В этом разделе представлены межотраслевые вопросы, являющиеся основополагающими для управления пожарами. Рассмотрение этих вопросов дает обзор воздействия пожаров на другие секторы общества, так же как воздействие этих секторов на профилактику, тушение и использование огня. Дилемма заключается в том, что огонь может быть разрушительной силой и, наоборот, естественным и жизненно важным компонентом в экологии территории, а может одновременно иметь и двоякий вышеупомянутый эффект.
В пределах естественной природной среды огонь может быть нормальной частью экосистемного цикла, обеспечивая здоровый устойчивый источник пищи и ресурсов. Он является инструментом и благотворной силой в улучшении жизни людей. Огонь служит ключевым компонентом в сельскохозяйственной практике людей во многих экосистемах. В некоторых районах он управляется традиционными сельскими общинами с целью сохранить здоровые леса, пастбища и луга, где есть места для охоты, сбора фруктов, ягод, зерна и других источников пищи. Огонь может быть наиболее экономичным методом улучшения кормовой базы домашних и диких животных и увеличения продуктивности животноводства. С другой стороны, он также может повредить или разрушить дома, продовольствие, природные ресурсы и загрязнить воздух. Иногда использование огня для подготовки полей, сокращения вредных насекомых, болезней и улучшения кормовой базы может привести к бедствиям, если огонь выйдет из-под контроля.
Чистая безопасная вода часто является недостаточным природным ресурсом. На качество и количество воды могут воздействовать пожары растительности на водосборах. Однако плановое использование огня сокращает избыточные количества растительности. Соответствующий уровень растительного покрова может обеспечить адекватные потоки качественной воды. Кроме того, меньший объем горючих материалов сократит риск возникновения суровых пожаров, выжигающих всю растительность и повреждающих почвы, что ведет к сильному снижению качества воды.
Всеобъемлющая программа управления пожарами может внести положительный вклад в достижение специфических характеристик прав человека и средств к жизни: смягчение бедности, продовольственная безопасность, чистая вода, хорошее здоровье, образование и участие в экономической жизни своих стран. Защита от нежелательных, разрушительных пожаров и управление пожарами на благо общества может внести свой вклад в достижение этих целей.
Должна быть поддержана концепция, что существует «хороший огонь», и ее нужно пропагандировать. Огонь может быть хорошим для местообитаний, ресурсов, сокращения угрозы потерь и сохранения культурных ценностей. Некоторые секторы экономики, использующие огонь как средство усиления производительности и обеспечения землепользования включают в себя сельское хозяйство, управление лесными ресурсами, скотоводство и управление животным миром. Огонь был частью сельскохозяйственной и лесохозяйственной практики в течение тысячелетий, и во многих отраслях все еще используется и сегодня. С точки зрения управления пожарами, нет различий в использовании огня для посаженных зерновых или создания благоприятных условий роста естественно существующих источников пищи, потребляемой людьми и животными. Это также справедливо в использовании огня для сохранения традиционных или культурных ландшафтов или состава растительности.
Огонь может быть инструментом очистки и преобразования земель. Во многих экосистемах относительно легкой является вырубка или перевод живой растительности в отходы, оставление ее для высыхания, когда она сможет распространять огонь. Именно в этот момент растительность выжигается, и, если целью преобразования является сельское хозяйство, то образуется дополнительная выгода, так как огонь высвобождает накопленные питательные вещества в почву, что способствует росту и силе культур.
Дымовое загрязнение из-за пожаров, возникающих в результате землепользования, и природных пожаров является важной проблемой общественного здоровья и включает основные риски для здоровья человека и окружающей среды. Дымовое загрязнение, образуемое растительными пожарами, является периодически повторяющимся явлением. Оно может привести к увеличению смертности и поступлений в больницы в результате респираторных и сердечно-сосудистых заболеваний. Дым и дымка от планового или стихийного огня также может мешать авиации, судоходству и движению транспорта, создавая риск и вызывая экономические потери.
Элементы растительного покрова, несущие функцию защиты окружающей среды, включают наземные и подземные части растений, то есть корни, слои гумуса и травы, стволы и листья кустарника и деревьев. Участки, поврежденные нехарактерными, очень суровыми или избыточно частыми пожарами, имеют избыточный водный сток и эрозию – процессы, вызывающие грязевые, земляные и каменные оползни, мгновенные наводнения и затопления на уровне ландшафта, а также ветровую эрозию.
