R.G. Fontaine
R.G. Fontaine ex Director de Recursos Forestales de la FAO, trabajó 27 anos en la Organización y se jubiló en 1974.
· Cuando me pidieron que preparara este articulo para Unasylva sobre los cuarenta años de actividades forestales de la FAO, mi reacción fue de interés, pero también de vacilación. De interés, porque creo que soy el actor que tuvo el papel más largo en el periodo considerado. De vacilación, porque describir cuarenta años de actividades de esa organización internacional, y hasta cierto punto su lógica, no me parecía fácil. Sin embargo, acepté pensando en los que habían tenido la responsabilidad de poner en marcha la Dirección en sus comienzos, Marcel Leloup y Egon Glesinger, que me arrastraron a la apasionante aventura de la administración pública internacional.
No insistiré aquí en las razones particulares, en cierto modo anecdóticas, del establecimiento de una Dirección de Montes en la FAO, pues se han recordado en diferentes artículos y obras. Más bien quisiera contar, sin pretensiones de objetividad total, cómo quienes han participado en estos cuarenta últimos años de actividades forestales internacionales, los han vivido y entendido. Sin embargo, para que la visión sea completa, es preciso evocar rápidamente las actividades forestales internacionales que precedieron a la segunda guerra mundial y el « legado" que la FAO recibió, gracias al cual pudo desarrollar rápidamente ciertas actividades para asegurar la continuidad. Convendrá también hablar del papel de la FAO en la organización de los congresos forestales mundiales. Concluiré con algunas reflexiones sobre la cooperación internacional en la esfera forestal.
Los técnicos forestales han sido, en cierto modo, los precursores de la cooperación internacional. Ya en 1890 se creó la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO) cuyas actividades reanudaría más tarde la FAO, encargándose de su Secretaria de 1948 a 1955. En la Exposición Universal de París de 1900, se presentó un informe sobre la insuficiencia de la producción de madera en el mundo. Este informe puede considerarse como un primer ensayo modesto del tipo de estudios que la FAO debía preparar sobre las tendencias de la producción y del consumo de madera. En 1911, un congreso forestal celebrado en Madrid adoptó una resolución para crear una organización forestal mediterránea que, con el nombre de «Silva Mediterránea», debía establecerse formalmente al principio del decenio de 1920, continuar activa hasta 1935, renacer con el nombre de Subcomisión de Coordinación de Actividades Forestales del Mediterráneo en la estructura de la FAO y celebrar su primera reunión en Roma en 1949. En 1926 se celebró en Roma el primer Congreso Forestal Mundial en el marco del Instituto Internacional de Agricultura (IIA), que presentó propuestas para el desarrollo de las actividades forestales en el seno de ese Instituto.
En 1936 se celebró en Budapest el segundo Congreso Forestal Mundial que propuso la creación de un Centro Internacional de Silvicultura (CIS). Ese Centro, establecido en Berlín en 1939, publicó una revista forestal internacional, Intersilva, una serie de estudios forestales, Silvae Orbis, y estudios de bibliografía forestal. En 1946 la FAO absorbió formalmente el IIA y el CIS incluidas sus ricas bibliotecas. Por último, en 1928 se creó en Viena una organización no gubernamental, el Comité Internacional de la Madera (CIB) que publicó numerosas estadísticas sobre el comercio internacional de maderas hasta la segunda guerra mundial. Su experiencia ha sido abundantemente utilizada por la FAO, que obtuvo los servicios de su secretario general cuando se estableció la Dirección de Montes.
Creo que podemos distinguir tres períodos en esas actividades, en la inteligencia de que los años dados para el comienzo y el fin de cada periodo no deben considerarse en un sentido estricto, sino como indicación general, y que las fechas de comienzo y fin a veces se superponen.
El primer periodo (1945-59) es el del restablecimiento de la paz, de los nuevos contactos entre los técnicos forestales de muchos países, separados por la guerra, y de las grandes esperanzas. Este periodo, rico en novedades, se caracteriza por el establecimiento de estructuras e instituciones en el seno de la FAO y la definición por ésta de grandes orientaciones de la política forestal mundial y regional, los intentos de una repartición equitativa de los recursos según las necesidades, y la publicación de inventarios, estadísticas y estudios. El segundo periodo (1960-69) es el de la «descolonización» de la entrada en la FAO de muchos países en desarrollo y de la expansión de las actividades de campo. Se caracteriza también por la necesidad de determinar el estado de los conocimientos, en vista de la explosión de la información, y por la primera toma de conciencia de los problemas del medio ambiente y de los limites de los recursos naturales. El tercer periodo (1970-85), que corresponde a la creación del Departamento-hasta entonces una Dirección-y a su desarrollo, es más difícil de definir, pues continúa actualmente y no hay la perspectiva necesaria para señalar las líneas generales. Se caracteriza, aparte de la continuación de las actividades ya tradicionales, por el desarrollo de otras nuevas, en la mayoría de los casos con participación de varios organismos, debido a la complejidad de los problemas y a la diversidad de las fuentes de financiamiento. También se caracteriza por las crisis que afectan a los países miembros (problemas relacionados con el petróleo, aumento del paro, etc.), y por las profecías, un tanto arbitrarias, sobre el agotamiento de los recursos, el aumento de las perturbaciones ambientales (Club de Roma, 1974-75) y el «envejecimiento» de las organizaciones (Coloquio de Lausanne, noviembre de 1984) que requieren nuevos planteamientos y nuevas estructuras. Volveré sobre este punto en las conclusiones.
