В настоящем руководстве, выполняемом в добровольном порядке, изложена структура юридически необязательных принципов и принятых в международном масштабе стратегических действий. Они адресованы культурным, социальным, природоохранным и экономическим аспектам управления на всех уровнях. В соответствии с рекомендациями Международного Саммита по природным пожарам, состоявшегося в октябре 2003 г., Совещания министров по устойчивому управлению лесами, проведенного в марте 2005 г., и Комитета ФАО по лесу (COFO), организованного также в марте 2005 г., ФАО координировала многосторонний процесс подготовки принципов и действий в качестве части глобальной стратегии международного сотрудничества в управлении пожарами.
Глобальная стратегия также включает оценку пожаров и их воздействия; оценку сфер сотрудничества действующих сетей, партнерства и других областей взаимодействия между организациями, занятыми управлением пожарами; и план выполнения. Реализация рассматривается как добровольный, открытый и инклюзивный процесс, который принесет выгоду людям, ресурсам, имуществу и окружающей среде. Принципы помогут в формулировании политики, законов и правил, в то время как стратегические действия позволят осуществлять целостный подход к управлению пожарами.
Подготовка Рекомендаций включала работу основной технической группы и экспертное консультирование отобранных членов правительств, ассоциаций частного сектора и неправительственных и межправительственных организаций. Проект был помещен в Интернет для публичного обсуждения и комментирования всеми заинтересованными сторонами.
Этот раздел представляет международный контекст, потенциальных пользователей и рекомендации по реализации.
Принципы и стратегические действия являются глобальными по своим рамкам и предназначены для всех элементов гражданского общества и частного сектора; стран-членов ФАО и не входящих в ее состав; политиков и руководителей субрегиональных, региональных и глобальных организаций как правительственных, так и неправительственных; владельцев и управляющих лесами, лесными районами, лугами и другими экосистемами; всех заинтересованных сторон, участвующих в защите жизни, собственности и ресурсов от воздействия нежелательных, разрушительных пожаров и использующих огонь для улучшения экосистем и получения экономических выгод. Другие секторы экономики также могут найти полезными принципы и стратегические действия для своей роли в обществе: страховые компании, пропагандистские группы, специалисты по связи, управлению стихийными бедствиями и связями с общественностью.
Ожидается, что будут создаваться благоприятные условия для использования принципов и стратегических действий в управлении, образовании, рекомендациях, проведении сопоставительных испытаний, сотрудничестве и пропаганде, относящимся ко всем аспектам управления пожарами. Их различные характеристики представляют смысловые звенья для социальных, экономических, культурных, природоохранных и политических дискуссий на субнациональном, национальном, региональном и международном уровнях. Принципы и стратегические действия могут служить в качестве контрольного элемента для усиления политики, законодательных и регулирующих структур, планов и процедур и, там, где этого еще нет, будут полезной основой своего развития и реализации.
Область действия этого документа является широкой, так как определение термина «пожар» также является широким. Пожар в настоящем контексте – это любой огонь, сжигающий живую или мертвую растительность вне городской или строительной окружающей среды. Сюда входят все плановые или стихийные пожары в естественных лесах, посаженных лесах, природоохранных зонах, пастбищах, лугах, кустарниках, зарослях и других типах растительности, включая пожары в торфяниках, болотах, топях и низинных торфяниках. Документ рассматривает также низовые или верховые пожары на озелененных ландшафтах, в высаженной или в состоянии ухода сельскохозяйственной растительности, когда огонь не планируется, а выполняется в качестве части принятой сельскохозяйственной методики. В этом контексте он также включает пожар, который переходит от дикой природы или другой зоны в сельскую местность или культурно-историческую территорию с вовлечением строений.
Представленная структура применима к планированию, организации и управлению безопасного, эффективного и действенного управления пожарами, выполняемого организацией, или правительственным органом. Она включает весь диапазон действий по управлению пожарами – от профилактики, раннего предупреждения, обнаружения, мобилизации и тушения нежелательных и разрушительных пожаров через соответствующее использование естественного или вызванного человеком огня в сохранении экологических ценностей и целостности определенных экосистем и до применения огня для сокращения накопления природных горючих материалов, отходов промышленной или непромышленной деятельности и восстановления поврежденных пожаром или пожарозависимых экосистем.
Огонь может проходить через границы экосистем или различные типы земель. Описанные методы, политика и процессы применимы к лесным пожарам, луговым пожарам, пожарам в пределах поселений или редко расположенного жилья и других строительных объектов.
Термин «управление пожаром» также имеет очень широкий смысл. Управление пожаром – это порядок использования огня для достижения управления землями и традиционного обращения с объектами, вместе с обеспечением безопасности жизни, имущества и ресурсов через профилактику, обнаружение, контроль, локализацию и тушение огня в лесу и другой растительности в сельской местности. Сюда включаются планируемые, так же как и естественно возникающие пожары, исследования и передача технологии.