Улучшение безопасности людей может основываться на концепции «пожароадаптированных» сообществ. Этот термин применяется в описании сообществ флоры и фауны. Он также может быть применен к человеческому сообществу, и может оказаться очень полезным в описании идеального набора условий, при которых люди живут в гармонии с нормальными случаями пожаров и их воздействия. Однако, во многих частях мира люди, живущие в сообществах с большим количеством пожаров,, часто имеют недостаточный уровень организаций и инфраструктуры для обеспечения соответствующей степени защиты от огня.
Для пожарных и их руководителей безопасность имеет основное значение, и здесь не может быть компромиссов. Это критическая часть всей деятельности от планирования до восстановления. В действительности, одной из обычных причин создания организации по управлению пожарами является защита пожарных и общин от нежелательных пожаров. Даже страны с хорошо организованными и хорошо финансируемыми службами управления пожарами могут испытывать и испытывают разрушительные последствия массивных пожаров.
Безопасность населения тесно связана с вопросами безопасности. Неконтролируемые, опустошительные природные пожары разрушают дома, производство, школы и другие виды сооружений по всему миру. Защита общин и спасение жизней начинается с общинного обучения и подготовки. Возможно, самый лучший путь спасти жизни – это иметь пожароадаптированную общину с инфраструктурой и зданиями, построенными таким образом, чтобы содействовать последующим защитным мероприятиям и в которых граждане способны помочь своей собственной защите и безопасности. Правильно спроектированные и построенные здания дают защиту людям во время пожаров, сокращая вероятность несчастных и смертельных случаев.
Безопасность населения очень важна, но безопасности пожарного должен отдаваться наивысший приоритет в политике, мероприятиях, планах и философии управления любой организации или ведомства. Безопасность пожарного начинается с обеспечения соответствующими средствами защиты и обучением каждого тушению пожаров и выполнения предписанных выжиганий.
Обучение методам техники безопасности включает подготовку с учетом погоды, местности и воспламеняемых горючих материалов. Пожарные также должны уметь распознавать характеристики поведения пожара, такие как интенсивность, скорость распространения, а также когда тлеющий огонь может снова разгореться и начать распространяться. Они должны понимать, как вести наблюдение за пожаром, оценивать потенциальные изменения, чтобы избежать попадания в ловушку из-за непредвиденного изменения распространения или интенсивности.
Сохранение устойчивых, хорошо функционирующих экосистем должно быть целью для всех программ управления пожарами. Во многих случаях внимание уделяется ущербу и разрушениям в результате пожаров, а не лежащих в основе экологическим или социальным причинам. Экосистемы эволюционировали с течением времени при различных пожарных режимах. Некоторые пожарозависимые, здоровые, устойчивые экосистемы испытывают быстро перемещающиеся высокоинтенсивные пожары, которые, однако, могут нанести существенный ущерб структурам и ресурсам. Такие же типы пожаров могут случаться в пожарочувствительных экосистемах и наносить ущерб здоровью экосистем, и важно понять различия и сосредоточить усилия по восстановлению на достижении здорового баланса между здоровьем экосистем и безопасностью населения.
Этот тип экосистемного управления требует подхода к планированию, управлению и восстановлению экосистем на ландшафтном уровне, а не простого сосредоточения на мелкомасштабных воздействиях пожаров на отдельные участки. Широкий подход сбалансирует воздействие и потери, как экономические, так и неэкономические. Такие потери в экосистемах может быть трудно определить количественно, но они должны быть признаны и рассматриваться в соответствующем масштабе.
Нет единого типа или повторяемости пожара, который подходил бы для всех экосистем или ландшафтов. Пожарочувствительная или пожаронетолерантная площадь может нуждаться в полной защите от пожаров, вызванных человеком. С другой стороны, пожарозависимые экосистемы требуют определенного типа пожара и повторяемости, и это может быть достигнуто или через естественный пожарный цикл или использованием плановых пожаров. На некоторых территориях необходимы различные пожары, с разной интенсивностью и распространяемостью для поддержания биоразнообразия и местообитаний. Инвазивные и/или чужеродные растения могут осложнить управление и использование огня. Чтобы избежать негативных воздействий, в управлении экосистемами, где есть нежелательные инвазивные растения, необходимо тщательно изучить последствия других пожарных режимов.