Período 1945-59. La primera tarea fue establecer la Dirección con sus dos subdirecciones (Montes y Productos Forestales) que se elevaron a tres en 1951 (Política Forestal, Producción Forestal, Economía Forestal). Se establecieron comités consultivos con participación de expertos reconocidos externos a la FAO, particularmente en las esferas de la enseñanza y la investigación y, junto con la IUFRO, de la bibliografía. Por último, se crearon oficinas regionales de montes en Europa (Ginebra), América Latina (Río de Janeiro y luego Santiago), Extremo Oriente (Bangkok) y Cercano Oriente (El Cairo).
Mientras el conjunto de los problemas y programas de la Dirección se examinaba en un comité de montes integrado en la estructura de cada Conferencia de la FAO, se organizaron también conferencias forestales regionales. Esas Conferencias dieron lugar al establecimiento de comisiones forestales que se reúnen periódicamente y que han creado grupos de trabajo según las necesidades de cada región. Se estableció una subcomisión de Coordinación de Actividades Forestales del Mediterráneo que agrupa a los países de la cuenca de ese mar y depende de las tres comisiones forestales regionales para Europa, el Cercano Oriente, y luego Africa. Por último, en cada región se han entablado relaciones estrechas con las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas para tratar problemas relacionados con los mercados de madera y productos madereros. Uno de los resultados más importantes de estas actividades durante el periodo considerado ha sido la elaboración de «Los principios de la política forestal». Basándose en un documento preparado por la secretaria de la FAO y enviado a las comisiones regionales para que lo examinaran y presentaran enmiendas, el texto definitivo fue formulado y aprobado por la Conferencia de la FAO en 1951. Esta declaración indica las grandes líneas de una política forestal en materia de administración, de ordenación, de investigación y de educación, y ha sido muy difundida por Unasylva.
En lo que se refiere a las actividades regionales, conviene recordar la importancia que han tenido las actividades forestales en Europa, en la oficina de Ginebra, que ha desempeñado un poco la función de guía para las otras oficinas. En primer lugar, la Comisión Forestal Europea de la FAO nacida después de la Conferencia de Mariánské Lázne (Marienbad, 1947) participó mucho en las actividades de reconstrucción de Europa. Estableció grupos de trabajo sobre técnicas de obraje forestal y capacitación de trabajadores forestales (junto con la OIT y la CEE), corrección de torrentes y lucha contra las avalanchas, estadísticas forestales (junto con la CEE). Por otra parte, en 1948 se estableció un Comité de la Madera FAO/Comisión Económica para Europa que luego asumió las funciones del comité de la madera de la Comisión Económica Europea de Emergencia de Londres. Ese Comité facilitó mucho los intercambios de información disponible sobre los recursos madereros para la construcción y para la industria, así como la organización de un reparto justo de esos recursos. Por último, en estrecho contacto con el Comité de la Madera y la Comisión Forestal Europea, que se reunieron conjuntamente en Ginebra en octubre de 1952, las secretarias de la FAO y de la CEE publicaron en 1953 un estudio sobre el consumo, la producción y el comercio de madera en Europa, y su evolución y perspectivas. Ese estudio se basaba en ciertas hipótesis sobre las tasas de desarrollo económico en los diez años siguientes, la relación entre el precio de la madera y el de los materiales sucedáneos, y la aplicación de una política forestal dinámica. La metodología de ese estudio sirvió de modelo a otros similares efectuados en las demás regiones, con excepción de Africa, donde se dedicó una atención más particular al consumo en los hogares.
En este periodo la Dirección dedicó también una atención especial a los inventarios forestales. Ya en 1948 publicó una encuesta sobre 97 países que cubrían el 62% de la superficie terrestre. A ella siguieron tres inventarios forestales mundiales en 1953, 1958 y 1963, basados en cuestionarios dirigidos a los servicios forestales nacionales. Sin embargo, las diferencias de un inventario a otro en la definición de los conceptos utilizados no permitían precisar de manera satisfactoria la evolución de los recursos forestales, por lo que esas actividades quinquenales que, con todo, habían logrado los objetivos principales, se abandonaron.
