Relación con el Plan a Plazo Medio (PPM) 2006-2011 
1.     Este Programa completo de Labores y Presupuesto (PLP) 2006-07, más corto y concentrado, pretende ser un importante paso hacia el proceso de racionalización del programa y presupuesto que están dirigiendo los órganos rectores.

2.     Sobre la base de la considerable experiencia en planificación en el marco de los principios basados en los resultados, el contenido de los dos principales documentos de planificación, el PPM 2006-11 y el presente PLP 2006-2011, pretende responder a los deseos de los órganos rectores de suprimir los solapamientos y afinar el enfoque del PLP.

3.     En primer lugar, para reducir los solapamientos y la duplicación, se reconoce más claramente la complementariedad entre el PLP y el PPM. Con la llegada del nuevo Modelo de planificación del programa refrendado por la Conferencia y la serie de documentos conexos, se reconoce que el PPM constituye el principal cauce para la formulación de programas y el establecimiento de prioridades al respecto. Sobre la base del contenido del PPM, el PLP establece, de conformidad con los principios basados en los resultados, el “Plan de actividades” bienal de la Organización, incluidas las principales líneas de acción y necesidades financieras. Se puede consultar información más detallada en el sitio web de la FAO www.fao.org/pbe (p. ej. productos bienales previstos, reuniones programadas, información sobre puestos).

Relación con el Resumen del PLP     
4.     El PLP completo desarrolla el material analítico incluido en el Resumen (recuérdese que éste ha sido remodelado y acortado considerablemente). Por ello, más abajo se actualiza y desarrolla la evaluación de riesgos de la Organización. Asimismo, en respuesta a las peticiones de los Comités de Finanzas y del Programa, se describen más exhaustivamente los mecanismos internos de establecimiento de prioridades.

Características del proceso de planificación del PLP     
5.     Las asignaciones de recursos para las entidades de programas y los productos bienales se definieron teniendo en cuenta una serie de factores. En primer lugar, se pidió a los administradores que revisaran los objetivos estratégicos hacia los que cada entidad estaba orientada así como el fundamento, objetivo, resultados y principales productos correspondientes. Además, también se tuvieron en cuenta las contribuciones determinadas durante el proceso del PPM a las prioridades regionales, las EPAI y el Plan de acción sobre género. Por último, las orientaciones emitidas por los órganos rectores (incluidos los comités técnicos, los Comités del Programa y de Finanzas y las conferencias regionales) a raíz de la preparación del PPM y el RPLP se reflejaron en las actividades previstas. Para facilitar la consulta, se presenta un resumen del actual modelo de planificación en Observancia del Marco Estratégico de la FAO.

6.     Para apoyar este esfuerzo, se realizaron nuevas mejoras al sistema de apoyo para la planificación destinadas a proporcionar a las dependencias información básica más completa y pluridimensional (p. ej., sobre prioridades regionales, EPAI, datos del PPM, etc.) y nuevos instrumentos de apoyo a las decisiones (p. ej., informes definidos por los usuarios). A ello contribuyó la formación impartida en conceptos basados en los resultados así como en la utilización del propio sistema. Asimismo, en consonancia con la necesidad de un mayor apoyo al personal descentralizado señalada en la evaluación independiente de la descentralización de la FAO, se realizó un esfuerzo especial para ayudar a las oficinas regionales, subregionales y de enlace en sus medidas de planificación.

Otras mejoras
7.     El PLP 2006-07 representa un hito en el tratamiento de los programas de cooperación técnica y de otro tipo, para los que se han definido los productos y recursos necesarios teniendo en cuenta las nuevas entidades introducidas en el PPM 2006-2011, sobre la base de la aplicación a dichos ámbitos de principios similares basados en los resultados. Ello supone la determinación de medidas de mejora de la eficacia, incluidos posibles ahorros por eficiencia. Además de constituir una plataforma para proseguir las mejoras y lograr una mayor eficiencia en los programas no técnicos, la adopción de los principios basados en los resultados también facilitará la coordinación de la gestión por las respectivas dependencias principales de las Estrategias para afrontar cuestiones intersectoriales de la Organización.

