Christian du Saussay
CHRISTIAN DU SAUSSAY enseña derecho administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Niza. Ha trabajado como consultor en legislación sobre parques nacionales y reservas naturales en la FAO y en otros organismos internacionales y gubernamentales.
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El mar constituye un mundo por sí mismo. Pero en materia de legislación, se han aplicado al ambiente oceánico las leyes de protección de zonas terrestres. Dado el carácter específico de la ecología marina, ¿debería crearse un sistema jurídico ad hoc? |
En un cuadro de Salvador Dalí aparece una joven sentada en la playa junto a las aguas, quietas como un espejo, que levanta la «piel» del mar para ver lo que hay debajo. Este cuadro interpreta a la perfección el sentir general de que el mar es un mundo en sí mismo, envuelto en su propia piel, un mundo diferente del nuestro. También el legislador ha elaborado textos específicos para reglamentar las actividades humanas relacionadas con el mar, ya se trate de la pesca, la caza, la minería o la contaminación. En cuanto a la protección de ciertas zonas marinas, se ha tendido a encomendarla a instituciones creadas en un principio para zonas terrestres. Así es como los parques y reservas naturales se convierten en parques y reservas marinos. Cabe preguntarse si el carácter específico del ambiente oceánico debe tener un sistema jurídico específico semejante. Es infinita la variedad de los criterios aplicados en varios de los países que han creado parques marinos.
Conviene comenzar por excluir todo un grupo de Estados que todavía no tienen leyes generales sobre zonas protegidas o de conservación de la naturaleza, sino leyes especiales aplicables a cada caso. Todo esfuerzo por aplicar semejantes leyes o decretos dentro de un marco más amplio inevitablemente tiene que basarse en disposiciones jurídicas que se refieren a otros asuntos. En efecto, el parque nacional del archipiélago de Los Roques en Venezuela tiene su fundamento jurídico en la Ley de Bosques, y el parque de Tayrona en Colombia lo mismo que el Refugio Submarino de cabo San Lucas en México se basan en la Ley de Pesca Marítima (1).
Entre los países que han promulgado leyes sobre zonas de protección de la naturaleza, hay un grupo que se basa en textos que no contienen ninguna disposición específica sobre el ambiente marino. Esto es lo que sucede en Francia, Kenya y las Seychelles (2).
Un segundo grupo tiene leyes aplicables a la tierra y al mar, pero toma en cuenta el desarrollo de las zonas marinas. Por ejemplo, la ley de parques naturales de Japón, de 16 de mayo de 1970, distingue entre a zonas marinas especiales» y a zonas de parques marinos».
Los países que han promulgado leyes especiales de parques y de reservas marinas pertenecen a un tercer grupo: Nueva Zelandia, con la ley de reservas marinas (Marine Reserves Act) de 20 de septiembre de 1971, y Trinidad y Tabago, con la ley (de conservación y fomento) de zonas marinas [Marine Areas (Preservation and Enhancement) Act] de 11 de febrero de 1970.
Es preciso destacar que Australia tiene una ley general sobre la materia: la ley de parques nacionales y conservación de la fauna silvestre (National Parks and Wildlife Conservation Act) de 13 de marzo de 1975, que contiene disposiciones sobre parques y reservas marinas. Existe también una ley especial del Commonwealth - la ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes (Great Barrier Reef Marine Park Act), promulgada el 20 de junio de 1975, que abarca un litoral de 1500 km de longitud (3).
Ante una gama tan vasta de posibilidades, todo esfuerzo por establecer una escala de valores que indique una solución como preferible a otra sería algo prematuro. Además, hay que tomar en consideración las técnicas legislativas propias de cada país. El mundo anglosajón en su conjunto está acostumbrado a leyes muy precisas y detalladas. Por lo tanto, se espera que se dicten disposiciones para cada materia, incluso los parques marinos. La tradición en la doctrina jurídica de los países latinos prefiere textos breves que se limiten a los principios esenciales, que la autoridad administrativa aplica mediante reglamentos. De esta manera se puede legislar sobre materias relativamente precisas y suele ser menos necesario establecer un código aparte de leyes de las zonas marinas.
No es éste el lugar adecuado para decidir a favor de uno u otro método, analizando leyes propias de las zonas marinas que ofrezcan alguna base para encontrar una solución. Se aplica el criterio para decidir entre ambos métodos a dos temas principales: la condición jurídica atribuida a los parques marinos y la de los organismos de que dependen.