También durante este periodo la Dirección publicó muchos estudios internacionales que tuvieron una gran difusión en los Estados Miembros y en las universidades. Entre ellas se pueden citar: Política, legislación y administración forestales, Silvicultura tropical (dos volúmenes); La agricultura migratoria en Africa; Hanunóo agriculture in the Philippines; La influencia de los montes; Eucaliptos en la repoblación forestal y Los chopos en la producción de madera y la utilización de las tierras.
Como parte del principal proyecto sobre las zonas áridas de la Unesco, y bajo la égida de la subcomisión forestal mediterránea, un grupo de expertos FAO/Unesco (Gaussen, Einberger, Kassa y de Philippis) preparó un mapa de la estación seca y otro de la vegetación de la región mediterránea que han sido publicados por la Unesco. Se ha intentado un estudio conjunto FAO/Unesco para la definición de una política forestal de las zonas áridas (Monjauze, MacGuinnis, Pereira y de Philippis).
Por último, para dar una idea completa, conviene mencionar las numerosas relaciones que la Dirección ha establecido con otras organizaciones internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, a fin de asegurar la coherencia de las actividades realizadas por cada organización. Entre éstas, puede citarse la Unesco y su proyecto principal sobre las zonas áridas, la OIT y sus actividades en materia de formación profesional, la UICN y sus iniciativas sobre parques nacionales y especies en vías de desaparición, la IUFRO y sus tareas de investigación forestal, el Consejo de Europa y su comisión de agricultura que ha realizado un estudio especial del bosque mediterráneo, la Confederación Agrícola Europea y su comisión de bosques privados y explotaciones agrosilvícolas, el Consejo Internacional de la Caza y la Conservación de la Fauna Silvestre y su interés por los plaguicidas. Por último, en 1958 se firmó el Tratado de Roma y poco después se estableció una oficina de montes en el seno de la Comunidad Económica Europea.
En lo que se refiere a la asistencia técnica, se prestó sobre todo al margen de la ayuda bilateral, mediante el Programa Ampliado de Asistencia Técnica a finales del decenio de 1950, y consistió en el envío de expertos tanto en cuestiones de política forestal y legislación como en temas muy específicos.
La FAO ha hecho regularmente análisis sistemáticos a fondo de las tendencias pasadas y previstas de la oferta y demanda mundiales de productos madereros.
Período 1960-69. A principios del decenio una reorganización de la FAO aprobada por la Conferencia, hizo que se establecieran grandes Departamentos de Administración y Finanzas, Desarrollo y Asuntos Generales e Información, mientras que las direcciones técnicas (Producción Vegetal, Producción Animal, Nutrición, Tierras y Aguas, Pesca y Montes) se reagruparon en un departamento técnico. Por otra parte, una decisión del Consejo de la FAO encomendaba la organización y la secretaría de los congresos forestales mundiales a la Dirección de Montes, en colaboración con el país huésped; así es como se organizó el sexto Congreso Forestal Mundial, celebrado en Madrid en 1966. En ese congreso se presentó un estudio para divulgar los resultados de una serie de evaluaciones nacionales y regionales importantes sobre los recursos y necesidades de madera. El estudio completo se publicó en un número doble especial de Unasylva (Vol. 20, N° 80-81, 1966). Desde entonces, la FAO ha hecho regularmente análisis sistemáticos a fondo de las tendencias pasadas y previstas de la oferta y demanda mundiales de productos madereros.
En este segundo periodo continuaron la mayoría de las actividades regionales e internacionales organizadas durante el primero; la fauna silvestre y los parques nacionales quedaron en gran parte comprendidos en el tema «Conservación» Se estableció una cuarta subdirección encargada de la explotación forestal, la cual asumió las actividades relacionadas con las técnicas de explotación, formación profesional y transporte por caminos forestales, a las que añadió el transporte marítimo y la ergonomía forestal, sobre todo en los trópicos. Se iniciaron varias actividades en Africa, donde se abrió una Oficina Regional en Accra y se estableció una Comisión Forestal país Africa. Esta estudió los problemas forestales específicos de la región, sobre todo la legislación acerca de la propiedad de los bosques y los diferentes grados de protección de los mismos. Se estableció un Grupo de Trabajo sobre la Ordenación de la Vida Silvestre y los Parques Nacionales, hasta entonces descuidados, que ha tenido una intervención particularmente activa en lo relacionado con el inventario y la dinámica de las poblaciones animales, la ordenación de la fauna y de la cría de especies cinegéticas, la función de las proteínas animales en la alimentación humana, la educación y la investigación. Ante los problemas planteados por la explotación de las zonas tropicales húmedas y secas, en 1965 se estableció un Comité de Desarrollo Forestal en los Trópicos. Ese Comité ha examinado, entre otras cuestiones, las de la ordenación de los bosques naturales (Protocolo Catinot-Dawkins), las técnicas de forestación en las diversas zonas y la elección de las especies. Por último, bajo la égida del Comité Asesor sobre Enseñanza Forestal, las actividades en esa esfera se han orientado a determinar las necesidades de personal calificado y al establecimiento de instituciones y programas de enseñanza para satisfacer esas necesidades.