8.     Otra característica es el lugar destacado que se ha seguido concediendo a la evaluación de resultados. A este respecto, se recuerda que en 2004-05 se inició un régimen de autoevaluación, financiado en gran parte con contribuciones voluntarias. El Comité del Programa apoyó la institucionalización de la autoevaluación, confirmando su importancia como elemento esencial para el sistema de la FAO de gestión basada en los resultados y como valioso complemento de la evaluación independiente. Dado que la financiación extrapresupuestaria mencionada llegará a término a finales de 2005, se introduce una nueva entidad 122P4 Autoevaluación, para permitir la distribución de recursos entre las dependencias que realicen evaluaciones en 2006-07.

9.     La ampliación del modelo de planificación a los programas de cooperación técnica y de otro tipo facilitará la aplicación del mismo proceso de seguimiento y evaluación llevado a cabo en los programas técnicos. El seguimiento sistemático y el examen periódico por los administradores de programas de los resultados de su ejecución, incluida la autoevaluación, acrecentará los conocimientos de la Organización y facilitará la corrección sobre la marcha en caso necesario.

10.     Los Miembros han acogido favorablemente ya en ocasiones anteriores la información sobre los principales riesgos para la realización del Programa de Labores. En sus deliberaciones sobre el RPLP 2006-07, el Comité de Finanzas consideró que el refuerzo del marco de evaluación de riesgos constituía una buena base para determinar los factores externos e internos que afectarían a los resultados financieros, presupuestarios y operacionales, y acogió con satisfacción el modo en que dicho análisis estaba relacionado con los aspectos financieros, presupuestarios y programáticos del plan bienal. Pidió a la Secretaría que aplicara dicho método al PLP completo¹. Asimismo, el Comité del Programa valoró positivamente la sección Evaluación de riesgos, subrayando que las consideraciones planteadas en la misma abarcaban tanto las oportunidades como los riesgos².

11.     Este proceso ha permitido mejorar las decisiones en respuesta a los riesgos por parte de la administración y los órganos rectores, por ejemplo abordando los riesgos relativos al tipo de cambio mediante la aplicación del cálculo de las cuotas de contribución a la Organización en dos monedas. Ha contribuido asimismo a un proceso de gestión más abierto, por ejemplo haciendo una previsión de las necesidades para financiar el pasivo del seguro médico después del cese en el servicio y promoviendo los debates subsiguientes en los órganos rectores.

12.     Por otro lado, se siguen mejorando los informes obligatorios de gestión financiera y rendición de cuentas a los órganos rectores, tales como los informes periódicos sobre los aspectos financieros más destacados, la ejecución del presupuesto, los asuntos relativos a los recursos humanos y la ejecución del programa. Los procesos de supervisión, observancia y rendición de cuentas incluyen la labor de los auditores externos, auditores locales, la comprobación e inspección internas de cuentas y la Dependencia Común de Inspección, así como procesos de autoevaluación y evaluación independiente, que se basan fundamentalmente en una evaluación de riesgos de las actividades de la FAO. Estos mecanismos contribuyen a un seguimiento interno y externo eficaz de la ejecución, incluido el examen crítico de cualquier desviación respecto de los resultados previstos.

13.     La gestión de riesgos es un elemento indispensable para una gestión eficaz basada en los resultados. Para garantizar la consecución de resultados que cumplan los objetivos de la Organización, los administradores deben ser conscientes de los riesgos y las oportunidades. La aplicación creciente de la evaluación de riesgos a la gestión a todos los niveles de la Organización ayudará a las partes interesadas a obtener los máximos beneficios de los recursos puestos a disposición para ejecutar el Programa de Labores para 2006-07.

14.     Los "riesgos" asociados a la realización de las actividades de la Organización derivan de factores tanto internos como externos, en particular el contexto de demandas, expectativas y relaciones institucionales en constante evolución. Repercuten en la realización efectiva y eficiente del Programa de Laborespor su influencia en la ejecución presupuestaria, financiera y operativa. En esta sección se presentan algunos de los riesgos y oportunidades para la Organización en estos ámbitos y, en caso oportuno, las medidas propuestas para mitigar su impacto a lo largo de 2007. Asimismo, se destacan los ámbitos en los que una gestión de riesgos eficaz puede brindar nuevas oportunidades.

