Franz Schmithüsen
FRANZ SCHMITHÜSEN está encargado de la legislación forestal y de contratos de aprovechamiento en el Departamento de Montes de la FAO.
Los contratos de aprovechamiento de bosques - que con frecuencia se llaman también concesiones forestales comprenden todas las formas de disposiciones legales, como permisos, licencias, autorizaciones y contratos, en virtud de los cuales se otorga a un individuo o a una compañía el derecho a explorar el potencial forestal (contratos de prospección), a apear y retirar la madera comercializable (contratos de aprovechamiento de madera) y/o a ordenar las tierras boscosas para lograr un abastecimiento continuo de materia prima (contratos de ordenación forestal). Los contratos de aprovechamiento también pueden comprender el derecho a construir y mantener carreteras forestales y otras obras relacionadas con el transporte, a crear campamentos para las operaciones de corta y extracción y a establecer industrias de elaboración de la madera.
Casi todos los contratos de aprovechamiento son otorgados por los gobiernos o por entidades autónomas gubernamentales en lo que concierne a las tierras forestales de propiedad estatal o a otras tierras de propiedad pública, como los bosques cuya propiedad se basa en el uso comunal o en el derecho consuetudinario. Los gobiernos pueden también otorgar contratos sobre tierras cuyo propietario aún no se ha determinado en forma definitiva, pero sobre las cuales el Estado puede ejercer cierto control. Esta combinación de la propiedad de las tierras del sector público con el aprovechamiento de la materia prima respectiva por parte de entidades del sector privado o semiprivado puede dar lagar a la integración parcial o total de la producción forestal con la transformación de la madera, sin que esto afecte a la propiedad ni a la ordenación de la tierra en si misma.
Un análisis completo de la naturaleza económica y jurídica de los contratos de aprovechamiento de bosques se publicó en el Manual sobre contratos de aprovechamiento de bosques en tierras públicas (FAO, 1971). Este trabajo examina las mejoras recientes, dentro del marco jurídico, para la concesión de tales contratos y discute algunos de los más importantes problemas que limitan en la actualidad la eficiente aplicación de las políticas nacionales de concesión forestal.
Desde 1962 hasta 1973, la producción total de trozas de especies no coníferas en los países en desarrollo se elevó de 723 a 951 millones de m3. En ese mismo periodo, el total de sus ingresos por concepto de la exportación de productos forestales aumentó de 544 a 3 423 millones de dólares; se registró un aumento particularmente pronunciado en el Lejano Oriente y en Africa, donde el valor total de las exportaciones ascendió de 257 a 2 314 millones de dólares y de 191 a 692 millones de dólares, respectivamente. La mayor parte de esta producción procede de la faja boscosa tropical, cuyos recursos madereros han venido adquiriendo una importancia cada vez mayor en los mercados mundiales. En algunos de los países de la zona tropical se pudo comprobar de esta manera que el aprovechamiento de los bosques constituía un incentivo importante para el desarrollo económico y ofrecía una cuantiosa contribución al incremento de los beneficios de exportación, el empleo, la inversión industrial y los ingresos del Estado. Esta movilización de los recursos forestales de la zona tropical vino a unirse a la asignación de extensas áreas boscosas en virtud de los correspondientes contratos de aprovechamiento. Según un cálculo provisional, en los dos últimos decenios se han asignado unos 100 millones de ha de tierras forestales de los trópicos a la industria maderera; cabe indicar que en la actualidad se encuentran en tramitación oficial varias solicitudes u ofertas de concesiones que abarcan una extensión de 20 a 25 millones de ha. Los avances más espectaculares se han registrado en Asia sudoriental y Africa occidental, regiones que representan más de las dos terceras partes de la superficie que, conforme a los cálculos respectivos, abarcan las concesiones forestales otorgadas en los países tropicales (véase Cuadro).
En el sudeste de Asia, los tres principales productores de trozas de frondosas tropicales, Indonesia, Filipinas y Malasia, han otorgado hasta ahora concesiones que abarcan una superficie boscosa de unos 26 millones de ha. En Filipinas, la distribución de extensas áreas forestales se llevó a cabo principalmente en los primeros años del decenio de 1960-69 y cabe suponer que la actual superficie asignada de 8,5 millones de ha comprende la mayor parte de los bosques explotables comercialmente del país. La superficie total que abarcan las concesiones otorgadas por Malasia en virtud de permisos, licencias y acuerdos puede estimarse en unos 5,5 millones de ha; una parte considerable de dicha superficie se asigna mediante permisos anuales o mediante licencias que comprenden períodos cortos, inferiores a diez años. En 1973, Indonesia anunció que el total de la superficie asignada en virtud de acuerdos contractuales y licencias de explotación, de carácter definitivo, equivalía a 12,5 millones de ha; una extensión adicional de 4 millones de ha figuraba ya en acuerdos forestales, pero aún no había sido asignada en forma definitiva y, además, una superficie de unos 10 millones de ha era objeto de prospección y las solicitudes respectivas se encontraban en tramitación. Teniendo en cuenta que el área total clasificada actualmente como bosques explotables representa unos 40 millones de ha, las cifras citadas indican que, en este momento, una parte considerable de la superficie boscosa de interés comercial, en lo que respecta al aprovechamiento de madera, ha sido ya asignada o corresponde a solicitudes de concesiones en trámite. Otro país en que los contratos de aprovechamiento se han suscrito en gran escala es Papua Nueva Guinea. Puede calcularse que la superficie efectivamente asignada llega a I millón de ha aproximadamente. El gobierno ha adquirido hace poco una extensión adicional de I millón de ha, que en su día habrá de destinarse a las nuevas operaciones de aprovechamiento de madera. También se han suscrito contratos de aprovechamiento en otros muchos países de Asia sudoriental, por ejemplo, Tailandia, donde se han otorgado actualmente unos 300 permisos y licencias, que abarcan la mayor parte del total de los bosques explotables que posee el país, las Islas Salomón y Fiji.
En Africa occidental, la extensión total de monte alto tropical ya en explotación o bien de interés comercial, de acuerdo con las actuales normas de extracción, puede calcularse en unos 75 millones de ha; algo más de la mitad de esta superficie (unos 40 millones de ha) se ha incluido ya en diversos contratos de aprovechamiento. En esta región la característica mas notable en este aspecto es que más de las dos terceras partes de los bosques ya asignados correspondan a concesiones otorgadas en un período que sólo abarca los últimos 5-10 años. También se ha registrado una rápida distribución de contratos en Costa de Marfil (1965/68), Camerún (1968/71), Gabón (1968/72), República Centroafricana (1967/70) y Liberia (a partir de 1967). En la actualidad, una superficie adicional de unos 6 millones de ha esta ya comprendida en las solicitudes presentadas o en las ofertas gubernamentales relacionadas con nuevas concesiones. Con ello, quedan disponibles unos 30 millones de ha de bosques que pueden incluirse en otros contratos de aprovechamiento. Casi toda la tierra aún no asignada ni destinada a los planes inmediatos de desarrollo queda comprendida evidentemente en la región ecuatorial (Congo, Gabón, parte del Camerún meridional). En la citada cifra de 30 millones de ha disponibles para nuevos contratos de concesión no se han tomado en consideración las actuales limitaciones impuestas por las dificultades de transporte, ni tampoco la extensión de los terrenos que tendrán que entregarse en lo futuro antes de su completa explotación y que, en consecuencia, quedarán disponibles para un nuevo ortogamiento. No fue posible obtener cifras detalladas acerca de la superficie forestal incluida en los contratos de aprovechamiento de las demás regiones de Africa. Sin embargo, en la mayoría de los países africanos, la explotación de los bosques de valor comercial se está llevando a cabo, totalmente o en gran medida, en virtud de permisos y licencias de distintos tipos. Cabe suponer que la superficie de las tierras asignadas de esta manera comprende de 5 a 10 millones de ha de bosques.
En los últimos 20 años unos 100 millones de ha de tierra forestal tropical han sido contratados por la industria para la explotación maderera
Pese a que una proporción considerable del total de la madera industrial se extrae de los bosques de propiedad pública con arreglo a permisos de corta, licencias y concesiones de distintas formas, la superficie total comprendida en los contratos de aprovechamiento es mucho más pequeña en América Latina. Basándose en la información disponible, la extensión total de las tierras forestales asignadas se ha calculado en unos 10 millones de ha. Entre los países en los cuales la superficie forestal asignada en virtud de tales contratos varia entre 0,5 y 2 millones de ha figuran Colombia, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela. En el Brasil, los contratos de aprovechamiento sólo se conceden sobre los bosques comprendidos en las reservas de producción forestal y la administración correspondiente trata de ejercer un control sobre la corta en otras tierras sin clasificar y libres.
La revisión de las prácticas de aprovechamiento de los bosques tropicales indica, pues, que en la actualidad la explotación del bosque se está llevando a cabo, casi por completo, mediante el otorgamiento de contratos. Esta situación obedece a dos causas. La primera es que en muchos países tropicales, especialmente en el Lejano Oriente y en Africa, los bosques aptos para la explotación comercial son, en gran medida o en su totalidad, de propiedad pública: en América Latina, los bosques de propiedad privada son, al parecer, más frecuentes, pero incluso en tal región los montes de las tierras bajas tropicales de la cuenca del Amazonas y los situados en las fajas costeras son, en su mayoría, de propiedad pública; esta situación podría, sin embargo, cambiar más adelante, por lo menos en la región amazónica del Brasil, en vista de la actual política aplica el gobierno en el sentido de asignar grandes extensiones de tierras boscosas sin clasificar en la actualidad (tierras devolutas) y que son de dominio privado, lo cual podría contribuir a la creación de haciendas forestales de propiedad privada. Esta medida comprende, en especial, las zonas situadas a lo largo de las nuevas carreteras federales, zonas en las cuales el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) está ofreciendo tierras a particulares. (Véase «Amazonian Forestry; present situation and perspectives for its development», págs. 1-8.) La segunda razón es que la explotación forestal en los países tropicales permanece, en general, estancada o en una etapa preliminar de desarrollo. Es posible que los gobiernos tropiecen con dificultades al tratar de utilizar los recursos forestales disponibles, puesto que la infraestructura no ha evolucionado en grado suficiente y la administración de montes carece de personal técnico y de fondos de explotación para abrir los bosques y organizar actividades de extracción en gran escala. La extracción mediante intervención estatal directa (exploitation en régie) o mediante otras formas de asignación de la madera como, por ejemplo, la venta de madera en pie, no existe o bien se realiza tan sólo en proporción bastante limitada, a pesar de que la mayoría de las leyes forestales contienen cláusulas sobre estos procedimientos.
En tales circunstancias, la solución mas fácil - y, a menudo, la única posible - para cualquier gobierno consiste en organizar la explotación de los bosques no sometidos a ordenación recurriendo para ello a la concesión de contratos de aprovechamiento a las compañías privadas que posean la capacidad técnica y el capital que requiere la extracción de madera y que, en cambio de ello, paguen los derechos de montes que corresponden a los contratos suscritos y a la madera negociada. En esta forma, los contratos de aprovechamiento de bosques constituyen el principal elemento de toda política de utilización de la madera en las zonas tropicales húmedas. En todas las medidas relacionadas con el aprovechamiento de madera, con el establecimiento de nuevas industrias forestales y con la mejora de los métodos de ordenación hay que tener en cuenta los mecanismos, las posibilidades y las limitaciones inherentes a tales contratos.
A causa del aumento de valor de los recursos forestales tropicales, muchos gobiernos han hecho grandes esfuerzos para definir de un modo más claro las condiciones en las cuales están dispuestos a conceder los derechos de aprovechamiento de la madera en las tierras de propiedad pública. Esta política no ha llegado en modo alguno a su etapa final, y por ello se hacen necesarias otras mejoras de los requisitos institucionales para el otorgamiento de concesiones, sea por medio de disposiciones legislativas apropiadas o de acuerdos bien formulados y amplios. El que los funcionarios encargados de establecer las políticas forestales, al igual que los silvicultores profesionales y los representantes de la industria, se estén percatando cada vez más de que los contratos de aprovechamiento sólo serán considerados aceptables por las dos partes contratantes en el caso de que en ellos exista un equilibrio realista entre los derechos transferidos y las obligaciones correspondientes contribuirá a acelerar este movimiento. Cabe esperar que la experiencia adquirida por las naciones que se han preocupado seriamente de mejorar el mecanismo jurídico y contractual que se aplica en el otorgamiento de concesiones constituirá un estimulo para los demás países de las regiones tropicales, donde las disposiciones vigentes deben considerarse insuficientes, incongruentes o anticuadas.
Los derechos y obligaciones de las dos partes que intervienen en un contrato de aprovechamiento están definidos en la legislación forestal de carácter general (leyes y reglamentos de aplicación) y/o en los acuerdos contractuales. En los países de habla inglesa, la legislación forestal suele contener sólo unas cuantas disposiciones en las cuales se determinan el tipo de contrato que ha de otorgarse y los procedimientos de aplicación; los verdaderos derechos y responsabilidades en relación con un contrato particular se fijan mediante acuerdos individuales. En la mayoría de los países de habla española y francesa, la legislación forestal de carácter general regula, en forma mucho más detallada, las condiciones con arreglo a las cuales pueden ejercerse los derechos de aprovechamiento de madera, ya que el titulo efectivo que rige la concesión comprende principalmente una descripción de la zona adjudicada. Cabe indicar, sin embargo, que últimamente se ha observado una tendencia a recurrir a soluciones más flexibles y a determinar las necesidades específicas de la explotación y de la elaboración de la madera mediante decisiones gubernamentales (arrêtés) o acuerdos contractuales; esta medida se refiere, en particular, a los contratos de aprovechamiento a largo plazo, cuyas condiciones varían mucho en cada caso.
