John L. Woods
JOHN L. WOODS es Director del Servicio de Comunicaciones en Apoyo del Desarrollo para Asia y el Pacifico en Bangkok. Este servicio actualmente está encargado de las comunicaciones y de la capacitación en el proyecto FAO «Contribución de la actividad forestal a la comunidad», en Nepal.
Es necesario establecer lazos más estrechos entre dos tipos de ayuda técnica: planificación del desarrollo y recursos de comunicaciones
El objetivo fundamental de la mayoría de los programas de desarrollo es tender un puente entre las personas que tienen conocimientos tecnológicos y las que carecen de ellos. En la esfera del desarrollo, actualmente los dirigentes comprenden que crear nueva tecnología no significa lograr que ésta sea aceptada automáticamente por los beneficiarios previstos. Las últimas innovaciones - variedades de arroz de alto rendimiento dietas ricas en proteínas, técnicas de planificación familiar, técnicas pedagógicas, actividades de la pequeña industria, actividad forestal orientada hacia la comunidad - tiene que ponerlas en práctica la gente a fin de que un programa de desarrollo dé buenos resultados. Esto significa que un componente del proceso de desarrollo debe estar encaminado a promover la comprensión y la participación de la gente en los programas.
En los últimos 20 años, trabajando en comunicaciones en apoyo del desarrollo, he participado en dos generaciones de programas de ayuda técnica a la comunicación. La primera generación de este tipo de ayuda consistía principalmente en el suministro de equipo y en la construcción de estructuras para vías de comunicación individuales, tales como estaciones de radio, redes de televisión, periódicos y centros de producción audiovisual. En los últimos tiempos, la segunda generación de programas de ayuda técnica a las comunicaciones persigue el objetivo de formar profesionales de los medios de comunicación y mejorar la capacidad de entrega de información de estas vías de comunicación. Gobiernos y organismos internacionales han invertido grandes sumas de dinero para crear recursos de comunicaciones con el fin de facilitar la transferencia de tecnología.
En su mayor parte estas inversiones sólo han tenido repercusiones limitadas en los programas de desarrollo. Las causas fundamentales son dos. En primer lugar, el personal de desarrollo no ha utilizado los recursos de comunicación como es debido en la planificación y ejecución de sus programas de desarrollo. En consecuencia, la mayoría de los esfuerzos de comunicación en la esfera del desarrollo tienden a concentrarse en los aspectos de relaciones públicas del programa en vez de ser elemento integral de la transferencia de tecnología y del proceso educacional. Además, como las comunicaciones no han sido parte integral de la planificación del desarrollo, suele no haber coordinación entre la información que circula por las diversas vías de comunicación. Por ejemplo, con mucha frecuencia las recomendaciones de un programa de radio sobre agricultura son diferentes de las que hacen los extensionistas del pueblo.
Los recursos y medios de comunicación se han venido utilizando con buenos resultados en actividades políticas y comerciales. Sin embargo, pocas veces se han empleado como parte integral de los programas y planes de desarrollo.
En segundo lugar, los trabajadores de comunicaciones no comprenden el proceso de desarrollo, y por eso la información que circula por las diversas vías no es idónea para respaldar los programas de desarrollo. El manejo de un mensaje de desarrollo educacional es muy diferente de las noticias, las relaciones públicas, la propaganda y las distracciones en que se especializan la mayoría de las vías de comunicación. Es preciso motivar a los encargados de los recursos de comunicaciones para que apoyen el proceso de desarrollo del país, y conviene capacitar a su personal para que maneje correctamente los mensajes de desarrollo.
Actualmente se precisa una tercera generación de ayuda técnica a las comunicaciones, que colabore con los gobiernos para establecer lazos entre los programas de desarrollo y los recursos de comunicaciones.