Al estudiar estas leyes se persigue aclarar el concepto jurídico de parque marino y examinar las medidas de protección que se les pueden aplicar.
El concepto de parque marino es fruto de dos puntos de vista convergentes: el objetivo que se atribuye a tales zonas y su constitución natural.
Los objetivos atribuidos a los parques marinos, excepto el parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de Australia, son idénticos a los asignados a los parques terrestres, desde todo punto de vista.
En sus declaraciones de principios, los legisladores expresan la intención de proteger ciertos elementos del ambiente marino debido a su carácter único y a que se ve amenazada su supervivencia, o a la importancia de la investigación científica, y además para permitir que el público los visite o los observe. Estos fines diferentes no siempre son fáciles de conciliar, pero en las zonas protegidas se observa una tendencia a la especialización. Esto explica por qué el Consejo de Europa, en su conocido sistema de clasificación, distingue cuatro tipos de zonas (designadas A, B, C, D), según se persiga el objetivo de procurar una conservación estricta de la naturaleza, por una parte, o asignar la prioridad a las actividades de recreo, por la otra. Si bien las denominaciones difieren de un país a otro, por lo general se considera que las reservas integrales pertenecen a la clase A, y las de la clase B implican una protección eficaz del ambiente natural compatible con el acceso reglamentado del público, a diferencia de los parques nacionales que están obligados a conceder el acceso. Por último, vienen los parques naturales que pertenecen a la clase C o D, y permiten una penetración humana extensiva a las zonas marinas en que se encuentran todas estas categorías (4), pero los objetivos son algo diferentes. Los parques naturales tenían por objeto acercar a los habitantes de la ciudad a la naturaleza dentro de un medio que ya tenía colonias humanas, y las actividades económicas se mantenían en la medida de lo posible en estado desarrollado. En otras palabras, lo que salta a la vista en los parques nacionales de Gran Bretaña, en el Naturpark de Alemania y en los parques regionales de Francia es la planificación del territorio en forma privilegiada. De esto no se desprende necesariamente que la necesidad que tiene el habitante de la ciudad de ponerse en contacto con la naturaleza se verá satisfecha en un parque marino de la misma manera que en un bosque y mucho menos que se desarrollarán en él actividades agrícolas o de pequeña industria. Su objeto es más bien satisfacer la curiosidad que el hombre siente por el mar. Considerando el modelo más perfeccionado en su género, los parques marinos de Japón, se tiene la sensación de encontrarse en una especie de «antiacuario». Los criterios de selección de estas zonas son significativos (5), a saber:
- topografía característica del fondo del mar, flora y fauna abundantes;- aguas límpidas que por su ubicación están protegidas de las alteraciones y de la contaminación,
- ausencia de corrientes marinas demasiado rápidas o de olas excesivamente altas;
- espacio suficiente en los terrenos adyacentes para construcciones tales como muelles, restaurantes, centros de exposición, zonas de estacionamiento de vehículos, etc.;
- ausencia de todo riesgo de destrucción del paisaje subacuático por cualquiera clase de instalación industrial.
En resumen, el visitante en su bote con fondo de vidrio, o nadando por encima o a través de las galerías submarinas, tiene todo a la vista. En vez de llevar los peces a tierra, el hombre se dirige al mar y lo explora. El vidrio de la máscara o del fondo del bote es el elemento de comunicación de esta nueva forma de espectáculo.
Por último, cabe observar que una de las leyes estudiadas en el presente artículo es la de Colombia (6), que enuncia, como la razón para crear un parque nacional marino, la importancia de sus disposiciones para la reproducción de especies de gran valor para la industria pesquera. En las reservas de caza y pesca continental se considera que dichas especies no pertenecen a las zonas de protección natural - pero ésta es una cuestión controvertida -, porque se toman medidas de mejora genética o de otra índole para fomentar la reproducción de especies de caza. ¿Puede afirmarse otro tanto de los establecimientos piscícolas? ¿Son éstas reservas naturales en el verdadero sentido de la palabra? La ley de Colombia no contiene ninguna disposición que se refiera a la alimentación, repoblación, repulsión de los depredadores o selección y reproducción de las razas óptimas.