Este periodo se caracterizó por dos grandes conferencias internacionales en las que la secretaria de la FAO presentó documentos básicos. La primera fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ciencia y Tecnología para los Países en Desarrollo (1963) que inauguró el primer Decenio para el Desarrollo. El número de delegados y la cantidad de documentos presentados fue impresionante. La silvicultura y la conservación de los recursos se examinaron en dos comisiones especiales. La segunda fue la Conferencia de la Unesco sobre el Hombre y la Biosfera, cuyo objetivo era hacer del Programa Biológico Internacional un programa intergubernamental patrocinado por la Unesco y otros organismos internacionales. La FAO participó activamente en la organización y en la secretaria de la Conferencia, así como en los debates de las sesiones. Esta Conferencia permitió a la Unesco formular un programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) cuyas actividades en el seno de la FAO se indicarán más adelante.
Sin embargo, lo que a mi juicio caracterizó ese período fue el desarrollo de las actividades de campo, cuya importancia se presentía desde finales del periodo precedente. Esas actividades, financiadas por el Programa Ampliado de Asistencia Técnica y por el PNUD, y de las que la FAO era el organismo de ejecución, se desarrollaron hasta el punto de justificar a finales del decenio una reorganización de los servicios correspondientes. Se establecieron en cada dirección servicios especiales para administrar los proyectos, mientras que las subdirecciones sólo conservaban la supervisión técnica de los expertos y proyectos de su competencia. Esas actividades de campo, cuyas ventajas son indiscutibles, tanto para los países a los que han podido ayudar como para la dirección a la que han aportado ideas e informaciones, han influido mucho en las actividades tradicionales y en las tareas de la Organización relacionadas con la administración pública. Durante el decenio de 1960-69 las actividades de campo se caracterizaron por un desplazamiento gradual de las tareas de índole consultiva, orientadas en un solo sentido, hacia actividades operacionales (o de grupos pequeños) y de proyectos. Se establecieron relaciones con organismos de ayuda bilateral, con el Programa Ampliado de Asistencia Técnica (que se suprimió gradualmente) y con otros programas de desarrollo: el PNUD, establecido en 1959, los organismos de asistencia bilateral y programas de fondos fiduciarios, el Programa de Cooperación FAO/Banco Mundial (1964), el programa de cooperación FAO/Industria (1965), la Campaña Mundial contra el Hambre (a partir de 1960) y el Programa Mundial de Alimentos Naciones Unidas/FAO (a partir de 1963). En la esfera forestal, en este periodo se han formulado y realizado importantes proyectos destinados a establecer 0 desarrollar instituciones de enseñanza y de capacitación a todos los niveles, incluyendo escuelas, facultades, centros de formación y de demostración. Otros aspectos importantes en ese periodo fueron el establecimiento de estructuras administrativas, y en particular la ordenación de los parques y de la fauna, el desarrollo de los recursos y las industrias forestales (incluidas las de la pasta y el papel) los inventarios forestales, las encuestas sobre los recursos y su utilización, y los estudios de preinversión.
Conviene mencionar en particular un grupo de proyectos relacionados con el desarrollo en la región mediterránea cuya historia desearía indicar brevemente. En 1954 la Comisión Económica para Europa señaló los peligros de una diferencia excesiva entre los niveles de ingresos y de vida de Europa meridional y del resto del continente. Más tarde, la subcomisión forestal mediterránea, reunida en Niza en 1956, adoptó una resolución en la que invitaba al Director General de la FAO y al Secretario Ejecutivo de la CEE a «organizar un estudio básico para definir una política forestal más vigorosa y coherente, como el factor más importante en el desarrollo económico y social de la cuenca mediterránea». La FAO publicó un estudio definitivo en 1959. El informe, después de analizar la situación física, económica y social de la región, indicaba sobre todo el modo de acelerar el crecimiento, cambiar algunas instituciones para hacer más flexible el sistema económico y social, utilizar la ayuda financiera exterior y orientar la asistencia técnica internacional.
El establecimiento del Fondo Especial de las Naciones Unidas poco antes de la publicación del informe debía permitir la preparación y ejecución, en el decenio de 1960-69, de numerosos proyectos de desarrollo rural integrado en Argelia, Grecia, Jordania, Líbano, Marruecos, Túnez y Turquía. Esos proyectos preveían-en zonas suficientemente grandes para ser representativas del país e influir en el desarrollo, pero suficientemente pequeñas para que las inversiones necesarias fueran compatibles con las posibilidades del país-una serie de acciones bien equilibradas en el tiempo y en el espacio. Otras prioridades, y quizás cambios de personal, no han permitido realizar a su debido tiempo la evaluación de esos proyectos en su conjunto, lo cual es muy lamentable; entonces se disponía de mucha información y de expertos calificados que seria difícil encontrar hoy.