Al estimular la transferencia de tecnología, es importante lograr que la información pertinente se transmita de forma adecuada a los múltiples grupos de personas interesadas. Esto requiere la utilización sistemática de todos los métodos de comunicación apropiados, desde las primeras etapas de la planificación del desarrollo hasta cubrir toda la ejecución del programa. Muchos recursos de comunicación se han venido utilizando con buenos resultados en actividades políticas y comerciales, pero pocas veces han integrado los programas de desarrollo. Ante esta situación, en 1972, Rudolph A. Peterson, entonces Administrador del PNUD, dijo que «el desarrollo debe efectuarse con el pueblo y no sólo para él o por su intermedio. Tenemos que introducir, en un número creciente de proyectos de ayuda del PNUD, un componente de comunicación humana concebido con imaginación y financiado suficientemente».
Es preciso motivar a los encargados de los recursos de comunicación para que apoyen el proceso de desarrollo del país, y conviene capacitar a su personal para que maneje correctamente los mensajes propios al desarrollo.
Actualmente la mayoría de los países disponen de recursos fundamentales de comunicación capaces de transmitir los mensajes del desarrollo. Ejemplos de estas vías de comunicación son los medios de masa (radio, televisión, periódicos, cine), los centros de producción de tecnología audiovisual/educacional, los programas de técnicos de campo (extensión agropecuaria, personal de salud auxiliar, personal de capacitación en pequeñas industrias, pedagogos), cámaras de compensación de la información científica, organismos de investigación y encuestas sociales, sistemas de información empresarial y medios tradicionales/folklóricos.
En muchos casos es todavía muy necesario mejorar la capacidad de estas vías de comunicación, pero considero que la necesidad más urgente en estos precisos instantes consiste en conseguir que estos recursos de comunicación se utilicen como es debido dentro del proceso de desarrollo. Esto significa estimular al personal de comunicaciones para que tome en serio su cometido, que consiste en contribuir al desarrollo del país. Además significa ayudar, a los que planifican y realizan las labores de desarrollo, a elegir, programar y coordinar todos los recursos de comunicación adecuados para lograr que los programas de desarrollo reciban la información pertinente. La dinámica de la información en el proceso de desarrollo responde a tres fundamentales.
De los beneficiarios a los planificadores. A partir de las etapas iniciales de la planificación de un programa de desarrollo y durante toda su ejecución se necesita información sobre los beneficiarios previstos. Información sobre sus necesidades, aptitudes, usos y costumbres y muchas otras características; esta información ha de ser uno de los insumos de la planificación de programas de desarrollo bien concebidos. Además es importante la supervigilancia e información «ascendente» continua sobre la reacción de los beneficiarios al programa. Los métodos de comunicación utilizados en este tipo de información son: la investigación y las encuestas sociales previas al proyecto, ciertos tipos de sistemas de informes de campo e información operacional y la utilización de la cinta video y la fotografía, para documentar las condiciones del campo.
Dentro del marco del organismo de ejecución. Con frecuencia el éxito en la ejecución de un programa de desarrollo se ve impedido por la falta de comunicación y coordinación entre los diversos servicios que participan en él: dependencias administrativas auxiliares, tales como las comisiones de la administración pública, organismos no gubernamentales que cooperan, autoridades administrativas, establecimientos de capacitación, investigadores personal de campo, dirigentes políticos, etc. Se necesita constantemente información sobre políticas de programación, tecnología y condiciones del campo. dentro del marco del organismo. Los métodos de comunicación utilizados para transmitir esta información abarcan muchas técnicas de comunicación administrativas: informes, boletines, conferencias, sistemas de información administrativa, programas de capacitación del personal de desarrollo, y cámaras de compensación de la información.
El desarrollo debe efectuarse con el pueblo y no sólo para él o por su intermedio. Es necesario introducir un componente de comunicación humana concebido con imaginación y bien financiado.
A los beneficiarios previstos. Es preciso lograr que la información llegue a los beneficiarios previstos, de manera segura y sistemática. Esta información es tanto motivacional como educacional. Para que el programa tenga éxito es preciso que los beneficiarios comprendan, acepten y puedan usar como es debido las innovaciones recomendadas. Entre los métodos de comunicación utilizados en la transmisión de información cabe mencionar la vía personal; por ejemplo, los extensionistas de campo, los dirigentes y pedagogos locales; los medios tradicionales o folklóricos tales como el teatro del pueblo, las marionetas, etc.; los medios de comunicación: radio carteles, publicaciones, unidades móviles y todas las formas de educación paraescolar.