Ненадлежащее использование огня с неправильной повторяемостью или интенсивностью приведет к потере пород деревьев, изменению или сокращению растительного состава и в некоторых случаях к последующей потере видов животных. Учитывая демографические изменения и миграцию населения, для получения необходимого результата может быть запланирован наиболее эффективный и безопасный тип пожара. Однако если можно безопасно использовать естественный процесс возникновения пожаров, это может быть самым экономичным подходом.
Межправительственная комиссия по изменению климата Всемирной метеорологической организации (WMO) и Программа ООН по окружающей среде (UNEP) недавно пришли к заключению, что «средняя глобальная температура поверхности увеличилась в двадцатом веке на 0,6°С, температура более низких слоев атмосферы повышается, снежный покров и распространение льда в океане уменьшились, уровень моря поднимается, атмосферные концентрации парниковых газов продолжают нарастать в результате деятельности человека, а глобальные температуры и уровень моря продолжат подъем при всех сценариях» (IPCC, 2001). Многочисленные модели общего круговорота прогнозируют повышение средней глобальной температуры с 1,6 до 5,4°С к 2100 году – изменение куда более быстрое, чем любое другое за прошлые 10 000 лет. Частота и суровость экстремальной погоды и климатических событий также прогнозируются с увеличением и приведут к изменению пожарных режимов. Еще очень важно то, что более частые засухи приведут к усилению природных пожаров с потерей растительного покрова, опустыниванием и уменьшением объемов связывания наземного углерода.
Киотский протокол 1997 года к Рамочной конвенции ООН по изменению климата призывает обеспечить «защиту и укрепление систем поглощения и хранения парниковых газов» и обязывает все страны контролировать и изучать основные факторы, влияющие на углеродный обмен между биосферой и атмосферой. И пожары, возникающие в результате землепользования, и природные пожары во всех экосистемах влияют на состояние углеродных пулов и глобальную циркуляцию углерода. В то же время изменение климата воздействует на продолжительность и суровость засушливых сезонов, и, таким образом, влияет на частоту возникновения и силу пожаров. Принципы и стратегические действия поддерживают национальные и интернациональные организационно-технические возможности для соответствующего упреждающего пожароуправленческого реагирования, так как они имеют отношение к уменьшению последствий изменений климата на пожарные режимы, углеродные пулы и наоборот.
Управление знаниями является важным, но часто не получающим должного внимания элементом систем управления пожарами. В большинстве организаций есть системы хранения информации или исторической документации, но мало где есть комплексная программа управления знаниями. Комплексная система сбора информации и данных выходит за рамки минимальных требований сохранения юридической и финансовой информации о сборе, изучении и использовании знаний, накопленных коренными народами, традиционных и местных знаний вместе с результатами научных исследований. Такая система способна рекомендовать соответствующее использование новейших технологических подходов.
В пожарозависимых или адаптированных экосистемах традиционные знания могут дать такое богатство информации, какое не может быть открыто современным поколением специалистов по пожарам в течение всего времени их работы или жизни. Традиционные знания на протяжении веков передаются из поколения в поколение и могут отражать цикл изменения условий окружающей среды продолжительностью в сотни лет.
Управление знаниями также относится к сбору и использованию статистики, отчетов, обзоров, оценок и к другим типам систем управления, ставших общими в бизнесе, правительственных и других организациях в современном обществе. С внедрением компьютерных и коммуникационных систем обмен информацией и знаниями облегчается и становится более эффективным. Вызовом современному руководителю становится эффективное использование этих новых систем для укрепления организации, улучшения условий безопасности и сочетания новых знаний и научных открытий с традиционными практическими и теоретическими знаниями. Если это выполняется на хорошем уровне, то выигрывают как экологические, так и социальные системы.
Фундаментальная наука о пожарах является междисциплинарной по своей природе и включает несколько классических дисциплин: от общественных наук до экологии, физики и химии. Культурная и антропологическая история пожаров и география, гуманитарные науки, искусство, общественные и экономические науки изучают роль человека в пирогенных процессах формирования глобальной окружающей среды. Междисциплинарные исследования направлены на улучшение понимания сложных процессов, таких как взаимодействие огня/атмосферы/климата. Если пирологическое сообщество должно продвигаться вперед к новым знаниям, инструментам и технологиям, то ему крайне необходима поддержка в продолжении исследований и интеграции в этих областях.