Los siguientes extremos que han de ser incluidos en la legislación y en los acuerdos correspondientes indican los requisitos institucionales básicos para formular una política de concesiones forestales bien equilibrada y completa:
Categorías de contratos, aplicación y procedimiento de concesión. Requisitos mínimos y obligaciones relacionadas con un determinado tipo de contrato; anuncios públicos respecto a las nuevas áreas de concesión; documentos e información que habrán de presentarse con la solicitud; servicios y comités gubernamentales encargados de la selección de los candidatos.
Partes interesadas y objeto del contrata. Organismo encargado de la emisión del contrato; nombre, dirección y condición jurídica del concesionario; descripción de las áreas asignadas; duración del contrato; fecha a partir de la cual el contrato entra en vigor; inscripción oficial de los contratos otorgados; renovación de los contratos vencidos.
Derechos otorgados y derechos no concedidos. Derecho exclusivo no exclusivo en lo que concierne al aprovechamiento de madera; derecho a contratar y a utilizar caminos para el acarreo de trozas; derecho a establecer y a utilizar campamentos para la extracción de meciera, edificios para oficinas e instalaciones para la elaboración de la madera; derechos de caza y pesca; derechos de acceso; derechos consuetudinarios de la población local.
Establecimiento o expansión de unidades locales para elaboración de la madera. Porcentaje mínimo de la materia prima que ha de elaborarse; tipo de la unidad de conversión que ha de establecerse; inversión que ha de efectuarse; periodo que ha de transcurrir para la iniciación de las operaciones.
Corta, extracción y transporte de la madera. Volumen mínimo y máximo que ha de cortarse anualmente; corta anual admisible por especies o grupos de especies; presentación de los programas de corta; trabajos que han de realizarse en el área en las campañas subsiguientes; restricciones de corta y diámetro mínimo para el apeo.
Construcción de carreteras y mejora de la infraestructura. Normas mínimas para la construcción de caminos forestales; responsabilidad de mantenimiento; situación jurídica de los caminos construidos por el concesionario; obras de interés público que han de construirse (carreteras comunales, edificios escolares y hospitales).
Ordenación forestal y reforestación Preparación y revisión de inventarios forestales, mapas forestales y planes de ordenación; tareas mínimas que habrán de ser ejecutadas por el concesionario en lo que concierne a la protección de los bosques y a la silvicultura; programa de repoblación forestal anual; empleo de personal técnicamente calificado.
Impuestos forestales derechos de montes y otras tasas. Categorías de los impuestos y tasas que han de recaudarse en cambio de la concesión de derechos de corta; métodos de evaluación (determinación de existencias en pie); procedimientos de recaudación.
Control supervisión y sanciones. Inspección de las áreas asignadas y de las instalaciones correspondientes; inventarios de control efectuados por los funcionarios forestales; registros y documentos que ha de presentar regularmente el concesionario; permiso para la corta anual; depósito del bono de garantía; pago de multas; suspensión de operaciones; cancelación del contrato.
Otras disposiciones de carácter general. Procedimiento de arbitraje que ha de aplicarse; leyes y jurisdicción que han de aplicarse; reposición del equipo y la maquinaria después de la cancelación o terminación del contrato; continuación de las operaciones de las unidades de elaboración de la madera vinculadas con una determinada superficie otorgada.
La legislación aplicable, en lo que respecta a los contratos de explotación y de transformación en los trópicos húmedos, ha cambiado considerable mente con el transcurso del tiempo desde el otorgamiento de concesiones sin requisitos ni especificaciones particulares hasta la emisión de complicados documentos jurídicos en los que con gran detalle se definen las obligaciones del concesionario. Sólo diez años atrás no era raro encontrar documentos de concesión en los que simplemente se indicaban los limites de la superficie asignada y se transferían los derechos de extracción de madera a una compañía determinada que pagaba una suma que hoy se consideraría como un derecho de explotación bastante modesto. En algunos países, las compañías interesadas tenían libertad para escoger, por si mismas, los sitios en que habrían de llevar a cabo sus operaciones, después de haber adquirido los derechos de explotación de un cierto número de hectáreas. Algunos defectos más característicos de muchos contratos de aprovechamiento se indican a continuación:
- Falta de disposiciones sobre elaboración local de la madera, normas mínimas de extracción y construcción de carreteras, volumen anual de la explotación, especies comerciales que han de apearse, y obligaciones relacionadas con la silvicultura o la repoblación forestal.- Falta de disposiciones referentes al control adecuado de las actividades de los concesionarios.
- Disposiciones inadecuadas en lo que concierne a la determinación y recaudación de los impuestos y derechos forestales.
- Formulación defectuosa o vaga de las obligaciones y de los términos técnicos.
Estos y otros defectos, que aún hoy pueden encontrarse en la legislación sobre concesiones o en los acuerdos vigentes de los distintos países, provienen principalmente de la importancia excesiva atribuida a los ingresos inmediatos que se derivan del otorgamiento de concesiones y a la insuficiente atención que se prestaba a los objetivos y beneficios a largo plazo que podían obtenerse mediante contratos de aprovechamiento completos y bien definidos.
Sin embargo, son muchos los gobiernos que desde entonces se han percatado de que una política de cesión de los recursos forestales del país, sin determinar en detalle los derechos y obligaciones de los concesionarios constituye un grave perjuicio para el aprovechamiento racional del potencial forestal, y contribuye poco o nada al logro de un desarrollo económico nacional equilibrado. Se han adoptado nuevas disposiciones legales relacionadas con la concesión y ejecución de contratos de aprovechamiento de bosques con la finalidad de:
- Ajustar el área adjudicada y la duración del contrato a la situación de los operadores.- Establecer nuevos tipos de contratos a largo plazo para las grandes industrias de elaboración de la madera y fijar normas de elaboración definidas con claridad.
- Planificar y controlar de un modo más eficaz el aprovechamiento de la madera en las zonas adjudicadas.
- Determinar los requisitos específicos relacionados con la construcción de carreteras, las mejoras de la infraestructura, la participación de la inversión nacional y la capacitación del personal local.
En países en que el otorgamiento de concesiones se basa principalmente en acuerdos contractuales, se ha procedido a modificar algunas de las cláusulas de los que se encontraban ya en vigor y a elaborar documentos uniformes que pueden servir de modelo para las nuevas concesiones, así como para efectuar posibles revisiones en los acuerdos concertados en un periodo anterior.
Entre los países que en los últimos 10 años han introducido modificaciones importantes en el marco institucional que regia las asignación de la madera en los contratos de aprovechamiento o entre los países cuyos gobiernos están estudiando la posibilidad de aplicar tales medidas, pueden citarse en Asia sudoriental (Filipinas, Indonesia y Papua Nueva Guinea), en la región de Africa occidental (Costa de Marfil, Camerún y Congo) y en América del Sur y Central (Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, Perú, Surinam y Venezuela). A pesar de que las medidas que se han adoptado últimamente tal vez no son del todo suficientes y requieren mejoras posteriores, el gran número de países que han introducido enmiendas en su legislación forestal es una clara indicación del desarrollo dinámico de la política de concesión y de la determinación de muchos gobiernos de planificar y controlar de un modo más activo el aprovechamiento de sus recursos forestales.
La duración de los contratos de aprovechamiento tiene que relacionarse con el nivel de inversión de capital y limitarse al período previsto para la amortización de tal inversión. A continuación hay que calcular el área que ha de asignarse a cada operador teniendo en cuenta factores tales como potencial a largo plazo de los recursos, duración acordada para el contrato, estimación de las necesidades anuales de materia prima por parte de la unidad encargada de las operaciones y cantidad de madera que, ciñéndose a las normas de aprovechamiento vigentes, puede extraerse de cada hectárea de tierra forestal. Pueden señalarse tres tipos de contratos:
Permisos de corta duración, que suelen abarcar un periodo de 1 a 3 años, concedidos a operadores que actúan en pequeña escala; en algunos casos, tales permisos se pueden conceder sólo por 6 meses y limitarse a la remoción de un determinado número de árboles, con objeto de atender al suministro local de madera.
Contratos a plazo medio concedidos únicamente a compañías que se ocupan de la extracción de madera, o a las que poseen aserraderos. Por lo general, la concesión abarca un período de 5-10 años; en el documento respectivo debe indicarse el volumen máximo anual de la madera a extraer.
Contratos a largo plazo para las grandes industrias forestales integradas, que habrán de abarcar un periodo de 15-25 años y que estarán sujetos a disposiciones detalladas respecto al establecimiento o expansión de grandes unidades de transformación de la madera, disposiciones que se aplicarán de conformidad con determinados planes de ordenación.
En muchas zonas tropicales se ha comprobado que los actuales tipos de contratos de aprovechamiento carecen de la flexibilidad necesaria para ajustar las políticas de adjudicación de la madera a las necesidades del desarrollo forestal y de las industrias forestales. Por esta razón, son muchos los países que se han visto imposibilitados de conceder contratos de aprovechamiento de larga duración a las grandes empresas integradas que se ocupan de la conversión de la madera. En otros casos, la duración de los contratos se ha extendido sin necesidad y no guarda ninguna relación con el volumen de operaciones del concesionario. O, por ejemplo, como ocurre en Venezuela, la legislación sólo se refiere a contratos a largo plazo o a permisos de corta duración (anuales), con el resultado de que un grupo de operadores, como el de los aserraderos, para el cual el período de un año es insuficiente, pero que, por otra parte, no reúne los requisitos que se exigen para obtener contratos a largo plazo, no puede planificar la expansión de sus empresas. Por ello, varios países han enmendado su legislación forestal introduciendo nuevas disposiciones o modificando los permisos ya en vigor, de modo que permita el otorgamiento de contratos a plazo corto, medio y largo.
Uno de los aspectos más importantes de la política de concesiones forestales en las zonas tropicales es el otorgamiento de contratos a largo plazo a las compañías que estén dispuestas a establecer una unidad integrada para la elaboración de la madera. La seguridad del suministro de materia prima Obtenido con tales concesiones ha demostrado ser un poderoso incentivo para la elaboración local de la madera y para atraer a las grandes empresas industriales que permiten lograr un desarrollo económico y social, de carácter continuo, en una determinada región. La asignación de contratos de larga duración y que abarcan una gran superficie forestal, de ordinario 100-200 000 ha, lleva consigo una importante responsabilidad tanto para el gobierno otorgante como para la compañía interesada. Ambas partes deben asegurarse de que el procedimiento de concesión, la naturaleza de los derechos que han de transferirse y las obligaciones y restricciones que acepten los concesionarios queden definidos con claridad y en forma completa.
En Asia sudoriental, los principales productores de frondosas tropicales (Filipinas, Indonesia, Malasia) utilizan los contratos de aprovechamiento a largo plazo. En la región de Africa occidental, Ghana y Nigeria habían concedido ya contratos de este tipo en el periodo 1945-55, pero en los países de habla francesa, los contratos de largo plazo se introdujeron mucho después. Por ejemplo, Costa de Marfil comenzó a modificar la duración de las concesiones según el tipo de operación durante el período 1965-68; se concedieron permisos de 5 años a las compañías que se ocupaban exclusivamente de la extracción de trozas; de 10 años a las que poseían un aserradero, y de 15 a las empresas integradas de elaboración de la madera. Sin embargo, esta política se interrumpió en 1969; en la actualidad, los permisos vencidos se renuevan sólo por 5 años. En los países de América Latina, el otorgamiento de contratos de larga duración se ha convertido en una práctica común en los últimos 10 años. En diversas ocasiones se ha modificado la legislación forestal con objeto de adoptar esta forma de asignación de la madera, pero se han suscrito hasta ahora pocos contratos.
La experiencia del pasado indica que los contratos a largo plazo han estimulado en general la elaboración local de la madera. La compañías que han obtenido tales contratos elaboran dentro del país mayor cantidad de materia prima que otros operadores. Sin embargo, en varios países esta política no ha tenido éxito completo, ya que la exportación de trozas sigue elevándose a un ritmo más rápido que el de la transformación de la madera. La principal razón de este fracaso ha sido la ausencia de una definición precisa en lo que respecta a las obligaciones de elaborar la madera establecidas en los acuerdos de concesión. Cláusulas como «el concesionario hará todos los esfuerzos posibles para elaborar en sus propias plantas el material recogido» o «el concesionario utilizara en su planta el material que puede elaborarse económicamente en el país» contribuyen muy poco a la creación de una industria nacional de transformación. Sin embargo, el otorgamiento de contratos a largo plazo, si se conciertan debidamente y quedan bien definidos desde el punto de vista técnico, se considera aún como uno de los instrumentos más eficaces para fomentar el establecimiento de grandes plantas integradas para transformación de la madera.
Algunos países - principalmente los de las regiones de Asia sudoriental y Africa occidental - han comenzado hace poco a aplicar otras medidas, como reglamentos generales para la elaboración, cupos de suministro o prohibición total de la exportación de trozas, que ponen claramente de manifiesto la determinación de los gobiernos de acrecentar el porcentaje de materia prima que ha de elaborarse dentro del país. Estas medidas adquieren una importancia particular cuando ya se han concedido extensas zonas forestales a compañías dedicadas principalmente a la exportación de madera en rollo, y los gobiernos tropiezan con dificultades para asegurar un abastecimiento adecuado de materia prima a las industrias forestales existentes o en proyecto.