Periodo 1970-85. Ese periodo va de la creación del Departamento de Montes (paralelamente al de Pesca) al noveno Congreso Mundial en México, y ya hemos intentado señalar sus características generales. Conviene subrayar que al principio del decenio se suprimieron los comités especializados de la Conferencia de la FAO y que se han establecido otros que se reúnen al margen de la Conferencia e informan directamente al Consejo. El Comité de Montes, que desde 1972 se reúne cada dos años en Roma, ha pasado, pues, a ser el órgano donde se examinan los programas y el presupuesto del Departamento para cada bienio.
El periodo considerado se ha caracterizado por muchos acontecimientos y conferencias fuera de la FAO. En 1972 se reunía en Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Hombre y el Medio Ambiente, en la que el Departamento de Montes intervino activamente presentando dos documentos, uno sobre los bosques y el medio ambiente y el otro sobre la fauna silvestre y los parques nacionales, en cooperación con los organismos interesados. Después de la Conferencia se creó el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con el cual el Departamento debía cooperar en numerosos proyectos. En 1973-74 una sequía excepcional provocó una crisis alimentaria en el Sahel africano, y a fines de 1974 se envió una misión a la región, conducida por un técnico forestal. Se creó un comité interestatal, con sede en Ouagadougou, y allí se realizaron investigaciones forestales. En 1978 se celebró en Yakarta el octavo Congreso Forestal Mundial que preparó la Declaración de Yakarta. La Conferencia de la FAO examinó y aprobó en 1979 esa Declaración y la consideró un punto crucial en la historia de la silvicultura y en la evolución del papel de los bosques para el desarrollo económico y social en general, y para el bienestar de las poblaciones rurales, en particular. Por último, en 1979 se celebró en Roma la Conferencia Mundial sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural (CMRADR) donde se trataron los problemas forestales y se aprobó una Declaración de Principios y un Programa de Acción. Consecuencia de ello es una mayor importancia concedida en el Departamento de Montes a la silvicultura y al papel central que puede desempeñar en el proceso de desarrollo.
El Departamento de Montes ha continuado sus actividades en la esfera de la administración pública internacional y sus operaciones de campo. Todo ello se refleja perfectamente en los informes del Comité de Montes (COFO) correspondientes al periodo considerado pero, antes de dar más detalles sobre algunas actividades principales, quisiera llamar la atención sobre algunas decisiones del Comité mismo. En primer lugar, en su quinto periodo de sesiones (Roma, 1980) el Comité subrayó el interés de una estrategia forestal para un desarrollo que integrara las funciones protectoras, productivas y sociales del bosque según las condiciones del país para atender a sus necesidades presentes y futuras. Luego, en su más reciente periodo de sesiones (Roma, mayo de 1984) examinó problemas forestales más allá del año 2000 en las zonas templadas, en las zonas tropicales húmedas, en las zonas áridas y mediterráneas y a nivel mundial.
En su tercer periodo de sesiones, en 1976, el CONO, basándose en propuestas de la secretaria, distinguió seis esferas en las que podían centrarse sus actividades: el desarrollo forestal en los trópicos; la conservación; el desarrollo de industrias forestales; la promoción del comercio de maderas tropicales; las instituciones forestales, y el análisis, la planificación y las estadísticas para la política forestal. En ese contexto he elegido algunas actividades que a mi juicio ofrecen posibilidades para el futuro.
Después de los primeros inventarios ya indicados, se han realizado varias síntesis regionales y mundiales, algunas a cargo de la FAO. Sin embargo, ya en 1970-72 empezó la preocupación por la destrucción de los bosques tropicales y comenzaron a circular al respecto informaciones discutibles. En 1974, la FAO y el PNUMA prepararon un sistema global de control del medio ambiente (GEMS) que habían iniciado en forma experimental en tres países de Africa occidental; pero deberían pasar algunos años antes de que esos países pudieran encargarse del control de su cubierta vegetal. En 1978, la FAO emprendió una reevaluación de los recursos forestales de la mayoría de los países en desarrollo (entre los que están prácticamente todos los países tropicales). Los principales resultados de este estudio se publicaron con el título Bosques y plantaciones en el trópico: superficie actual y futura. Después, a finales de 1978, se firmó un documento de proyecto entre la FAO y el PNUMA para reevaluar la situación y la evolución de los recursos tropicales. Esa labor concluyó tres años más tarde.