В течение многих лет было проведено значительное число исследований, и передача научных знаний через профессиональное образование является необходимой для понимания и осуществления на практике продвинутого управления пожарами. Государственное образование является очень важным, в особенности в профилактике пожаров и экологически обоснованном и безопасном проведении выжиганий.
Передача знаний от научного сообщества частным лицам может выполняться через программы просвещения населения. Такая передача должна информировать население о воздействии огня на окружающую среду, способах формирования пожароадаптивных сообществ и реагировании на возникновение чрезвычайных ситуаций. Чтобы передача была успешной, в наличии должна быть информация на языке, понятном общине. Потребуется перевести много литературы на местные языки и адаптировать ее к местной социальной, экономической и экологической ситуации.
Образование и обучение формируют мост между научными или техническими знаниями и эффективным применением политики и мероприятий. Они необходимы организациям, сторонним партнерам и членам общины. Эффективная программа вовлечения общины в управление пожарами и обеспечение безопасности может помочь в предупреждении нежелательных пожаров, построении доверия общины к программе управления пожарами и информированию граждан об их ответственности в отношении целесообразного и острожного обращения с огнем.
Образование часто рассматривается как формальное обучение в университете, но оно должно также включать обучение в самих общинах. Программа обучения на базе общин будет включать информирование граждан о технологии управления пожарами, может приносить пользу с помощью извлечения уроков из традиционного знания общины. Этот двунаправленный поток традиций и знаний будет выгоден для всех.
Обучающий и квалификационный компоненты управления пожарами обеспечивают информацией и знаниями, необходимыми для реализации безопасной и эффективной программы. Программа обучения должна разрабатываться с учетом состояния окружающей среды, локальных пожарных режимов и быть доступной для всех членов организации, занимающейся управлением пожарами. Программа обучения для добровольцев и членов общины, не являющихся работниками, нанятыми на полный рабочий день или участвующими только в тушении отдельных пожаров, должна быть такого же качества, и в ней должна быть ясно подчеркнута необходимость обеспечения безопасности и мер предосторожности при столкновении с тем или иным малознакомым явлением.
Население будет более информированным о пожарной ситуации, если работа с ним является частью всей программы. Население, осведомленное о роли и видах использования огня и необходимости участия общины в защите жизни, имущества и ресурсов будет, эффективным партнером во всей программе управления пожарами. За повышением сознательности населения должно следовать его вовлечение в выполнение программ управления пожарами.
Действия правительства основываются на политике, законах и полномочиях. Это также относится к программам управления пожарами. Действия официальных лиц организаций или землевладельцев, отвечающих за тушение пожаров, проведение обработки горючих материалов или предотвращение участия граждан в опасных и рискованных мероприятиях не будут эффективными, если они не находятся в ясных правовых, институциональных и политических рамках.
Правовые рамки лежат в основе программы управления пожарами. Вообще директива, определяющая суть или цель для территории, например сохранение или развитие лесов, культурного ландшафта, является первичной при вторичности директив управления пожарами по отношению к первичной директиве. Организация или землевладелец, ответственные за достижение первичной цели, должны разработать и реализовать такую программу управления пожарами, которая учитывает роль огня, необходимость защиты и воздействие огня на примыкающие территории, общины и граждан.
Необходима политика для объяснения того, как и до какой степени, законы будут интерпретироваться. С помощью четко сформулированной и реализуемой политики организация или землевладелец укрепят свои позиции при объяснении необходимости планирования использования огня, и смогут заручиться поддержкой местного населения. Нечетко сформулированная политика затрудняет реализацию и поддержку программы.
На лесных и сельских территориях, где использование огня является важным инструментом земле- и ресурсопользования, или где огонь - это критически важная характеристика в пожарозависимых экосистемах, необходимо правовое обоснование продолжения использования огня. Такие правовые рамки обеспечивают подотчетность при управлении пожарами и гарантируют ответственное использование огня руководителями. Землепользователи, землевладельцы и организации, занимающиеся тушением пожаров, должны работать в тесном взаимодействии в целях обеспечения сбалансированности противопожарной деятельности и использования огня.
Институциональные могут быть определены как все процессы и процедуры, разработанные и реализованные организацией или землевладельцем в целях выполнения программы. «Институционализация» эффективной и успешной программы означает, что ее содержание настолько проникло в идеи, действия и цели работников организации, что ее приняли и продвигают на всех уровнях.