Por ello, la política aplicada en Malasia peninsular otorga prioridad al suministro de materia prima para la industria nacional y sólo permite la exportación de los sobrantes de trozas; como consecuencia, la exportación de las llamadas «especies preferidas»terminó y la proporción de la exportación de trozas descendió del 21 % en 1972 al 15% en 1973. En Sarawak se permite la exportación del 30 % de la corta anual durante los primeros 5 años del establecimiento de una industria forestal en gran escala, a fin de que obtenga los ingresos necesarios para aliviar la pesada carga que representa la inversión inicial de capital. Entre los países de Africa occidental, parecen de singular interés las medidas adoptadas en Costa de Marfil. Hacia 1970, algunas de las industrias de elaboración tropezaban con dificultades para conseguir madera en cantidad suficiente, debido a que se habían asignado grandes superficies boscosas a compañías que se dedicaban principalmente a la exportación de trozas. Esta escasez artificial de materia prima pudo detenerse mediante un sistema de cupos de suministros, en virtud del cual los concesionarios se obligan a elaborar en sus propias plantas una parte de la producción, o bien a entregar las trozas a otras industrias forestales establecidas en el país. La cuota mínima sólo se aplica a 19 de las principales especies de exportación; otras especies que aún no se han establecido firmemente en el mercado pueden exportarse sin limitación. Hacia finales de 1973, el cupo general destinado a la elaboración local se había fijado en el 66% del volumen total de exportación (de las principales especies sólo) y en el 100% de dicho volumen tratándose de compañías con concesiones de una gran superficie. De un modo general, hasta ahora la política aplicada por dicho país ha obtenido éxito; las exportaciones de madera aserrada, por si solas, se elevaron de 126 000 t en 1972 a 194 000 en 1973 y a unas 240 000 en 1974. Los nuevos contratos de aprovechamiento de bosques en Liberia establecen que las compañías deben elaborar un volumen mínimo del 20% en el primer año, que habrá de aumentarse en 20% cada año subsiguiente. Si tales compañías dejan de dar cumplimiento a estas disposiciones, el gobierno puede negarles la concesión de permisos de exportación de trozas. Ghana prohibió en 1973 la exportación de trozas a cinco de las mas importantes compañías de elaboración de la madera. Nigeria prohibió la exportación de trozas de las principales especies de secoya.
En el Camerún, el reglamento forestal de 1974 estipula que por lo menos el 60 % del total de la madera cortada en las concesiones debe ser elaborada en el país. Una disposición similar se ha agregado a la nueva legislación forestal del Congo, según la cual sólo pueden otorgarse contratos de aprovechamiento de la madera si se elabora, como mínimo, el 40% de ésta. Las ofertas para la concesión de nuevos contratos de aprovechamiento de bosques en el sector meridional del país (1974) establecen que debe someterse a la elaboración local el 100% de la madera de okoumé y el 50 % por lo menos de la de otras especies. En América Latina las exportaciones de trozas son menos importantes, pero algunos países (el Brasil, por ejemplo, prohibió la exportación de ciertas especies de gran valor, y Surinam, la de virola) han introducido ciertas restricciones a la exportación de trozas.
Este examen indica que la mayoría de los exportadores importantes de madera en rollo tropical han adoptado ya ciertas medidas globales con objeto de que la proporción de exportaciones se reduzca, por lo menos a una cantidad inferior al 50% de la producción total. El único exportador importante de trozas del que no se han recibido hasta ahora noticias sobre la aplicación de esas medidas ha sido Indonesia, que es actualmente el mayor productor y exportador de frondosas tropicales. Este hecho merece particular atención, ya que puede influir en grado considerable en la posición de competencia comercial ejercida por las otras naciones, que ya han establecido o piensan establecer ciertos limites al comercio de exportación de tales productos.
Quizás sea difícil aplicar reglamentos generales para la elaboración de la madera en países donde las actividades de explotación siguen orientándose casi exclusivamente hacia la exportación de madera rolliza y donde la observancia forzosa y demasiado rápida de una disposición tal vez produzca una reducción de la actividad del sector forestal en conjunto. Hay, pues, que analizar la posible repercusión de tales reglamentos dentro del contexto del país de que se trate. Por esta razón, hay que planificar las nuevas restricciones a la exportación de trozas con unos cuantos años de anticipación y, posiblemente, discutir anteriormente el caso con la industria forestal, con objeto de permitir el desarrollo de las instalaciones de elaboración de la madera. Acaso una posible solución sería aplicar durante el período inicial los reglamentos de elaboración y los de prohibición de las exportaciones únicamente a las principales especies exportables, sin establecer restricciones de ninguna clase para las especies menos utilizadas. Con ello se lograría el desarrollo de las industrias forestales del país sin correr el riesgo de provocar una inmediata ruptura de la producción total de trozas. Esto también facilitaría la introducción, en los mercados de ultramar, de especies poco utilizadas. Una vez que la industria se hubiese acostumbrado a las trozas de dichas especies, éstas podrían exportarse también en forma de producto elaborado.
Muchos países ofrecen otros incentivos, como la exención de impuestos o la reducción de los derechos de importación sobre el equipo de extracción y elaboración de trozas destinado a concesionarios que tienen la intención de establecer nuevas industrias de transformación de madera. Los alicientes de este tipo suelen estar incluidos en la legislación nacional sobre inversiones. Hay, sin embargo, casos excepcionales en los cuales los contratos de aprovechamiento comprenden incentivos específicos en relación con las inversiones. Cabe mencionar, como ejemplo, las principales exenciones que figuran en el acuerdo de Liberia de 1973 para la suscripción de contratos de aprovechamiento de bosques:
- El impuesto sobre los ingresos no excederá del 50% del total de los ingresos netos en un año cualquiera.- No se pagará ningún impuesto sobre los ingresos durante los 5 primeros años, si los beneficios obtenidos se utilizan para la expansión de las operaciones de inversión en Liberia, ni tampoco se pagará ningún impuesto sobre los ingresos correspondientes hasta el 20% de los beneficios anuales (si tal cantidad se invierte en el país) después de transcurridos los primeros 5 años.
- Se concede exención de derechos de importación sobre el equipo, la maquinaria y otros aperos similares que tengan una vida útil de 5 años o más; asimismo, no se impondrán derechos de importación sobre neumáticos y piezas de repuesto destinados a un determinado número de camiones, remolques y unidades de equipo pesado.
- Exención de derechos aduaneros y otros impuestos sobre las trozas exportadas de acuerdo con los reglamentos generales de elaboración durante los 5 primeros años.
Producción de trozas, valores de exportación de los productos forestales y estimación de la superficie forestal comprendida en los contratos de aprovechamiento de la madera de las principales regiones tropicales en 1973
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Total de la producción anual de trozas para uso industrial1 |
Valor de exportación de los productos forestales2 |
Estimación de la superficie comprendida en los contratos de aprovechamiento |
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Millones de m3 |
Millones de $ |
Millones de ha |
|
LEJANO ORIENTE |
93 |
2 314 |
@ 40 |
|
Indonesia |
27,3 |
633 |
12,5 |
|
Malasia |
26,4 |
642 |
35,5 |
|
Papua Nueva Guinea |
0,8 |
16 |
1,1 |
|
Filipinas |
13,8 |
406 |
8,5 |
|
AFRICA |
43 |
693 |
@ 50 |
|
Camerún |
1,3 |
38 |
9,0 |
|
República Centroafricana |
0,5 |
|
1,2 |
|
Congo |
0,7 |
49 |
1,7 |
|
Gabón |
2,4 |
105 |
7,0 |
|
Ghana |
1,9 |
111 |
2,9 |
|
Costa de Marfil |
5,7 |
278 |
6,7 |
|
Liberia |
0.5 |
14 |
4,8 |
|
AMERICA DEL SUR |
42 |
377 |
@ 10 |
|
Colombia |
4,9 |
8 |
0,5 |
|
Ecuador |
1,9 |
6 |
0,3 |
|
Guayana Francesa |
|
0,5 |
0,1 |
|
Guyana |
0,2 |
2 |
0,9 |
|
Perú |
0,8 |
4 |
0,6 |
|
Surinam |
0,2 |
4,7 |
1,5 |
Estas cantidades están basadas en las cifras más recientes de que se dispone de países, corrientemente de 1972-74: mientras tanto, en varios países se habrán podido asignar otras áreas de concesión.
1Anuario de Productos Forestales 1973 págs 40-41
2Anuario de Productos Forestales 1973, págs. 322-323.
3Un cuantioso suministro adicional de trozas procede de las operaciones de conversión que se realizan en zonas agrícolas no sujetas a contratos regulares,
Los concesionarios disfrutan en general del derecho a construir carreteras en la zona que se les ha concedido; también pueden construirlas a su costa, a través de las zonas asignadas a otros concesionarios, o bien utilizar las que éstos hayan construido para el acarreo de trozas, siempre que contribuyan a sufragar, en proporción apropiada, los gastos de construcción y mantenimiento. De ordinario, las compañías resuelven por si mismas estos problemas sin la intervención del Estado; hay casos en que la construcción de caminos fuera de la zona de concesión está sujeta a un permiso especial. Las carreteras forestales construidas por un concesionario tienen con frecuencia, en la mayoría de los países africanos, la condición jurídica de caminos públicos y pueden ser utilizadas libremente por la población en general; el acceso a ellas sólo puede restringirse en el caso de que dé lugar a serías interferencias con las operaciones de la concesión en curso. No obstante, si se considera que las carreteras forestales de los concesionarios tienen el carácter de propiedad privada, puede ser necesario adoptar disposiciones legales en las que se declare que aquellas forman parte de la red general de caminos por razones de interés público. El mantenimiento de las carreteras forestales utilizadas por el concesionario y por el público puede figurar entre las obligaciones especiales contenidas en un determinado acuerdo.
En las actuales condiciones de explotación de bosques tropicales, las distancias máximas de arrastre, en el caso de una eficiente operación, varían entre 400 y 700 m; esto representa una densidad vial de unos 10 m/ha para las vías de saca principales. Así, las carreteras forestales constituyen un importante elemento de las inversiones de infraestructura, elemento que, por lo menos en parte, debería utilizarse para la ampliación de la red general de caminos del país. Sin embargo, la actual legislación en materia de concesiones o los acuerdos correspondientes no suelen incluir disposiciones relacionadas con la planificación de carreteras forestales principales. Esto debe considerarse como un grave obstáculo, ya que es posible que importantes inversiones en caminos hechas por las compañías sean de poca utilidad para el sistema nacional de carreteras. Este es un serio inconveniente y es necesario prestar mayor atención a este asunto en lo futuro. Antes de que se inicien las operaciones de extracción es indispensable determinar la ubicación de los caminos forestales que se consideren de interés público y determinar, asimismo, las normas míninas de construcción, de forma que sean compatibles con las que se aplican en las carreteras destinadas al tráfico en general. Sin embargo, la cuestión global en relación con las inversiones en obras de infraestructura para el sector público requiere un cuidadoso estudio, puesto que ejerce una repercusión importante en las cantidades destinadas a la inversión y en el cálculo de utilidades.
En las primeras etapas de la asignación de tierras en concesión, tanto la selección de los árboles para la explotación como la determinación del volumen anual de producción y los métodos corrientes de corta quedaban al arbitrio de las empresas concesionarias. No se establecían normas mínimas para el aprovechamiento, o bien éstas no estaban definidas con claridad. En los últimos años se han logrado importantes mejoras institucionales en este campo. En la actualidad, el procedimiento normal, como puede observarse en la legislación y en los acuerdos más recientes suscritos en Asia sudoriental por los principales países productores de madera (Filipinas, Indonesia y, además, Papua Nueva Guinea, según su legislación en proyecto) consiste en estipular que los concesionarios actúen de conformidad con un plan de ordenación o de extracción y presenten, además, programas anuales de corta. Se observa asimismo una tendencia en el sentido de determinar que la producción anual de trozas de las principales especies de valor comercial existentes en las respectivas concesiones no exceda de la cantidad máxima de corta anual estipulada en dicho plan. Disposiciones similares se han adoptado hace poco en algunos países de Africa occidental. Costa de Marfil (1972), el Congo (1974) y hasta cierto punto, también el Camerún (1974) han dictado disposiciones en virtud de las cuales los concesionarios tienen que presentar todos los años un programa de extracción de trozas y de construcción de caminos y cierta información mínima sobre las operaciones anteriores. Además, por medio de las cláusulas especiales de concesión (cahier des charges particulières), pueden imponerse a las respectivas compañías determinadas condiciones para la extracción (remoción obligatoria de ciertas especies, aprovechamiento de la materia prima de calidad inferior, explotación de las áreas mediante cortas anuales subsiguientes). En las reservas forestales de Ghana y de Nigeria, las prácticas de aprovechamiento de bosques que aplican los concesionarios han quedado ya sujetas a detalladas prescripciones de ordenación que rigen durante períodos mucho más largos. Asimismo, en la legislación forestal más reciente adoptada en los países latinoamericanos se establece la preparación de planes de ordenación y la presentación de programas anuales de explotación (por ejemplo, en Honduras, Perú y Venezuela, y, además, Surinam, según su legislación en proyecto). En general, las mejoras de carácter institucional introducidas en todas estas tres regiones constituyen un paso importante hacia la aplicación forzosa de un procedimiento más racional para el aprovechamiento de los recursos forestales, con sujeción a una supervisión técnica más rigurosa.