Cabe señalar que la comunicación integrada en la planificación y ejecución de programas de desarrollo no es garantía de éxitos espectaculares ni es una panacea. En realidad la utilización de los medios de comunicación para maximizar la transmisión de información puede provocar fuertes reacciones negativas, en programas de desarrollo mal concebidos y mal dirigidos. Así, ciertos programas recomiendan innovaciones o materiales inadecuados, o preconizan el uso de fertilizantes no disponibles. Empleados con buen juicio y desde las etapas iniciales de la planificación, los medios de comunicación pueden ser uno de los elementos más importantes para alcanzar el éxito en la ejecución de programas de desarrollo.
Actualmente es indispensable una tercera generación de programas de ayuda técnica a las comunicaciones que permita a los gobiernos de los países en desarrollo establecer lazos operativos más estrechos entre los programas de desarrollo y los recursos de comunicación. Es preciso estimular al personal de desarrollo para que utilice todos los recursos de comunicación adecuados, a fin de lograr la transmisión sistemática de información útil durante la planificación y ejecución de los programas de desarrollo. Es necesario motivar al personal de comunicaciones para que apoye activamente los esfuerzos de desarrollo de su país y capacitarlo en el adecuado manejo de los mensajes de desarrollo. El apoyo que se da a los medios de comunicación es sólo uno de los elementos del proceso de desarrollo, pero es importante para lograr que la gente comprenda, acepte y use como es debido la nueva tecnología.
En un programa de desarrollo hay tres tipos fundamentales de comunicación a través del sistema: descendente, ascendente y horizontal. En muchos casos, las autoridades administrativas sólo piensan en la comunicación descendente, que es probablemente la menos importante para la planificación y ejecución de un programa de desarrollo.
Según Katz y Kahn (1966, Cap. 9), que hacen un análisis completo de estos tres tipos de comunicación, la comunicación descendente sigue el esquema de la autoridad dado por la escala jerárquica; la comunicación horizontal se establece entre iguales que ocupan un mismo nivel en el organismo, y la comunicación ascendente se dirige hacia lo alto de la jerarquía.
Berelson y Steiner (1964, Cap. 9) hacen las generalizaciones siguientes: la comunicación descendente tiende a ser crítica y consiste en instrucciones autoritarias; la comunicación ascendente suele ser inexacta, y la comunicación horizontal, si bien resulta ser la más exacta, se ve limitada por la estructura del organismo. A continuación se hace un breve resumen de cada tipo de comunicación.
La mayoría de los investigadores de problemas organizacionales han establecido que la comunicación descendente es más frecuente que la ascendente. Las autoridades administrativas producen gran cantidad de comunicaciones que suponen se «infiltrarán» a través del organismo y harán que los beneficiarios previstos en el programa de desarrollo cambien eventualmente sus métodos de trabajo. Por lo general quedan sin respuesta algunas preguntas básicas: (a) ¿es pertinente el mensaje comunicado?; (b) dentro de un organismo, ¿los subordinados comprenden el mensaje y actúan en consecuencia?, y (c) ¿llega el mensaje realmente a los beneficiarios previstos?
Drucker (1966, Cap. 7) señala que la mayor dificultad con que tropiezan las autoridades administrativas al tomar decisiones eficaces consiste en que con frecuencia hablan cuando deberían escuchar. Una de las causas principales del fracaso de muchos programas de desarrollo es que las autoridades administrativas abusan de la comunicación descendente en desmedro de la comunicación ascendente.
Para la planificación de un programa de desarrollo y el control de su marcha, la comunicación ascendente es indispensable, pero, como señala Sagasti (1975, pág. 13), el mayor problema del desarrollo rural es la falta de participación activa de la población local; en relación con la comunicación, esto significa que los directores y el personal de los proyectos insisten demasiado en transmitir la información a la población rural en vez de que ésta haga circular la información entre sus miembros, transmitiéndola a su vez al personal del proyecto y a los que toman las decisiones de desarrollo.