Contexto de demandas y relaciones institucionales en constante evolución
15.     La Evaluación independiente de la descentralización de la FAO dio lugar a una serie de recomendaciones, destinadas a responder mejor a las necesidades de los Miembros sin aumentar los costos. La Organización aprovechará progresivamente dichas oportunidades (p. ej., racionalización de procesos administrativos) en la medida en que se lo permita su presupuesto aprobado.

16.     Una parte de la respuesta también consiste en reforzar la relación de la FAO con sus asociados, tal como se precisa en la sección sobre Asociaciones. Existe además una necesidad paralela de abordar el apoyo de la Organización a la realización de los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM) y de reforzar la participación en los procesos de las Naciones Unidas en los países, lo cual requiere un examen atento de la futura posición de la FAO conjuntamente con el esfuerzo de reforma en curso en el sistema de las Naciones Unidas. El marco operativo propuesto para el Programa de Cooperación Técnica con, por ejemplo, un mayor hincapié en la integración de los marcos de prioridades nacionales y los ODM, también brinda una oportunidad a los órganos rectores de apoyar a la Secretaría para mejorar la eficacia de la labor de la FAO.

17.     La renovación por los países donantes y los organismos de financiación de sus compromisos contraídos para alcanzar los ODM, como muestra por ejemplo el reciente compromiso de la Unión Europea de duplicar su ayuda de aquí a 2010, brindará nuevas oportunidades de establecer asociaciones. El informe de la Comisión para África también presenta una hoja de ruta ineludible sobre la forma de apoyar los cambios necesarios para reducir la pobreza. Las principales instituciones financieras (p. ej., el Banco Mundial) tienen intención de reforzar su apoyo al sector agrícola. La idea de que la agricultura contribuye de forma significativa a la prosperidad y el crecimiento económicos está cobrando mayor fuerza, lo que brinda una oportunidad a la FAO de desempeñar un papel más destacado a nivel nacional e internacional. La financiación de operaciones de emergencia por medio de la FAO también ha sido importante.

18.     Si bien este contexto prometedor podría propiciar el desarrollo de los programas extrapresupuestarios, como se examina más adelante en la sección sobre Recursos extrapresupuestarios, será importante evitar una excesiva dependencia de dichos recursos. Los miembros han resaltado de forma reiterada que las actividades básicas de la Organización deberían ser financiadas adecuadamente con cargo al Programa Ordinario y no estar expuestas a niveles fluctuantes y posibles limitaciones vinculadas a una financiación voluntaria.

19.     Por consiguiente, se requerirá flexibilidad en los métodos de ejecución del Programa de Labores para 2006-07, de forma que puedan incorporarse, tan pronto como sea posible, las nuevas iniciativas, mejoras y eficiencias.

Gestión de riesgos presupuestarios
20.     El proceso presupuestario de la FAO entraña un importante elemento de riesgo. La consignación presupuestaria para el bienio no se conoce hasta noviembre o diciembre del año precedente y, por consiguiente, no queda margen de tiempo para realizar los ajustes que puedan ser necesarios en los programas debido a un nivel de presupuesto aprobado diferente del propuesto. Las reducciones en términos reales no planificadas o drásticas, como las introducidas en el presupuesto de 2004-05, tienen que ser administradas en gran parte mediante ahorros oportunistas. Tales medidas incluyen, por ejemplo, la congelación de puestos vacantes o la rescisión de contratos en condiciones acordadas, generalmente con recursos insuficientes incluso para esta finalidad.