De ordinario, tanto en la legislación como en los acuerdos sobre aprovechamiento de bosques se indican el diámetro mínimo o la circunferencia mínima del fuste para el apeo de las más importantes especies de interés comercial. Los limites mínimos establecidos para el corte varían según las especies y dependen de la rapidez de crecimiento de éstas; el punto para la medida se fija casi siempre en el fuste a la altura del pecho, o bien por encima del arbotante. El objetivo que se persigue al establecer valores mínimos para el diámetro o la circunferencia en relación con la explotación de bosques es impedir el apeo de árboles de dimensiones mas pequeñas antes de que éstos hayan llegado a su pleno desarrollo. Por consiguiente, en las zonas que han de permanecer bajo una cubierta forestal en época futura deben seguir aplicándose forzosamente los limites mínimos fijados para la corta, hasta que los bosques puedan ser sometidos a un tratamiento basado en procedimientos de ordenación y de silvicultura más detallados y completos. El defecto de las reglamentaciones actuales consiste, sin embargo, en que se han establecido limites mínimos para el diámetro sin discriminación alguna y para todos los bosques. En zonas en que el bosque debe ser talado para destinar la tierra a otros fines, o en las cuales hay que establecer otras plantaciones forestales, debe aplicarse una cláusula de excepción.
En ciertos tipos de bosques de Asia sudoriental (los de especies dipterocarpas de Filipinas y Malasia), la extracción de trozas se lleva o se llevaba a cabo con arreglo a sistemas de selección silvícola. Se solía exigir a este respecto que el servicio forestal o los propios concesionarios marcaran los árboles antes de la corta. En Africa occidental, la explotación está limitada a 1-3 árboles por ha; en los requisitos exigidos para la concesión no se incluyen cláusulas relacionadas con la aplicación de sistemas especiales de selección silvícola. Sólo existen excepciones en cuanto a este procedimiento en las reservas forestales de Ghana y Nigeria, donde el servicio forestal selecciona y marca los árboles que han de apearse. En América Latina, el marcado es a veces obligatorio, pero resulta difícil aplicar esta disposición a causa de la escasez de personal de campo debidamente capacitado.
En las condiciones que predominan en los bosques tropicales densos, no se conocen muy bien las técnicas de regeneración y, por ello, no podrían aplicarlas con éxito los concesionarios en zonas extensas. La producción futura del bosque tropical, especialmente la cosecha del segundo ciclo de corta, depende casi por completo del incremento del número de árboles comerciales de menor diámetro que quedan en pie después del primer apeo y además, de la regeneración que se registra sin ninguna intervención silvicultural. Para este tipo de aprovechamiento forestal extensivo, la determinación de diámetros mínimos para el apeo y la disposición en virtud de la cual, antes del segundo ciclo de explotación, queda prohibido volver a utilizar las zonas en que han realizado cortas, son los únicos requisitos prácticos que deben imponerse a los concesionarios. Sin embargo, en una etapa posterior, cuando el servicio forestal haya sido reforzado en grado que permita llevar a cabo operaciones de ordenación más intensivas, podría obligarse a los concesionarios a que, simultáneamente con el apeo, lleven a cabo ciertas actividades silvícolas como, por ejemplo la remoción de las enredaderas y especies indeseables.
El problema de la renovación de recursos forestales ha sido objeto de creciente preocupación por parte de los gobiernos de muchos países de las zonas tropicales, y, por esta razón, en los contratos de aprovechamiento de bosques se han incluido ciertas cláusulas que obligan a los concesionarios a participar en las operaciones de repoblación forestal. Se están aplicando dos tipos diferentes de disposiciones para asegurar tal participación:
- Cláusulas que obligan a los concesionarios a ejecutar, por sí mismos, ciertos proyectos de repoblación en las áreas asignadas.- Cláusulas en las que se estipula el pago de derechos de repoblación que se entregan al servicio forestal o a una entidad oficial autónoma que se encarga de realizar programas de repoblación en gran escala.
En muchos casos, las actividades de repoblación a cargo de los concesionarios no han sido satisfactorias, debido principalmente a la defectuosa definición de los requisitos y objetivos técnicos en los contratos respectivos, a la ausencia de conceptos silvícolas aplicables, a la falta de experiencia operativa de las compañías interesadas, así como a la carencia de una supervisión adecuada por parte de la administración forestal pública. Cabe citar, en especial, a los operadores que actúan en escala pequeña o media, los cuales carecen de medios y de personal calificado y, además, no se interesan en grado suficiente por obtener una cosecha futura que pudiera inducirles a participar activamente en las actividades de repoblación. Si, como parte de su contrato, se les obliga a ello, tienden a cumplir con el mínimo necesario para conservar su concesión. Las plantaciones, en el caso de que las lleven a efecto, permanecen descuidadas y sin una protección adecuada. Puede ocurrir que las plantaciones establecidas queden dispersas por todo el país, hasta el punto de que resulta muy difícil toda planificación sobre la futura utilización de las tierras forestales y sobre el aprovechamiento de las nuevas cosechas.
Si se toman en consideración la limitada experiencia de la mayoría de los concesionarios respecto a trabajos de repoblación y las dificultades de las administraciones forestales para supervisar muchos proyectos de plantación en pequeña escala, puede llegarse a la conclusión de que, en muchos países, el establecimiento de obligaciones sobre repoblación forestal de carácter individual no es, por ahora, el instrumento más apropiado para asegurar la producción futura de los bosques. La fijación de un derecho de repoblación - posiblemente, como parte de un pago global por concepto de ordenación forestal, o en combinación con éste - será un método más apropiado para lograr que las compañías respectivas participen en las actividades de plantación de bosques. Los ingresos procedentes de este derecho pueden ser utilizados por la administración forestal para llevar a cabo proyectos de repoblación en gran escala a un nivel nacional o regional. Este es, por ejemplo, un procedimiento bien establecido en Malasia peninsular. Como otro caso típico - que puede considerarse bastante representativo de casi toda la región de Africa occidental y de muchos países latinoamericanos - puede citarse el de Liberia. En los contratos de aprovechamiento otorgados en dicho país se incluyó la obligación formal de volver a plantar la parte del área de la concesión que habrá de requerirse para el suministro continuo de madera en los bosques asignados. Esta disposición no ha obtenido éxito: los concesionarios no han establecido hasta ahora las plantaciones requeridas o han carecido de la experiencia necesaria para efectuar las operaciones con eficacia. Se proyecta, en la actualidad, crear un organismo independiente que se encargue de llevar a efecto los programas de repoblación en gran escala, en nombre de los concesionarios y mediante el pago de un derecho por concepto de repoblación forestal. Un procedimiento similar se ha adoptado ya en varios países de habla francesa (Camerún. Costa de Marfil, Congo, Gabón), donde la repoblación está a cargo de organismos oficiales especializados, que financian sus operaciones con los impuestos por concepto de plantación y ordenación, que pagan los concesionarios.
Pueden, sin embargo, citarse unos cuantos ejemplos, como México y Filipinas, donde ciertos concesionarios, que actúan en escala muy amplia y con inversiones que representan algunos millones de dólares y extraen anualmente más de 100 000 m3 de madera, están desplegando gran actividad y realizando con éxito programas de repoblación forestal con un personal profesional de gran preparación y pagado por estas compañías. Teniendo en cuenta las nuevas y amplias industrias forestales integradas que proyectan establecer diversos países, es posible que el número de tales concesionarios aumente en lo futuro. Esta afirmación se refiere, en particular, a las proyectadas fabricas de pasta y de papel, que requieren programas de plantación de gran alcance para asegurar el abastecimiento de materia prima. Por esta razón, la producción a largo plazo de las compañías respectivas implica mayor y más interés en los trabajos de repoblación forestal.
Así la posibilidad de ordenar la repoblación obligatoria, de carácter individual, como alternativa de la fijación de un derecho global de repoblación forestal, debe ser examinada en el contexto de cada país. La responsabilidad inherente a las operaciones de repoblación sólo debe transferirse a las compañías que estén en condiciones de establecer y proteger debidamente las plantaciones correspondientes; además, debe eximírseles del pago del mencionado derecho siempre que demuestren que sus desembolsos anuales equivalen, por lo menos, a la cantidad que debían abonar por tal concepto. Aunque no debe exigirse a los demás concesionarios la ejecución de trabajos de repoblación, la extracción de trozas debe estar sujeta al pago del referido impuesto.
La legislación referente a contratos y acuerdos individuales sobre aprovechamiento de bosques contiene muy pocas disposiciones acerca de la necesidad de formar un personal nacional debidamente calificado que pueda re emplazar, en su día, a los empleados extranjeros en cargos técnicos y directivos. Debe prestarse atención especial a este punto cuando se otorgan contratos a largo plazo que abarcan extensas zonas boscosas. Algunas excepciones notables a este respecto se registran en la región de Africa occidental. Por ejemplo, en el nuevo modelo de acuerdo adoptado en Liberia se estipula que el concesionario tiene que preparar a personas del país para que puedan desempeñar cargos técnicos o administrativos. En un plazo de 5 años a partir de la iniciación de las operaciones, el 75%, por lo menos, del total de personas que ocupan cargos de ese tipo deben ser ciudadanos de Liberia; 10 años después de otorgada la concesión, el 95 %, por lo menos, del total de los puestos deben ser desempeñados por personal nacional. Además, el concesionario debe proporcionar instrucción técnica a las personas que han de ocupar puestos de supervisión o de dirección; 10 años después de la iniciación de las operaciones estipuladas en la concesión, el 90%, por lo menos, de todos los cargos deben estar cubiertos por personal nacional. En el Congo, los concesionarios están obligados a formular programas de capacitación e informar periódicamente acerca del progreso de los participantes. También en Malasia, la inclusión de cláusulas referentes a las obligaciones especiales de capacitar personal es una práctica corriente en todos los nuevos contratos de extracción de madera en gran escala.
Aunque los distintos aspectos de la participación del capital extranjero y del nacional procedente del sector privado, o los de las empresas organizadas con participación estatal, suelen estar determinados en la legislación general sobre inversiones, hay algunas leyes forestales o acuerdos de concesiones que contienen disposiciones adicionales sobre esta materia. Las sociedades comerciales en las que el Estado posee la mayoría de las acciones en nombre de sus ciudadanos, hasta que éstos estén en condiciones de participar directamente, van constituyendo un elemento notable de la política de inversiones en algunos países; Malasia, en particular, ha adquirido una notable experiencia en este campo. Una solución distinta se ha adoptado en el modelo de acuerdo aprobado en Liberia, en el cual se estipula que no menos del 25 % de las acciones emitidas originalmente y de las correspondientes a las sucesivas emisiones deben estar disponibles para la suscripción o compra por parte de los ciudadanos del país; además, una cuarta parte - pero, en todo caso, no menos de dos - de los directores de la compañía habrán de ser nacionales. En Ghana, el Decreto sobre participación del gobierno en las empresas madereras establece que el Estado tendrá una participación de mayoría en las 5 principales compañías formadas por concesionarios. En la Ley Forestal del Congo, promulgada en 1974, se favorece el que las compañías formadas por inversionistas extranjeros o dirigidas por éstos pasen poco a poco a funcionar bajo el control de compañías nacionales, con sujeción a los respectivos acuerdos contractuales. Asimismo, en la actual política de asignación de la madera, se ha atribuido prioridad a las compañías congoleñas que se ocupan de la extracción de trozas y a las sociedades que actúan con participación del Estado.
El principio de que el conjunto de todos los pagos efectuados en relación con los impuestos de las concesiones forestales debe basarse en el valor real de la materia prima extraída en un determinado lugar y de que los impuestos forestales deben reajustarse regularmente a las variaciones que experimenten el precio de venta y el costo de producción de una especie determinada y a la calidad de las trozas aprovechadas ha venido ganando terreno en los últimos años. Tanto en la legislación forestal como en los distintos contratos de aprovechamiento se han incluido nuevas disposiciones estableciendo que la determinación de los impuestos debe basarse en métodos adecuados para la evaluación del valor de la madera en pie. Las tasas de impuestos deben fijarse mediante reglamentos que pueden más fácilmente revisarse a intervalos regulares y no por la ley forestal misma. Pueden citarse, al respecto, los ejemplos siguientes:
El Código de Reforma Forestal de Filipinas (1974) establece:
Sec. 25
(3): «El volumen estimado y el valor de la madera disponible serán determinados por la Dirección mediante un sistema de evaluación.»
Sec. 26
(1): «El Director establecerá un sistema de evaluación de la madera de todas las zonas boscosas de propiedad pública o de las tierras arboladas enajenables y disponibles, sea que estén libres o incluidas en las concesiones vigentes.»(2): «En el caso de que, en la fecha en que entre en vigor el presente Código, existan acuerdos en los que se conceda licencia para la extracción de madera, la primera evaluación se efectuará dos (2) años después de la fecha; en el caso de los acuerdos que se Suscriban posteriormente, la referida evaluación se efectuara cada cinco (5) años, a partir de la fecha de la suscripción original.»
(4): «El Director, previa aprobación del Jefe del Departamento, promulgará los reglamentos y disposiciones para llevar a efecto lo establecido en esta sección.»