Para encontrar verdaderamente un planteamiento original, es preciso estudiar el parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de Australia. Como ya se dijo, este parque se extiende a lo largo de la costa noreste de Australia, desde el estrecho de Torres hasta Brisbane: unos 1500 km en total. Pero las diferentes zonas del parque no constituyen un elemento continuo. En realidad, toda zona terrestre o marina comprendida dentro del parque puede declararse zona del mismo, sin que tenga que ser necesariamente contigua a otras zonas del parque. Además, el parque depende de un organismo diferente de los servicios encargados de los demás parques y reservas de Australia. Las atribuciones de este organismo, como lo establece la ley (7), consisten en preparar y realizar un plan general de zonas, que persiga los objetivos siguientes:
«a) ... conservar la Gran Barrera de Arrecifes;b) reglamentar el uso del parque marino para proteger la Gran Barrera de Arrecifes, pero permitiendo la utilización racional de la región de la Gran Barrera de Arrecifes;
c) reglamentar las actividades de utilización de los recursos de la Gran Barrera de Arrecifes para minimizar el efecto de dichas actividades sobre la Gran Barrera de Arrecifes;
d) reservar algunas zonas de la Gran Barrera de Arrecifes para que el público pueda apreciarlas y disfrutar de ellas, y
e) conservar algunas zonas de la Gran Barrera de Arrecifes en estado natural no alterado por el hombre, salvo para los fines de la investigación científica.»
El texto de estas disposiciones revela que el parque se crea, no para proteger determinada zona, sino para encargar a un solo organismo la planificación de todo un litoral marino en una región, no poco poblada en absoluto. Basta dar una rápida mirada al mapa para observar la presencia de cultivos tropicales, minas y terraplenes.
Sin embargo, un parque marino no sólo es una zona destinada a un fin específico. Se plantea la cuestión de la medida en que el parque es identificable con el mar y abarca además porciones de tierra firme.
Los parques marinos deben considerarse en relación con sus componentes horizontales y verticales.
Horizontalmente, el parque se extiende mar adentro hasta el limite de las aguas territoriales. Las últimas novedades de la ley del mar y la ampliación que algunos Estados costeros han hecho de su zona económica exclusiva hasta las 200 millas plantean la cuestión de si es lícito o no crear parques nacionales en tales zonas. Por una parte, el Estado costero asume el derecho de controlar la utilización de los recursos naturales, pero por la otra ni siquiera en aras de la protección puede oponerse al libre paso de los barcos. En todo caso, los textos fundamentales (excepto las leyes de Nueva Zelandia y de Trinidad y Tabago) no fijan limites a las posibilidades de extender estos parques mar adentro.
La ley de Nueva Zelandia limita el parque a la franja entre las mareas (8). Pero Nueva Zelandia constituye una excepción. La ley de conservación y fomento de zonas marinas [Marine Areas (Preservation and Enhancement) Act] de 1970 de Trinidad y Tabago (9) especifica que las zonas marinas abarcan todo terreno adyacente o las zonas pantanosas que forman una sola entidad ecológica con ciertas zonas submarinas. Los otros instrumentos legislativos estudiados en el presente articulo se refieren a la costa [véase Seychelles: ordenanza de parques nacionales y conservación de la naturaleza, 19731979, Sección 2 (National Parks and Nature Conservancy Ordinance 19731979)], o la ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de Australia, 1975, Sección 31, que atribuye en forma más categórica zonas (terrestres) a los parques marinos (10). Fuera de las ventajas administrativas, el extender un parque marino tierra adentro, como parece indicarlo la ley de Trinidad y Tabago, tiene la ventaja de controlar fenómenos terrestres que influyen en el ambiente marino adyacente. Pero otra solución al problema consiste en ampliar más allá de sus propios limites las atribuciones reglamentarias necesarias para proteger un parque. En cuanto a la demarcación propiamente tal de la superficie de los parques, ésta es objeto de las leyes de creación y se basa en puntos de referencia geográficos, en particular las coordenadas de longitud y latitud.
En la dimensión vertical, las reglamentaciones más detalladas se encuentran en la ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de 1975, que contiene disposiciones sobre el subsuelo debajo del fondo del mar hasta la profundidad especificada en la proclamación; sobre el espacio aéreo encima de la zona hasta la altura especificada de igual manera, y sobre las tierras y las aguas del mar dentro de la zona y el fondo del mismo. Los textos de otros países son mucho menos específicos, pero incluso en ellos se asegura el control de hecho de las zonas de los parques, mediante medidas de protección.
Las medidas de protección de los parques marinos se dan a conocer extensamente en los textos fundamentales del derecho común de los países. Algunos reglamentan la materia directamente, definiendo una serie de infracciones (11). Otros asignan esta función a la autoridad encargada de la reglamentación. Pero en este último caso el legislador enumera con igual grado de detalle lo que se prohibe o está sujeto a restricciones (12). Se suele agregar una disposición que da facultades al organismo encargado para tomar cualquier medida que considere idónea para hacer respetar los principios establecidos y las orientaciones dadas por el legislador, con el fin de garantizar la libertad de acción en la aplicación de medidas forzosas.