21.     En un reciente informe de la Dependencia Común de Inspección (DCI) sobre la ejecución de la gestión basada en los resultados en las organizaciones de las Naciones Unidas se recomendaba que los Estados Miembros "deben centrarse en ... proporcionar recursos conmensurables con los programas aprobados, y/o proporcionando una orientación clara respecto de las prioridades de los programas y de la asignación de recursos en los casos en que no sea posible obtenerlos ³.” Las propuestas correspondientes a las distintas hipótesis para los recursos se exponen centrándose menos en los detalles presupuestarios y más en los resultados de los programas. Las descripciones del Anexo I, así como las secciones infra tituladas Enfoque del establecimiento de prioridades y Definición e importancia de las hipótesis de recursos pretenden vincular los niveles de recursos a las prioridades y resultados de los programas. La Secretaría continuará prestando cuidadosa atención a tales vínculos en el futuro.

22.     La Secretaría sigue persiguiendo mejoras de la eficiencia y la productividad y en una sección infra con el mismo título se describen las medidas al respecto. No obstante, la tendencia de la Organización a establecer metas de eficiencia excesivamente ambiciosas, como en el caso del PLP de 2002-03, es un aspecto que suscita preocupación. Las consiguientes proyecciones excesivamente optimistas de ahorros por eficiencia en el PLP dan lugar a un déficit de presupuestación de programas durante el ciclo bienal de ejecución, con consecuencias negativas en la consecución de los objetivos planificados. Este riesgo debe abordarse logrando un mejor equilibrio entre la necesidad de establecer objetivos de eficiencia difíciles, por una parte, y una evaluación realista de los plazos y el grado de los ahorros por eficiencia, por otra. Deberá examinarse con particular atención el análisis provisional y teórico de los beneficios que habrán de obtenerse de los cambios futuros a procesos complejos.

23.     Una gran parte de la continua reducción presupuestaria que la Organización ha sufrido en los 10 últimos años ha sido absorbida mediante importantes ahorros por eficiencia. No obstante, como cada vez resulta más difícil encontrar nuevas vías de reducir los costos manteniendo a la vez los productos, se destaca la necesidad de reducir los programas en consonancia con las prioridades de los Miembros. El método interno existente y aplicado trata de evitar la fragmentación de programas. Sin embargo, cada vez hay más sectores del Programa de Labores que sufren un déficit de financiación que impide atender plenamente la demanda de servicios. Por consiguiente, tanto la Secretaría como el Comité del Programa siguen buscando un método de establecimiento de prioridades que tenga en cuenta las funciones respectivas de la Secretaría y los órganos rectores, responda a las necesidades programáticas colectivas de los Miembros y tome en consideración la importancia de mantener una masa crítica mínima de recursos para los programas aprobados.

24.     La Presupuestación de capital, que se llevará a cabo en 2006-07, aprobada por la Conferencia en 2003, permite realizar una planificación más sistemática de los gastos de gran envergadura en activos cuya vida útil supera los dos años. Se elimina así la necesidad de absorber los picos de necesidades financieras de capital en un solo bienio, que en el pasado dio lugar a menudo a retrasos y transferencias presupuestarias de programas sustantivos. No obstante, su funcionamiento satisfactorio en 2006-07 dependerá de la disponibilidad de recursos suficientes en el Servicio de gastos de capital, en particular para infraestructuras institucionales y tecnología de la información. Para el bienio 2006-07, se propone transferir el saldo no gastado de los atrasos puesto a disposición en virtud de la Resolución 6/2001 de la Conferencia a la Cuenta de gastos de capital. A pesar de aplicar un enfoque mejorado de planificación y gestión del gastos de capital, el peligro es que si no se dispone de suficiente financiación, seguirán retrasándose las inversiones esenciales, y las inversiones viables que se han iniciado ya no lograrán realizar su pleno potencial.

25.     El sistema consistente en recibir parte de las cuotas de contribución de la Organización en dólares de los Estados Unidos y el resto en euros protege al Programa de Labores del riesgo vinculado al tipo de cambio en la medida en que las necesidades de euros previstas se ajusten a los pagos efectivos y las cuotas se paguen puntualmente. La asignación de cuotas en dos monedas, introducida en 2004-05, protege la ejecución del programa sólo de los efectos de las fluctuaciones de los tipos de cambio del euro con respecto al dólar estadounidense. Dicho sistema no proporciona protección para aproximadamente el 20 por ciento de los gastos que la Organización efectúa en otras monedas. Los efectos desfavorables de tales fluctuaciones en el presupuesto fue considerable en 2004, debido a un dólar debilitado con respecto a algunas monedas en lugares donde la Organización tiene una presencia descentralizada sustancial. Los órganos rectores examinarán un informe sobre la aplicación del sistema de asignación de cuotas en dos monedas en la última parte de 2005.