El trabajo continúa ahora con los teledetectores de gran definición de imagen lateral y multiespectral, que permitirán en un futuro próximo pasar del inventario a la ordenación forestal. Esta adquirirá así una nueva dimensión y no estará ya subordinada a la ocupación previa de las tierras y a la cartografía.
CUARENTA AÑOS DE LA FAO una perspectiva histórica
Desde el comienzo del periodo, la FAO, en el marco del Programa de la Unesco sobre el Hombre y la Biosfera, ha cooperado en la preparación del estudio sobre el conocimiento de los ecosistemas forestales tropicales, publicado en inglés en 1978. Mientras tanto, el Comité de Desarrollo Forestal en los Trópicos ha continuado activamente sus trabajos. El Comité de Montes aprobó y refrendó en su sexto periodo de sesiones (Roma, 1982) el estudio FAO/PNUMA sobre los recursos forestales tropicales y recomendó que: i) los resultados de ese estudio se pusieran al día y se mejoraran constantemente; ii) la FAO, como principal organismo encargado de las actividades forestales en el sistema de las Naciones Unidas, continuara armonizando sus tareas sobre los bosques tropicales con las del PNUMA, la Unesco y otras organizaciones; iii) el Director General examinara la conveniencia de dar al Comité de Desarrollo Forestal en los Trópicos medios suplementarios, por ser ese órgano el más calificado para asegurar la labor de armonización, e informar al respecto a la Conferencia de la FAO.
Desde el comienzo, las actividades de la FAO sobre los recursos genéticos y la repoblación forestal han tratado de la obtención de semillas forestales y las técnicas de repoblación. La FAO publicó un estudio y organizó la primera exposición mundial sobre bosques artificiales y su importancia industrial (Canberra, 1967). Sin embargo sólo en 1968, con el establecimiento del Cuadro de expertos en recursos genéticos forestales de la FAO, el programa ha adquirido una importancia especial. La misión del Cuadro era ayudar a la FAO a organizar y coordinar la exploración, explotación y conservación de los recursos genéticos forestales y, en su tercera reunión, celebrada en Roma en 1974, aprobó un programa mundial de recursos genéticos forestales, preparado por la secretaria de la FAO. El objetivo de ese programa era mejorar las instituciones nacionales de los países en desarrollo y ayudarlos a lograr la autosuficiencia en relación con las simientes de calidad para el establecimiento de plantaciones forestales y para la repoblación.
Se han emprendido en numerosos países en desarrollo muchas encuestas sobre la productividad y el costo de la explotación y el transporte de los productos forestales, a fin de obtener los datos necesarios para mejorar los métodos de explotación. Esas encuestas han sido también muy útiles para los proyectos de evaluación y los estudios de viabilidad.
En lo que se refiere a la transferencia de tecnología de los países desarrollados a los países en desarrollo, se han organizado muchos cursos de capacitación, seminarios y simposios sobre la explotación, el transporte, los caminos forestales, la ergonomía, la seguridad y la salud de los trabajadores forestales, teniendo también en cuenta los aspectos socioeconómicos y ambientales.
En cuanto al comercio y a la comercialización de las maderas tropicales, la FAO ha perseguido tres objetivos: promover una utilización más eficaz e intensificar la comercialización de los productos forestales tropicales; fomentar la diversificación del comercio de mades tropicales en el contexto de una utilización prudente de los recursos forestales, y mejorar las prácticas de ordenación forestal, a fin de asegurar reservas de madera para el futuro.
Las actividades del Programa Ordinario han incluido estudios y reuniones sobre: i) las propiedades y usos de las maderas tropicales en el contexto de las iniciativas nacionales e internacionales para promover las especies poco conocidas; ii) el desarrollo de productos de los bosques tropicales densos y la elección y aplicación eficaz de medidas para fomentar una mayor utilización de esos productos; iii) propuestas y orientaciones para la utilización y la comercialización de las maderas tropicales en una situación fluctuante de la oferta y la demanda. La FAO ha colaborado estrechamente con la UNCTAD en la ejecución del programa integrado para los productos básicos de ésta en relación con las maderas tropicales. Después de una serie de reuniones preparatorias para las cuales la FAO predispuso una considerable documentación y prestó orientación técnica, las negociaciones han culminado en la aprobación de un Convenio Internacional sobre las Maderas Tropicales, actualmente en curso de ratificación por los países productores y consumidores interesados.