Se está dando mucha importancia al aspecto punitivo de la protección. Todos los textos estudiados confieren atribuciones a los guardabosques, guardianes, o como quiera que se llame la policía de parques, para inspeccionar bolsas, recipientes y vehículos y para requisar cualquier objeto sospechoso. Las penas, que suelen incluir breves períodos de detención, contemplan la restitución y la cesión al parque de especímenes, objetos y vehículos, o el pago del valor comercial del elemento natural (animal, piedra, etc.) sustraído ilícitamente, o bien el pago de los gastos de restauración del sitio dañado.
Pero ninguna de estas disposiciones es privativa del parque marino, salvo la facultad de detener los barcos para inspeccionarlos y en caso necesario requisarlos.
Las leyes ambientales de protección de la naturaleza contra la acción del hombre son prácticamente iguales en todas partes: todas prohíben matar, herir, capturar, recolectar y dañar o perturbar cualquier animal, planta o formación mineral, incluso introduciendo especies foráneas (13a).
Hay medidas de protección que se aplican específicamente a las aguas marinas. En efecto, la ley de Nueva Zelandia establece que comete una infracción la persona que a echa o hace echar, directa o indirectamente, cualquier sustancia tóxica o contaminante que dañe a los animales o a las plantas» (13b). La ley japonesa establece que constituye una infracción a vaciar en el mar cualquier líquido, desde la superficie o dejándolo correr desde la playa, o captar agua de mar en la superficie o canalizarla desde la tierra» (14). Otros textos van más allá y tratan de impedir la posibilidad de dañar el ambiente marino desde puntos situados fuera del parque. La ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de Australia contiene una cláusula en la que se da facultad para a reglamentar o prohibir actos (en el parque marino o en otros lugares) capaces de contaminar el agua y causar daño a los animales o a las plantas del parque marino» [Sección 66 (2) (e)].
De alcance más limitado es la ley japonesa que prohíbe actos que produzcan una elevación o un descenso del nivel de ríos y legos o una disminución de la cantidad de agua que contienen dentro de los limites de una zona marina especial. En zonas adyacentes, fuera de los limites del parque, se prohibe además alterar el aspecto del fondo del mar, en una franja de 1 km de ancho alrededor de todo el perímetro del parque (15).
Es relativamente fácil decretar prohibiciones de la manera más absoluta, pero se sabe que en la práctica la protección de la naturaleza tiene por objeto lograr una reglamentación armoniosa de las actividades humanas que se desarrollan en un lugar.
La reglamentación de las actividades humanas es el problema principal de los parques terrestres, por lo menos en Europa. En cuanto a los parques marinos, se presentan situaciones muy específicas.
En primer lugar, la mayoría de estas zonas, si no todas, son de dominio público. En ellas, la propiedad privada de la tierra - en islas minúsculas - ocupa un lugar poco más que residual. Por consiguiente, si la propiedad privada acarrea inconvenientes, es fácil comprarla o expropiarla sin gravar demasiado el presupuesto.
De acuerdo con un principio general, el Estado tiene dominio eminente sobre el fondo y la superficie del mar. También es más difícil el acceso a las zonas marinas que a las terrestres, porque es necesario emplear embarcaciones, lo que reduce la afluencia de visitantes y facilita la supervigilancia.
Pero el litoral marino es objeto de una vasta gama de intereses que el legislador no puede pasar por alto, por ejemplo las necesidades de las personas que viven en el parque o practican deportes acuáticos y otras actividades de recreo afines, los intereses económicos y la navegación.
Si se permite a los particulares residir permanentemente en una isla del parque marino, es preciso dejarlos vivir de la manera acostumbrada. Esto implica una liberalización de los reglamentos, demasiado estrictos por lo demás, como se hace en los parques terrestres permitiendo la recolección de frutos, por ejemplo. Para no hablar del caso muy especial que constituyen las medidas a favor de los aborígenes en Australia, o de los maoríes en Nueva Zelandia, hay un solo país que se ocupa de este problema: las Seychelles, en el reglamento del parque nacional marino de Ste. Anne (Ste. Anne Marine National Park Regulations). Dicho reglamento no prohibe a los que residen en terrenos privados a un acceso razonable a su propiedad» en embarcaciones, y no comete infracción un residente que a saca a la playa. carena, limpia, raspa o calafatea un bote o embarcación». Dentro de los limites del parque puede también obtener su sustento del mar. La Comisión de Conservación de la Naturaleza y Parques Nacionales puede a dar licencia a las familias para pescar con nasas o lienza, o para recoger mariscos». Se ponen condiciones estrictas a estas actividades, que están sometidas al control de la Comisión (16).