Sec. 27
(1): «Además de los impuestos, derechos y gravámenes establecidos en las leyes y reglamentos existentes, se autoriza, por medio de este inciso, al Jefe del Departamento para que, previa recomendación del Director y en consulta con los representantes de la industria afectada, imponga derechos o exija que se hagan depósitos especiales, por el privilegio de ocupar o de aprovechar una porción de los bosques de propiedad pública, o de extraer o utilizar los productos forestales correspondientes.»
El Código Forestal del Congo establece:
Art. 25
(1): «Les taxes domaniales et forestières seront fondées sur des critères économiques de manière a épouser la valeur des produits sans interrompre ni freiner l'expansion et la permanence de l'économie forestière dans les régions.»(3): «La fiscalité demeurera stable par période quinquennale et ne pourra être revisée que taus les cinq ans.».
Mediante una ley especial sobre impuestos forestales, se complementan estas disposiciones y se establece un procedimiento para determinar los pagos a efectuar por los concesionarios a base de una evaluación general de los derechos de monte.
En Bolivia, la nueva ley forestal (1974) estipula que los pagos por concepto de materia prima deben considerarse como el precio de la madera.
Art. 87:
«Los derechos de monte son el precio estipulado por el aprovechamiento de los bosques del Estado, y no constituyen impuesto alguno.»
Se han insertado disposiciones similares en los proyectos de legislación elaborados para Surinam y Papua Nueva Guinea.
Teniendo en cuenta el desarrollo dinámico que en los mercados mundiales han experimentado los precios de los productos forestales de las zonas tropicales, especialmente los de la exportación de trozas de buena calidad, no parece que la disposición incluida en la legislación de Filipinas y del Congo, en el sentido de que los impuestos forestales deben revisarse sólo cada 5 años, sea de interés para esos países. Quizás una disposición más conveniente sería la de que «las tasas de impuestos se revisarán regularmente, por lo menos cada 5 años», disposición que, por ejemplo, se ha tomado del proyecto de ley aprobado en Surinam. Pese a tales defectos, una importante característica de las últimas tendencias es el hecho de que en las regiones tropicales se va difundiendo cada vez más un nuevo concepto de tributación forestal, que se pone de manifiesto en las modificaciones que se hacen en las leyes correspondientes.
Aunque ya se ha mejorado la base institucional para la concesión de los contratos de aprovechamiento de bosques, los problemas actuales más urgentes provienen de la defectuosa ejecución de las políticas nacionales sobre concesiones forestales. Una legislación coherente sobre el otorgamiento de contratos, al igual que los acuerdos bien formulados, fracasarán en la práctica - según lo indica la experiencia obtenido en muchos lugares - si la asignación de los recursos forestales y el aprovechamiento ulterior de éstos no se planifican y supervisan en forma detallada y completa. Por esta razón, la suscripción de contratos de aprovechamiento no debe considerarse sólo como actividad jurídica, como algunas veces ocurría en el pasado, sino, además, como un problema relacionado con la planificación del desarrollo forestal, con la ordenación del bosque y con la organización de la extracción de la madera. La vigorosa repercusión técnica que ejerce cualquier política nacional sobre concesiones forestales es la principal justificación del procedimiento adoptado en la mayoría de los países de la zona tropical, en el sentido de que el otorgamiento de contratos de aprovechamiento compete a la respectiva administración forestal nacional o se realiza con el asesoramiento de ésta. En países en los cuales son otros los orgamismos gubernamentales que se encargan de la asignación de la madera, será esencial insistir en una coordinación eficaz con la administración forestal existente para asegurar el buen funcionamiento de las políticas de concesión forestal. Seria útil incluso reconsiderar la estructura organizativa con el fin de mejorar las relaciones entre la administración forestal y la concesión de contratos.
Entre los obstáculos más visibles que en la actualidad limitan la adopción de un sistema coherente de asignación de la madera mediante contratos de aprovechamiento cabe citar:
- Falta de programas nacionales bien definidos sobre aprovechamiento de la tierra, para ayudar a determinar la utilización de los bosques a largo plazo las normas de ordenación y los requisitos para las concesiones.- Insuficiente información sobre los recursos al otorgar los nuevos contra" tos de aprovechamiento. Sin esta información, es imposible señalar cuál ha de ser la mejor forma de emplear la materia prima, qué tipos de industrias forestales serían factibles y que disposiciones respecto a la elaboración local de la madera habrían de incluirse en un determinado acuerdo.
- Falta de información acerca de las actividades de ordenación que permitirían reajustar el volumen anual de extracción al potencial de producción a largo plazo de una determinada superficie boscosa y fijar los requisitos mínimos que sobre las operaciones de corta y arrastre, remoción de especies comerciales y construcción de carreteras forestales han de imponerse a los concesionarios.
- Conocimiento insuficiente sobre el posible número de las compañías que en el país, o en el exterior, pudieran estar interesadas en un acuerdo particular. Resulta, pues, imposible escoger compañías con experiencia en la elaboración de la madera y con acceso a los mercados internacionales.
- Falta de experiencia sobre negociación de acuerdos individuales de concesión.
- Insuficiente información sobre la relación precio/costo en las operaciones de aorta (por ejemplo, accesibilidad de los recursos) y elaboración de la madera, tal como se requiere para efectuar una determinación congruente de los impuestos forestales.
Estas dificultades provienen principalmente de la debilidad crónica de que padecen las administraciones forestales en la mayoría de los países tropicales. Tales administraciones ineficaces, que no disponen de personal profesional y técnico suficiente, y, además, la escasez de fondos de operaciones y la estructura defectuosa de los organismos correspondientes, son, por consiguiente, el principal obstáculo para la ejecución de las políticas nacionales de concesiones forestales. Esta afirmación se refiere, en particular, a la organización de los servicios de campo, que en algunos países son casi inexistentes o bien están en una fase tan rudimentaria que la planificación del aprovechamiento de los bosques, así como el control y la supervisión de las actividades de los concesionarios, resultan prácticamente imposibles. En varios casos los funcionarios del servicio forestal no disponen de vehículos y, en consecuencia, cuando actúan sobre el terreno tienen que depender por completo de los concesionarios. Tal situación puede dar lugar a que la administración tenga que depender de las compañías madereras, lo que resulta inconveniente para la conveniente ordenación de los recursos. Si se quiere que las políticas nacionales de concesiones se lleven a la práctica de un modo más adecuado en lo futuro, será necesario que en las zonas tropicales se desplieguen esfuerzos para reforzar la administración.
No cabe duda de que el aumento de desembolsos que supone la mejora de la administración de los bosques quedará compensado con los beneficios adicionales que habrán de obtenerse de un aprovechamiento más racional de los recursos forestales. En términos cualitativos, el beneficio de una administración fuerte y eficaz consiste en llevar a cabo una coherente política forestal nacional y en la aplicación de métodos apropiados de administración, que salvaguarden y desarrollen el potencial forestal. Esto incluiría, por ejemplo: la planificación de elaboración de la madera y su distribución a nivel nacional; una evaluación más detallada del potencial de los recursos forestales; la selección apropiada de los candidatos idóneos para nuevas concesiones; una adecuada supervisión de las operaciones de los concesionarios en el campo, y una determinación más objetiva de los impuestos forestales. Tales factores pueden expresarse, por lo menos parcialmente, en términos cuantitativos, calculando por ejemplo, el aumento de la producción de la materia prima y de los ingresos por concepto de impuestos, siempre que se logre reducir la actual destrucción de los bosques o que se mejoren las normas vigentes sobre aprovechamiento, mediante la planificación más eficaz y la supervisión de los aprovechamientos. Asimismo, pueden expresarse en términos cuantitativos el suministro adicional de materia prima y los beneficios económicos y sociales a que da lugar la transformación de la madera en el país, gracias al establecimiento de métodos apropiados de otorgar las concesiones.
El incremento de los ingresos del Estado debido a la aplicación de una política coherente sobre impuestos forestales puede igualmente indicar que el reforzamiento de la administración de bosques es de gran interés para muchos de los países tropicales.
En el pasado, la iniciativa para la obtención de contratos de aprovechamiento de la madera se dejaba con frecuencia en manos de las empresas privadas: las administraciones de los bosques de propiedad pública simplemente reaccionaban frente a una elevación de la demanda con respecto a nuevas zonas de concesión. No siempre esta situación ha contribuido al desarrollo forestal de una nación. Antes al contrario, los gobiernos deben tomar parte activa en la asignación de los recursos forestales e indicar públicamente en qué regiones del país pueden otorgarse nuevas concesiones. Por lo que concierne a tales zonas, en principio, debiera levantarse previamente un inventario forestal y formular un plan de ordenación. No deberían aceptarse solicitudes relacionadas con bosques no identificados públicamente. Si van a otorgarse contratos de aprovechamiento a largo plazo, el Estado tendrá que pedir a los inversionistas nacionales e internacionales que presenten proyectos que se refieran a las industrias correspondientes. En estas circunstancias, los anuncios debieran: contener un resumen de los resultados del inventario; indicar el volumen anual previsto para el aprovechamiento y el tipo de la industria de transformación que se considera deseable; los requisitos técnicos que han de aplicarse a la extracción y a la construcción de caminos; y finalmente, señalar las condiciones especiales (contratos con compañías particulares, asociaciones con organismos del gobierno o con inversionistas nacionales procedentes del sector privado) en las cuales un inversionista extranjero pueda tener que operar.
Una vez recibidas las ofertas de los inversionistas, será necesario cierto tiempo para seleccionar los candidatos más convenientes e iniciar las negociaciones preliminares. Habría que dar a éstos la oportunidad de examinar toda la información de que se disponga acerca del inventario y de los planes de ordenación, de hacer investigaciones sobre el terreno y de recoger todos los datos que se relacionen con el proyecto en perspectiva. En algunos países, la selección de candidatos y la determinación del proyecto que ha de considerarse como definitivo están sujetas al asesoramiento o evaluación de un comité interministerial, en el cual están representados todos los servicios interesados en los aspectos económicos, sociales y financieros del contrato propuesto.
El otorgamiento de contratos de aprovechamiento se va transformando, cada vez más, en una negociación de tipo individual, especialmente en los casos en que hay que concertar contratos de largo plazo por una gran extensión de tierras forestales. Para que, desde el punto de vista de la nación otorgante, las negociaciones se realicen con éxito, será indispensable un conocimiento completo sobre el valor de los recursos forestales y la posible utilización de éstos en actividades industriales, sobre el potencial económico y social correspondiente y sobre los diversos grupos de inversionistas que podrían estar interesados en tales recursos. Tal información sólo puede obtenerse mediante estudios serios sobre factibilidad, y cabe indicar que es precisamente la buena calidad de estos la que determina el éxito del otorgamiento de futuras concesiones nacionales en gran escala.
Una supervisión regular y acertada de las operaciones que realiza el concesionario en el bosque es un elemento complementario, y a la vez esencial, para una planificación más intensiva del aprovechamiento de éste y para la determinación de obligaciones más especificas en relación con la concesión. El control y la supervisión de las actividades del concesionario constituyen los requisitos necesarios para la formulación de las políticas nacionales de concesión y de los reglamentos de ordenación forestal y, en realidad, tales requisitos adquieren sólo significación después de que el propietario del bosque público haya expuesto, con claridad, la estrategia que ha de seguir para aprovechar los recursos forestales. En el pasado, la falta de planes de ordenación y de inventarios forestales significaba que el control que se podía ejercer sobre el bosque era mínimo o nulo; una mayor planificación respecto a ordenación y una mejor definición de las obligaciones inherentes a la concesión llevarán consigo una intensificación del control y de la supervisión por parte del propietario del bosque.
Al examinar la situación existente en los países tropicales se pone, en general, de manifiesto la gran cantidad de informes, cuadros, mapas y otros documentos que han de presentar los concesionarios a intervalos regulares. Esta masa de información tiende a acumularse en los despachos de los funcionarios forestales regionales, y luego se transmite, en diversas formas, a la oficina central del Servicio Forestal. En ninguno de los distintos niveles administrativos se cuenta con suficiente personal para utilizar - y reducir esta información; por el contrario, el papel acumulado absorbe la mayor parte del tiempo de que dispone el personal técnico. Además, produce la falsa impresión de que todo - por lo menos, desde el punto de vista estadístico - está sujeto a control y que la supervisión del propietario del bosque es más que suficiente. Esta situación es un grave impedimento para el desarrollo forestal de un país.
Lo que, en esencia, se requiere para el éxito del otorgamiento de concesiones es: (a) una vigorosa supervisión del bosque a base de inspecciones lo cales regulares efectuadas por inspectores forestales competentes, el levantamiento de inventarios de control y la actualización de los planes de ordenación o de extracción de la madera. El objetivo de dicha supervisión es determinar si las disposiciones referentes a la corta anual admisible, a las normas que rigen el aprovechamiento, la construcción de caminos, la protección del bosque y otros requisitos técnicos han sido cumplidos por el concesionario; y (b) disponer que la información que ha de presentar el concesionario se limite a unas cuantas cifras esenciales como, por ejemplo, las referentes al volumen de producción, por especies y calidades, la cantidad de materia prima sometida a elaboración en el país, la extensión anual de las áreas de corta y los caminos construidos. Esta información debe presentarse con regularidad, esto es, cada año. En países que poseen extensas zonas de concesión y muchas entidades de concesionarios, la referida información tendrá que agruparse por regiones y, además, en el plano nacional; será preciso hacer una ulterior investigación sobre la reorganización de la elaboración de datos, incluido el empleo de programas realizados por medio de computadores.