Mientras que las actividades del Departamento de Montes sobre la madera y la energía se hablan reducido hasta entonces a tareas relativamente limitadas de asistencia técnica y de capacitación, adquirieron un nuevo impulso al final del decenio de 1970. En particular, se encargó al Departamento de preparar la parte relacionada con la leña y el carbón vegetal para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Fuentes de Energía Nuevas y Renovables (Nairobi, 1981). Se realizaron análisis de la situación de las disponibilidades en los países en desarrollo y se formuló una estrategia para mejorarlas. Se hizo hincapié no sólo en los conocimientos técnicos, sino también de modo especial en la formulación de sistemas participativos para que las poblaciones intervinieran activamente, además de recibir los beneficios. Al mismo tiempo, se formuló un programa de acción para la silvicultura y la energía rural a fin de lograr una mayor movilización de los recursos financieros y aumentar la capacidad de asistencia a los países más afectados por la crisis de la leña.
En cuanto a la enseñanza y la capacitación forestales, las actividades culminaron en la Consulta mundial sobre la enseñanza y la capacitación forestales, celebrada en Estocolmo en 1971. Al principio del decenio de 1970, las actividades se orientaron progresivamente a aumentar la eficacia de las escuelas forestales mediante la capacitación del personal docente y la mejora del contenido, la organización y el desarrollo de los programas de enseñanza. Dichas actividades dieron lugar al establecimiento en Filipinas en 1979 de un Centro para el Desarrollo de la Enseñanza Forestal en la Región de Asia y el Pacífico. La FAO desempeñó también una función primordial en el establecimiento de la mayoría de las escuelas forestales existentes en América del Sur. Actualmente se está realizando en Africa una encuesta para determinar las necesidades forestales y el modo de satisfacerlas. Por último, se ha contribuido a mejorar las relaciones entre las escuelas forestales, publicando en 1974 una lista mundial de esas escuelas que se revisó en 1977 y 1981.
Las actividades relacionadas con las instituciones forestales están estrechamente vinculadas con los problemas que afectan a la política y a la legislación en la materia y a los factores de organización en la ordenación de los bosques. En 1977 se publicó un estudio sobre los contratos de explotación forestal de los bosques de dominio público. Después de un estudio comparado sobre los problemas de la administración forestal en seis países de Africa (1976), se publicaron otros dos sobre administraciones forestales públicas en América Latina (1975) y sobre comparación de las administraciones forestales públicas en Asia y el Pacifico (1980). Después de una encuesta sobre las administraciones forestales públicas en los países de lengua francesa de Africa, se celebró en Roma en 1983 una Consulta FAO/Oficina Central Sueca para la Ayuda Internacional (SIDA) sobre la administración forestal para el desarrollo.
En lo que se refiere a las actividades de campo, el periodo desde 1970 hasta ahora se caracteriza por un enfoque integrado para cada país. En términos generales, los proyectos en gran escala pueden agruparse todavía en tres categorías principales: encuestas, estudios de viabilidad y proyectos para el establecimiento de instituciones. Para seguir contribuyendo eficazmente a identificar las posibilidades de inversión, sobre todo en lo que se refiere a las industrias forestales, es necesario promover el establecimiento de nuevas instituciones, reforzar y mejorar las existentes y perfeccionar las técnicas y métodos de planificación. A este respecto se han realizado numerosos estudios, que han dado lugar a industrias forestales integradas. La enseñanza y la capacitación a todos los niveles han sido probablemente los principales beneficiarios de las operaciones de campo, y podrían citarse bastantes ejemplos significativos al respecto.
Un objetivo era ayudar a los países a lograr la autosuficiencia en relación con las simientes de calidad para el establecimiento de plantaciones forestales y para la repoblación.
Después de este informe sobre cuarenta años de actividades forestales internacionales y de un intento de destacar los puntos más importantes, algunos esperarán sin duda una evaluación de las actividades descritas, pero yo no me considero capacitado para ello. En primer lugar, porque he intervenido demasiado en esas actividades para ser objetivo, incluso desde una cierta distancia. Por ejemplo, he considerado un fracaso el no haber podido lograr que se aceptaran algunas ideas mías sobre el desarrollo de actividades como las «<zonas marginales" o sobre un mejor enlace con los representantes de ciencias fundamentales, que podía haber dado lugar a técnicas nuevas. Por otra parte, considero relativamente satisfactorias las actividades que he podido desarrollar en las esferas de la conservación y del medio ambiente.
Pero mi principal objeción a una evaluación actual es que el periodo estudiado es, para algunos filósofos, sociólogos e historiadores, una época de inflexión, el comienzo de una era que algunos han llamado posindustrial, caracterizada por la explosión de los conocimientos científicos y técnicos, el desarrollo de las comunicaciones y de la información y un cambio importante en los valores, para no hablar de la expansión demográfica, del agotamiento de algunos recursos y del aumento de la contaminación. Es, pues, difícil decir qué se ha hecho bien o mal, cuando los criterios de evaluación han cambiado.
Lo que desearía hacer antes de concluir es evocar las cuestiones que algunos funcionarios de la FAO se han planteado en el curso de las actividades descritas y que podrían ayudar a quien intente una evaluación.