Los asuntos relacionados con los deportes y las actividades de recreo acuáticos suelen resolverse estableciendo zonas apropiadas en los parques y reservándose el derecho de reglamentar la circulación de las personas. Según el reglamento del parque Ste. Anne, constituye una infracción introducir o hacer introducir o usar en el parque nacional tablas hawaianas o esquíes acuáticos (Art. 5).
Hay dos actitudes diametralmente opuestas en lo tocante a actividades económicas, tales como la acuicultura o la minería. En Nueva Zelandia la ley permite que estos intereses tengan preferencia sobre la conservación del ambiente marino. Las áreas dadas en arrendamiento o con licencia para establecer empresas acuícolas por ley no pueden declararse reservas marinas. La declaración de reserva marina de por si no pone fin a los permisos de explotación de las minas ni impide la concesión de nuevas autorizaciones. En principio, el uso de las licencias antiguas o recientes debe ser compatible con los reglamentos vigentes en la reserva. En realidad esto es imposible sin que cesen todas las actividades mineras, y por eso la ley misma hace una excepción a la regla general otorgando en casos específicos a el derecho a hacer algo en una reserva marina en virtud de un interés minero». Estas disposiciones de excepción las establecen conjuntamente el Ministro de Minería y el de la Marina.
Por último, el legislador pide al Ministro de la Marina que se niegue a declarar reserva marina una zona si dentro de o junto a la reserva propuesta la declaración a interfiere indebidamente con cualquier patrimonio o interés terrestre, [...] con cualquier derecho de navegación existente, F...] con la pesca comercial [...] (o) con cualquier uso existente de la zona para fines recreativos...» (17). Para apreciar plenamente el peso de estas disposiciones, se debe subrayar el hecho de que el derecho de iniciativa de un trámite administrativo de declaración de reserva marina en Nueva Zelandia lo tienen otras entidades además del Estado, e incluso el ciudadano corriente, si bien indirectamente.
El papel del ministro en este caso consiste en hacer uso de sus atribuciones para evitar una acción semejante, haciendo objeciones y aduciendo las razones en que se basan sus decisiones. El legislador lo ha dotado de armas jurídicas al efecto. Es claro que el objetivo es evitar propuestas insensatas de esta clase y no zanjar sistemáticamente las diferencias en favor de los intereses económicos. En los países donde la preocupación por este aspecto es menor, la ley simplemente prohíbe la minería. La ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de 1975 da además atribuciones para a reglamentar o prohibir toda clase de comercio o negocio en el parque marino» (18).
Todas las leyes consideradas en el presente articulo tratan de los problemas que plantea la navegación marina. Según la ley de Australia, por a embarcación» se entiende todo a barco, bote, balsa, pontón, u otro objeto capaz de transportar personas o bienes en o sobre el agua, incluso el aerodeslizador» (19). No se hace ninguna distinción entre actividades de recreo y comerciales, ni entre embarcaciones a vela o a motor, característica común a todas estas leyes. El principio general es el del libre paso de las embarcaciones, de acuerdo con las disposiciones de la ley del mar, paso que puede reglamentarse para proteger ciertas zonas o imponer ciertas rutas y limites de velocidad. La navegación de este tipo puede también estar sujeta al pago de derechos. Se estipulan además los derechos de atraque y desembarque y la obligación de respetar los reglamentos de policía. Es conocido el peligro que para el ambiente natural representa el uso de anclas, sobre todo para los herbarios marinos. Las leyes de Nueva Zelandia y de las Seychelles prohiben expresamente anclar. La ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de Australia incluye el anclaje entre las atribuciones generales que reglamentan la navegación (20).
En este esfuerzo por definir las características de los parques marinos se ha concentrado la atención en las áreas mismas, en los objetivos que se atribuyen a las áreas naturales que pueden abarcar y en las medidas de protección respectivas. Ahora se debe averiguar en qué medida se ocupan de estos aspectos las instituciones administrativas especificas.
Por «institución» se entiende comúnmente lo creado y también el acto de crear. De modo que el término abarca dos grupos de cuestiones diferentes: la administración de los parques marinos y su creación.