За последнее десятилетие многие регионы мира пережили тенденцию к избыточному использованию огня в системах землепользования, а изменение землепользования привело к более суровым пожарам. Некоторые из этих последствий пожаров являются трансграничными, например, дым и загрязнение вод, и их воздействие на здоровье и безопасность человека, потеря биоразнообразия и деградация участков на ландшафтном уровне, ведущая к опустыниванию, эрозия почв или наводнения. Истощение земного углерода пожарами в экстремальных условиях в некоторых типах растительности, включая органику в торфяных болотах, является одним из приводных механизмов нарушений глобальных биогеохимических циклов, в особенности глобального цикла углерода. Эта тенденция отмечена во множестве научных данных по культурным, социальным, экономическим и природоохранным измерениям пожаров.
Во многих пожарозависимых экосистемах частота и сезонность пожара определяет, какие породы продолжают существовать в экосистеме, а какие погибают. Пожары через слишком частые или слишком редкие интервалы приведут к потере пород деревьев и сокращению биоразнообразия не только деревьев, но и животных через модификацию местообитаний. Вторжение неместных растений в экосистемы также может привести к значительному изменению пожарных режимов, часто с негативными результатами.
Рост населения связывается с увеличением темпов перевода естественной растительности в сельскохозяйственные и пастбищные системы, с развитием поселений, инфраструктуры и транспорта. Изменение землепользования происходит в традиционно необитаемых или некультивируемых территориях, таких как крутые горные склоны, некоторые прибрежные зоны и поймы. Это часто последствие бедности, обезлесения или перевода земель под овощные культуры для краткосрочного производства товарных культур для глобального рынка. Во многих районах мира процесс связывается с использованием огня с целью очистки земель и увеличения случаев неконтролируемых пожаров. С другой стороны, во многих развитых районах, интенсивность пожаров растет тогда, когда земля забрасывается или оставляется без ухода, в результате чего увеличивается потенциальный ущерб ресурсам, имуществу и инфраструктуре.
Рекомендации, выполняемые в добровольном порядке, предназначены для реализации следующих целей:
1. Установление принципов в соответствии с основными правилами международного законодательства для ответственных действий в управлении пожарами с учетом всех важных биологических, технологических, экономических, социальных, культурных и природоохранных аспектов;
2. Внесение вклада в создание и реализацию национальной и субнациональной политики и механизмов планирования для установления или улучшения законодательных, регулирующих и институциональных рамок, необходимых для ответственных действий по управлению пожарами;
3. Предоставление рекомендаций, которые могут быть использованы там, где это необходимо в формулировании и выполнении международных документов, как обязывающих, так и носящих добровольных характер;
4. Продвижение взаимопомощи, технической, финансовой и других форм сотрудничества между организациями и организациями-донорами, занятыми управлением пожарами;
5. Продвижение и рекламирование вклада эффективного общинного управления пожарами в обеспечение продовольственной безопасности и потребностей населения в средствах к жизни; и
6. Поддержка программ устойчивого управления ресурсами и землями, в которых обосновывается экологически приемлемое использование огня и управления пожарами там, где это разрешено, и тушение нежелательных, наносящих ущерб, пожаров.
Особому рассмотрению подвергнуты социальные и общинные ценности и включение общин в планирование, и реализацию планов по управлению пожарами.
Любая эффективная программа управления пожарами должна учитывать экологию и историю пожаров данной местности. Во многих случаях сохранение соответствующих пожарных режимов или повторное введение огня является таким же важным как профилактика нежелательных, наносящих ущерб, пожаров. Использование и выгоды плановых пожаров заключаются не просто в защите и тушении.
Рекомендации по реализации предусматривают действия по охране на стыке между общинами, лесом и другими территориями с признанием того, что экологические ценности должны рассматриваться наряду с человеческими ценностями и культурными нормами.
Несколько международных документов, конвенций и соглашений имеют определенную значимость для управления пожарами. Настоящие Рекомендации адресованы ключевым разделам этих документов и очерчивают рамки пожароуправления для организаций и ведомств.
Принципы и стратегические действия предназначаются для адаптации и применения в соответствии с этими конвенциями и декларациями, в особенности с Рамочной конвенцией ООН по изменению климата, Конвенцией ООН по борьбе с опустыниванием, Конвенцией по биологическому разнообразию и Декларацией ООН по тысячелетию. Такое применение могло бы быть этапами достижения целей развития тысячелетия, прежде всего цели 1: Искоренение чрезвычайной бедности и голода; цели 7: Обеспечение устойчивости окружающей среды; и цели 8: Создание глобального партнерства для развития. Приложение 1 содержит перечень поддерживаемых международных документов.