Необходим источник достаточного и непрерывного финансирования. Большая часть работы по управлению пожарами имеет место до начала пожаров. Надежда на срочное финансирование, выделяемое во время пожарных кризисов, не позволит провести соответствующее обучение пожарных и оснащение организации оборудованием для безопасного и эффективного тушения пожаров. Финансовая поддержка определяется пожарными режимами, количеством пожаров и экономической стоимостью объектов, которые находятся под угрозой уничтожения пожаром. Все рассматривается в контексте ресурсов, имеющихся на местной территории. Почти во всех ситуациях дешевле профинансировать эффективную программу управления пожарами, чем затраты на ликвидацию чрезвычайной ситуации, или таких экономических потерь, как разрушение жилых домов, сооружений, ресурсов и средств к жизни.
Заинтересованные партнеры разрабатывают предложения по созданию правил, процедур и стандартов международного сотрудничества в управлении пожарами. Это, прежде всего, Организация Объединенных Наций и другие международные организации, правительственные ведомства, академические круги и представители и организации гражданского общества, например, неправительственные организации и частный сектор. Они делают первые шаги к введению стандартов, обсужденных и согласованных на международном уровне.
Стоит отметить среди других два последних события. Расширение региональных сетей природных пожаров – поддерживаемых и спонсируемых Глобальной сетью природных пожаров Международной стратегии ООН по сокращению катастроф – с целью обеспечения диалога и сотрудничества между странами. Руководящие принципы, разработанные для управления пожарами, международных соглашений, общинного управления пожарами, и международное признание командной системы реагирования на происшествия (ICS – см. Приложение 2) во время Международного саммита по природным пожарам в Сиднее в 2003 г. являются основанием для многих сегодняшних принципов и стратегических действий.
Сотрудничество на всех уровнях используется всеми типами организаций и ведомств для экономически эффективного реагирования на объем работы по управлению пожарами. Не везде, но во многих случаях ответственность за управление пожарами разделяется организациями или ведомствами в пределах общины, штата/провинции или страны. В некоторых системах одна организация/ведомство будет нести ответственность за все типы владений и земель, и потребность в сотрудничестве и координации возникнет на границе. Эта ответственность может распространяться на всю страну, и тогда границей сотрудничества будет межгосударственная граница. Если полномочия осуществляются городом, графством, церковным приходом, округом или другой единицей, то тогда при определении полномочий внутри страны возникнет потребность в межведомственной координации.
Другим примером является всестороннее кооперативное соглашение, заключаемое до наступления пожарного сезона и предоставляющее полный перечень кооперативных действий. Организации в стране или вне ее соглашаются о том, когда, где и до какой степени будет производиться обмен ресурсами или оказываться помощь. Эти соглашения обычно предусматривают компенсации и даже могут предусматривать условия, при которых персонал другой организации, оказывающей помощь, обнаруживает, атакует и тушит пожар без участия сил принимающей стороны на любой стадии операции. Такие соглашения могут быть эффективными только тогда, когда все стороны сошлись во мнении об уровне квалификации персонала и методах работы, например, об использовании общей операционной системы, такой как командная система реагирования на происшествия (ICS).
Возможно, самым важным фактором является уверенность руководителей организации, оказывающей помощь, в способности всех организаций-партнеров следовать процедурам, провести операции и адекватно проконтролировать, оценить и исполнить все аспекты соглашения. Если эти условия могут быть выполнены, то этот тип соглашения с течением времени докажет свою эффективность, экономичность и продуктивность. Руководители, заключающие любой тип соглашения, должны предусмотреть создание совета, наблюдательного комитета или другого официального органа, наблюдающего за различными аспектами соглашения и регулярно проводящего заседания для анализа работы, выработки предложений, внедрения усовершенствований и обеспечения выполнения всех требований к работе в рамках соглашения.
Сотрудничество и партнерство важны во всех аспектах управления пожарами, а не только при их тушении. Соглашения о взаимной помощи являются наиболее обычными на местном и международном уровнях, но многие всеобъемлющие договоренности предоставляют все типы обменов в области управления пожарами и сотрудничества, включая совместное планирование и реализацию проектов, обучение, обмен технологиями и научные исследования.