La administración de los parques marinos suele ser imposible de distinguir de las áreas protegidas de tierra firme, siendo relativamente excepcional lo contrario.
Australia, las Seychelles y Japón tienen organismos administrativos comunes a ambos tipos de parques y leyes que tratan de todas las áreas protegidas, pero que contienen disposiciones especificas sobre los parques marinos, aunque para éstos no se con templa ninguna estructura administrativa especial ni técnicas de manejo especiales.
Estos tres países aplican un método de administración centralizada, en el sentido de que sus parques no son organismos autónomos. Pero el Estado no los administra directamente, sino organismos o corporaciones autónomas: el Organismo del Ambiente del Japón, la Comisión de Conservación de la Naturaleza y Parques Nacionales de las Seychelles, el Director de Parques Nacionales y Fauna Silvestre de Australia (21). Las leyes especificas de parques nacionales de Australia y las Seychelles son las mismas con que se crearon aquellos organismos cuyo mandato al parecer se limita al manejo y la creación de parques y reservas bajo la supervisión de los ministerios competentes.
En esta categoría es de sumo interés la experiencia de Australia en la Gran Barrera de Arrecifes. La ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de 1975 excluyó, en efecto, el litoral noroeste de Australia de la jurisdicción de la ley general de áreas protegidas y lo confió a un organismo autónomo.
La Dirección del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes tiene un presidente y dos consejeros nombrados por el Gobernador General (uno de los cuales es nombrado por el Gobierno de Queensland). Tiene un comité consultor compuesto por 13 miembros, incluido el presidente (nombrados por la Dirección misma). El Gobierno de Queensland nombra un tercio de los miembros y el Ministerio Federal los demás. Cada miembro representa un departamento ministerial u organismo federal que tenga intereses en los arrecifes o en la región de la Gran Barrera de Arrecifes. Sin duda pertenecen a esta última categoría las universidades y organismos científicos, pero la ley es sumamente lacónica al respecto (22).
El objetivo principal es lograr la cooperación de los servicios del gobierno federal con los del estado de Queensland No se menciona a los habitantes de la zona, ni a las asociaciones de protección de la naturaleza, n; a los grupos privados interesados, ni a ningún consejo científico. La Dirección tiene una maquinaria administrativa y una fuerza de policía: el cuerpo de inspectores de parques. Su presupuesto lo aprueba directamente el Parlamento. En sus funciones la Dirección tiene dos niveles: en el primero, enmarca la política de manejo de la Gran Barrera de Arrecifes, tiene la facultad exclusiva de iniciativa para recomendar la inclusión de áreas en el parque marino y trazar los planes para dichas áreas y los reglamentos respectivos. Las propuestas y los planes deben someterse a la consideración del ministro y del Parlamento para su aprobación; los reglamentos los dicta el Gobernador General, quien puede dar a la Dirección atribuciones para establecer reglamentos (23).
En el segundo nivel, la Dirección se encarga del manejo de las zonas de parques con plenos poderes de decisión. Además. tiene la obligación de seguir las directivas del ministro, quien tiene facultades de control y supervisión. En virtud de la ley, la Dirección tiene la facultad de cooperar con otros organismos públicos y en particular con el Gobierno de Queensland. Hay además una disposición expresa de cooperación con el Director de Parques Nacionales y Fauna Silvestre. Esto significa que la Dirección puede proponer declarar ciertas partes del parque a zonas especiales» para que las maneje el Director de acuerdo con las disposiciones de la ley de parques nacionales y conservación de la fauna silvestre de 1975.
Un último rasgo original que se encuentra en las leyes estudiadas en el presente artículo - que no es exclusivo de los parques marinos - se refiere a los trámites que hay que hacer para declarar o crear los parques.
Salvo la posible excepción de Trinidad y Tabago, donde puede crearse un «área marina restringida» simplemente por orden ministerial sin más trámites, las demás leyes estudiadas establecen trámites más o menos complejos e incluso contemplan la participación del público.