La mayoría de los investigadores concuerdan en que la comunicación ascendente en una organización suele distorsionarse. La índole de la estructura jerárquica y el sistema de recompensas respectivo inducen a los subordinados a no dar a conocer las malas noticias a los jefes (Wilensky, 1967, pág. 42). El superior suele recibir informes que le dicen sobre todo lo que sus subordinados quieren que sepa (Downs, 1967, pág. 118), y por eso casi siempre contienen información positiva. La mayoría de los sistemas de información administrativa tienen por objeto controlar a los subordinados y no fomentar la comunicación ascendente de interés. Lo que más necesita una autoridad administrativa es información negativa exacta sobre las dificultades de la ejecución del programa. Los funcionarios de campo disponen de un gran acervo de información de interés, pero temen darla a conocer a las autoridades administrativas que la necesitan urgentemente. Habrá que proceder a una gran reorganización de los métodos administrativos actuales para lograr que la comunicación ascendente se convierta en un elemento importante de la ejecución de los programas de desarrollo.
A nivel operativo es sumamente importante proceder a la comunicación horizontal en un programa de desarrollo, pero se tropieza con muchos obstáculos debido a la estructura burocrática y a los reglamentos de la mayoría de los organismos gubernamentales. Es difícil asegurar una comunicación eficiente entre departamentos y aún más difícil entre ministerios, pero es casi imposible establecer canales de comunicación eficaces entre la administración pública y el sector privado o los organismos no gubernamentales.
El rol de «cancerbero» de la estructura organizativa crea muchas dificultades a la mayoría de los encargados de la ejecución de programas de desarrollo, lo que se traduce en demoras en la contratación de personal, la aprobación de presupuestos, la obtención de información sobre nuevas tecnologías descubiertas por los investigadores, etc. En un estudio sobre los organismos encargados de ayudar a los pequeños agricultores del sur de Tailandia, French (1977, pág. 105) observa que los tropiezos administra tivos con frecuencia impiden que el sector de la coordinación/cooperación se introduzca a través de la jerarquía hasta penetrar en el campo, a pesar de haberse señalado repetidamente la necesidad de un órgano administrativo unificado que se ocupe de todos los aspectos del fomento cauchero.
Gran parte de la comunicación horizontal que tiene lugar a nivel operativo es de carácter oficioso y elude el sistema organizativo oficial. El recurso a conductos oficiosos impone claras restricciones a la aplicación de las medidas oficiales. Es preciso estudiar mucho más la manera de facilitar la comunicación horizontal «oficial» a todos los niveles de la jerarquía, para mejorar la ejecución de los programas de desarrollo.
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La identificación de estos tres tipos de comunicación es relativamente fácil, pero en su mayoría los encargados de los programas de desarrollo no los han estudiado suficientemente.
Es preciso concentrar más la atención en la mejora de la comunicación ascendente y horizontal. Conviene evaluar y en lo posible reducir cuantitativamente el empleo de la comunicación descendente. Conviene vincular estrechamente la comunicación descendente y coordinarla con la comunicación ascendente y horizontal.
KATZ, D. y KAHN, R.L. 1966. The social psychology of organizations. Nueva York, John Wiley and Sons, Inc.
BERELSON, B. y STEINER, G.H. 1964. Human behavior: an inventory of scientific findings. Nueva York, Harcourt, Brace and World, Inc.
DRUCKER, P.F. 1966. The effective executive. Nueva York, Harper and Row.
SAGASTI, H.E. ENNIS DE. 1975. Effective communication with the rural peor. Wáshington Academy for Educational Development.
WILENSKY, H.L. 1967. Organizational intelligence: knowledge and policy in government and industry. Nueva York, Basic Books.
DOWNS, A. 1967. Inside bureaucracy. Boston Little and Brown.
FRENCH, J.H. 1977. An analysis of agricultural extension and education resources for rubber smallholders in south Thailand. University of Hawaii, Honolulu (tesis doctoral inédita).