Опираясь также на многие другие механизмы, кодексы и рекомендации, принципы и стратегические действия заимствовали опыт организаций и индивидуумов по всему миру. Несколько существующих документов дают рекомендации по традиционному использованию огня в планах по профилактике. Вот некоторые примеры: «Рекомендации по управлению пожарами» Международной организации тропической древесины (ITTO, 1997); «Рекомендации по управлению пожарами в умеренных и бореальных лесах» ФАО (FAO, 2002); и «Справочник по управлению пожарами для зоны суб-Сахары в Африке» Центра глобального пожарного мониторинга (Goldammer и de Ronde, 2004). Это только часть списка. Многие страны и организации имеют справочники, инструкции и документы по планированию, которые предоставляют информацию и помощь в организации программы управления пожарами. Имеются другие кодексы, дающие основу для законов или для уставов организаций и ведомств, заинтересованных в установлении законодательного базиса для пожарной программы.
Ничего в добровольных рекомендациях не ставит под сомнение права, юрисдикцию и обязанности отдельных стран в рамках международного права, отраженных в международных конвенциях и соглашениях. Принципы и стратегические действия поддерживают и дополняют рекомендации по управлению пожарами, политику, программы и правила, которые сегодня действуют во многих организациях, ведомствах и правительствах.
Все организации, ответственные за работу в области управления пожарами, выиграют от сотрудничества при переводе принципов и стратегических действий в рамки своей политики/ правил и правового обеспечения; стратегий управления пожарами, программ или планов; кодексов, стандартов или рекомендаций для реализации или мониторинга и отчетов о соответствии техническим рекомендациям. Такие организации могут включать страны-члены и страны не члены ФАО; важные субнациональные, национальные, региональные и глобальные организации, вне зависимости от того, являются ли они правительственными или неправительственными; и все стороны, заинтересованные в управлении лесами, пастбищами, лугами и охраняемыми территориями, а также площадями на стыке между любыми из них и зонами человеческого развития.
Правительства, международные комиссии и неправительственные организации получают поддержку в продвижении понимания принципов и стратегических действий среди тех, кто вовлечен в управление ресурсами, охрану лесных ресурсов, качества воздуха и воды, защиту общин, экологическое восстановление и реабилитацию, включая, там, где это возможно, внедрение процессов, которые благоприятствовали бы добровольному принятию и эффективному применению. Хотя принципы и стратегические действия не являются обязательными, правительствам оказывается поддержка в стремлении применять их в своей политике, законодательных, институциональных рамках и в планировании и реализации стандартов управления пожарами.
ФАО совместно с другими организациями, ведомствами и экспертами может пересмотреть рекомендации в свете развития экологии и поведения пожаров, социальных и психологических факторов, научных исследований и опыта, связанного с реализацией.
Разнообразие контекстов означает существование широкой вариации подходов к применению и реализации принципов и стратегических действий. Организационные возможности находятся в диапазоне от стран с организациями, которые финансируются и обеспечиваются ресурсами, до государств и регионов без действующих пожарных программ. Различные окружающая среда и пожарные режимы находятся в диапазоне от площадей всего с несколькими пожарами и незначительным воздействием до территорий, где пожары являются ключевым компонентом здоровья экосистем, и где пожары становятся причиной значительного ущерба функциям экосистем. Сельские, городские, ненаселенные и промежуточные территории имеют различные потребности и потенциал.
Наиболее важным контекстом является такой, в котором существующие программы управления пожарами не являются безопасными, эффективными или приемлемыми с природоохранной или социальной точек зрения. Даже в развитых странах выбранная программа может не вполне соответствовать сложившейся ситуации. Некоторые территории имеют население и общины, которые перемещаются в пожароопасные зоны, вызывая проблемы защиты от пожаров. На других территориях люди покидают сельскую местность и оставляют большие неуправляемые участки земель, подверженных возгоранию.
Особый интерес представляют территории, на которых огонь имеет большое значение для окружающей среды, как естественном обеспечении устойчивости экосистем, так и в предоставлении средств к существованию через сельскохозяйственное и другие пользования. По мере увеличения населения в этих районах потребность в принятии соответствующей программы управления пожарами становится все более важной. Таким образом, необходимость защиты жизней, ресурсов и имущества от неблагоприятного воздействия огня должна быть сбалансирована с потребностью в соответствующем пользовании и уравновешена присутствием огня в окружающей среде.
Необходимо учитывать организационно-технические возможности развивающихся стран реализовать настоящие рекомендации. В поддержку эффективной реализации правительства, международные и неправительственные организации, финансовые институты, землевладельцы и пользователи должны полностью признать особые обстоятельства и потребности развивающихся стран. Требуется сделать упор на области финансовой и технической помощи, передачи технологий, обучения и научного сотрудничества, усилении способностей стран укрепить и развить свои организации и возможности по управлению пожарами. Это может быть особенно важно для наименее развитых среди них – развивающиеся страны на малых островах и малолесные государства в хрупких экосистемах там, где огонь приносит ощутимый вред.