En los países donde los parques marinos dependen de un organismo autónomo, es éste el que inicia los trámites. A continuación hay varias posibilidades que culminan con la etapa de la aprobación gubernamental después de celebrar audiencias públicas. En las Seychelles, el trámite consiste en una orden de la Comisión de Conservación de la Naturaleza y Parques Nacionales y su aprobación por el Gobierno. En Australia, dentro del marco general de la ley de parques nacionales y conservación de la fauna silvestre de 1975, la proclamación por el Gobernador General tiene lugar después de su consideración por el Consejo Ejecutivo y del informe del Director de Parques Nacionales y Fauna Silvestre. Entretanto la autoridad debe preparar para las áreas interesadas un plan de manejo que tiene que aprobar el ministro, quien, a continuación, lo presenta al Parlamento. En 20 días cualquiera de las cámaras puede aprobar una resolución rechazando el plan, que, de lo contrario, se considera tácitamente aprobado. Lo interesante acerca de estos trámites no es tanto el nivel de las autoridades competentes, sino el grado de participación del público y de las demás partes.
La participación del público y de las direcciones de parques se logra a través de las audiencias públicas acostumbradas. Pero la ley de Nueva Zelandia no se contenta con el simple trámite de consultar al público, sino que le da plenos derechos de iniciativa en la materia.
Las consultas se rigen por los reglamentos sobre publicaciones y plazos suficientes para asegurar la regularidad. Estos trámites no tienen validez si, de acuerdo con la ley de Australia, no implican la obligación de la autoridad administrativa de estudiar las objeciones hechas y tenerlas en consideración como es debido. Esta obligación rige para todas las etapas de la tramitación. La Dirección debe presentar al ministro un expediente completo con todas las objeciones formuladas por escrito durante las audiencias públicas, acompañadas de sus propias respuestas. Si el ministro decide alterar el plan, debe notificar a la Dirección. Las objeciones de esta última a las enmiendas hechas por el ministro y las razones por las cuales reafirma no obstante su decisión, deben presentarse al Parlamento. En todas las etapas se garantiza la utilidad práctica de la consulta, independientemente de cualquier medida que se tome en el futuro para oponerse a la decisión definitiva.
La ley de Nueva Zelandia va mucho más allá en lo que se refiere a la participación del público en el proceso de toma de decisiones, otorgándole el derecho de tomar iniciativas. Dispone que en el Consejo a no se dé ninguna orden [que declare una reserva marina] [...] si (a) no la solicita al Secretario de la Marina una universidad [...] o la Dirección de Parques Nacionales, o un organismo designado para administrar terrenos sujetos a la ley de reservas y terrenos [Reserves and Domains Act] de 1953, si dichos terrenos están frente al mar, o una sociedad con personería jurídica [...] que tenga como uno de sus objetivos el estudio científico de la fauna marina o de la historia natural» (24). Dada la facilidad con que es posible formar una sociedad con personería jurídica, incluso para el estudio de la fauna marina, y la ausencia de cualquier otra especificación la única conclusión es que el legislador reconoce el derecho que tiene todo ciudadano de poner en marcha el pro ceso de declaración. Después de consultado con el Secretario de la Marina, el que solicita una orden del Consejo debe proceder a la publicación de su intención de presentar la solicitud y pedir a las «personas que desean objetar» envíen sus observaciones dentro de un plazo especificado y en la forma prescrita. Las objeciones se envían al Secretario de la Marina, quien remite una copia al solicitante para que pueda contestar. Las propuestas, objeciones y respuestas del solicitante se remiten a continuación al Ministro de la Marina, quien puede enviar el proyecto al Consejo de Ministros para que lo apruebe o lo rechace. Estos procedimientos son interesantes, pero en Nueva Zelandia no son inherentes sólo a las reservas marinas.
No se puede sacar ninguna conclusión de este examen limitado sobre el carácter jurídico específico de los parques marinos. Simplemente, se puede observar que las leyes que hacen referencia expresa a los parques marinos aplican ciertas disposiciones originales a su definición y a las medidas de protección a adoptar. Pero las mismas leyes colocan estos parques bajo la dependencia de la Dirección Nacional de Parques. A no ser que la zona se transforme en un parque marino que abarque un litoral tan extenso que evidentemente requiera ser sometido a una Dirección aparte o a un organismo que corrientemente se ocupa de los asuntos marinos.
1. Venezuela: Decreto N° 1061, 9 de agosto de 1972. G.O. N° 29 883, 18 de agosto de 1972, p. 223.
Colombia: Resolución N° 903, 21 de octubre de 1969, D.O. N° 32 958, 16 de diciembre de 1969, p. 629.
México: Decreto publicado en el D.O. No 20, 29 de noviembre de 1973, p. 6.
2. Kenya: ley de conservación y manejo de la fauna silvestre [Wildlife (Conservation and Management) Act], 1976, y reglamento de conservación y manejo de la fauna silvestre [Wildlife (Conservation and Management) Regulations], 1976.