En regiones en las cuales los contratos de aprovechamiento - especialmente, los que se refieren tan sólo a la extracción de madera - han sido ya otorgados, puede ser necesario reorganizarlos a fin de permitir la creación de nuevas plantas integradas de transformación de maderas, o mejorar la estructura de las industrias existentes. Entre las posibles soluciones cabe indicar el reagrupamiento de las compañías pequeñas mediante algún sistema de tipo cooperativo, los acuerdos contractuales entre las compañías respectivas, o bien el establecimiento de obligaciones de suministro para la industria forestal que esté ubicada cerca de la zona de explotación. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la reorganización de tales acuerdos será bastante difícil. Tal vez un procedimiento más eficaz sería que el gobierno señalase las zonas otorgadas que debido a su potencial forestal sobrante, podrían abastecer a una gran instalación de transformación de la madera. Como consecuencia, no se otorgarían nuevas concesiones madereras, y las ya existentes se renovarían únicamente por un periodo limitado; transcurrido éste, se concertaría un nuevo contrato de largo plazo para toda la zona con una industria forestal integrada.
El término «extracción de madera mediante subcontratos» es utilizado por las diversas compañías que no explotan concesiones propias, sino que, en virtud de acuerdos privados con otros concesionarios, han adquirido el derecho de extraer la madera de ciertas zonas forestales otorgadas a terceros. Aunque, en general, la emisión de subcontratos está prohibida por la legislación, algunos países han adoptado disposiciones legales que permiten la práctica de este sistema en ciertas condiciones. En los países de habla inglesa, los contratos de aprovechamiento suelen contener una cláusula especial en la que se prohibe el otorgamiento de subcontratos sin la aprobación oficial. Aparte de que se admita oficialmente o no, el sistema de subcontratos ha adquirido creciente importancia en el último decenio. La razón principal ha sido la asignación de tierras en concesión a individuos que no se ocupan activamente de las operaciones de extracción de madera, que no están interesados en ellas y que carecen de experiencia de gestión suficiente para organizarlas. El otorgamiento de subcontratos de aprovechamiento, a menos que se autorice fundándose en razones muy concretas y que se someta a una supervisión adecuada por medio de una administración forestal competente, tiende a fomentar las operaciones de corta perjudicial en el bosque, puede crear nuevas dificultades para el establecimiento de grandes empresas de transformación de madera y dar lugar a la especulación con las zonas de concesión, permitiendo que los intermediarios perciban cuantiosos beneficios, difíciles de justificar desde el punto de vista social y económico. No puede considerarse que tales prácticas son beneficiosas para las naciones otorgantes y, por lo tanto, los gobiernos deberían examinar cuidadosamente este problema particular y adoptar las medidas adecuadas para poner fin al sistema de subcontratos o para controlar la modalidad ya establecida, por ejemplo, mediante la supervision e inscripción oficial de los acuerdos correspondientes. Uno de los instrumentos más eficaces para evitar la extracción de madera mediante subcontratos es el establecimiento de una política coherente de impuesto forestal que impida que tal actividad produzca utilidades excesivamente elevadas, con cargo a las cuales se puedan pagar los gastos que supone el subcontrato concedido a los intermediarios.
En el pasado, el otorgamiento de subcontratos se realizaba a veces en combinación con ciertas políticas de concesión que propendían a lograr una mayor participación de las personas del país en las operaciones de aprovechamiento y elaboración de la madera. Se otorgaban las concesiones a los distintos ciudadanos, sin asegurarse de que éstos deseaban iniciar o ampliar una empresa viable o de que disponían del capital y de la experiencia que se requerían para ello; a continuación, las zonas asignadas solían cederse mediante subcontratos a compañías madereras que tenían su base en el exterior. Esta política no cumple su principal objetivo, pues se traduce más bien en que la participación de las personas del país en el sector forestal sea nominal. Esta experiencia indica claramente que una mayor participación del personal nacional no debe fomentarse por medio del otorgamiento indiscriminado de concesiones, sino más bien con una serie de medidas bien concebidas, como:
- Dar prioridad, en otorgamiento de concesiones, a las compañías nacionales dedicadas a la explotación de los bosques o que desean iniciar tal actividad en lo futuro.- Conceder facilidades de crédito a estos concesionarios para extracción de madera, construcción de carreteras y adquisición de equipo de transporte; los bancos nacionales de fomento deben investigar más detenidamente las posibilidades de tales acuerdos financieros.
- Prestación de asistencia técnica por parte de los organismos gubernamentales nacionales, tal como proporcionar ayuda tecnológica a los explota dores forestales en pequeña escala en la planificación de la explotación (levantamiento de mapas, marcación de árboles antes de las operaciones de explotación) y en las operaciones de extracción (préstamo de equipo de apeo y de transporte).
- Participación de personas del país en la inversión de capital de compañías que tienen su base en el extranjero (como se exige, por ejemplo, en Liberia).
- Asociaciones comerciales entre el gobierno y las empresas locales o las compañías que tienen su base en el extranjero.
El otorgamiento de contratos de larga duración y en condiciones apropiadas a favor de empresas integradas que se dedican a la conversión de la madera seguirá figurando como elemento principal de la asignación de los recursos forestales en los países tropicales. Hay, por otra parte, cierta clase de contratos - por ejemplo, los permisos de corta, a plazo corto y a plazo medio que podrían sustituirse posteriormente por otras formas de asignación de la madera, en particular, por la venta de la madera en pie. Mientras que en virtud de un contrato se transfiere un derecho general de corta, el objeto de este tipo de venta es una cierta cantidad de madera de determinadas especies y calidades, la cual ha de extraerse de una zona forestal indicada. Las condiciones de dicha venta y el precio que se atribuya a la materia prima han de ser fijados mediante negociación entre el vendedor y el comprador. Las ventajas que ofrece la venta del derecho de monte son principalmente de tres tipos:
1. El Servicio Forestal puede ejercer un control más riguroso sobre el aprovechamiento del bosque; los árboles que han de apearse pueden marcarse antes de que se inicien las operaciones de extracción.2. El nivel de precios de la materia prima puede determinarse por medio de las subastas de madera.
3. El hecho de que el comprador pueda escoger diferentes compañías en las ventas subsiguientes facilita la creación de un mercado abierto para las trozas extraídas.
Sin embargo, la venta de madera en pie sólo es factible en países en los que la administración forestal se ha consolidado en grado suficiente para poder proporcionar una información adecuada sobre los recursos y la ordenación. En las actuales circunstancias, este tipo de venta podría tomarse en cuenta sobre todo al tratarse de las reservas forestales; en una etapa posterior, la venta de madera en pie adquiriría importancia general como otro procedimiento para asignar madera.
La legislación sobre contratos de aprovechamiento o sobre acuerdos individuales tiende a formularse de un modo vago y defectuoso, porque no se tiene un conocimiento exacto de lo que el bosque puede rendir, de la forma en que debe ordenarse, de las responsabilidades que incumben a los concesionarios y del modo en que la materia prima disponible puede elaborarse dentro del país. El problema del otorgamiento de concesiones está, pues, íntimamente vinculado con los postulados centrales de las políticas forestales nacionales y con los conceptos generales de la ordenación del bosque. Ciertos aspectos, como la clasificación del aprovechamiento de la tierra, los inventarios, los planes de ordenación y la planificación de las industrias de transformación de la madera - aspectos que, en realidad, son los que determinan el alcance de un determinado contrato de utilización - han sido descuidados en épocas anteriores, y ésta es la verdadera razón por la cual la proporción que las nuevas concesiones han aportado al desarrollo económico y social a largo plazo es menor de la que los gobiernos habían previsto. Esta situación sólo puede mejorarse si los problemas relacionados con la ordenación de los recursos forestales se consideran un requisito previo e indispensable para el éxito de las políticas nacionales de concesiones forestales y se les atribuye una importancia similar a la de una apropiada formulación de leyes o de acuerdos.
Por otra parte, parece, a veces, que a los asuntos relacionados con la «ordenación forestal» se les hubiera atribuido hasta ahora en los países tropicales una significación un tanto teórica. Hay que tener en cuenta que, en los trópicos, la ordenación de bosques en gran escala significa la ejecución de políticas nacionales de concesiones forestales, ya que son estas políticas las que, en la práctica, permiten el acceso a los recursos forestales. La ordenación forestal que no toma en consideración el mecanismo de los contratos de aprovechamiento con las posibilidades y limitaciones que les son inherentes, se ve reducida en muchos países a unas cuantas parcelas de investigación.
Dada la etapa a que ha llegado el desarrollo de la silvicultura en la mayoría de los países de las zonas tropicales, la ordenación de bosques debe considerarse como un concepto general de planificación del aprovechamiento forestal en una zona determinada; tal expresión se usa en un sentido más general que el que se le suele dar en países donde el patrimonio forestal permanente está claramente definido y donde la citada expresión se refiere únicamente al control del rendimiento sostenido en las reservas forestales. Toda asignación racional de los recursos forestales, sobre base regional o en el plano local, debe, por tanto, apoyarse en planes específicos, en los que se determine la forma en que el potencial forestal puede utilizarse en beneficio del país. Cuando se discute el problema de la «ordenación» y de los «planes de ordenación» en el contexto de los bosques tropicales, es necesario precisar los conceptos que se indican a continuación, con objeto de evitar ciertas confusiones muy extendidas:
- Desgraciadamente, es muy poco lo que se sabe en la actualidad sobre la forma en que puede aprovecharse un bosque tropical durante un largo periodo; no es posible establecer criterios más definidos con respecto a su ordenación hasta que se conozcan los resultados obtenidos con los procedimientos silvícolas aplicados en gran escala.- En el futuro inmediato, los «planes de ordenación» o «planes de explotación», como también se pueden denominar en la primera etapa de la planificación de los recursos forestales, sólo pueden concebirse como un intento de regular el suministro de madera y la forma en que ésta debe extraerse, de conformidad con ciertos postulados básicos, como: posible utilización futura de suelos; composición de existencias de maderas comercializables; probable crecimiento de las especies principales antes y después de las cortas, y el desarrollo de la industria forestal viable y una comunidad estable que requiere un abastecimiento seguro de materia prima durante un periodo mínimo de 20-30 anos.
- La falta de información detallada sobre inventario no debe encubrir el hecho de que una planificación de los recursos puede llevarse a cabo en cualquier etapa del desarrollo forestal y que representa un elemento esencial en la realización de las políticas nacionales de concesiones forestales.
- Es también necesario tener en cuenta que, por ejemplo, los procedimientos técnicos que se aplican para el suministro y la extracción de trozas no pueden regularse sin una supervisión eficaz, y que los planes, de cualquier clase que sean, carecen de significado, a menos que puedan ponerse en practica. La planificación de la ordenación y su ejecución están, pues, íntimamente vinculadas con el problema del reforzamiento institucional de las administraciones forestales públicas.
- Tomando en consideración el desarrollo dinámico de los sistemas de utilización de la tierra y las posibilidades de aprovechamiento de los bosques en los países tropicales, toda planificación de los recursos forestales tendrá que modificarse en una época futura, y posiblemente después de períodos relativamente cortos; en consecuencia, es necesario revisar los planes de ordenación a intervalos regulares, por ejemplo, cada 5 ó 10 años.
- En vista de que el personal de los departamentos de montes es limitado, la ejecución de planes de ordenación, durante la primera fase del desarrollo forestal de un país, no debe encomendarse a dependencias demasiado pequeñas. Evidentemente, habrá que atribuir primera prioridad a la cobertura de toda la zona del aprovechamiento actual y, además, a los bosques que en un futuro cercano tendrán que abrirse a la explotación forestal.
La formulación de las reglas de ordenación y de las condiciones necesarias en las concesiones para que los recursos se utilicen racionalmente depende en gran parte - al menos en una fase inicial de desarrollo - de la ocupación actual de la tierras y de las necesidades que se prevén. En armonía con los principios generales de utilización de tierras forestales, el plan de ordenación debe determinar una línea de conducta especifica de uso de recursos realmente ligada al estatuto actual de las tierras forestales y a sus cambios previsibles. Normalmente cabe distinguir tres categorías de áreas con distintas repercusiones en cuanto a la ordenación:
- Las áreas que se destinarán a los proyectos de fomento agrícola y a otros fines no forestales, o las áreas en que los bosques están expuestos al peligro de los cultivos migratorios. Hay que conceder prioridad a la explotación de estas áreas y obligar a los concesionarios a que extraigan toda la madera de valor comercial.- Las áreas que han sido clasificadas y demarcadas como bosques permanentes considerando su importancia por la producción de materia prima, la protección o la recreación y las partes de éstos que han de ser sometidas a un régimen especial de ordenación (por ejemplo, bosques protectores) con ciertas restricciones o prohibiciones en cuanto a la explotación de la madera. Las operaciones silvícolas y de repoblación forestal deben concentrarse en este sector de la unidad de ordenación.
- Las áreas para las cuales no se ha adoptado aún ninguna decisión definitiva y que, por el momento, deben protegerse como si fueran tierras forestales. Las áreas en las que el número de árboles de especies deseables, pero con diámetros menores, es elevado o en las que la regeneración natural utilizable indica que existe un gran potencial de producción, o bien las que, al parecer, son importantes a efectos de protección del ambiente, deben considerarse como reserva prioritaria en la categoría de tierras con bosques permanentes.