Gestión de riesgos financieros
26.     La Secretaría sigue de cerca activamente la salud financiera de la Organización, lo cual incluye un examen de sus cuentas de capital y de reservas, así como previsiones de gastos y de liquidez:

• son esenciales a este respecto las medidas para reducir el déficit acumulado en el Fondo General, así como las propuestas para los fondos destinados a cubrir el pasivo del seguro médico después del cese en el servicio (ASMC);
• en el peor de los casos, eventuales déficit de liquidez en 2006-07 podrían dar lugar a un recorte e impedir una ejecución completa de los programas, aunque se haya concedido una autorización de gasto mediante consignación presupuestaria. La Secretaría continuará fomentando el pago puntual de las cuotas de contribución, aunque el calendario de tales pagos queda a discreción de los Miembros.

27.     Para salvaguardar los controles internos, especialmente durante un período de refuerzo de la racionalización de los procedimientos y creciente delegación, una dependencia encargada de realizar estrictos controles financieros en la Dirección de Finanzas (AFF) atenuará el riesgo de no observancia de los procedimientos administrativos y operacionales internos. En consecuencia, tal como recomienda el Comité de Finanzas, el presupuesto propuesto para 2006-07 con CRC incluye el restablecimiento de cinco puestos en la AFF, que se eliminaron como consecuencia del presupuesto reducido de 2004-05.

28.     Un sector cuyos gastos son difíciles de prever y que puede tener importantes repercusiones en el Programa de Labores es el de los costos del personal. La metodología de la FAO para establecer tarifas normalizadas, que se utilizan para fines de presupuestación, es compleja y da lugar a tarifas presupuestarias específicas para cada nivel de grado y lugar. No obstante, incluso aplicando métodos de previsión precisos, los costos efectivos son difíciles de prever con total exactitud. Una simple variación del 1 por ciento entre las tarifas de los costos unitarios efectivos de personal y las tarifas normalizadas de costos de personal que se planifican con una antelación de hasta dos años y medio respecto de la en que se efectúan los gastos, da lugar a un error de previsión de 5,5 millones de dólares EE.UU. Cuando los costos efectivos de personal son superiores a las tarifas normalizadas presupuestadas, como en el caso de 2004-05, se exige a la Organización que reduzca sus programas, productos y servicios, para mantenerse dentro de la consignación aprobada. Si bien la Cuenta especial de reserva (CER) puede proteger el Programa de Labores de la Organización contra el riesgo de costos extraordinarios no presupuestados que puedan surgir durante un bienio, la posibilidad de tener que reponer la CER mediante cuotas especiales limita efectivamente su aplicación en la práctica.

Gestión de riesgos operacionales
29.     La Organización debe asegurar que el entorno y los procesos laborales en 2006-07 sean favorables a la consecución de los resultados deseados.

30.     El personal y los bienes de la Organización se encuentran expuestos a una amenaza mayor que en el pasado, y no se puede dar por descontado que el entorno de trabajo es seguro. Se debe incrementar la seguridad en la Sede y sobre el terreno. Para atenuar los riesgos de seguridad, la FAO ha introducido una serie de medidas adicionales en la Sede durante 2004-05, entre ellas la instalación de películas de seguridad en los cristales de las ventanas y de dispositivos de contención de vehículos en las entradas principales así como la contratación de nuevos guardias. En las oficinas de los países, la FAO está adoptando medidas para aplicar las normas de seguridad de campo de las Naciones Unidas. No obstante, la Organización advierte la necesidad de un refuerzo del marco de gestión financiera para este sector de gasto cada vez más evidente e imprevisible. En 2006-07, la introducción de un capítulo aparte del presupuesto, dedicado a la seguridad del personal y los bienes tiene por objeto facilitar la planificación y la gestión. Se profundiza en esta propuesta en la sección relativa de Servicio de gastos de seguridad.