· En los últimos decenios la FAO ha debido dividir sus esfuerzos entre actividades correspondientes a la esfera de la administración pública internacional, sobre todo la organización y el desarrollo de relaciones entre Estados (Programa Ordinario) y actividades de gestión de proyectos de campo. Cabe preguntarse si no se han fomentado demasiado las últimas en perjuicio de las primeras.
Yo lo creo sinceramente, aun sin considerar, como algunos, que ello ha sido una coartada para no ocuparse de problemas más graves. Reconozco simplemente que las actividades operacionales han sido una fuente excepcional de experiencia e información, así como un refugio útil en caso de tensión internacional, pero que quizás han desviado a la Organización de tareas más importantes. Sin embargo, conviene recordar que la multiplicación de las actividades de campo se ha debido en gran parte a decisiones de los Estados Miembros de la FAO y que esas actividades han tenido un éxito indudable, tanto en lo que se refiere a la silvicultura como a otras esferas.
· Las actividades forestales en las que seria útil una cooperación internacional son muchas, y la elección debe hacerse considerando lo limitado de los medios. En esos casos, ¿se han tenido siempre en cuenta las esferas prioritarias en el plano internacional, es decir donde es necesaria y útil la cooperación?
Muchas actividades están talmente influidas por las condiciones locales, que la cooperación internacional no contribuye mucho a mejorarlas o su efecto es limitado, cosa que parece haberse olvidado a veces.
· Los organismos han debido compartir sus actividades entre la sede y las regiones, o incluso entre los países, y es perfectamente comprensible esa tendencia por consideraciones de realismo. Cabe preguntarse si un desarrollo excesivo de las actividades en los planos regional y nacional no perjudica al carácter universal de la Organización y no desvía la atención del debido hincapié en la economía mundial.· Algunos proyectos dependen de varios organismos y es necesario establecer mecanismos de cooperación y coordinación. Para no recargar los procedimientos y evitar que las operaciones sean demasiado complicadas, cabe preguntarse si no deberían definirse con más rigor las funciones respectivas de los organismos.
· Por último, las instituciones establecidas en el seno de la FAO (direcciones, subdirecciones, etc.) así como las creadas en virtud de los artículos VI y XIV de la Constitución tienen una lógica en su evolución y una vida propia, que a veces es difícil controlar. La adaptación a las necesidades de todo el sistema plantea problemas, pues requiere mecanismos complicados o reformas periódicas difíciles, si se quiere evitar la proliferación de actividades que no respondan a los objetivos de la Organización.
Si bien he querido evitar cualquier evaluación y limitarme a algunas reflexiones sobre los problemas que han podido plantearse, ello no excluye una cierta apreciación de la mayoría de las actividades que han respondido a las necesidades de los diferentes períodos. Esas actividades, ya se trate de inventarios, de estadísticas o de estudios sobre las tendencias de la producción y el consumo, me parecen globalmente positivas. Un distinguido delegado de Francia me confiaba, en los años sesenta, que los países de la Comunidad Económica Europea no habrían concebido la política agrícola común si no hubieran contado con los trabajos de la FAO. Las últimas recomendaciones del Comité de Maderas Tropicales de la UNCTAD sobre el establecimiento de oficinas regionales de las maderas tropicales reproducen las propuestas hechas por la FAO al PNUD a principios del decenio de 1970. Se podrían citar otros muchos ejemplos. Pero yo pienso sobre todo en el potencial que esas actividades representan para responder a la última recomendación del COFO en 1984 a fin de que « se tomaran en cada país todas las medidas posibles para fomentar el proceso de máxima sensibilización política acerca de la decisiva importancia para el futuro de la humanidad de conceder a los bosques atención adecuada en el periodo hasta el año 2000 y después».
Todas las actividades y experiencias pasadas deberán evaluarse con rigor, no sólo en si mismas sino como punto de partida para nuevas actividades. Deberán tener en cuenta las necesidades nuevas e incluso anticipar el porvenir, cosa que hacen consiente o inconcientemente algunas sociedades, como subraya el biólogo René Dubos, recientemente desaparecido, en su Célébration de la vie. Todas estas nuevas actividades, cualesquiera que sean los méritos de los políticos y de los funcionarios nacionales, sólo podrán realizarse si se dispone de una administración pública internacional competente y motivada, la cual deberá ante todo superar una cierta confusión que me parece percibir, con razón o sin ella, en las organizaciones internacionales con las que sigo en contacto. Sus miembros deberán tener los conocimientos, la experiencia y la modestia necesarias para no ceder a modas pasajeras o a la búsqueda de algunos éxitos personales. Y también, para citar lo que Albert Camas, filósofo francés desaparecido en 1960, dice en L'homme révolté, deberán elegir «el pensamiento audaz y frugal, la acción lúcida y la generosidad del hombre que sabe».