Tomando como base esta clasificación de terrenos forestales y los resultados de un inventario, puede evaluarse el total del volumen de materia prima que, ajustándose a la estrategia aceptada para el aprovechamiento, podría obtenerse anualmente en una determinada zona. En una etapa avanzada del desarrollo forestal, la corta anual permisible se fija con estricta sujeción a la capacidad renovable de producción del bosque, teniendo en cuenta el principio del rendimiento sostenido.
Por lo demás, en muchos países son muy escasos los conocimientos y la experiencia acerca de la forma en (que estas masas pueden regenerarse naturalmente mediante operaciones en gran escala y, por otra parte, los fondos destinados a plantaciones forestales son limitados. En estas circunstancias, la corta anual aceptable sólo puede determinarse por medio de lo que podría denominarse un ciclo de corta controlado. La idea básica de este enfoque es la de procurar que las existencias de madera utilizable comercialmente se distribuyan en un periodo lo suficientemente prolongado para que permita:
- asegurar el abastecimiento de materia prima a largo plazo para las grandes empresas integradas que se ocupan de la elaboración de la madera;- estabilizar la explotación y lograr el desarrollo de comunidades estables en las regiones forestales:
- permitir que se prescinda de las clases de menores diámetros para que crezcan hasta que los árboles sean explotables en un segundo ciclo de corta;
- incrementar poco a poco la producción de especies secundarias y de calidad inferior, por un mercadeo más avanzado y por un aprovechamiento más intensivo.
La determinación de la corta anual permisible, por especies principales o por grupos de especies, constituirá una importante indicación para la planificación del desarrollo industrial y el otorgamiento de concesiones. La planificación de un suministro continuo de materia prima contribuirá a atraer nuevas industrias forestales, y ayudará también a reorganizar la estructura de las empresas ya existentes. En el plan de ordenación debe indicarse, por separado, el volumen anual, clasificado según las principales especies comerciales o los distintos grupos de especies; durante el periodo inicial, no será necesario formular restricciones para las especies de poco interés comercial. Para mejorar las normas de aprovechamiento (extracción del material de calidad inferior y de especies adicionales), la corta anual admisible deberá reajustarse en conexión con la revisión periódica del plan de ordenación. Al calcular el volumen anual de producción hay que considerar las tierras forestales cercanas a las zonas de expansión del cultivo migratorio y las que han de destinarse oficialmente a otros usos (zonas de recuperación forestal). Ciertas consideraciones vinculadas con el mercado y la producción de la industria exigen que el volumen de la extracción esté sujeto a una fluctuación razonable; la fijación de un intervalo de 3-5 años, conjuntamente con un margen aceptable (10-20%) para las fluctuaciones anuales, podría ser una solución adecuada para conciliar la planificación de los recursos forestales con las necesidades de la industria en lo que concierne a flexibilidad. La introducción del concepto de corta permisible, determinada de conformidad con las directrices ya expuestas, representa un primer paso hacia la adopción de una estrategia de ordenación a largo plazo; en una segunda fase - después de haber formulado una política general sobre aprovechamiento de la tierra y haber demarcado y protegido una sección de dicha zona con el carácter de bosque permanente - , el control de la producción anual en ese sector del monte podría relacionarse con el principio de rendimiento sostenido basándose en la regeneración natural y/o en la repoblación forestal.
Al revisar los planes de ordenación formulados en algunos países tropicales, se observa que tales planes tienden a presentarse a veces en forma de documentos muy detallados y volar minosos, que contienen mucha información retrospectiva sobre las condiciones del bosque en general, pero poco material sobre las actividades operativas. Este método un tanto tradicional para la preparación complicada y prolongada no tiende a satisfacer las necesidades urgentes para la utilización de los recursos mejorados; lo que en realidad se necesita es un concepto claro que trate de los problemas esenciales del aprovechamiento de los bosques en una determinada zona y que contenga disposiciones claras, que puedan aplicarse en el momento de otorgar las concesiones. Por consiguiente, no es el número de páginas ni tampoco una erudita explicación sobre geología o precipitaciones, sino, más bien, la pertinencia de los requisitos establecidos para el aprovechamiento lo que determina el valor de un plan de ordenación. Los siguientes extremos revisten especial importancia:
- Tipo de aprovechamiento de la tierra forestal en la unidad de ordenación y obligaciones (restricciones de extracción) que para el concesionario se derivan de tal sistema.- Determinación del nivel de producción anual y métodos que han de aplicarse para el corte de la madera.
- Determinación de lugares de corta (por ejemplo secuencia de las cortas anuales), volúmenes (por ejemplo, especies, diámetros y calidad de las trozas) y épocas.
- Distribución de los suministros de trozas a las industrias existentes, tomando como base la reducción de las distancias de transporte.- Potencial para las nuevas industrias forestales.
- Red de carreteras básicas y otras mejoras requeridas por la infraestructura.
- Regeneración (natural y/o artificial) y operaciones silvícolas que se requieren.
- Disposiciones referentes a la protección del bosque, producción y supervisión de la explotación.
El primer paso para poner en marcha cualquier tipo de ordenación forestal es subdividir el total de la superficie boscosa en unidades de ordenación, para las cuales es necesario levantar un inventario forestal regional y formular el respectivo plan de ordenación. El tamaño de estas unidades debe determinarse en forma que permita el establecimiento de grandes empresas integradas de procesamiento de madera. La planificación del desarrollo forestal por unidades regionales también deberá constituir el principal elemento de una política más coherente de otorgamiento de concesiones. Una vez que se conozcan los resultados del inventario, el gobierno puede determinar con mayor facilidad el tipo de industria silvícola que debe desarrollarse en cada unidad y las distintas restricciones que habrán de imponerse a los concesionarios con objeto de asegurar un aprovechamiento racional y prolongado del potencial del bosque.
El área total de una unidad puede asignarse en una sola concesión a largo plazo, o bien fraccionarse en varias concesiones a corto y a medio plazo. En el caso de que toda una unidad de ordenación se asigne mediante un contrato de aprovechamiento de larga duración, las disposiciones establecidas en el plan de ordenación deberán aplicarse directamente al concesionario. Si una unidad de ordenación abarca la superficie total de varias concesiones a corta y a media duración, será necesario elaborar, para cada una de ellas, planes de extracción adicionales que sean compatibles con el plan general de ordenación. Las disposiciones del plan de ordenación o de extracción deben incluirse como anexo o como cuadro especial en el documento que transfiere los derechos de aprovechamiento. En las unidades de ordenación en las cuales ya se han adjudicado ciertas áreas, las concesiones existentes pueden reagruparse o bien traspasarse a otras compañías.
Los inventarios forestales regionales son elementos necesarios para un sistema racional de aprovechamiento de los bosques, para la planificación de las industrias forestales, para la determinación del volumen de corta anual, para la distribución de las superficies de concesiones y para la elaboración de contratos individuales. Dichos inventarios, preparados por cada unidad administrativa, deben estar orientados hacia la administración y la industria forestal. Ambas necesitan conocer detalles sobre las especies clasificadas por grupos de especies comerciales, sobre la distribución de los diámetros dentro de estos grupos y sobre la calidad de madera (trozas para laminado y trozas para aserrío) y sus defectos. Esta información debe relacionarse con los volúmenes netos ya que, en el plano de las industrias, éste es el dato básico para formular los cálculos sobre factibilidad. Los puntos que se mencionan a continuación sirven para ilustrar el tipo de información que se obtiene por medio de los inventarios forestales regionales corrientes, en la zona de bosques tropicales de Africa occidental:
- Volumen total (bruto y comercializable) de los árboles con diámetros que exceden de los limites explotables (por lo general, entre 60 y 80 cm de diámetro a la altura del pecho [DAP]) y su distribución según las especies inventariadas. A continuación, las especies explotables pueden agruparse de acuerdo con su valor comercial y sus distintos usos (por ejemplo? principales especies de secoyas, principales especies de madera para chapas, para aserrar y otras especies aceptables en el mercado); las especies que aún no son comercializables, pero que tienen un valor potencial, deben incluirse de acuerdo con su posible utilización futura.- Volumen total (volumen bruto y volumen real comercializable) y número de árboles con diámetros de 60/80 y 40/60 cm DAP y su distribución por grupos principales de especies; estas cifras indican las posibilidades de utilización en un segundo ciclo de corta.
- Número de árboles de 10/40 cm DAP y su distribución por grupos principales de especies; esta información es necesaria para determinar los sectores de la zona en que con más frecuencia se encuentran árboles jóvenes de especies de valor comercial y que, por consiguiente, deben quedar como bosques de producción en el futuro.
- Mapas en los que se indica la distribución geográfica de los diferentes tipos de bosques con ciertas especies o grupos de especies de valor comercial; con ello se obtendrá una primera indicación de la ubicación de los volúmenes explotables.
- Mapas en los que se indican las zonas de penetración de la agricultura migratoria.
Hay otras circunstancias (por ejemplo, en el caso particular de los inventarios de madera para celulosa) en las que tal vez se requiera cierta información adicional sobre una mayor cantidad de especies y sobre la distribución del volumen en relación con los árboles de diámetros menores.
Parece conveniente hacer una clara distinción entre:
La necesidad de la información para inventarios y ordenación que se requiere como base para la formulación de una estrategia en el plano nacional y para identificar las áreas especificas con que se cuenta para efectuar importantes inversiones de carácter industrial. Esta información ha de ser proporcionada por los organismos gubernamentales.
La necesidad de hacer una evaluación sobre las posibilidades de inversión en una determinada zona y sobre los requisitos mínimos que han de exigirse para la ordenación; esta labor también debe ser realizada por la administración pública con la finalidad de proteger los intereses del propietario del bosque.
La necesidad de disponer de un inventario detallado y de un cálculo sobre la madera en pie y aprovechable, a fin de establecer una base sólida para los estudios de factibilidad.
Esta labor podría llevarse a efecto como una empresa conjunta o bien bajo la responsabilidad exclusiva del inversionista.
En algunos países de Asia sudoriental y América Latina (Colombia, Ecuador, Filipinas, Indonesia, Venezuela), las compañías privadas que solicitan nuevos contratos se encargan también de la preparación de los inventarios y de los planes de ordenación. Se ha recurrido a esta solución en vista de las grandes limitaciones que, en cuanto a personal y fondos presupuestarios, tienen de ordinario que soportar las administraciones de los bosques públicos en estas zonas; esta forma puede ser una respuesta inmediata al rápido crecimiento de la demanda de nuevas concesiones en estos países. En principio, resulta, no obstante, dudoso el hecho de que tal procedimiento esté en consonancia con los mejores intereses de la nación otorgante. Los resultados de los inventarios forestales deberán colocar a los gobiernos en condiciones de definir la estrategia de desarrollo global que habrá de aplicarse en una determinada zona, de atraer a los inversionistas más convenientes y de fortalecer su propia posición al negociar los nuevos contratos. No es fácil advertir la forma en que pueden lograrse estos objetivos en los casos en que la formulación de los inventarios se deja en manos de los solicitantes. Consideraciones similares rigen para la formulación de los planes de ordenación. Los objetivos del propietario forestal de ajustar el volumen anual de corta en relación con el potencial de producción del bosque es posible que no coincidan con los intereses comerciales fijados a plazo bastante corto por las compañías particulares que han adquirido los derechos de extracción de la madera, y puede ser difícil ajustar las divergencias, a largo plazo, en interés del país. En vista de estas razones, la elaboración de inventarios y de planes de ordenación por parte de la administración de los bosques públicos, en representación del propietario otorgante, debe considerarse la regla más que la excepción.
Si por alguna razón especifica, como la falta de personal y de fondos en la administración, o bien el otorgamiento de contratos a favor de grandes empresas integradas, cayos intereses en la recolección de la madera pueden guardar relación más estrecha con el desarrollo forestal a largo plazo, la elaboración de los inventarios y de los planes de ordenación se deja en manos del concesionario, deben aplicarse las siguientes reglas:
- La normas que han de aplicarse en el inventario y los puntos que han de quedar comprendidos en el plan de ordenación deben especificarse por anticipado.- Los resultados del inventario y las propuestas sobre operaciones formuladas de acuerdo con el plan de ordenación deben ser bien comprobados por la administración forestal del país.
- Debe pedirse a la compañía encargada de esta labor que presente toda la información que ha recibido en el curso de la elaboración de los inventarios y de los planes de ordenación, independientemente de que vaya a adjudicársele o no el contrato correspondiente.
Cabe destacar, desde luego, que la solución de este problema sólo puede lograrse mediante el establecimiento de una relación de trabajo más estrecha y efectiva entre la administración de los bosques públicos y la industria maderera. A menos que ésta coopere plenamente con el gobierno, en un espíritu entendimiento con respecto a la utilización a largo plazo de los recursos, jamás se podrá lograr la ejecución satisfactoria de los planes de ordenación. Para mejorar las relaciones de trabajo será indispensable mucha buena voluntad por parte de los funcionarios encargados de la ordenación de los bosques y de los gerentes de la industria interesados en el aprovechamiento de tales recursos.
Uno de los principales problemas que plantea la silvicultura en los países tropicales es, en el momento actual, la necesidad de una política general de aprovechamiento de tierras forestales, la cual, dentro del marco establecido por la planificación del desarrollo nacional, indica:
- Qué tierras boscosas deben destinarse a otros usos como las que se requieren para la expansión del sector agrícola;- qué tierras boscosas pueden conservarse para el suministro futuro de materia prima a la industria forestal, ya que no se prevé para ellas ninguna otra forma de empleo que podría hacer una mayor contribución al crecimiento económico nacional;
- qué tierras boscosas deben conservarse permanentemente bajo una cubierta forestal con la finalidad de atender a la conservación del suelo, al control de la erosión o a la ordenación de los recursos hídricos;
- qué tierras boscosas deben clasificarse como parques nacionales, reservas de caza, santuarios de la naturaleza, etc.;
- qué áreas desnudas se requerirán o estarán disponibles en lo futuro para el incremento de la producción de madera.