31.     Otro riesgo es el que constituyen las amenazas contra los recursos y sistemas de información. Con la participación activa de la FAO, el Comité de Alto Nivel sobre Gestión (HLCM) del sistema de las Naciones Unidas ha recomendado que cada organismo de las Naciones Unidas adopte una hoja de ruta de cuatro fases para administrar la seguridad de la información. Para iniciar este proceso, la FAO ha emprendido una evaluación de riesgos para la información destinada a examinar tanto los aspectos técnicos como de otro tipo de la seguridad de la información.

32.     Con el fin de mejorar sus procesos operacionales, la Organización examina atentamente las recomendaciones formuladas en otros informes o estudios. Por ejemplo, teniendo presente el informe parcial del Comité Independiente de Investigación que ha estudiado las acusaciones contra el Programa de Petróleo por Alimentos, la FAO está examinando las modalidades operacionales relacionadas con la ejecución nacional.

33.     El riesgo planteado por un aumento considerable de las actividades de emergencia de la FAO, unido a la necesidad de una respuesta diferenciada de tales operaciones, impone la necesidad de realizar un examen crítico de los correspondientes controles internos, limitaciones de procedimiento, mecanismos de coordinación y gestión, procesos presupuestarios, financieros y administrativos y apoyo operacional. Los órganos rectores habrán de examinar los asuntos más destacados en materia de políticas, incluida una revisión del nivel de los gastos de apoyo para las operaciones de emergencia.

34.     Una institución moderna poseedora de saberes con el mandato de seguir siendo un centro de excelencia técnica debe examinar y actualizar continuamente los perfiles de competencia de su personal. La elaboración del nuevo Sistema de gestión de los recursos humanos (HRMS) basado en Oracle, financiado con cuotas atrasadas, es un reconocimiento de este desafío. El HRMS contribuirá a asegurar la excelencia facilitando la evaluación y el desarrollo de capacidades y competencias del personal de la FAO. Además, al elaborar los presupuestos bienales, se pide a los administradores que reserven al menos el 1,35 por ciento de los costos de personal para actividades de desarrollo del personal. El Plan de acción para los recursos humanos refrendado por el Comité de Finanzas se examina más adelante.

35.     La evaluación de riesgos y oportunidades que incidirán en la FAO en 2006-07, resumidos anteriormente, persigue hallar el equilibrio óptimo entre la realización de los objetivos y los riesgos conexos. Más adelante y en documentos aparte presentados a los órganos rectores se facilita información sobre las medidas previstas por la Dirección en respuesta a la evaluación de la descentralización.

36.     El presente documento principal del PLP expone las tres hipótesis de crecimiento real cero (CRC), crecimiento nominal cero (CNC) y crecimiento real (CR).

37.     En el siguiente cuadro se presenta una visión de conjunto de los niveles de consignaciones netas por capítulo para estas tres hipótesis, incluidos los totales con los incrementos de gastos. Las hipótesis se describen más pormenorizadamente en la sección Definición e importancia de las hipótesis de recursos. En el Anexo I: Descripciones de programas, el Anexo II: Dimensiones regionales, y el Anexo III: Cuadros del presupuesto detallado del programa se presenta información descriptiva y financiera adicional sobre el presupuesto del programa. En la sección sobre la propuesta relativa a un servicio de seguridad de la FAO se profundiza en la propuesta del Director General en el marco del nuevo Capítulo 9: Gastos de seguridad, en el que 8,8 millones de dólares EE.UU. proceden de distintas dotaciones para seguridad presupuestadas en el PLP 2002-03 y los 10,6 millones de dólares EE.UU. restantes se financian en concepto de aumento excepcional de los gastos de seguridad que la Organización se ha visto obligada a asumir.

Cuadro general de las hipótesis de recursos (en miles de dólares EE.UU.)