Oficina Regional para Europa (REU) directamente.

290. La política y la gestión general respecto del nombramiento y la asignación de los FAOR debería seguir siendo dirigida por medio de una dependencia de la Oficina del Director General. Todos los servicios relativos a las oficinas en los países deberían ser desempeñados por las MSU regionales en lugar de lo que sucede actualmente, pues los recursos extrapresupuestarios son administrados por las MSU regionales, mientras que los recursos del Programa Ordinario son gestionados por la OCD.

291. Paralelamente a la introducción de estos cambios, se necesita un esfuerzo enérgico con vistas a mejorar la calidad de la plantilla necesaria a todos los niveles en todas las regiones, a fin de hacer frente a los desafíos y las posibilidades mayores que plantearán las estructuras y responsabilidades mejoradas. La Organización debe también mejorar su comunicación interna, promoviendo siempre que sea posible un mayor contacto cara a cara. Una consecuencia negativa de una verdadera descentralización será un incremento del número de reuniones y de intercambios entre regiones y dentro de éstas. Todos los demás organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas dedican una proporción considerablemente mayor de sus recursos que la FAO a estas actividades.

292. Para que estos cambios institucionales permitan alcanzar los objetivos previstos, esto es, una mayor unidad, una mayor pertinencia y unos mayores efectos, la redistribución de las responsabilidades internas exigirá un tiempo y una atención considerables del vértice de la Organización a las cuestiones relacionadas con las regiones y los países. De lo contrario, incluso con las comunicaciones modernas y una participación más plena de los representantes regionales en la SMM y en otras reuniones de la FAO, los representantes regionales seguirán encontrándose en una posición débil frente a los ADG de la Sede, y existe asimismo el peligro de que los representantes regionales reciban una supervisión y orientación inadecuadas. Resulta difícil para el Director General, que es responsable de la totalidad de la labor de la FAO, ocuparse de estas cuestiones de manera cotidiana, pero es esencial que reciban una atención constante a un nivel muy alto dentro de la Organización.

293. Por consiguientes, se propone que sin diluir en modo alguno la línea directa de rendición de cuentas entre los representantes regionales y el Director General, éste designe al Director General Adjunto para que se ocupe en su nombre de las cuestiones nacionales y regionales más detalladamente. Se delegaría en el Director General Adjunto la responsabilidad de velar por el establecimiento de relaciones de trabajo basadas en la colaboración entre los departamentos de la Sede y las oficinas descentralizadas. El Director General Adjunto gozaría asimismo de un mayor nivel de responsabilidad en lo relativo a velar porque las actividades en los planos regional, subregional y nacional estén plenamente conformes con la política, la estrategia y los planes de la FAO.

294. En resumen, estas propuestas reforzarían y aumentarían la descentralización en el marco de una Organización más unificada:

1. incorporando plenamente a los directores regionales en los procesos de adopción de decisiones institucionales de alto nivel y a los FAOR en los procesos regionales;
2. elaborando una orientación estratégica y las prioridades del programa de la FAO en cada región y en cada país, sobre la base de un marco de prioridades nacionales eslabonada;
3. mejorando la combinación de competencias y la disponibilidad de personal y otros recursos en las regiones, de conformidad con las necesidades y posibilidades de cada país, y adoptando una forma de trabajar orientada en mayor medida en función de la demanda;
4. aprovechando en mayor medida los conocimientos especializados existentes en la región, y los recursos financieros regionales, proporcionados por nuevos donantes;
5. proporcionando incentivos y simplificando los procedimientos;
6. cambiando la mentalidad de la Organización para pasar del control y el seguimiento de las actividades a la responsabilidad individual respecto de:

• los resultados (seguimiento y evaluación);
• las actividades (auditoría).

Para ello es preciso hacer mayor hincapié en los controles a posteriori, más que a priori, que tienen en cuenta la evaluación del riesgo y del rendimiento, acompañado por cambios en la descripción de las funciones y en los contratos del personal a fin de proporcionar más incentivos y establecer una mayor disciplina; y

7. velando porque el personal de los distintos países y de las oficinas regionales tenga el nivel necesario.

295. El equipo de evaluación ha realizado un análisis detallado y ha encontrado problemas significativos, que reducen considerablemente la eficacia en función de los costos del de personal de la FAO en las regiones y los países, por lo que se refiere a los beneficios que obtienen los Estados Miembros, y van también en detrimento de la unidad de la Organización. De conformidad con su mandato, el equipo de evaluación ha formulado recomendaciones con objeto de aumentar la eficacia de estos servicios. El equipo de evaluación espera que este informe contribuya a que se reconozcan los problemas y se entable un debate constructivo sobre la mejor forma de hacerles frente. A falta de cambios que, como mínimo, aumenten las competencias del personal, cuando sea necesario, deleguen más facultades por lo que hace a la adopción de decisiones, ajusten los recursos para que el personal pueda hacer más viajes a los países y trabajar más tiempo en ellos, y establezcan procesos significativos de prioridades en los países, no será posible aprovechar plenamente todas las posibilidades que ofrece la descentralización ya aplicada.

296. Por último, aunque el equipo de evaluación se fijó el objetivo de hacer propuestas que pudieran aplicarse en el marco de los recursos existentes, y aunque hay deficiencias que deben resolverse, el equipo llegó al convencimiento de que con los cambios recomendados como resultado de esta evaluación las actividades descentralizadas de la FAO al servicio directo de los Estados Miembros merecerían un aumento del presupuesto en términos absolutos, sin que se redujeran los recursos destinados a las labores normativas.

______________________________________

²⁴ En su informe de 2002, la DCI afirmaba: “el Director General debería elaborar una descripción normalizada de las competencias, conocimientos y experiencia exigidos a los FAOR”.

²⁵ El equipo de evaluación fue informado de que dos funcionarios del PNUD habían apelado al Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, pero se trata de un precio que el PNUD estaba dispuesto a pagar.

²⁶ Actualmente se sitúa en cerca de 1,5 millones de dólares EE.UU. por bienio. El anterior servicio para los FAOR con objeto de contratar consultorías reducidas será eliminado.

²⁷ Ha habido excepciones a esta regla, en casos de emergencia en los que se ha permitido a los FAOR recibir fondos del orden de 50 000 dólares EE.UU. directamente.

²⁸ Con una reducción del 15 por ciento.

²⁹ Verse también el doc. JIU 2002, op.cit.

³⁰ Veáse asimismo el doc. C 2001/15, titulado “Cuentas comprobadas, 1998-1999”, párr. 172, de noviembre de 2001.

³¹ Se informó al equipo de evaluación de que se estaba elaborando un nuevo sistema de presentación de información con arreglo al cual en el futuro los representantes subregionales informarían sin excepciones a los representantes regionales.