La planificación del uso de tierras forestales es un importante requisito previo de cualquier política coherente de asignación de recursos mediante el otorgamiento de contratos de aprovechamiento, ya que esta clasificación influirá directamente en las condiciones en que las compañías respectivas tengan que operar. En cuanto a la tierra que ha de destinarse a actividades no forestales (áreas de extracción de recuperación), hay que formular para los concesionarios ciertas disposiciones distintas de las que rigen sobre las tierras reservadas en forma permanente para las operaciones silvícolas o sobre las tierras destinadas a las funciones especiales de protección. Pero hay incluso que aceptar que, en las condiciones que prevalecen en muchos de los países de los trópicos, las decisiones respecto al aprovechamiento de la tierra difícilmente pueden considerarse fundadas en hipótesis estáticas; sin embargo, debe ser factible pensar en tales decisiones para períodos de seguridad de, por ejemplo, 25 años, y este supuesto justificaría ya una cuantiosa inversión en el desarrollo de la industria forestal.
En el presente contexto pueden definirse como impuestos forestales todas las cantidades que se abonan al fisco por concepto de explotación de bosques y que deben ser satisfechas por las distintas compañías a cambio de los derechos de corta en tierras públicas. Tales tributos comprenden, en particular, los derechos de exportación de trozas y de madera elaborada y todas las cantidades pagadas en relación con el otorgamiento de contratos de aprovechamiento. No comprenden, en cambio, las tasas y gravámenes no aplicables directamente a la industria de extracción y transformación de la madera, por ejemplo, los impuestos comerciales, los impuestos sobre beneficios e ingresos o los derechos de importación de maquinaria, equipo y las correspondientes piezas de recambio. Los impuestos forestales pueden dividirse en derechos de exportación, de cuya recaudación suele encargarse el servicio aduanero, y los impuestos internos, cuya recaudación está a cargo del servicio forestal o la oficina de rentas nacionales. El concepto de que los pagos que hace el concesionario de un contrato de aprovechamiento se recaudan como «impuesto forestal» se ha aplicado especialmente en la mayoría de los países de habla francesa de Africa occidental, y en algunos de América Latina y del sudeste de Asia.
Conviene mencionar tres de los principales inconvenientes con que tropieza la tributación forestal en muchos de los países tropicales:
1. Los impuestos se fijan a base de tasas uniformes, sin tener en cuenta el valor de la materia prima extraída. En general, este procedimiento desalienta el empleo de las especies menos conocidas o de calidad inferior, y fomenta la explotación excesiva de las zonas vecinas a las principales vías de comunicación.2. Las tasas de los impuestos quedan establecidas en la propia ley forestal y sólo pueden modificarse con gran dificultad; esta circunstancia da lugar a cuantiosas pérdidas de ingresos fiscales.
3. Las tasas de los impuestos se determinan mediante acuerdos contractuales individuales, pero en éstos no existen cláusulas que permitan modificar aquellas.
Estas dificultades se derivan de la errónea interpretación del carácter del impuesto forestal, que en muchos países se considera tan sólo como un medio para obtener ingresos fiscales. Sin embargo, estos impuestos forestales deben considerarse como la cantidad que representa el valor de la materia prima - por lo general, el valor de los árboles en pie - que debe pagar el beneficiario de un contrato de aprovechamiento a cambio de los derechos de corta que se le han otorgado. Por esta razón, los pagos que hacen los concesionarios se mencionan a veces como «derecho de monte», expresión que representa el valor de la materia prima procedente del árbol y que debe abonarse al propietario del bosque. A pesar de que la expresión «derecho de monte» o «costo de la madera» parece más apropiada, en este trabajo se continuará utilizando la expresión «impuestos forestales» ya que son muchos los países del trópico que siguen refiriéndose de esta manera a los pagos que hace el concesionario. Para la nomenclatura actual de los impuestos forestales, véase «Manual sobre contratos de aprovechamiento de bosques en tierras públicas».
La fijación de los impuestos forestales debe basarse en la determinación del derecho de monte en relación con el material extraído. Mediante esta operación se establece el valor de la materia prima cortada (valor de la madera en pie), deduciendo del precio que se obtenga por las trozas exportadas o por las elaboradas en el país los gastos totales de explotación y transporte y un razonable margen de utilidad para el empresario. La diferencia representa el reembolso que cabe esperar del concesionario en forma de derechos de montes o entregas que comprenden la totalidad de los impuestos forestales. Dadas las condiciones que prevalecen en lo que concierne a la explotación de los bosques, no resultaría? desde luego, práctico hacer cálculos de ese tipo para cada una de las unidades de explotación; la determinación de los derechos de monte debe más bien ofrecer una indicación general que permita realizar una estimación del conjunto de cargas tributarias que habrán de imponerse sobre las especies y calidades más importantes desde el punto de vista comercial, en las principales regiones madereras del país.
Aunque el principio que rige el cálculo del derecho de monte puede comprenderse con facilidad, la mayor dificultad de la fijación de los impuestos se deriva de que, en la actualidad, los gobiernos no disponen de suficiente información sobre los precios de la madera ni sobre el costo de producción; por esta causa, no están en condiciones de poner en práctica un sistema de este tipo.
Existen - por supuesto, al menos en principio - otras posibilidades para percibir el valor que representa el uso de la materia prima. La alternativa más importante sería recurrir por completo a los impuestos que no constituyen una tributación forestal (por ejemplo, los impuestos sobre los negocios y las utilidades); se estima, sin embargo, que tal alternativa no ha de producir los mayores ingresos gubernamentales que pueden obtenerse de un bosque en las actuales circunstancias, debido a los obstáculos prácticos de evaluar y recaudar los impuestos. También debe tenerse en cuenta que los impuestos forestales no son únicamente un instrumento fiscal, sino que además pueden ejercer un efecto importante en los procedimientos de la utilización del recurso. Por otra parte, el argumento de que la determinación del impuesto forestal ha de guardar relación con el valor de la materia prima no debe, en forma alguna, interpretarse como una defensa de los engorrosos procedimientos de recaudación de ingresos que ano aplican muchos de los departamentos forestales. La fijación correcta del referido impuesto forestal es un problema de concepto y no entraña forzosamente el empleo de una gran parte del personal de campo, como sucede en algunos países. Por ello sería más conveniente que, en lo futuro, la percepción de las rentas forestales se agrupase en pocas categorías de impuestos que habrían de recaudarse en la entrada de las unidades de elaboración o, al tratarse de la exportación de trozas, en el puerto respectivo.
La aplicación de una política tributaria coherente, implica la necesidad definitiva de examinar los aspectos económicos relacionados con la fijación de los impuestos forestales y la evaluación de la madera en pie con mayores detalles que los considerados hasta ahora. Esta labor supondrá un análisis regular de la evolución de los precios de la madera obtenidos por las distintas compañías y de los correspondientes costos de producción, en una concesión en la que el trabajo se realice con eficacia aceptable. Como elemento indicativo para la evaluación de la madera en pie, pueden utilizarse los precios reales f.o.b. por especies y calidades, o bien los precios en fábrica que rigen para las trozas elaboradas. De estos precios habrá que deducir los siguientes gastos:
- Los gastos de explotación, incluidos los de exploración e inventarios, los de construcción y conservación de carreteras, los de corte y arrastres los de tronzado y manipulación en los depósitos de trozas, los de carga de la madera en camiones y los gastos generales de campamentos de extracción.- Los gastos de transporte hasta el puerto o la industria.
- Los gastos de manipulación en el puerto, excluidos los impuestos forestales.
- Los gastos generales de los servicios centrales de la empresa.
- Los gastos de exportación y de los organismos de mercadeo.
- Los que representan un razonable margen de beneficio para el concesionario.
Estos datos permiten calcular el valor unitario de una especie y de una calidad determinada, en un lugar dado, y fijar el margen que debe percibirse por concepto de impuestos. Al tratarse de trozas de calidad inferior o del material extraído de un sector de recuperación de materia prima o de especies que se intenta introducir en el mercado, deberá concederse un descuento especial con objeto de estimular la adopción de normas de utilización más amplias.
En algunos países, la actual distribución de responsabilidades administrativas técnicas no contribuye a lograr el objetivo de establecer procedimientos más apropiados para determinar el impuesto forestal. La modificación de la tributación forestal es un asunto que se decide en el Ministerio de Hacienda y es poco o nada lo que la administración técnica puede hacer a este respecto. Sólo cabe esperar que mejore esta situación mediante una mejor comprensión de la naturaleza de los impuestos forestales y una cooperación mas estrecha entre todos los organismos gubernamentales relacionados con esta materia.
Será imposible que la mayoría de los países tropicales puedan modificar de un día para otro sus sistemas de tributación en forma que éstos reflejen íntegramente el principio del valor económico. No obstante, existe la posibilidad de introducir ciertas modificaciones de carácter critico que se ajusten al reconocido principio de la evaluación de la madera en pie; además, una política de revisión gradual tiene carácter más realista. Tomando, por otra parte, en consideración el hecho de que existen ciertas diferencias en las condiciones y modos establecidos en relación con los impuestos foresbales, no cabe abogar por la implantación de un sistema uniforme de tributación forestal en todos los países. Sin embargo, las consideraciones que siguen son pertinentes en casi todos los países que han asignado extensas superficies en concesión:
· La determinación del impuesto debe, en lo fundamental, concentrarse en la tasa por área, en la tasa por volumen y en la de exportación; debe examinarse la posibilidad de reducir otros gravámenes forestales.· La determinación de los derechos de exportación o los impuestos por concepto de volumen, deben basarse en los precios en vigor o en los que rigen en los aserraderos locales; si por alguna razón se mantienen tasas oficiales de impuestos, los valores correspondientes deben reajustarse según el movimiento de los precios f.o.b., por lo menos cada 6 meses.
· Las tasas de los impuestos de exportación y las tasas sobre volúmenes deben aumentarse con mayor rapidez en el caso de las especies de gran valor que en el de aquellas a las que se atribuye un valor menor; los reajustes de las tasas de impuestos han de basarse en un análisis del efecto conjunto que sobre el probable margen de utilidad ejercen los precios f.o.b. y el costo de producción.
· La tasa por área, al igual que la tasa fijada para la madera en rollo o los derechos de exportación, debe variar de manera tal que el gravamen total por m3 refleje las diferencias correspondientes a gastos de transporte.
· El total de impuestos forestales sobre las especies que han de introducirse en el mercado debe ser mucho menor que el promedio; podría renunciarse por completo al pago de dichos gravámenes durante el periodo de promoción.
· Con objeto de estimular el desarrollo de las industrias forestales, pueden seguir en vigor las políticas tributarias en las cuales se fijan impuestos más bajos para la madera que se elabora in sita. En principio, no deben gravarse los productos elaborados, sino la madera rolliza que reciben las unidades de transformación.
· Es indispensable establecer un control riguroso e independiente en el bosque, en las unidades de producción en las estaciones ferroviarias y en los puertos con la finalidad de asegurarse de que la declaración sobre origen, especies y calidades para el pago de los impuestos corresponda a la realidad.
· Los ingresos que por concepto de impuesto forestal recaudan los servicios aduaneros deben indicarse por separado en relación con otros ingresos por concepto de exportación; además, en los informes anuales del servicio forestal debe hacerse constar el ingreso conjunto procedente de todos los impuestos forestales.
· Los principales productores de maderas tropicales duras deben considerar la posibilidad de crear una sección especial de economía forestal como parte de la administración de bosques, sección que tendrá siempre a su cargo el estudio de los problemas que plantea la tributación forestal. Las tareas más importantes de esta sección podrían ser: (i) observar los movimientos de los precios; (ii) recoger datos sobre los gastos de apeo, transporte y elaboración de la madera, y (iii) determinar el efecto que ejercen las distintas tasas de impuestos sobre los objetivos de la política forestal del país.
· La investigación forestal aplicada que se lleva a efecto en los países tropicales debe tener mayor vinculación con los estudios relacionados con la economía de la explotación de bosques y de la transformación de la madera.
Información sobre otorgamiento de concesiones y tributación forestal
Evidentemente, el intercambio de información que los países con recursos un tanto similares en bosques tropicales lleven a cabo en lo que respecta a las condiciones en que los contratos de aprovechamiento pueden otorgarse y a los requisitos que los concesionarios deben cumplir, ayudará a lograr que se modifiquen las políticas nacionales de concesión. Como ciertos inversionistas tienen interés en obtener contratos en más de un país, este conocimiento contribuirá asimismo a mejorar la capacidad de negociación de los gobiernos respectivos. Al parecer, un intercambio de información tendría una pertinencia especial en el caso de la tributación forestal. Los precios que los países de las principales regiones tropicales obtienen por las trozas y por los productos forestales elaborados están estrechamente vinculados entre si, por lo menos en algunas regiones tropicales importantes; el intercambio regular de información sobre los procedimientos de determinación y recaudación de los impuestos, sobre el movimiento de los precios y sobre los gastos comparativos de producción revestirá interés común en el plano regional.