Seychelles: ordenanza de conservación de la naturaleza y parques nacionales (National Parks and Nature Conservancy Ordinance), 1969-1973.
3. Se hace referencia sólo a la legislación del Commonwealth. Pero conviene agregar que los parques nacionales de Queensland se rigen por la ley forestal (Forestry Act) de 1959-1971. Cuando Queensland trató de dar un fundamento jurídico a sus parques marinos utilizó la ley forestal con tal fin, introduciendo enmiendas . que se refieren al ambiente marino: «Ley que enmienda la ley forestal de 1959-1968 en ciertos aspectos, con el fin de disponer la creación de parques nacionales marinos, 22 abril de 1971.» Título abreviado: Forestry Amendment Act-1971.
4. Raras veces se hace mención de las reservas en sentido estricto. Pero puede observarse un ejemplo, en la Sección 32 (7) (e) de la ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes de 1975, que exige «la conservación de algunas zonas de la Gran Barrera de Arrecifes [...] inalteradas por el hombre excepto para los fines de la investigación científica».
5. Criterios de selección de las zonas de parques marinos. En: Marine parks in Japan, mayo de 1975, publicado por el Centro de Parques Marinos de Japón, Oficina del Ambiente, p. 4.
6. Colombia: Resolución No 903 de 21 de octubre de 1969, que establece el reglamento que rige la pesca en la zona marítima del parque nacional Tayrona. D.O. No 32 958, 16 de diciembre de 1969, p. 629.
7. Australia: ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes, 1975, Sección 32 (7).
8. Nueva Zelandia: la ley de reservas marinas (Marine Reserves Act) de 1971, Sección 2, dispone que las áreas de reservas marinas son parte del «mar territorial de Nueva Zelandia según lo define la Sección 3 de la ley de zonas de pescas y mar territorial [Territorial Sea and Fishing Zone Act] de 1965» o de las aguas interiores de Nueva Zelandia.
9. Trinidad y Tabago: la ley de conservación y fomento de áreas marinas de 1970, Sección 2, dispone que las áreas marinas forman parte del mar territorial.
10. La cédula de esta ley define los deslindes de este parque. Tierra adentro los especifica como la línea de la baja marea a lo largo de la costa lo que significa que las únicas «tierras» del parque serán las islas.
11. Véase, Nueva Zelandia: ley de reservas marinas, 1971, Sección 19: infracciones relativas a una reserva.
12. Véase, Australia: ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes, 1975, Sección 66.
13. a) La Sección 19 (1) (e) de la ley de reservas marinas de Nueva Zelandia de 1971 declara que es una infracción el que una persona «intencionalmente excave, corte o dañe el fondo del mar o deje de revés cualquier roca, piedra o canto rodado».
b) Ibid., Sección 19 (1) (b). Véase además Art. 11 (c) del Decreto N° 58 de 10 de julio de 1973 que se refiere al reglamento del parque nacional marino de Ste. Anne, 1973 (Seychelles).
14. Ley de parques naturales de Japón 1970, Art. 27 (3) (4) y Art. 18-2 (3) (3).
15. Ibid., Art. 20 (1) (2) y (6).
16. Reglamento del parque nacional marino de Ste. Anne, 1973, Art. 3 (1) (b), 11 (b), 12, 13, 14 y 18
17. Ley de reservas marinas, 1971, Secciones 3 (1), (5), (6) y 5 (6).
18. Véase Sección 66 (2). En lo que respecta a las prohibiciones sobre minería y actividades semejantes, véase Sección 38, ibid., y la ley de parques naturales de Japón, 1970, Art. 20-1 (5) y 27-2 (3).
19. Ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes, 1975, Sección 4.
20. Véase, Nueva Zelandia: ley de reservas marinas, 1971, Sección 23; Seychelles: reglamento del parque nacional marino de Ste. Anne, Art. 10; Australia: ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes, 1975, Sección 66 (2) y (7).
21. Véase, ley de parques nacionales y conservación de la fauna silvestre 1975, Sección 15: (1) «Habrá un Director de Parques Nacionales y Fauna Silvestre que será una corporación con sucesión perpetua,», y (2) «La corporación tendrá un sello y puede demandar 0 ser demandada por su razón social...».
22. Ley del parque marino de la Gran Barrera de Arrecifes, 1975, Sección 22 (b) (6).
23. Ibid., Sección 66 (2) (a).
24. Ley de reservas marinas, 1971, Sección 5 (1) (a).
